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L'obligation juridique dans le monde de l'après guerre froide

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L'obligation juridique dans le monde de l'après guerre froide

  1. 1. M. le Juge Mohamed BennounaLobligation juridique dans le monde de laprès-guerre froideIn: Annuaire français de droit international, volume 39, 1993. pp. 41-52.Citer ce document / Cite this document : Bennouna Mohamed. Lobligation juridique dans le monde de laprès-guerre froide. In: Annuaire français de droit international, volume 39, 1993. pp. 41-52. doi : 10.3406/afdi.1993.3119 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1993_num_39_1_3119
  2. 2. ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL XXXIX - 1993 - Editions du CNRS, Paris LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE Mohamed BENNOUNA « La bibliothèque est illimitée et périodique. Sil y avait un voyageur éternel pour la tra verser dans un sens quelconque, les siècles finiraient par lui apprendre que les mêmes volumes se répètent toujours dans le même désordre, qui répété deviendrait un ordre, « LOrdre ». J.L. Borges, «La bibliothèque de Babel», Fictions, Gallimard, 1957 Dans la grande mutation qua subie le monde bipolaire à la fin de ladernière décennie avec lécroulement de lUnion soviétique, et ce quil fautbien appeler le triomphe sans partage de lautre superpuissance, les Etats-Unis dAmérique, et du système quils incarnent, certains ont vu un renouveau sans précédent du droit international auréolé par la naissance dun« nouvel ordre international » et conforté par la renaissance des NationsUnies dont la charte, dans sa virginité originelle de 1945, serait enfin pleinement mise en œuvre. Et sil fallait une illustration lumineuse de ce nouvelétat de choses, comme le ferait une hypothèse décole ou une expérience enlaboratoire, la guerre du Golfe, au début de cette décennie, a démontrécomment la communauté internationale rénovée pouvait réagir face à uneagression, on ne peut plus caractérisée. « Le nouvel ordre » gagnait ainsi sestitres de noblesse et le Droit international, paré defficacité et de certitude,sétait trouvé des défenseurs, par-delà la doctrine timorée, au sein même desgrands de ce monde. Pourtant passée la fête ponctuée par les retrouvailles au sein du Conseilde sécurité, la chute du mur de Berlin et le règlement de tout le reliquat des contentieux régionaux de la guerre froide, Afghanistan, Namibie, Nicaragua, Cambodge, etc., la morosité et linquiétude sont revenues de plusbelle, les feux des guerres civiles sallument jusquau centre de lEurope, lA frique sombre dans une crise endémique, les micronationalismes et les inté- grismes de toutes sortes sont menaçants, enfin même les riches se plaignent dune économie déprimée. Il est vrai que la prépondérance des Etats-Unis ne signifie nullement que ce pays va assumer le rôle de gendarme omnipré- (*) Mohamed Bennouna, Professeur agrégé des Facultés de Droit, Membre de la Commissionde Droit international des Nations Unies.
