(完整報告) 好城市基金會公共政策分析報告（2022 年 8 月）：再工業化背景下如何賦能大埔養老與老年友好型社區營造
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好城市基金會公共政策分析報告於2022 年 8 月發布「再工業化背景下如何賦能大埔養老與老年友好型社區營造」，分析大埔區安老服務計劃、項目現狀，以及大埔區對比東新界和香港各區狀況，從新審視香港安老及樂齡產業生態未來的發展路徑選擇。
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- 3. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 1 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 一、背景 香港是老龄化速度最快的亚洲地区之一， 而位于新界东部的大埔区同样面临 老龄化带来的巨大挑战。根据香港特别行政区政府社会福利署人口统计数据， 2021 年香港及大埔区分别拥有 139.2 万和 5.6 万老龄人口（65 岁及以上） ，占总 人口 19.0%和 17.8%，近四年来增长率高达 4.9%和 5.6%（见图 1） ，表现出老龄 人口规模大、 老龄化进程快的特征， 为经济发展带来了全面、 深远、 持久的考验。 根据香港政府统计处的推算，50 年后每 1.2 名香港居民需要供养一名小孩或长 者。 标准普尔的研究报告指出， 香港的劳动生产率预计在 2030 年将下降至 1.2%， 这将进一步削弱香港的竞争力， 制约社会经济协调发展。 如何凝聚社会各方力量， 共同解决日益突出的人口结构矛盾和长者安养问题便成为香港特别是大埔区不 得不面对的重要议题。 图 1 香港及大埔区老龄人口数量及其增长率和比例 数据来源：香港特别行政区政府社会福利署。 虽然近年来香港养老产业蓬勃发展并颇具规模， 但产业链内部暴露出专业人 才缺口大、行业参与者晋升难、养老产业碎片化严重、安老项目缺乏持续性的深 刻痼疾，外部面临养老政策福利整体水平偏低、社会偏见程度高的持续挑战，可 谓“内外交困” 。根据团结香港基金报告，香港乐龄科技产业更面临来自市场、 社会、政府共 14 项亟待解决的难题：需求方信息收集不全面，产品价格偏高， 市场规模有限，缺乏研发人才，消费者个人信息安全问题，拒绝接受新型科技产 品，数字鸿沟增加消费成本；社会接受程度较低，产品适用场域不足；未设置行 业监督制度，需完善退休保障机制；社会、政府、市场等多主体间相互协同效应 弱，科技园与学术领域联动辐射范围较小，缺乏医疗行业合作等。 为了解决长者照护的后顾之忧， 香港发展了完备的社会保障和安老服务政策 体系。 社会保障的整体目标是帮助社会上需要经济或物质援助的人士应付基本及 特别需要。 香港社会福利署推行毋须供款的社会保障制度，包括综合社会保障援 助计划、 公共福利金计划等 （见表 1） 。 安老服务的信念是使长者能够有尊严地生 活，通过提供一系列支援服务（见表 2） ，照顾长者各方面需要、提升长者生活质 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00 16.00 18.00 20.00 0 20 40 60 80 100 120 140 160 2018 2019 2020 2021 % 万人 大埔区老龄人口总计 全港老龄人口总计 大埔区老龄人口增长率 大埔区老龄人口比例 全港老龄人口增长率 全港老龄人口比例
- 4. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 2 量， 使其留在熟悉的社区环境生活， 以期实践 “老有所属、 老有所养、 老有所为” 的理想。 