1. Pendahuluan Bab I
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Umum
Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) Tahun Anggaran 2011
memiliki makna yang sangat strategis dalam pencapaian sasaran-sasaran pembangunan
sesuai dengan visi, misi dan platform Presiden, sebagaimana tertuang dalam Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010—2014 dari Pemerintahan
Kabinet Indonesia Bersatu (KIB) Kedua. Di samping karena RAPBN Tahun Anggaran 2011
merupakan RAPBN yang disusun sepenuhnya berdasarkan RPJMN 2010-2014 dari KIB
Kedua, juga karena untuk pertama kalinya proses dan mekanisme penyiapan, penyusunan,
dan pembahasan RAPBN Tahun Anggaran 2011, dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang
No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
RAPBN Tahun Anggaran 2011 juga lebih bermakna, karena menandai pelaksanaan reformasi
gelombang kedua, yang dimulai seiring dengan awal masa bakti KIB Kedua. Reformasi
gelombang pertama sejak tahun 1998/1999 telah berlalu dengan selamat. Berbagai perubahan
besar dan mendasar telah berhasil dilakukan dalam berbagai sendi kehidupan berbangsa
dan bernegara. Era reformasi, telah melahirkan kehidupan berbangsa yang makin
demokratis, ditandai antara lain dengan parlemen yang lebih kuat dan peradilan yang lebih
mandiri. Reformasi yang menerapkan kaidah kekuasaan Presiden “tidak tak terbatas” telah
menjadi makin nyata. Reformasi yang mampu mewujudkan mekanisme checks and balances
yang seimbang dalam penyelenggaraan negara telah semakin terwujud. Hubungan pusat
dan daerah yang semula sangat sentralistis, telah berubah menjadi desentralistis. Reformasi,
juga telah mengubah hubungan antara negara dan rakyat. Rakyat bukan lagi sekedar obyek
pembangunan, tetapi pemilik kedaulatan. Penghargaan terhadap hak asasi manusia,
kesetaraan gender, kebebasan pers, kebebasan berserikat dan berkumpul, serta kebebasan
menjalankan agama, dijamin oleh negara secara lebih terbuka.
Dalam kurun waktu lebih dari sepuluh tahun terakhir ini pula, bangsa Indonesia telah
melakukan perubahan mendasar pada tata kelola pemerintahan. Reformasi birokrasi yang
dilandasi oleh prinsip-prinsip good and clean governance untuk melahirkan aparatur
pemerintahan yang bersih, transparan, dan akuntabel, terus bergulir. Demikian pula,
reformasi untuk memberantas tindak pidana korupsi, reformasi untuk menegakkan hukum
dan keadilan, reformasi untuk meningkatkan profesionalisme TNI dan Polri, reformasi
tata kelola aset dan keuangan negara, serta reformasi untuk mewujudkan program pro
rakyat dan pelayanan publik yang prima, akan terus berlanjut.
Reformasi gelombang pertama, utamanya dalam lima tahun terakhir, telah ikut memajukan
ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan rakyat. Pada ranah ekonomi, Indonesia tampil
sebagai salah satu kekuatan ekonomi terkemuka di dunia. Jika sebelas tahun lalu, bangsa
Indonesia terpuruk diterpa krisis ekonomi, tetapi kali ini Indonesia sanggup bertahan, bahkan
ikut memberikan alternatif solusi bagi berbagai krisis ekonomi dunia.
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-1

2. Bab I Pendahuluan
Setelah menjalani satu era yang paling transformasional dalam sejarah modern semenjak
bergulirnya reformasi, bangsa Indonesia telah berhasil membuktikan mampu bangkit dari
kondisi yang terpuruk akibat krisis ekonomi dan moneter, menjadi bangsa yang dinamis
dan penuh harapan. Sekalipun reformasi yang digulirkan di segala bidang telah membawa
banyak perubahan besar dan mendasar, namun bangsa Indonesia tidak sekali-kali
meninggalkan jati-dirinya yang tetap berpegang teguh pada nilai-nilai Pancasila, Undang-
Undang Dasar 1945, Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), dan Bhinneka Tunggal
Ika.
Kebangkitan ekonomi, dan berbagai perubahan mendasar sebagai buah reformasi di atas
merupakan modal dasar yang sangat berharga dalam menghadapi masa depan Indonesia
yang lebih baik, makin cerah, dan bertambah dinamis pada era reformasi gelombang kedua.
Rasa optimisme bangsa Indonesia yang mampu melewati dan menyelesaikan berbagai
permasalahan, kendala, dan tantangan yang dihadapi, serta mengubahnya menjadi peluang
dan kesempatan untuk bertahan itu, harus terus ditanamkan dan ditumbuhkembangkan
pada segenap komponen bangsa.
Sebagai bagian dari masyarakat dunia, suka ataupun tidak, mau tidak mau, kehidupan
bangsa Indonesia dipengaruhi oleh dinamika perkembangan global. Begitu pula, dalam era
globalisasi yang tengah berlangsung saat ini, perekonomian setiap negara saling berhubungan
dan saling mempengaruhi satu sama lain, baik secara langsung maupun tidak langsung,
baik bernilai positif maupun negatif. Karena itu, penyusunan RAPBN 2011 ini juga tidak
terlepas dari pengaruh kondisi perekonomian dunia terkini, dan prospeknya ke depan. Saat
ini, perekonomian dunia sedang dalam proses pemulihan setelah mengalami krisis ekonomi
dan keuangan yang sangat berat pada tahun 2008. Tanda-tanda ke arah perbaikan
perekonomian dunia itu terlihat semakin nyata dan jauh lebih optimis. Perekonomian
Amerika Serikat (AS), Jepang, China, dan India mulai menunjukkan sinyal pemulihan dan
kinerja yang semakin membaik.
