Este documento discute las políticas públicas para masificar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en países de América Latina. Propone una lista de políticas esenciales agrupadas en cinco temas: generales, infraestructura, capacidades, acceso universal y gobierno. También argumenta que los proyectos TIC deben ser a pequeña escala para garantizar su sostenibilidad, en lugar de grandes proyectos que pueden ser inviables a largo plazo.

1. Ruiz de Alonso Políticas Públicas para Masificar las TIC
Políticas Públicas para Masificar las TIC
Liliana Ruiz de Alonso
Instituto del Perú de la Universidad San Martín de Porres
lilianaruiz@alternaperu.com
BIOGRAPHY
Presidenta de la consultora Alterna Perú S.A.C. e Investigadora afiliada del Instituto del Perú de la Universidad San Martín de
Porres. Ha sido Gerente General del regulador de las telecomunicaciones en el Perú. Graduada Economista de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Master y PhD (c) de la Universidad de Indiana
ABSTRACT
En este documento se trata de plasmar algunas reflexiones sobre las políticas públicas en materia de las TIC en algunos países
de la región. Tomando en cuenta que existen países en donde aún no se ha elaborado una agenda digital o un plan nacional de
fomento de las TIC y que existen determinadas coyunturas en que los gobiernos, involuntaria o intencionalmente, no
implementan sus agendas o planes ya trazados, o que en algunas instancias lo avanzado en materia de TIC a veces es debilitado
con acciones y políticas nuevas, consideramos relevante atraer la atención de los gobernantes y hacedores de política sobre la
urgente necesidad de fomento de las TIC. Se lista lo que a nuestro juicio comprendería un conjunto de políticas públicas
esenciales aunque esta lista no debe considerarse limitativa ya que en cada país, el estado actual de las cosas puede ser
diferente y esto condiciona lo que está por hacerse. Se plantea nuestros considerandos sobre la envergadura y sostenibilidad de
los proyectos TIC, así como se elabora sobre las posibilidades de un mejor uso de los fondos de acceso universal y de las
asociaciones público-privadas. Por último, se ofrece algunos comentarios finales.
Keywords
TIC, Inclusión digital, Desarrollo económico y social.
INTRODUCCIÓN
La Sociedad de la Información es aquella que se va perfilando producto de la difusión de las Tecnologías de Información y
Comunicación, TIC, y de sectores convergentes (telecomunicaciones, informática, audiovisual y la media), que ofrecen a la
comunidad nuevas perspectivas en términos de organización, de potenciamiento de las capacidades y de creación de empleo y
riqueza.
Diversos organismos internacionales, en particular las Naciones Unidas y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
promueven la construcción de una sociedad de la información. Estas instituciones organizaron dos Cumbres Mundiales para
tratar y analizar los temas asociados a la sociedad de la información1; de dichas reuniones surgieron la “Declaración de
Principios y Plan de Acción de Ginebra” y el “Compromiso de Túnez y el Programa de Acciones de Túnez para la Sociedad de
la Información”, que han servido de lineamientos y guías a diversos países para definir su agenda digital.
La CEPAL en el año 2005 señaló: “las TIC pueden y deben ser usadas como herramientas para mejorar la inclusión y la
cohesión sociales, aumentar la transparencia y eficiencia de la organización productiva y de las instituciones públicas (…)”2.
Así, ya es reconocido que las TIC contribuyen al desarrollo económico y social. De un lado, el mayor acceso y uso de las TIC,
contribuye a elevar la eficiencia de los procesos de producción y de comercialización de los bienes y servicios al elevar la
productividad y la competitividad, generando más y mejor valor agregado, lo que beneficia el crecimiento de las economías.
1
La primera se realizó en Ginebra, a fines del 2003 y la Segunda Cumbre Mundial se realizó en Túnez el 2005. Los documentos de estas
cumbres se encuentran en: http://www.itu.int/wsis/index.html
2
CEPAL (2005), p. 7.