表 1 按社会保障计划种类划分的个案及申请数目及其占比 计划种类 个案（截至 2022 年 5 月 31 日） 申请（2022 年 4 月 1 日 至 2022 年 5 月 31 日） 数目（个） 占比（%） 数目（个） 占比 （%） 综合社会保障援助（综援）计划 213 542 15.67 6 068 21.97 综援长者广东及福建省养老计划 815 0.06 2 0.01 公 共 福 利 金 计 划 高龄津贴 314 191 23.06 5 782 20.93 长者生 活津贴 高额长者生活津贴 589 380 43.25 7 540 27.3 普通长者生活津贴 50 824 3.73 1 737 6.29 广东计划 19 520 1.43 239 0.87 福建计划 1 957 0.14 15 0.05 老年社会保障相关计划小计 1 190 229 87.34 21 383 77.42 其他小计 172 521 12.66 6 237 22.58 总计 1 362 750 27 620 注：其他项目包括公共福利金计划的伤残津贴、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤 亡援助计划。 数据来源：香港特别行政区政府社会福利署。 表 2 香港安老服务分类 安老服务分类 计划名称 长者社区照顾服务 日间护理服务 家居照顾服务 长者社区照顾服务券试验计划 支援身体机能有轻度缺损的长者试验计划 支援在公立医院接受治疗后离院的长者试验计划 长者社区支援服务 “智友医社同行计划” 全城“认知无障碍”大行动 护老同行计划 为低收入家庭护老者提供生活津贴试验计划 预防和处理虐待长者问题 “老有所为活动计划” 外佣护老培训试验计划 安老院舍照顾服务 长者院舍住宿照顾服务券试验计划 “安老院舍外展专业服务”试验计划 改善买位计划 为有吞咽困难的资助安老服务长者提供软餐 人手支援-培训计划 社福界登记护士训练课程 青年护理服务启航计划 乐龄及康复创科应用基金 无线上网服务 资料来源：香港特别行政区政府社会福利署。 香港机构安老体系主要由长者社区照顾及支援服务和安老院舍照顾服务组
- 5. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 3 成。长者社区照顾及支援服务为长者提供居家养老服务，截至 2021 年 3 月，共 有 302 家长者中心投入使用； 安老院舍照顾服务则作为居家养老服务的后端支持 为高龄失能（失智）长者提供照护服务，在政府与市场的共同努力下全港有 337 家各类安老院舍提供将近 3 万宿位。按陆地面积和老龄人口数量计算，大埔区绝 大部分安老机构和队伍密度均低于东新界和全港，供给能力明显不足。 表 3 按老龄人口数量计算的各类安老院舍中心/单位和队伍密度（单位：个/万人） 长者社区照顾及支援服务—长者中心服务中心/单位和队伍 地区 长者地区中心 长者支援队伍 长者邻舍中心 长者活动中心 非政府资助的 长者服务单位 大埔区 0.0047 0.0013 0.0092 0.0000 0.0000 东新界 1.1754 0.2057 0.9697 0.0294 0.1763 全港 1.5233 0.2946 1.2287 0.0072 0.2802 长者社区照顾及支援服务—长者社区照顾服务中心/单位和队伍 地区 长者日间护理 中心/单位 自负盈亏长者日间护理中心 （包括为认知障碍症长者提 供服务的中心） 改善家居及社区照顾 服务队 综合家居照顾 服务队 大埔区 0.3597 0.7194 0.3597 0.5396 东新界 0.5289 0.4702 0.2057 0.4114 全港 0.7257 0.5102 0.2299 0.4383 安老院舍照顾服务 地区 资助服务 非资助服务 非政府机构营 运的津助及自 负盈亏院舍 合约 安老 院舍 参与“改善买位计 划”的私营安老院 非政府机构营运院舍 和只在卫生署注册的 自负盈亏护养院 合约 安老 院舍 已领有牌 照的私营 安老院 改善 甲一级 改善 甲二级 大埔区 0.0106 0.0000 0.0066 0.0013 0.0000 0.0000 0.0304 东新界 0.0024 0.0002 0.0013 0.0010 0.0007 0.0002 0.0077 全港 0.0009 0.0002 0.0009 0.0004 0.0003 0.0002 0.0040 非资助安老院舍服务宿位名额 地区 长者宿舍 安老院 护理安老院 护养院 非政府 机构营 运院舍 私营 安老院 非政府 机构营 运院舍 非政府 机构营 运院舍 合约安 老院舍 私营 安老院 非政府 机构营 运院舍 合约安 老院舍 大埔区 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 332.1942 0.0000 