Di tengah-tengah situasi dan kondisi ekonomi global yang mulai membaik sejalan dengan
proses pemulihan ekonomi yang semakin menguat, terdapat kekhawatiran akan terjadinya
krisis keuangan di Eropa. Dunia masih mencemaskan krisis utang dan keuangan Yunani,
dan mewaspadai kemungkinan imbas krisis utang dan keuangan di Yunani tersebut dapat
menurunkan kepercayaan pasar dan stabilitas keuangan di kawasan Eropa. Namun, berkat
langkah-langkah Uni Eropa yang mengeluarkan paket penyelamatan atas krisis yang terjadi
di kawasan tersebut, kinerja ekonomi di kawasan Eropa berangsur-angsur kembali membaik.
Hal ini tercermin antara lain pada perbaikan kinerja ekonomi Eropa, baik sektor manufaktur
maupun jasa yang sudah berada pada fase ekspansi, sejalan dengan kinerja ekspor yang
telah memasuki pertumbuhan positif.
Perekonomian dunia yang pada pertengahan tahun 2009 yang lalu, telah memberikan
gambaran positif, dengan terjadinya pembalikan arah dari krisis global, masih terus berlanjut
hingga triwulan I tahun 2010. Sejalan dengan itu, dalam World Economic Outlook, bulan
Juli 2010, proyeksi pertumbuhan ekonomi dan volume perdagangan global tahun 2010
direvisi ke tingkat yang lebih optimis. Pertumbuhan ekonomi dunia tahun 2009 yang sempat
mengalami kontraksi hingga 0,6 persen, pada tahun 2010 diperkirakan akan kembali
menguat menjadi 4,6 persen. Penguatan laju pertumbuhan ekonomi global tersebut
I-2 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

3. Pendahuluan Bab I
terutama dimotori oleh pulihnya kondisi perekonomian negara-negara berkembang.
Ekonomi China, sebagai motor penggerak proses pemulihan dari krisis, diperkirakan tumbuh
mencapai 10,5 persen, sementara perekonomian Indonesia diperkirakan masih akan tumbuh
cukup kuat.
Sejalan dengan perkembangan positif ekonomi global, kinerja perekonomian domestik juga
terus menunjukkan perbaikan yang cukup signifikan. Stabilitas ekonomi relatif terjaga
dengan kecenderungan semakin menguat. Selama Januari-Juli tahun 2010, rata-rata nilai
tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat menguat 16,2 persen ke level Rp9.172/USD.
Selanjutnya, pergerakan nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat hingga akhir
tahun diperkirakan tetap stabil, sehingga secara rata-rata di sepanjang tahun 2010 akan
berada pada kisaran Rp9.200/USD.
Penguatan rupiah membawa dampak positif kepada pengendalian inflasi. Laju inflasi
sepanjang Januari-Juli tahun 2010 masih relatif terkendali pada tingkat 6,22 persen
(y-o-y) atau 4,02 persen (y-t-d). Tekanan inflasi diperkirakan akan terjadi pada semester II
tahun 2010 seiring dengan kenaikan TDL, tahun ajaran baru, serta hari raya keagamaan
(puasa, lebaran, natal dan tahun baru). Namun, dengan koordinasi antara Pemerintah dan
Bank Indonesia yang semakin baik, laju inflasi sampai akhir tahun 2010 diharapkan masih
dalam sasaran. Sejalan dengan terjaganya laju inflasi, rata-rata suku bunga SBI 3 bulan
juga cenderung terus menurun. Sepanjang Januari-Juli tahun 2010, rata-rata suku bunga
SBI 3 bulan berada pada tingkat 6,58 persen, atau jauh lebih rendah bila dibandingkan
dengan realisasinya pada periode yang sama tahun sebelumnya yang sebesar 8,29 persen.
Di sisi eksternal, kinerja ekspor dan impor dalam kuartal I tahun 2010 mengalami
peningkatan cukup signifikan dari periode yang sama tahun sebelumnya, masing-masing
sebesar 41,8 persen dan 52,4 persen. Hal ini terutama didukung oleh penguatan kinerja
sektor komoditas manufaktur, seperti industri tekstil, pakaian, alat angkut, dan kimia yang
semakin membaik, sejalan dengan pulihnya kondisi ekonomi global. Sejalan dengan
penguatan kinerja ekspor-impor tersebut, neraca pembayaran pada semester I tahun 2010
diperkirakan mengalami surplus sebesar USD10,9 miliar, dan cadangan devisa menguat
hingga mencapai posisi USD78,8 miliar di akhir Juli 2010.
Seiring dengan makin kuatnya fundamental ekonomi domestik, yang didukung oleh
membaiknya faktor eksternal, pertumbuhan ekonomi dalam semester I tahun 2010 mencapai
5,9 persen, lebih tinggi bila dibandingkan dengan pertumbuhan ekonomi semester I tahun
2009 yang sebesar 4,3 persen. Sumber-sumber pertumbuhan PDB pada semester I tahun
2010 berasal dari konsumsi rumah tangga sebesar 4,5 persen, pembentukan modal tetap
bruto sebesar 7,9 persen, serta ekspor dan impor yang masing-masing tumbuh sebesar 17,2
persen dan 20,1 persen. Sementara itu, dari sisi lapangan usaha, pertumbuhan ekonomi
dalam semester I tahun 2010 didominasi oleh sektor pengangkutan dan komunikasi yang
tumbuh sebesar 12,4 persen; sektor perdagangan, hotel dan restoran sebesar 9,5 persen; dan
sektor kontruksi sebesar 7,1 persen.
Perkembangan positif kinerja ekonomi global maupun domestik sebagaimana diuraikan
diatas, perlu dijadikan momentum untuk melangkah lebih optimis lagi di tahun 2011.