  3. 3. 42 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE sent, dans la mesure où son action extérieure sera fonction de lanalyse de ses propres intérêts concernés, que le syndrome vietnamien opère toujours dans la conscience des dirigeants et quune certaine priorité est accordée désormais aux problèmes économiques et sociaux. Ainsi que le relève G. Par- mentier : « lune des caractéristiques du système international daujourdhui réside précisément dans lincertitude devant laquelle se trouve le reste dumonde quant aux intentions de la plus grande puissance » (1). Comme on pouvait sen douter, le nouvel ordre nest pas synonyme dharmonie universelle. Certes, la puissance militaire et économique, ainsi que laproduction idéologique sont désormais concentrées entre les mêmes mains,mais les sociétés connaissent par contre une accélération des mouvementscentrifuges qui ne sont plus pondérés par un équilibre des pouvoirs, un système de poids et de contrepoids au niveau mondial. Dans la sphère des vivants, lordre et le désordre entretiennent incontestablement une relationdialectique. La liberté est dune certaine façon lexpression de leur coexistence. En revanche, la recherche de lordre absolu, exclusif, revient à courtiserla mort, ainsi que cela ressort clairement de lexpérience des régimes totalitaires et fascistes. Un auteur a reconnu avoir été «frappé par lespèce de parallèle entrecertains points de lordre du jour du Conseil de sécurité et certains points de lordre du jour du G7 (groupe des pays industrialisés) » (2). Bien entendu,lhomogénéité au niveau des structures politiques dominantes nest pas nouvelle. Sans remonter aux empires, quil nous suffise dévoquer le temps dela Sainte Alliance où la coutume était censée produire des obligations adé quates et en harmonie avec un monde réconcilié avec lui-même. En 1988, Roberto Ago nous décrivait une situation où le Droit international était débarrassé des méfiances qui ont prévalu à partir des années soixante avec lavènement des Etats nouveaux, ajoutant quil ne voit plus la nécessité « deprovoquer un changement radical » (par voie de codification), et quil ne fallaitpas « vouloir modifier outre mesure léquilibre si justement réalisé par lHistoire entre un droit de formation spontanée et celui de formation volontaire » (3). En réalité, les pays du Tiers-monde ont échoué dans leurs revendications dun nouvel ordre économique international faute de disposer dun pouvoir en conséquence. La codification évoquée par léminent juge a concerné e s entiel ement le droit formel ou procédural, sans que la substance de ce quil a été convenu dappeler les relations Nord-Sud ait été réellement affectée. Les pays en question ont perdu désormais la petite marge de manœuvre dont ils disposaient à la faveur de la compétition entre les deux grandes puissances. Quant aux appréhensions de jadis contre la formation accélérée de la norme coutumière au sein des organisations internationales de caractère universel, elles ne seraient plus de mise puisque la « majorité automatique » a changé de camp (4). (1) Le retour de lhistoire - stratégie et relations internationales pendant et après la guerrefroide, éditions Complexe, Bruxelles, 1993. (2) M.C. Smoots : « Le Conseil de sécurité » in Aspects du système des Nations Unies dansle cadre de lidée dun nouvel ordre mondial, éditions Pedone, Paris, 1992, p. 67. (3) « Nouvelles réflexions sur la codification du droit international », RGDIP, 1988, n° 3,p. 574. (4) J. Charney : « Universal international law », AJIL, 1993, n° 4, p. 548. Lauteur se réfèreaux appréhensions de P. Weil dans « Vers une normativité relative en droit international », RGDIP,1982, p. 5-47.
  4. 4. LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE 43 Tout pouvoir cherche à établir un ordre qui lui sert simultanément derempart pour la défense de ses intérêts essentiels et de source de légitimation.Sur le plan international, il y a de surcroît une distorsion permanente entrela proclamation de légalité en droit des Etats souverains et la profonde disparité de leur puissance et de leurs moyens. Lobligation juridique fondéesur le consentement des sujets de droit, quelles que soient par ailleurs sesmodalités dexpression, trouve là ses limites. Leur évaluation, dans un mondeoligarchique, nous conduira à examiner successivement limpact de lordre (I)et limpact du pouvoir (II). I. - LIMPACT DE LORDRE Dans ses deux acceptions, qui se retrouvent dailleurs dans le langagecourant, lordre se réfère dune part à la règle du jeu suprême qui lie tousles acteurs et, dautre part, au respect de cette règle, soit « le maintien delordre » et lorganisation dune sécurité pour tous. Ainsi dans une première acception, lordre se confond avec la suprématiedu Droit (lEtat de Droit). Toute action est appréciée, « légitimée » par rapportà des normes fondamentales qui lient tous les partenaires sociaux. Il sagiraiten Droit interne des principes constitutionnels ou de ce que les philosophesdes XVIIe et xvme siècles ont qualifié de « contrat social ». Cependant, sur leplan international, on en est encore de ce point de vue aux balbutiements.Les principes fondamentaux qui seraient hors