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De otro lado, a nivel social, su uso eficiente permite a los ciudadanos el acceso a más y mejor información, de manera rápida y
oportuna, posibilitando el desarrollo social de los pueblos, generando más oportunidades y mejores condiciones para potenciar
las capacidades humanas, permitiendo una mayor integración, lo cual a su vez promueve una sociedad más igualitaria,
integrada, democrática y solidaria.
A pesar del conocimiento ya generalizado de que las TIC son una herramienta muy poderosa para acelerar el crecimiento y
desarrollo de nuestros pueblos, es posible encontrar experiencias en nuestra región en las que aun se carece de un plan digital o
una estrategia políticamente aceptada para fomentar las TIC en los diferentes niveles de gobierno. También, es posible
encontrar casos en que habiéndose trazado ya objetivos de política para incrementar la conectividad del país por ejemplo, se
implementan otras políticas que contravienen y dificultan lo planteado. Esto a veces pasa inadvertidamente por algunos
hacedores de política, quienes en estos casos carecen de un ordenamiento de las políticas mínimas que podrían llevar a cabo
para incentivar y fomentar el uso de las TIC en sus territorios.
SITUACIÓN ACTUAL
Lo que un gobierno de nuestra región tenga como quehacer político, quizás pueda ser considerado muy vasto o complejo,
principalmente porque en nuestros países la distribución del ingreso es bastante desigual, la riqueza está muy concentrada en
un porcentaje reducido de la población y el crecimiento económico no soluciona este problema, y en algunas circunstancias
parece exacerbarlo, al generar descontento y desazón de parte de grupos de las grandes mayorías con insuficientes recursos
para mantener un nivel de vida aceptable, quienes ven con justo desagrado que el crecimiento de sus naciones no los beneficia
directamente. El común denominador de los países de nuestra región es que hay asentamientos humanos marginados o casi
marginados a veces sufriendo la extrema pobreza. Asimismo, hay poblaciones bastante dispersas y lugares donde la densidad
demográfica es muy baja, donde la infraestructura vial es muy incipiente y en donde aun no se dispone de servicios públicos
básicos como agua potable, electricidad y telefonía.
En nuestros países, si bien podemos encontrar casos en que la penetración nacional de telefonía no es depreciable, pocas
ciudades o regiones concentran las más altas penetraciones de tenencia de computadoras, uso de telefonía y de otros servicios
conexos, mientras que el resto de las poblaciones no han sido totalmente integradas a la modernidad y han sido escasamente
expuestas a las TIC. Similarmente, los desarrollos de banda ancha que se están realizando están favoreciendo a las grandes
ciudades porque en ellas se concentra los mejores niveles de capacidad adquisitiva, requeridos para pagar el acceso a internet
de altas velocidades. Así, contamos con ciudades modernas provistas con servicios de telecomunicaciones de muy buena
calidad como contraste a las regiones marginadas o casi marginadas, en donde los servicios más modernos apenas son
conocidos o son inexistentes.
Esta brecha digital interna, se suma a las otras brechas características de nuestros países, en especial a la brecha existente en la
provisión de servicios como educación y salud. Lo paradójico es que existe mucha literatura de que las TIC potencian la
provisión de estos servicios; sin embargo, pareciera que nuestros hacedores de políticas públicas, aun reconociendo la vital
importancia de las TIC, no son capaces de formular un ordenamiento o priorización adecuada de sus políticas y llevarlas a
cabo.
Con frecuencia, es posible encontrar algunos casos de éxito a nivel de proyectos piloto que se han llevado a cabo en nuestros
países en los que se ha evidenciado que las TIC son herramientas contundentes para potenciar las actividades productivas y la
provisión de los servicios públicos en las zonas territoriales de menores ingresos. Sin embargo, inexplicablemente no se
encuentran las políticas que establezcan replicar estos casos de éxito. Es también frecuente encontrar que en algunos países, lo
avanzado en materia de favorecer la difusión de las TIC puede ser y es contrarrestado por nuevas políticas o acciones del
gobierno de turno que, quizás con un enfoque paradójicamente más favorable a los aspectos sociales y comunales, terminan
inhibiendo las inversiones en nueva infraestructura que soporte las TIC.