Pertumbuhan ekonomi tahun 2011 diharapkan mampu berakselerasi pada tingkat yang
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-3

4. Bab I Pendahuluan
lebih tinggi dari pencapaian selama ini. Selain itu, pertumbuhan ekonomi tahun 2011 juga
diharapkan akan lebih berkualitas, dalam arti: (a) mampu membuka lapangan kerja sehingga
bisa menurunkan angka pengangguran dan kemiskinan; (b) bersifat inklusif dan berdimensi
pemerataan; serta (c) strukturnya ditopang secara proporsional oleh berbagai sektor
pendukungnya.
Kondisi politik, sosial, ekonomi, serta pertahanan dan keamanan tahun 2010, dan prospeknya
di tahun 2011 sebagaimana diuraikan di atas, menjadi pertimbangan utama dalam
penyusunan Rencana Kerja Pemerintah 2011, yang selanjutnya menjadi acuan dalam
penyusunan RAPBN 2011, dalam rangka mendukung pencapaian sasaran pembangunan
yang ditetapkan dalam RPJMN 2010-2014.
1.2 Prioritas RKP 2011
Rencana Kerja Pemerintah (RKP) 2011 disusun untuk menjawab berbagai permasalahan
yang belum dapat diselesaikan di tahun 2010, dan tantangan serta peluang di tahun 2011.
Pengalaman dalam lima tahun terakhir menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi yang
dilakukan di tengah berbagai tantangan eksternal dan konsolidasi internal serta transisi
demokrasi, telah memberikan hasil yang cukup menggembirakan. Pertumbuhan ekonomi
dalam periode 2005–2009 mendekati rata-rata 5,6 persen, diikuti oleh menurunnya rasio
utang terhadap PDB dari 47,3 persen pada tahun 2005 menjadi 28,3 persen pada tahun
2009. Tingkat pengangguran terbuka juga menurun dari 11,2 persen pada tahun 2005
menjadi 7,9 persen di tahun 2010. Demikian pula, tingkat kemiskinan menurun dari 16,0
persen (35,1 juta orang) pada tahun 2005 menjadi 13,3 persen (atau 31,0 juta orang) pada
Maret 2010.
Meskipun hasilnya belum optimal, namun keberhasilan yang telah diperoleh selama ini
patut untuk disyukuri, sekaligus perlu dijaga dan ditingkatkan kualitasnya. Untuk itu,
Pemerintah akan terus berupaya untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi, menciptakan
lapangan kerja, dan memperbaiki kesejahteraan masyarakat. Karena itu, prinsip kehati-
hatian dan upaya untuk menjaga stabilitas ekonomi makro, melakukan akselarasi
pertumbuhan ekonomi dan penanggulangan kemiskinan, serta upaya perluasan lapangan
kerja, harus mendapatkan prioritas.
Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2010-2014,
telah ditetapkan 3 (tiga) agenda pembangunan nasional, yang merupakan arah kebijakan
pembangunan jangka menengah, yaitu: (1) Sasaran pembangunan kesejahteraan,
(2) Sasaran pembangunan demokrasi, serta (3) Sasaran penegakan hukum. Ketiga
agenda pembangunan tersebut merupakan pilar pokok untuk mencapai tujuan
pembangunan nasional sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945.
Ketiga sasaran strategis pembangunan yang telah ditetapkan dalam RPJMN 2010-2014
tersebut, selanjutnya dijabarkan secara rinci dan bertahap ke dalam tema-tema
pembangunan pada Rencana Kerja Pemerintah (RKP) setiap tahun. Dalam RKP tahun 2011,
sebagai tahun kedua pemerintahan dari Pemerintah KIB Kedua, terdapat 3 tantangan utama
yang harus dihadapi. Pertama, menciptakan pekerjaan dan mengurangi kemiskinan. Kedua,
I-4 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

5. Pendahuluan Bab I
membangun tata kelola yang baik untuk dapat meningkatkan efektivitas dan efisiensi
pengeluaran Pemerintah. Ketiga, meningkatkan sinergi antara pusat dan daerah. Ketiga
tantangan utama tersebut akan mewarnai pelaksanaan prioritas nasional yang ditetapkan
dalam RPJMN 2010-2014.
RKP 2011 disusun dengan tujuan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia
di segala bidang, dengan menekankan pada peningkatan kualitas sumber daya manusia,
termasuk pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi, peningkatan daya saing
perekonomian, serta visi-misi, agenda, dan prioritas pembangunan. Berkaitan dengan itu,
dalam RKP tahun 2011 ditetapkan tema pembangunan: “Percepatan Pertumbuhan
Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi
Pusat Daerah”.
Selanjutnya, dalam RKP tahun 2011 juga ditetapkan 3 (tiga) prinsip pengarusutamaan sebagai
landasan operasional yang harus dipedomani oleh seluruh aparatur negara dalam
pelaksanaan pembangunan. Ketiga prinsip tersebut adalah: (1) pengarusutamaan
pembangunan berkelanjutan; (2) pengarusutamaan tata kelola pemerintahan yang baik;
dan (3) pengarusutamaan gender. Sejalan dengan itu, juga ditetapkan sebelas prioritas
pembangunan nasional dalam RKP tahun 2011, sebagai berikut.
Pertama, Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola, dengan sasaran: (a) makin mantapnya tata
kelola pemerintahan yang lebih baik melalui terobosan kinerja secara terpadu, penuh
integritas, akuntabel, taat kepada hukum yang berwibawa, dan transparan; serta (b) makin
meningkatnya kualitas pelayanan publik yang ditopang oleh struktur Pemerintah di pusat
dan di daerah, kapasitas pegawai Pemerintah yang memadai, dan data kependudukan yang
baik.
Kedua, Pendidikan, dengan sasaran: (a) meningkatnya rata-rata lama sekolah penduduk
berusia 15 tahun ke atas menjadi 7,75 tahun; (b) menurunnya angka buta aksara penduduk
berusia 15 tahun ke atas menjadi 5,17 persen; serta (c) meningkatnya APM SD/SDLB/MI/
Paket A menjadi sebesar 95,3 persen, APM SMP/SMPLB/MTs/Paket B menjadi 74,7 persen,
APK SMA/SMK/MA/Paket C menjadi 76,0 persen, dan APK PT usia 19-23 tahun menjadi
26,1 persen.