de portée des sujets souverainssont encore frappés de grandes incertitudes quant à leur élaboration, leurportée et leur sanction. Les Etats développent certes des relations pacifiquesdans un cadre juridique global, et lordre serait dans ce cas le fondementmême de ce type de relations (A). Dans une seconde acception, lordre se confond avec le dispositif destinéà maintenir les rapports étatiques dans un cadre pacifique ou, en dautrestermes, avec la garantie de leur sécurité. Il sagit essentiellement, depuislavènement de la charte des Nations Unies, des normes contenues dans sonchapitre VII. Mais les Etats ont la prétention, sur le plan international, à soccuperde leur propre sécurité et de celle de lensemble de la communauté internationale, dans lexercice dune sorte de dédoublement fonctionnel, pour reprendre lexpression de Georges Scelle. Les normes de sécurité collective sont doncsoumises aux tensions propres à la structure des Etats (B). A) LORDRE ET LES RELATIONS INTERÉTATIQUES Lordre rejoint ici le débat sur la légitimité, en ce sens quil constitue leprincipe fondateur du droit international, qui justifie ladhésion de ses sujetset le respect des obligations qui en découlent. La condamnation du colonialisme de toutes ses justifications, y compris la « mission sacrée de civil etisation », ainsi que les progrès de lanthropologie, ont permis de considérerla diversité et la relativité des cultures et des civilisations comme le principefondateur des relations internationales. En ce domaine, il nexiste ni hiérarchie, vocation dun système culturel à simposer à lensemble de la planète. ni
  5. 5. 44 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE Cela nempêche bien entendu ni le dialogue, ni les influences réciproques qui se sont développées sous leffet des progrès sans précédent des techniques de la communication. Cette ouverture a entraîné lémergence aux côtés de la diversité et de la relativité, de facteurs dunité qui prennent en considé ration lhomme en tant quindividu, ou lHumanité en tant que collectivité globale. LEtat demeurant lentité de base, le respect de sa souveraineté ne va pas sans celui des droits de la personne humaine, y compris ceux des mi norités ethniques linguistiques et religieuses qui coexistent en son sein. Lé quilibre entre ces exigences est assuré pour linstant par linterdiction du recours à la force « contre lintégrité territoriale et lindépendance politique de tout Etat » (article 2 & 4 de la Charte des Nations Unies). Linteraction des cultures subit de plein fouet lévolution du rapport deforces, et il nest pas surprenant quon assiste de nos jours à la tentation dexporter et détendre, éventuellement par la contrainte, le système de valeurs dominant sous couvert « damitié et leadership » (5). Que signifie doncau niveau international « la légitimité démocratique », et quelles sont les limites de la protection de la personne humaine ?1) La légitimité démocratique Selon R.J. Dupuy, « on assiste aujourdhui à un renversement des tendances au sein des Nations Unies. Lémergence au premier plan du Conseilde sécurité se double du rejet de la règle du libre choix par lEtat de sonrégime politique, économique et social au profit de la démocratie libéralefondée sur les droits de lHomme et les libertés fondamentales » (6). Comment en est-on arrivé aussi rapidement à un renversement du principe de légitimité alors que la Cour internationale de Justice affirmait encoreen 1986 : « Quelle que soit la définition que lon donne du régime du Nicaragua, ladhésion dun Etat à une doctrine particulière ne constitue pas uneviolation du droit international coutumier. Conclure autrement reviendraità priver de son sens le principe fondamental de la souveraineté des Etatssur lequel repose tout le droit international et la liberté quun Etat a dechoisir son système politique social et culturel » (7). La Cour sen tient là à la réaffirmation de laspect interne du principedautodétermination tel quil découle de la Charte et des grandes déclarationsdes Nations Unies, dont la philosophie demeure le cantonnement du débat,sur le mode de gouvernement, à lintérieur des frontières étatiques et en-dehors de toute contrainte extérieure. Seuls les régimes nazi et fasciste ontfait lobjet dune condamnation ferme de la part de lOrganisation universelle(résolution 36/162 de lAssemblée générale, le 14 décembre 1981). En réalité si on ne peut que se féliciter des progrès de lidée de démocratie dans le monde, dans le sens dune participation des peuples à la gestionde leurs affaires, reconnue dailleurs dans la Déclaration universelle desdroits de lhomme et le Pacte sur les droits civils et politiques, on ne doit (5) Déclaration de G. Bush à lAssemblée générale des Nations Unies le 25 septembre 1991.Voir P. Herman : « Le monde selon Bush : genèse du nouvel ordre mondial » in Le droit internationalà lépreuve, éditions Complexe, Bruxelles, 1993. (6) « Concept de démocratie et action des Nations Unies », Bulletin du centre dinformationdes Nations Unies, décembre 1993, n° 7-8, p. 61. (7) Affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaraguac/Etats-Unis dAmérique), Arrêt, fond du 27 juin 1986, Rec. p. 133.