0.0000 东新界 0.0000 0.0000 6.4649 12.9885 0.4702 246.2239 0.0000 4.2609 全港 0.0000 0.0000 3.3197 20.5504 1.1640 282.0795 2.1053 10.6129 设有长者紧急住宿和住宿暂托服务的安老院舍 地区 设有紧急住宿服务的 安老院舍及护养院 设有指定暂托宿位的安老院舍 合约安老院舍 买位院舍 （甲 1） 买位院舍 （甲 2） 津助护理安老院 大埔区 0.1799 0.0000 0.7194 0.1799 0.1799 东新界 0.2057 0.1469 0.3232 0.4408 0.2057 全港 0.1653 0.1725 0.6179 0.3952 0.1868 数据来源：香港特别行政区政府社会福利署。
- 6. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 4 二、国内外安老社区案例分析 表 4 国内外安老社区案例 案例 主题 中华人民共和国 民政部、财政部 2022 年 3 月 16 日公布的居家和 社区养老服务改 革试点工作优秀 案例 北京市西城区 创新发展家庭养老 “时间银行”互助养老 北京市丰台区 聚焦失能失智长者 提供“喘息服务” 北京市海淀区 筑牢职业发展通道 构建养老护理职业发展体系 上海市长宁区 聚焦“五个率先” 健全老年认知障碍分级照护体系 上海市杨浦区 加强适老化改造 提升居家养老品质 上海市闵行区 养老服务能力建设基地 引领养老服务高质量发展 上海市松江区 强化设施供给 加强安全管理 构建老年助餐服务体系 上海市奉贤区 探索农村互助式养老模式 实现农村长者美好生活 广东省广州市 建设“长者饭堂” 提供交流平台 广东省深圳市 建立人才培养激励机制 发展“慈善助老” 日本藤泽智慧城、丰四季台社区 技术赋能社区 适老综合改造 新加坡红山乐龄安全区 建设乐龄安全区 适老化交通改造 美国 NORC 社区 发展“自然形成退休社区” 普及适老化服务 德国科隆利多“多代屋” 建立“多代屋” 加强代际联系 资料来源：中华人民共和国民政部、腾讯研究院。 三、大埔区社区养老与老年友好型社区营造政策清单 （一） “自上而下”与“自下而上”相结合推动社区适老化改造，营造长者 及乐龄科技友好环境 1．探索多元主体在社区适老化改造中各司其职、良性互动的协调发展模式 明确各主体间的责任归属及责任边界，确保各利益相关者之间有效协作，是 共创长者及乐龄科技友好型社区的重中之重。 结合国际老年友好社区建设经验以 及乐龄科技生态营造理念， 我们将老年友好型社区建设主体聚焦在政府部门、社 会组织、企业、长者社区及医疗行业。 （1）政府。香港政府在老年友好社区营造中主要给予政策及资金方面的支 持， 作为顶层设计部门整体把控社区建设情况以及社会保障服务发展。在宏观层 面进行政策体系建设的过程中，政府部门必须意识到自己作为组织者、协调者、 监管者的责任，作为中间节点将第三部门与市场有机结合从而赋能 NGO 与社会 企业， 同时吸取社会与市场各主体的意见共同制定老年友好社区发展战略。明确 责任后则需要进一步划定职能边界，政府应防止直接干预社区自身探索，将权力 下放最大程度，尊重老龄人口的主体性、促进社区自治能力。 （2）NGO。社会组织在香港建设老年友好型社会的过程中承担着非常重要 的职责， 也是促进社会老龄友好化的中坚力量。由于香港对社会组织及社工群体 有着较高的认可度， 为 NGO 开展各类活动塑造了良好的社会环境。 NGO 需要在 政府部门给出政策指引后进一步完善安老服务平台搭建， 为在机构及社区生活的 长者提供精细化的照护服务， 同时积极参与乐龄科技生态共创，深入社区挖掘服 务对象实际需求，为相关企业提供信息支持与指导。虽然社会组织在老龄友好社 区营造中扮演重要角色，但仍需对 NGO 加强监管，在激活基层多元力量的同时 保障社会组织开展活动的正当性与公益性。 （3）社会企业。过度依赖财政支出的老年友好型社区及乐龄科技生态营造 模式难以持续， 因此社会企业必须加入其中以减轻财政负担，同时资本进入将为 乐龄科技产品市场带来新动能，有助于产品设计与优化。与长者社区、社会组织