Ketiga, Kesehatan dan Kependudukan, dengan sasaran: (a) meningkatnya pelaksanaan
upaya kesehatan masyarakat preventif yang terpadu; (b) meningkatnya persentase
ketersediaan obat dan vaksin menjadi sebesar 85 persen, persentase penduduk (termasuk
seluruh penduduk miskin) yang memiliki jaminan kesehatan dari 59 persen menjadi 70,3
persen, dan persentase RS yang melayani pasien penduduk miskin peserta program
Jamkesmas menjadi sebesar 80 persen; serta (c) meningkatnya jumlah puskesmas yang
memberikan pelayanan kesehatan dasar bagi penduduk miskin menjadi sebesar 8.608
puskesmas.
Keempat, Penanggulangan Kemiskinan, dengan sasaran tingkat kemiskinan sebesar 11,5-
12,5 persen dari jumlah penduduk pada tahun 2011.
Kelima, Ketahanan Pangan, dengan sasaran: (a) terpeliharanya dan meningkatnya tingkat
pencapaian swasembada bahan pangan pokok; (b) terbangunnya dan meningkatnya luas
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-5

6. Bab I Pendahuluan
layanan infrastruktur sumberdaya air dan irigasi; (c) menurunnya jumlah dan persentase
penduduk dan daerah yang rentan terhadap rawan pangan; (d) terjaganya stabilitas harga
bahan pangan dalam negeri; (e) meningkatnya kualitas pola konsumsi pangan masyarakat
dengan skor pola pangan harapan (PPH) menjadi sekitar 88,1; (f) meningkatnya PDB sektor
pertanian, perikanan, dan kehutanan dengan pertumbuhan sekitar 3,7 persen; serta
(g) tercapainya indeks Nilai Tukar Petani (NTP) di atas 105 dan Nilai Tukar Nelayan menjadi
107.
Keenam, Infrastruktur, dengan sasaran: (a) terlaksananya pembangunan Lintas Sumatera,
Jawa, Bali, Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur, dan Papua
sepanjang 3.549 kilometer; (b) meningkatnya keselamatan, keamanan dan kualitas
pelayanan transportasi yang memadai dan merata guna mewujudkan sistem logistik nasional
yang menjamin distribusi bahan pokok, bahan strategis dan nonstrategis untuk seluruh
masyarakat; dan (c) terlaksananya penanganan DAS Bengawan Solo secara terpadu.
Ketujuh, Iklim Investasi dan Iklim Usaha, dengan sasaran antara lain: (a) tercapainya
pertumbuhan investasi dalam bentuk pembentukan modal tetap bruto (PMTB) pada tahun
2011 sebesar 10,9 persen; (b) menurunnya tingkat pengangguran terbuka hingga 7,3 persen;
dan (c) terciptanya 2,2-2,5 juta kesempatan kerja baru dan 2,0 juta orang angkatan kerja
baru yang masuk pasar kerja.
Kedelapan, Energi, dengan sasaran antara lain: (a) tercapainya komposisi bauran energi
yang sehat dengan menurunnya persentase pemanfaatan energi fosil dan meningkatnya
persentase energi baru terbarukan (EBT); (b) berkembangnya ilmu pengetahuan, teknologi
dan sumberdaya manusia nasional yang mendukung industri energi dan ketenagalistrikan
nasional; serta (c) tercapainya produksi gas bumi sebesar 912 (MBOPD) dan produksi gas
bumi sebesar 1.593 (MBOPD).
Kesembilan, Lingkungan Hidup dan Pengelolaan Bencana, dengan sasaran antara lain:
(a) berkurangnya lahan kritis melalui rehabilitasi dan reklamasi hutan, meningkatnya
pengelolaan kualitas ekosistem lahan gambut, terus ditingkatkannya kualitas kebijakan
konservasi dan pengendalian kerusakan hutan dan lahan yang terpadu, terlaksananya
evaluasi pemanfaatan ruang berdasarkan daya dukung dan daya tampung lingkungan yang
bersifat lintas K/L, serta terselenggaranya dukungan terhadap penelitian dan pengembangan
untuk penurunan gas rumah kaca dan adaptasi perubahan iklim; (b) terjaganya kelestarian
SDA dan LH dan kemampuan SDA dalam mendukung pembangunan berkelanjutan,
meningkatnya kapasitas sumber daya manusia pengelola lingkungan, serta tersedianya data
dan informasi kualitas SDA dan LH sebagai dasar perencanaan pembangunan; dan
(c) terlaksananya penyelamatan dan evakuasi korban bencana yang cepat efektif dan terpadu.
Kesepuluh, Daerah Tertinggal, Terdepan, Terluar, dan Pasca-Konflik, dengan sasaran yang
meliputi: (a) terwujudnya kedaulatan wilayah nasional yang ditandai dengan kejelasan dan
ketegasan batas-batas wilayah negara; (b) berfungsinya Pusat Kegiatan Strategis Nasional
(PKSN) sebagai pusat pelayanan kawasan perbatasan; dan (c) meningkatnya kondisi
perekonomian kawasan perbatasan, yang ditandai dengan meningkatnya laju pertumbuhan
ekonomi di 38 kabupaten/kota perbatasan yang diprioritaskan penanganannya, khususnya
pada 27 kabupaten perbatasan yang tergolong daerah tertinggal.
I-6 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

7. Pendahuluan Bab I
Kesebelas, Kebudayaan, Kreativitas, dan Inovasi Teknologi, dengan sasaran:
(a) meningkatnya perhatian dan kesertaan Pemerintah dalam program-program seni budaya
yang diinisiasi oleh masyarakat dan mendorong berkembangnya apresiasi terhadap
kemajemukan budaya; (b) meningkatnya penyediaan sarana yang memadai bagi
pengembangan, pendalaman dan pergelaran seni budaya di kota besar dan ibu kota
kabupaten; dan (c) terlaksananya penetapan dan pembentukan pengelolaan terpadu untuk
pengelolaan cagar budaya, dan revitalisasi museum dan perpustakaan di seluruh Indonesia
sebelum Oktober 2011.