Bajo nuestra consideración, el gran tema en materia de política pública pasa por determinar cómo hacemos para que las TIC y
su gran componente tecnológico que hace posible una mayor variedad de formas en que el ciudadano pueda acceder a ellas,
estén a disposición de las grandes mayorías para que estas potencien sus actividades productivas; también, la definición de
políticas públicas para masificar las TIC debe incluir necesariamente la interrelación de estas políticas con el resto de políticas
para la provisión de servicios esenciales a cargo de los estados como educación y salud. Una solución facilista consistiría en
hacer al estado en el ente responsable de todo lo necesario para lograr lo anterior, inclusive de la infraestructura y las
inversiones necesarias para desplegar las redes de telecomunicaciones que soportan las TIC, de tal manera que sea la operación
estatal la que se dedique a proveer servicios de telecomunicaciones y TIC en lugares y segmentos no rentables para el sector
privado. Al respecto, creemos que la intervención estatal en el sector no debe ser empresarial, porque tenemos el
convencimiento de que ello debilitaría otras funciones estatales como la función reguladora.
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Nuestra apreciación de las enormes dificultades que los reguladores de telecomunicaciones en países vecinos atraviesan para
introducir elementos técnicos en su quehacer regulatorio, cuando uno de los agentes regulados es una empresa estatal, nos
convence de que la función reguladora puede ser mucho más poderosa y más favorable a los intereses de los más necesitados
en la sociedad si es ejercida independientemente de intereses de alguna operación estatal. A lo anterior podemos añadir la triste
historia de la poca efectividad de las empresas públicas en el bienestar social, registrada en algunos países de la región como
el Perú en décadas previas a los 90s, para convencernos de que las operaciones de las redes de telecomunicaciones deben estar
a cargo de iniciativas privadas.
POLÍTICAS PÚBLICAS
Aquí se trata de listar lo que se considera como políticas básicas o esenciales para promover, difundir y adoptar el uso de las
TIC, agrupadas en cinco grandes temas: generales, infraestructura, capacidades, acceso universal y gobierno. Este listado
podría ser considerado parte de una agenda digital o plan nacional de TIC; sin embargo, no se pretende ser exhaustivos por que
la realidad de cada país probablemente ameritará un mayor o menor énfasis en ciertos temas.
Temas Generales
a. Apertura de los mercados internos e integración a los mercados globales.
b. Promoción de la competencia en los mercados, incluyendo el de telecomunicaciones.
c. Perfeccionamiento del marco legal tributario para que facilite las inversiones y no penalice el uso de
servicios esenciales como el teléfono o el internet.
d. Promoción de la innovación y la adopción del cambio tecnológico.
Temas de Infraestructura
a. Liberalización del sector telecomunicaciones con reformas regulatorias orientadas a disminuir los costos y
mejorar la calidad de los servicios.
b. Fomentar y apoyar inversiones estratégicas en infraestructura de telecomunicaciones, especialmente de
banda ancha.
c. Promover la calidad y penetración de los servicios de TIC, especialmente el acceso a internet.
Temas de Capacidades
a. Elevar el nivel educativo.
b. Incentivar el uso de las TIC en la provisión de la educación pública mediante capacitaciones y proyectos
piloto.
c. Capacitar en TIC a futuros capacitadores y difusores de la cultura TIC en el país.
d. Integración de los sectores de salud y educación en los proyectos TIC.
e. Gradual incorporación de otros sectores en los proyectos TIC relevantes en la región o localidad donde se
implementen y acorde con las actividades productivas predominantes en la zona.
Temas de Acceso Universal
a. Asegurar que los ciudadanos de más bajos recursos tengan acceso a las TIC.
b. Subsidiar los servicios TIC donde de otra forma no puedan ser adquiridos.
c. Promover la escalabilidad del acceso a las TIC: de uso comunitario a usos personalizados.