- 7. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 5 建立合作伙伴关系能够使企业得到尽可能多的用户需求以及反馈信息， 通过协同 共创将乐龄科技网络在长者社区内广泛铺开。值得关注的是，在乐龄科技助力老 年友好型社区建设的过程中社会企业需要注意用户个人信息的隐秘性， 最大限度 保障信息安全，避免因任何原因突破权责边界侵害用户利益。 （4）长者社区。老龄人口作为老年友好社区及乐龄科技生态营造的直接受 益群体，目前在国内外及香港都存在着主体性“被消失”的困局。社区的建设与 发展不应仅仅依靠政府、NGO 及市场这类外部主体，长者如何在被赋能后积极 投身于塑造一个充分体现老龄人口能动性的友好社区将成为未来香港安老事业 发展的重中之重。 采用参与式设计和焦点小组讨论等方式提高长者社区参与和提 供反馈信息的意识， 鼓励其参与到城市公共环境建设、公共信息收集和协商过程 中来。 （5）医疗行业。考虑到安老服务及全面的老年友好社区建设与医疗服务关 系密切， 将医疗行业分割为独立主体更有利于业内专家学者对香港安老事业进行 医疗领域的专业分析。医务工作者、社工、安老院护工等专业人才的培育和输送 需要医疗行业大力支持， 在社会环境、政府决策的利好状态下为老年友好社区带 来更多新鲜血液。与此同时，乐龄科技产品也需要医疗从业者在旁协助，从可操 作性、便捷性、实用性等角度给出设计建议与效果评估分析，推动产品革新，提 升服务质量。 表 5 多元主体的责任边界 政府 NGO 社会企业 长者社区 医疗行业 政策体系建设 √ ○ ○ 安老机构建设 √ √ 安老机构运营 √ ○ ○ ○ 乐龄科技企业资金扶持 √ 老年津贴扶持 √ 乐龄科技产品与服务提供 √ ○ ○ 护理人才培养 √ √ ○ 注：√主体，○建议协作。 2．社区环境下主人翁意识的培养与社会文化的挖掘 社区“原居安老”支持环境允许和鼓励多种形式的邻里活动，长者参与社区 活动并发挥积极作用，有利于提升其主人翁意识。鼓励自我活动的组织和发展， 赋予空间更多的文化记忆与标识。 3．地方熟悉以提高长者集体适应力和社区复原力 在不断反思高密度城市开发和心理社会—社区复原力之间的权衡的同时， 应 本着对长者所熟悉的环境的尊重和记忆保护的态度， 系统化地对资源进行空间升 级和改造，有利于强化社会关系，弥补长者活动能力下降的不足，以提高其集体 适应力，使之与社区建立紧密联系。对韧性社区（resilient community）的规划和 设计有利于提高集体适应和生存逆境的能力， 促进城市内部空间在成长和发展层 面的应对灾害能力和恢复力的提升。后疫情时代，基层社区应在公共设施配备节 点空间管控、管理资源、信息化更新与共享等方面进行有效响应，提高规划和管 理的弹性和机动性。
- 8. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 6 图 2 多元主体的互动模式 （二）鼓励机构安老向社区安老、居家安老转化，实现“原居安老” 新加坡医疗保健机构发展强调从初级保健到逐步降级， 以及持续护理的过渡 整合，促进长者在社区中的“原居安老” 。考虑经济成本、子女心理成本和子女 机会成本， 对机构安老、 社区安老、 居家安老三种安老模式的综合成本进行评估， 结果显示机构安老的综合成本高于社区安老高于居家安老（见表 6） 。刘雅静 （2022）计算了人口老龄化背景下江苏省南京市的安老成本， 得出社区养老的月 均养老成本为 2307.2 元，而机构养老的月均养老成本为 6361.1 元。 因此，建议创新居家社区养老服务模式，推动专业机构服务向社区、家庭延 伸，实现“机构社区化”和“社区机构化” ，有利于降低社会综合安老成本，同 时恰好可以弥补大埔区安老院舍的供给不足。以居家养老为基础，通过新建、改 造、租赁等方式，提升社区养老服务能力，着力发展街道、城乡社区两级养老服 务网络， 依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务。大力发展社区嵌入式小 型养老机构， 并把服务延伸到居家和机构之外的社会； 同时在社区内发展多种形 式的社会养老服务机构和组织， 如医疗卫生机构、 助餐助浴机构、 日间照护机构、 聊天陪伴志愿者组织等， 以专业化细分服务涵盖并做实养老服务。政府可与机构