Dengan tema dan prioritas pembangunan nasional tersebut, kebijakan alokasi anggaran
belanja Pemerintah pusat pada tahun 2011 akan diarahkan terutama untuk mendukung
kegiatan ekonomi nasional dalam memacu peningkatan kesejahteraan rakyat dengan tetap
melanjutkan tiga sasaran utama, yaitu: (a) meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi yang
tinggi dan berkualitas (pro growth); (b) menciptakan dan memperluas lapangan kerja (pro
job); dan (c) meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui program-program jaring pengaman
sosial yang berpihak kepada masyarakat miskin (pro poor). Ketiga prioritas pembangunan
nasional tersebut kemudian dicerminkan di dalam arah dan postur RAPBN 2011.
1.3 Peran Strategis Kebijakan Fiskal
Sebagai salah satu perangkat kebijakan ekonomi makro untuk mencapai sasaran
pembangunan, kebijakan fiskal mempunyai tiga fungsi utama, yaitu fungsi alokasi anggaran
untuk tujuan pembangunan, fungsi distribusi pendapatan dan subsidi dalam upaya
peningkatan kesejahteraan rakyat, dan fungsi stabilisasi ekonomi makro di dalam upaya
peningkatan pertumbuhan ekonomi. Sebagai stabilisator ekonomi, APBN, sebagai instrumen
kebijakan fiskal, seharusnya diupayakan dapat berfungsi secara optimal dalam meredam
siklus bisnis atau fluktuasi ekonomi, atau bersifat kontra-siklis (countercyclical). Ini berarti,
dalam kondisi perekonomian yang lesu, pengeluaran Pemerintah yang bersifat autonomous,
khususnya belanja barang dan jasa serta belanja modal, dapat memberi stimulasi kepada
perekonomian untuk tumbuh lebih tinggi. Sebaliknya, dalam kondisi perekonomian yang
tengah memanas akibat terlalu tingginya permintaan agregat, kebijakan fiskal dapat
didayagunakan untuk berperan dalam mendinginkan roda kegiatan ekonomi, dengan
menyeimbangkan kondisi permintaan dan penyediaan sumber-sumber perekonomian
melalui dampak kontraksi APBN. Dengan demikian, fungsi strategis APBN, sebagai salah
satu instrumen kebijakan fiskal dalam mempengaruhi perekonomian nasional, dapat
diketahui dari dampak, baik secara langsung maupun tidak langsung terhadap sektor-sektor
lainnya, seperti sektor riil, sektor moneter, dan juga sektor eksternal.
Dampak APBN tahun 2011 terhadap sektor riil dapat dilihat sebagai berikut:
1. Pembentukan modal tetap bruto (PMTB) dalam APBN 2011 mencapai Rp209,0 triliun
atau sekitar 3,0 persen terhadap PDB. Sumber utama PMTB sektor Pemerintah dalam
tahun 2011 terutama berasal dari belanja modal Pemerintah pusat, yang akan
dipertahankan sejalan dengan upaya Pemerintah untuk menjaga stimulasi perekonomian
secara terukur, dalam rangka mempertahankan momentum pertumbuhan ekonomi 2011.
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-7

8. Bab I Pendahuluan
2. Komponen konsumsi Pemerintah dalam APBN 2011 diperkirakan mencapai Rp610,1
triliun atau sekitar 8,7 persen terhadap PDB.
3. Transaksi keuangan Pemerintah dalam APBN tahun 2011 secara total diperkirakan
berdampak ekspansif sebesar Rp148,5 triliun atau sekitar 2,1 persen terhadap PDB. Hal
ini berarti lebih tinggi apabila dibandingkan dengan APBN-P 2010 sebesar Rp146,9 triliun
(2,3 persen terhadap PDB).
Perlu dicatat, seperti juga yang terjadi di negara-negara lain, dewasa ini kebijakan fiskal
masih sangat penting, tetapi peranannya sebagai sumber pertumbuhan (source of growth)
cenderung semakin berkurang bila dibandingkan dengan peran sektor swasta yang memang
diharapkan akan semakin meningkat. Dewasa ini dan di masa depan, peran Pemerintah
lebih difokuskan sebagai regulator.
Peranan kebijakan fiskal juga diwujudkan dengan menetapkan defisit anggaran dalam tahun
2011 pada tingkat 1,7 persen terhadap PDB. Kebijakan pengendalian defisit pada tahun 2011
tersebut merupakan salah satu strategi pokok dalam melanjutkan langkah-langkah
konsolidasi fiskal dalam mewujudkan APBN yang sehat dan berkelanjutan. Untuk menutup
sasaran defisit dalam tahun 2011, maka akan diupayakan sumber pembiayaan terutama
dari dalam negeri, dan menjaga pembiayaan luar negeri secara neto tetap negatif, agar
mampu mempertahankan penurunan rasio utang terhadap PDB secara berkesinambungan.
Peran lain yang juga amat penting dari kebijakan fiskal adalah peran redistribusi dan alokasi
anggaran Pemerintah dalam upaya penanggulangan kemiskinan dan peningkatan
kesejahteraan rakyat. Dalam konteks ini, kebijakan fiskal dapat dipergunakan untuk
mempengaruhi sektor-sektor ekonomi atau kegiatan tertentu, untuk menyeimbangkan
pertumbuhan pendapatan antarsektor ekonomi, antardaerah, atau antargolongan
pendapatan. Peran kebijakan fiskal juga menjadi penting di dalam menanggulangi dampak
yang ditimbulkan oleh bencana alam, wabah penyakit, dan konflik sosial.