Temas de Gobierno
a. Implementar el uso de las TIC en los procedimientos administrativos gubernamentales en las diversas
instancias: gobierno central, regional y local.
b. Implementar el uso de las TIC en los servicios públicos prestados por entes gubernamentales.
c. Monitorear los costos y beneficios de los proyectos TIC a cargo del estado.
d. Establecer alianzas con el sector privado para promover y difundir las TIC.
e. Fortalecer la institucionalidad en materia de las TIC.
ENVERGADURA DE PROYECTOS TIC
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Se da el caso de que en algunos países de la región se han ejecutado proyectos TIC de gran envergadura con subsidios estatales
o financiados con sus fondos de acceso universal. Por ejemplo, en Perú el fondo de acceso universal además de ejecutar
proyectos que tengan por objetivo el despliegue de teléfonos públicos en zonas rurales también ha ejecutado y actualmente
continua diseñando proyectos en que se responsabiliza al operador de telecomunicaciones a equipar con un número dado de
computadoras una cabina comunitaria de internet en cada localidad o pueblo, la que ya sea en manos de este operador o de un
asociado local debe estar operativa durante los cinco años en que se financia al proyecto con el subsidio del fondo y se realiza
la supervisión estatal del proyecto. En estos proyectos, el operador debe capacitar al asociado local a realizar una actividad
empresarial, que en algunos casos es una actividad totalmente novedosa para cualquier ciudadano del lugar, también debe
capacitarlo en el fomento de las TIC en la localidad para así ir incrementando la demanda de servicios de uso de computadora
y acceso a internet de la cabina comunitaria. La conectividad así como el resto de gastos operativos de la cabina debe ser
financiada por los ingresos que reciba la cabina. No hay demanda garantizada, no hay institución estatal local ligada a la cabina
que pueda ser considerada el cliente seguro de la misma. Todo ello, no parece muy difícil ni imposible, si se tratara de un
número de cabinas que alcance quizás los dos dígitos. Sin embargo, algunos proyectos han llegado a sumar más de 1000
cabinas de internet, cada una en una localidad distinta, en regiones distintas del Perú, donde el nivel educativo es bajo, lo que
implica que la calidad de las capacitaciones requeridas para lograr los objetivos deseados deba ser muy alta y costosa.
Respecto a lo anterior, resalto que quizás es demasiado ambicioso tratar de ejecutar proyectos TIC de gran envergadura,
sobretodo si involucran acceso a internet, que lleguen a ser sostenibles en el tiempo. En los proyectos mencionados ejecutados
en Perú, nada asegura que luego de los cinco años en que se concluye la supervisión estatal, las cabinas de internet
implementadas continuarán en operación. Ninguno de estos proyectos ha sobrepasado los cinco años y aun no podemos saber
qué pasará con ellos luego de este plazo.
Bajo nuestra perspectiva, es recomendable preferir ejecutar proyectos TIC de menor envergadura, con un ámbito regional o
local en los que sea más factible que la propia ciudadanía, las organizaciones privadas y públicas de la correspondiente
localidad se conviertan en veedores y defensores del proyecto TIC, asegurando así su sostenibilidad social. Si la escuela de la
localidad, la posta médica, los gremios de las actividades productivas más representativas en la localidad, entre otros, son
partícipes del proyecto TIC como usuarios institucionales, el proyecto tendrá larga vida y logrará su objetivo de impactar en el
nivel de vida de los pobladores.
En esa línea, se plantea que si el gobierno central diseña y financia proyectos TIC, debería preferir la envergadura regional y
local de los mismos, comprometiendo a los gobiernos regionales y locales en la implementación y sostenibilidad del proyecto.
Quizás, la gran labor de un gobierno central debiera consistir en difundir los proyectos TIC regionales y locales más exitosos
para incentivar que se repliquen en otras regiones o localidades. También, el gobierno central podría generar competencia en
la adjudicación de fondos públicos para ejecutar proyectos TIC entre las diversas instancias de gobiernos regionales y locales.
El gobierno central puede diseñar, financiar e implementar proyectos TIC, pero lo que aquí se precisa es que parece más
recomendable que estos proyectos sean de envergadura regional y local.