- 9. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 7 签订长期协议， 按照服务人头给予补贴并逐步减少补贴直至独立运营，由政府购 买服务走向完全社会化。 表 6 不同养老模式成本分解（李珂心和吴智慧，2022） 养老模式 经济成本 子女心理成本 子女机会成本 居家养老（独居） 低 高 低 居家养老（同住） 低 低 高 社区养老 中 中 中 机构养老 高 中 低 （三） 多措并举支持乐龄科技企业， 以预防性的乐龄科技手段弥补兜底性的 安老机构供给不足 1．政府购买乐龄科技产品和服务 虚拟安老院是大众化安老服务的未来形态。 通过打造智慧居家社区养老平台， 提高护理人员与长者的配比，有利于降低护理人力成本。政府可与乐龄科技企业 签订长期协议， 按照服务人头给予补贴并逐步减少补贴直至独立运营，由政府购 买服务走向完全社会化。 2．提高长者的支付意愿和支付能力 长者照护服务的需求意愿与行为之间存在偏差， 部分长者未将需求意愿转化 为实际的购买行为， 主要原因在于目前大多数在社区生活的乐龄科技用户并未得 到政府的资助，支付能力不足。因此，在不增加财政支出的情况下，政府可考虑 改革补贴对象，将每年补贴给养老机构的“建设补贴”和“运营补贴”直接定向 补贴给经济困难的长者，即由“补砖头” “补床头”转向“补人头” ，专用于长者 购买乐龄科技产品和服务， 可有效提高其对乐龄科技产品和服务的支付意愿和支 付能力， 提高乐龄科技产品和服务的认可度和接受度。 建议政府扩大长者医疗劵 计划以及长者社区照顾服务劵计划的使用范围和金额， 容许长者用以购买或租借 乐龄科技产品（OHKF，2021） 。 （四）优化乐龄科技企业需求挖掘和产品设计，助力形成完整安老产业链 1．关注老龄群体实际需求 养老产业长期存在供需错位问题，由于企业获取服务对象需求的通道较窄、 前期调研不全面等因素导致对老龄群体实际需求的挖掘不够深入， 提供产品或服 务时未能“切中要害” 。企业应积极与政府、社区合作拓宽信息收集渠道，在调 研中适当换位思考提高“以人为本”理念以掌握在港长者不同阶段的不同诉求。 2．吸纳长者参与产品设计 在产品设计初期到研发阶段应适当邀请长者作为“体验官”参与到产品优化 中去， 提升用户参与感的同时也增加了产品宣传；长者实际参与产品设计的过程 将增加其对于乐龄科技产品的了解与兴趣， 及时给予反馈意见也能为企业完善产 品性能提供必要帮助。 3．积极联结安老院舍 目前香港养老产业存在的一大问题在于产业碎片化， 企业在提供居家安老服 务与产品的同时也需要与安老院舍持续接触， 将前端低龄长者赋能与后端机构高 龄照护织成产业网。 4．延长项目运行时长 增加项目实践周期或延长项目运营时长能够很好地稳定服务对象粘性， 为最 终服务效果持续增益。 企业应尽力避免投入大量资源进行周期短、涉猎方向杂乱 的项目，长期项目也有助于缓解行业专业人才流失。
- 10. 再工业化背景下如何赋能大埔区社区养老与老年友好型社区营造 8 参考文献 [1] Wen Z, Mok K H, Amoah P A. Productive engagement and ageing in productivist welfare regimes: questing for an age-friendly city in Hong Kong[J]. Ageing & Society, 2021: 1-23. [2] Morrow-Howell N, Wang Y. Productive engagement of older adults: elements of a cross-cultural research agenda[J]. Ageing International, 2013, 38(2): 159-170. [3] 陈云凤, 李玲玲, 王才强. 新加坡社区“原居安老”支持性环境的构建、分析 及启示[J]. 上海城市规划, 2022(2):141-147. [4] 胡晓婧, 黄建中. 老年友好的健康社区营造： 国际经验与启示[J]. 上海城市规 划, 2021(1):1-7. [5] 黄元山, 水志伟, 陈宁生, 等. 乐龄科技——构筑龄活社区[R]. 团结香港基 金, 2021. [6] 李珂心, 吴智慧. 我国现存养老模式的成本-效用法分析[J]. 家具, 2022, 43(3):32-37. [7] 刘雅静. 人口老龄化背景下社区养老的成本分析[D]. 浙江大学, 2022.