Di dalam peran strategis kebijakan fiskal, hal lain yang tak boleh dilupakan adalah proses
politik anggaran yang terdiri dari perencanaan, implementasi dan pertanggungjawaban
APBN. Hal ini menjadi penting mengingat Indonesia adalah negara yang sedang dalam
transisi menuju demokratisasi. Implikasinya APBN sebagai instrumen utama kebijakan fiskal
direncanakan, ditetapkan dan dilaksanakan melalui proses yang transparan dan prosedur
yang relatif panjang, dan harus melibatkan peran dan persetujuan berbagai pihak. Ini adalah
konsekuensi logis dari peningkatan transparansi, demokratisasi, dan keterlibatan seluruh
elemen masyarakat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Karena itu, kunci
keberhasilan kebijakan fiskal akan sangat terletak pada pemahaman bersama akan
pentingnya perencanaan yang baik, pelaksanaan yang efektif, dan pertanggungjawaban
kebijakan fiskal yang akuntabel dari seluruh aparat yang terkait dan masyarakat sebagai
penerima manfaat kebijakan fiskal.
1.4 Dasar Hukum Penyusunan NK dan APBN
Penyusunan Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara (APBN) didasarkan pada ketentuan
pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 sebagaimana telah diubah menjadi pasal 23
I-8 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

9. Pendahuluan Bab I
ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945 Amendemen keempat yang berbunyi: “(1) Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan
setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung
jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat; (2) Rancangan Undang-Undang
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama
Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan
Daerah; (3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu”. Penyusunan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2011 ini, merupakan perwujudan dari pelaksanaan
amanat pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 Amendemen keempat tersebut.
Penyusunan RAPBN 2011 juga mengacu pada ketentuan yang tertuang dalam Undang-
undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yaitu berpedoman kepada
Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2011, Kerangka Ekonomi Makro, dan Pokok-pokok
Kebijakan Fiskal tahun 2011, sebagaimana telah disepakati dalam pembicaraan pendahuluan
antara Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia tanggal 1-15 Juni
2010 yang lalu. Di samping itu, proses dan mekanisme penyiapan, penyusunan, dan
pembahasan RAPBN Tahun Anggaran 2011, juga dilakukan berdasarkan Undang-Undang
No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Secara garis besar, siklus dan mekanisme APBN meliputi: (a) tahap penyusunan RAPBN
oleh Pemerintah; (b) tahap pembahasan dan penetapan RAPBN dan RUU APBN menjadi
APBN dan UU APBN dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat; (c) tahap pelaksanaan
APBN; (d) tahap pemeriksaan atas pelaksanaan APBN oleh instansi yang berwenang antara
lain Badan Pemeriksa Keuangan; dan (e) tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN.
Siklus APBN 2011 akan berakhir pada saat Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP)
disahkan oleh DPR pada 6 bulan setelah berakhirnya tahun anggaran.
1.5 Asumsi Dasar Ekonomi Makro 2011
Perhitungan berbagai besaran RAPBN 2011 didasarkan pada asumsi dasar ekonomi makro
yang diperkirakan akan terjadi pada tahun tersebut. Asumsi dasar ekonomi makro sebagai
basis perhitungan APBN tahun 2010 dan 2011 dapat dilihat dalam Tabel I.1 berikut:
1. Pertumbuhan ekonomi diperkirakan sebesar 6,3 persen. Sasaran pertumbuhan ekonomi
ini diharapkan lebih berkualitas, sejalan dengan faktor eksternal yang pulih lebih cepat,
ditandai dengan meningkatnya pertumbuhan ekonomi dan volume perdagangan global.
Sumber pertumbuhan ekonomi diharapkan berasal dari permintaan domestik dan
membaiknya sisi penawaran. Selain bersumber dari konsumsi sejalan dengan perbaikan
kesejahteraan PNS, TNI/Polri, dan pensiunan melalui kenaikan gaji dan pensiun, serta
gaji dan pensiun bulan ketigabelas, pertumbuhan ekonomi tahun 2011 juga diharapkan
didorong pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi. Dari sisi produksi, sektor
industri manufaktur diharapkan menjadi pendorong utama peningkatan pertumbuhan
ekonomi, karena sektor industri ini dapat memberikan nilai tambah yang besar. Di luar
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-9

10. Bab I Pendahuluan
sektor industri manufaktur, sektor pertanian, perkebunan, peternakan, kehutanan, dan
perikanan masih menjadi andalan dalam mendorong peningkatan pertumbuhan ekonomi.
TABEL I.1
ASUMSI DASAR EKONOMI MAKRO, 2010-2011
2010 2011
I ndikator Ekonomi
APBN APBN-P RAPBN
1. Pertumbuhan Ekonomi (%) 5,5 5,8 6,3
2. Inflasi (%) 5,0 5,3 5,3
3. Nilai Tukar (Rp/USD) 10.000 9.200 9.300
4. Suku Bunga SBI-3 bulan (%) 6,5 6,5 6,5
5. Harga Minyak (USD/barel) 65,0 80,0 80,0
6. Lifting Minyak (juta barel/hari) 0,965 0,965 0,970
Sumber: Kementerian Keuangan RI
2. Laju inflasi diharapkan dapat dikendalikan pada level sekitar 5,3 persen. Perkiraan inflasi
ini didasarkan pada pertimbangan, bahwa peningkatan kegiatan ekonomi diperkirakan
dapat terus diimbangi oleh meningkatnya kapasitas produksi seiring dengan membaiknya
investasi. Demikian pula, dengan semakin baiknya infrastruktur, maka distribusi bahan
kebutuhan pokok masyarakat semakin lancar, sehingga tekanan harga dari sisi
permintaan dan penawaran tetap terjaga.