SOSTENIBILIDAD DE PROYECTOS TIC
Aun cuando nuestro enfoque es económico, respecto al impacto que puede esperarse de la masificación de las TIC, se
considera necesario señalar que la sostenibilidad de los proyectos TIC no debe ser enfocada únicamente por el lado económico
o financiero.
La sostenibilidad puede ser entendida como “la capacidad de un proyecto o sus resultados de continuar existiendo o
funcionando más allá del fin del financiamiento o las actividades del agente externo”3. Por ello, se considera que la
sostenibilidad puede ser enfocada desde diversas perspectivas por los hacedores y ejecutores de las políticas TIC: social,
político-legal, tecnológica, organizacional, ambiental y económica.
La sostenibilidad social se obtiene tras hacer partícipes e involucrar en un proyecto a la población o grupo al que se dirige el
proyecto. Solamente si los diversos actores toman conciencia de que son necesarios para que el proyecto sea exitoso y
beneficioso para la comunidad, buscarán maneras de que el proyecto se mantenga en el tiempo. La sostenibilidad política y
legal, si bien suele ser externa al grupo o comunidad (usualmente el marco legal ya está dado, lo mismo que la estructura
política) esto no significa que no se puedan realizar cambios a fin de asegurar la continuidad del proyecto. Por ejemplo, las
autoridades pueden mostrar un mayor o menor apoyo y grado de compromiso frente al proyecto y favorecer con sus normas y
marco legal la implementación de determinados proyectos con gran impacto potencial. La sostenibilidad tecnológica se refiere
al uso de tecnologías cuyo reemplazo puede realizarse con facilidad, de acuerdo a los fines que persigue el proyecto. Este
3
Tomado de Equipo del proyecto TRICALCAR (2007) http://www.wilac.net/doc/tricalcar/materiales_abril2008/PDF_es/19_es_estrategias-
de-sostenibilidad_guia_v02.pdf
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aspecto es especialmente importante debido a la rapidez con la que suele cambiar la tecnología y el riesgo de obsolescencia de
los equipos con los que cuente un proyecto TIC.
La sostenibilidad organizacional es aquella que permite la continuación del proyecto en manos de los interesados una vez que
los agentes externos al proyecto dejan de formar parte de él. Esto es, las estructuras y relaciones que permiten la continuación
del proyecto a cargo de los beneficiarios del mismo. La sostenibilidad ambiental está referida a la compatibilidad que pueda
existir entre el proyecto y el manejo de los recursos naturales del entorno en el que se desarrolla.
La sostenibilidad económica, como se dijo líneas arriba, es la que recibe mayor atención pues contempla los recursos y la
forma de financiar el funcionamiento del proyecto en forma continua. Sin embargo, bajo nuestra perspectiva, es posible
encontrar muchos casos de proyectos TIC sostenibles económicamente con recursos provenientes de las diversas entidades
gubernamentales, que no tendrían viabilidad si es que no se contaran con esos recursos, pero cuya sostenibilidad social y
organizacional podrían llegar a ser muy sólidas a través del tiempo. Nuestro punto al respecto es que no se deben descartar
proyectos que no lleguen ser económicamente auto-sostenibles en un periodo de tiempo si es que existen fundamentos sólidos
para esperar que su impacto gradual sobre el bienestar de la comunidad fortalecerá el compromiso de las instituciones locales
con el proyecto, de tal manera que ese compromiso asegure el logro de los objetivos del proyecto. Recordemos que en zonas
muy pobres, la gradualidad con que las TIC logren impactar las vidas de sus pobladores puede tomar un número de años y que
siendo zonas con muchas carencias, justamente necesitan que las políticas de estado alivien esas carencias. Las TIC deben ser
apreciadas como carencias básicas a ser cubiertas por el estado para complementar y potenciar otras acciones del estado que
atiendan esas zonas.
ASOCIACIONES PUBLICO-PRIVADAS
En la literatura, se considera que las asociaciones público-privadas podrían constituirse en una posible forma de operación de
los proyectos TIC. Sin embargo, creemos que en las localidades más pobres, menos dotadas de instituciones y con escasa
actividad empresarial y, donde justamente las TIC podrían impactar en elevar el bienestar social quizás en plazos relativamente
cortos, el gobierno local o municipal probablemente es el candidato ideal para encargarse de la operación de un proyecto TIC
como un telecentro o cabina comunitaria.