Inflasi yang rendah dan stabil merupakan prasyarat utama bagi tercapainya peningkatan
kesejahteraan masyarakat dan pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan. Untuk
mencapai kondisi tersebut di tengah kuatnya tekanan inflasi yang bersumber dari berbagai
faktor eksternal dan faktor internal, diperlukan kebijakan yang tepat demi terjaganya
stabilitas ekonomi makro ekonomi, dan pengendalian inflasi ke depan. Koordinasi yang
baik dan harmonisasi kebijakan antara Bank Indonesia dan Pemerintah akan menjadikan
sasaran inflasi lebih kredibel. Berbagai upaya telah dan akan terus dilakukan, baik di
tingkat pusat maupun di tingkat daerah untuk menjamin tersedianya pasokan dan
lancarnya distribusi barang dan jasa. Koordinasi yang komprehensif dan terpadu antara
pusat dan daerah, serta antara Pemerintah dan Bank Indonesia tersebut diharapkan dapat
menjaga kestabilan harga domestik, yang pada akhirnya dapat mengarahkan ekspektasi
inflasi masyarakat pada sasaran inflasi yang telah ditetapkan.
3. Rata-rata nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat diperkirakan sebesar
Rp9.300/USD. Pemerintah dan Bank Indonesia akan terus berupaya menjaga volatilitas
nilai tukar rupiah melalui penguatan sinergi kebijakan moneter dan fiskal, penerapan
kebijakan moneter yang berhati-hati, serta pengawasan lalu lintas devisa. Kebijakan ini
diharapkan mampu menjaga stabilitas nilai tukar, dan mencegah volatilitas yang
berlebihan serta menjaga kecukupan cadangan devisa untuk memenuhi kebutuhan
kegiatan ekonomi.
I-10 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

11. Pendahuluan Bab I
4. Rata-rata suku bunga SBI 3 bulan diperkirakan sebesar 6,5 persen. Relatif stabilnya BI
rate sepanjang tahun 2010 diperkirakan akan berlanjut di tahun 2011. Kondisi ini antara
lain didukung oleh faktor internal, berupa relatif terkendalinya laju inflasi yang ditempuh
melalui kebijakan fiskal, moneter, serta sektor riil yang terus semakin membaik.
5. Rata-rata harga minyak mentah Indonesia (ICP) di pasar internasional diperkirakan
mencapai sebesar USD80,0 per barel.
6. Dalam tahun 2011, lifting minyak mentah Indonesia diperkirakan meningkat menjadi
0,970 juta barel per hari.
1.6 Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal
Sejalan dengan tema pembangunan nasional dalam RKP 2011, yaitu “Percepatan
Pertumbuhan Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh Pemantapan Tata
Kelola dan Sinergi Pusat Daerah”, kebijakan alokasi anggaran belanja negara dalam
tahun 2011 diarahkan untuk dapat mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam rangka
memacu pertumbuhan ekonomi, memantapkan pengelolaan keuangan negara, serta
mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Di samping itu, kebijakan
alokasi anggaran juga tetap diarahkan untuk memberikan dorongan terhadap perekonomian
dengan tetap menjaga keberlanjutan fiskal, menjaga stabilitas perekonomian, serta
meningkatkan efektivitas dan efisiensi belanja negara.
Alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat pada tahun 2011 akan difokuskan untuk
memberikan dukungan terhadap: (1) pencapaian pertumbuhan ekonomi yang berkualitas
antara lain melalui pembangunan infrastruktur; (2) perlindungan sosial melalui perluasan
akses terhadap layanan pendidikan (BOS), dan kesehatan (Jamkesmas); (3) pemberdayaan
masyarakat, antara lain melalui PNPM mandiri dan Program Keluarga Harapan;
(4) pemantapan pelaksanaan reformasi birokrasi; (5) perbaikan kesejahteraan aparatur
negara dan pensiunan; (6) pengalokasian anggaran subsidi yang lebih tepat sasaran; serta
(7) pemenuhan kewajiban pembayaran bunga utang secara tepat waktu.
Berdasarkan arah dan strategi kebijakan fiskal tersebut di atas, maka postur APBN 2011
akan meliputi pokok-pokok besaran sebagai berikut:
a. Pendapatan negara dan hibah diperkirakan sebesar Rp1.086,4 triliun (15,5 persen
terhadap PDB), atau mengalami kenaikan Rp94,0 triliun (9,5 persen) dari target
APBN-P tahun 2010. Kenaikan rencana pendapatan negara tersebut diharapkan akan
didukung oleh kenaikan penerimaan perpajakan.
b. Total belanja negara diperkirakan sebesar Rp1.202,0 triliun (17,2 persen terhadap
PDB). Jumlah ini berarti menunjukkan peningkatan Rp75,9 triliun atau 6,7 persen dari
pagu belanja negara dalam APBN-P 2010. Belanja Pemerintah pusat dalam tahun 2011
direncanakan sebesar Rp823,6 triliun, yang berarti mengalami peningkatan Rp42,1
triliun atau 5,4 persen dari pagu APBN-P 2010. Sementara itu, anggaran transfer ke
daerah dalam tahun 2011 direncanakan sebesar Rp378,4 triliun, yang berarti naik Rp33,8
triliun atau 9,8 persen dari pagu APBN-P 2010.
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-11

12. Bab I Pendahuluan
c. Defisit anggaran diperkirakan sebesar Rp115,7 triliun (1,7 persen terhadap PDB).
d. Pembiayaan defisit RAPBN 2011 direncanakan berasal dari sumber-sumber
pembiayaan dalam negeri sebesar Rp118,7 triliun, dan pembiayaan luar negeri (neto)
diperkirakan sebesar negatif Rp3,0 triliun.
1.7 Uraian Singkat Isi Masing-masing Bab
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 terdiri atas enam bab, yang diawali dengan Bab I
Pendahuluan, yang menguraikan gambaran umum, visi, misi, agenda dan sebelas prioritas
pembangunan dalam RKP 2011, peran strategis kebijakan fiskal, landasan hukum, asumsi
dasar ekonomi makro RAPBN 2011, pokok-pokok kebijakan fiskal, dan uraian singkat isi
masing-masing bab dalam Nota Keuangan.
Bab II Perkembangan Ekonomi dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal RAPBN 2011,
menguraikan tentang perkembangan ekonomi Indonesia dalam tahun 2005–2009, dan
perkembangan dan kebijakan ekonomi makro tahun 2010 yang akan menjadi dasar
prakiraan dan prospek ekonomi 2011, sebagai dasar pertimbangan dalam penentuan asumsi
dasar ekonomi makro RAPBN 2011. Secara ringkas bab ini menguraikan bahwa stabilitas
ekonomi makro masih tetap terjaga, sehingga diharapkan dapat menjadi landasan yang
kokoh bagi peningkatan kinerja ekonomi nasional di tahun mendatang.
Bab III Pendapatan Negara dan Hibah. Bab ini membahas realisasi pendapatan negara
tahun 2005–2009, perkiraan pendapatan dan hibah tahun 2010 dan targetnya dalam RAPBN
2011. Pembahasan didasarkan pada realisasi pendapatan negara tahun 2005–2009,
sedangkan proyeksi mutakhir 2010 didasarkan pada realisasi semester satu, dan prognosis
semester kedua APBN-P tahun 2010. Sementara itu, target pendapatan dalam RAPBN 2011
didasarkan pada berbagai faktor, seperti kondisi ekonomi makro, realisasi pendapatan pada
tahun sebelumnya, kebijakan yang telah dan akan dilakukan dalam bidang tarif, subyek
dan obyek pengenaan, serta perbaikan dan efektivitas administrasi pemungutan pajak,
kepabeanan, dan cukai. Selain itu, Bab III juga akan menguraikan mengenai tiga strategi
yang akan ditempuh Pemerintah, berkaitan dengan: (a) reformasi di bidang administrasi
pajak; (b) reformasi di bidang peraturan dan perundang-undangan pajak; dan (c) reformasi
di bidang pengawasan dan penggalian potensi pajak. Dalam Bab ini juga dijelaskan mengenai
kebijakan Pemerintah dalam rangka optimalisasi penerimaan perpajakan dan PNBP.
Bab IV Anggaran Belanja Pemerintah Pusat 2011 menguraikan pokok bahasan
mengenai: evaluasi perkembangan pelaksanaan anggaran belanja pemerintah pusat 2005–
2010, masalah dan tantangan pokok pembangunan tahun 2011; alokasi anggaran belanja
Pemerintah pusat berdasarkan prioritas; serta alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat
menurut UU Nomor 17 tahun 2003. Di dalam bab ini, juga diuraikan bagaimana tema
“Percepatan Pertumbuhan Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh
Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi Pusat Daerah” diterjemahkan ke dalam alokasi
belanja Pemerintah pusat, berdasarkan prioritas dan menurut organisasi. Dalam konteks
ini, kebijakan alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat diupayakan untuk memberikan
stimulasi terhadap perekonomian, dan mendukung pencapaian target-target agenda
I-12 Nota Keuangan dan RAPBN 2011

13. Pendahuluan Bab I
pembangunan nasional melalui program-program yang lebih berpihak pada pertumbuhan
ekonomi, penyerapan tenaga kerja, dan pengurangan kemiskinan.
Bab V Kebijakan Desentralisasi Fiskal, membahas mengenai perkembangan
pelaksanaan desentralisasi fiskal, yang mencakup perkembangan kebijakan desentralisasi
fiskal, perkembangan transfer ke daerah, pajak daerah dan retribusi daerah, pinjaman dan
hibah daerah, gambaran pelaksanaan APBD, dan implikasi desentralisasi fiskal terhadap
perkembangan ekonomi daerah. Selain itu, dalam bab ini juga dibahas kebijakan anggaran
transfer ke daerah tahun 2011, yang tetap diarahkan untuk mendukung kegiatan prioritas
nasional, dengan tetap menjaga konsistensi dan keberlanjutan pelaksanaan desentralisasi
fiskal, guna menunjang pelaksanaan otonomi daerah.
Bab VI Pembiayaan Defisit Anggaran, Pengelolaan Utang dan Risiko Fiskal. Di
dalam bab ini diuraikan mengenai pembiayaan defisit anggaran, yang mencakup sumber
pembiayaan nonutang dan utang. Pembiayaan anggaran yang bersumber dari nonutang
dalam tahun 2011 direncanakan terutama berasal dari penerimaan pengembalian penerusan
pinjaman, dan rekening kas umum negara (KUN) untuk pembiayaan kredit investasi
Pemerintah. Sementara itu, pembiayaan yang berasal dari utang dalam tahun 2011
direncanakan bersumber terutama dari penerbitan SBN, dan pinjaman dalam negeri,
sedangkan pembiayaan utang luar negeri neto dipertahankan tetap negatif. Di dalam bab
ini juga disinggung isu, tantangan dan dinamika kebijakan pengelolaan utang.
Selain itu, di dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2011 juga dibahas mengenai risiko fiskal,
yang diperlukan terutama dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal (fiscal
sustainability), dan meningkatkan keterbukaan (transparency). Penjelasan risiko fiskal akan
memuat beberapa aspek yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal, seperti analisa sensitivitas
defisit APBN terhadap perubahan asumsi ekonomi makro, sensitivitas risiko fiskal BUMN
akibat perubahan variabel ekonomi makro; risiko utang Pemerintah pusat; kewajiban
kontijensi Pemerintah pusat terhadap proyek pembangunan infrastruktur, program pensiun
dan tunjangan hari tua (THT) PNS, sektor keuangan, tuntutan hukum kepada Pemerintah,
dan keanggotaan pada organisasi/lembaga keuangan internasional; risiko bencana alam;
serta risiko desentralisasi fiskal berupa pemekaran daerah, pinjaman daerah, dan pengalihan
pajak pusat menjadi pajak daerah.
Nota Keuangan dan RAPBN 2011 I-13