Ello debido a que en estas localidades, probablemente no se cuenta con gremios o instituciones locales capaces de gestionar el
proyecto y la actividad empresarial también es escasa, con incipiente experiencia, lo que significa que es muy difícil encontrar
el aliado privado dispuesto a compartir los riesgos del proyecto, sobretodo si su sostenibilidad económica no está garantizada a
menos de que exista financiamiento de los fondos públicos. Además, las coordinaciones intersectoriales requeridas para lograr
el éxito de un proyecto TIC, incorporando a las instituciones locales educativas y de salud, son factibles de ser realizadas si es
que es un gobierno regional o local quien opera o administra un proyecto TIC.
Las asociaciones público-privadas pueden ser gestores de proyectos TIC, es más se debe fomentar que el sector privado plantee
iniciativas e incluso se debe institucionalizar esta generación de iniciativas, quizás promoviendo concursos nacionales de
adjudicación de fondos públicos para las mejores iniciativas. Sin embargo, no se debe esperar que tales iniciativas surjan para
atender a las localidades más pobres. En estas localidades, las municipalidades son las instituciones idóneas para operar y
gestionar proyectos TIC como telecentros o cabinas comunitarias.
FONDOS DE ACCESO UNIVERSAL
En varios de nuestros países, existen fondos de acceso universal constituidos por fondos del Tesoro y/o fondos recolectados de
los ingresos de las operaciones de telecomunicaciones. Estos fondos se manejan centralizadamente, es decir un ente estatal del
Poder Ejecutivo administra este fondo y centraliza el diseño y la implementación de los proyectos TIC a ser financiados por
estos recursos. En algunos casos, como Chile, Ecuador y Perú, estos fondos están ligados al ministerio del sector de
telecomunicaciones del país correspondiente. En tales circunstancias, la situación óptima es que en el diseño de los proyectos
exista una significativa coordinación intersectorial entre los diferentes ministerios y otras instituciones del estado para que por
ejemplo se puedan generar proyectos de salud o educación con un alto componente TIC y sobretodo, para que se evite duplicar
esfuerzos financieros en la atención de las necesidades básicas de la población.
Si no existe tal coordinación intersectorial, por ejemplo, una misma localidad podría ser beneficiaria de proyectos TIC
financiados por el fondo de acceso universal y por alguna otra entidad estatal distinta. Ante la escasez de recursos, estas
situaciones son inaceptables y deben evitarse. Además, el conocimiento de los técnicos de educación y salud debe ser usado
para ir escalando en las mayores complejidades de las aplicaciones informáticas que se puedan usar en los proyectos TIC. La
coordinación intersectorial es requerida para optimizar los recursos y si no es usada, por dificultades institucionales, entonces
la centralización de recursos no tiene razón de ser.
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En todo caso, si la coordinación intersectorial es deficiente o imposible, los fondos de acceso universal podrían centralizar
únicamente los recursos, evitando diseñar e implementar proyectos centralizados, quizás adjudicando recursos en los niveles de
gobiernos regionales y locales.
COMENTARIOS FINALES
1. Las agendas digitales y planes nacionales para la construcción de la sociedad de información en nuestros países son
necesarios para comprometer a los gobiernos en el convencimiento de que las TIC deben ser usadas como herramientas
estratégicas para elevar el nivel de bienestar de los ciudadanos con menos recursos.
2. En la región, existen ya varias agendas digitales en curso que pueden ser un buen insumo para elaborar las
correspondientes en los países que actualmente las requieren. Estas agendas deben ser consideradas parte de un proceso
dinámico de prueba y error, actualizando lo necesario y descartando lo que no funciona.
3. La experiencia en la implementación de las políticas públicas que comprendan la agenda digital de cada país
probablemente será el mejor indicador de los aspectos a ser reforzados en el futuro y los alcances de las nuevas políticas
requeridas.
BIBLIOGRAFÍA
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