  6. 6. LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE 45pas perdre de vue que chaque société élabore son expérience historique àson rythme avec des erreurs, des hésitations et des adaptations progressives.Il nexiste pas en la matière de normes ou de critère universels, et encoremoins un droit des puissances extérieures ou dun pouvoir hégémonique deles apprécier et dimposer leur respect. Il y a eu certes, du temps de la guerre froide et des zones dinfluence,une prétention des organisations régionales concernées de garantir lhomogénéité idéologique de leurs membres, mais il était évident que laction deces institutions (hors le cas du chapitre VIII de la Charte) ne pouvait faireexception à certains principes fondamentaux tels que le non-recours à la forceet la libre détermination. Invoquant une conception de « la souveraineté populaire par opposition à la souveraineté de lEtat », M. Reisman estime quecelle-ci peut être violée aussi bien par une force « indigène » quextérieureet que, dans le premier cas, une invasion, pour renverser un « caudillo » etinstaller le gouvernement élu, est légale (8). Ces spéculations doivent être replacées, comme la fait O. Schachter, dansleur véritable contexte, celui des interventions américaines à Grenade (1983)et à Panama (1989), et des justifications qui sen sont suivies; sans compterque les valeurs démocratiques en question ne sont défendues que là où lagrande puissance estime ses intérêts en cause (9). Quoi quil en soit, lidéedune conformité des régimes politiques à un modèle universellement reconnuna fait son entrée dans les instances des Nations Unies quà la faveur dela renonciation de lUnion soviétique à son rôle de superpuissance. Et encore,ce fut sous langle de la tenue délections libres (inscription depuis 1988 àlordre du jour de lAssemblée générale dun point intitulé : « renforcementde lefficacité du principe délections périodiques et honnêtes »). Mais les résolutions adoptées sont loin dêtre consensuelles et certaines mettent laccentsur la spécificité des processus électoraux selon les pays concernés (10). Alexamen de ces textes, « il est donc difficile de conclure, selon P. Klein, surlenracinement dun droit effectif aux élections libres dans le droit international (11). » Dautre part le pluralisme, auquel il est fait appel, peut-il se limiter àla sphère du pouvoir alors quil nest que lexpression dune diversité pluslarge à tous les niveaux de la vie sociale, intellectuelle, professionnelle,sexuelle, etc. ? Certaines expériences récentes de plaquage par le haut délections disputées, alors que la société, à la base, restait cloisonnée, enserréedans un étau, ont malheureusement conduit à des échecs. Enfin, quen est-illorsque lurne génère des forces dont lambition proclamée est de la saccagerdéfinitivement ? Il est incontestable que le temps historique est différent dune société àlautre. On ne peut donc les couler dans le même moule, à moins de consacrerun ordre impérial qui serait en charge de le faire. T. Franck semble avoirévacué de ses analyses les aspects culturels et historiques, tout en mettantlaccent sur les critères, dans labstrait, de la légitimité, à partir dunecommunauté internationale mythique (12). (8) « Sovereignty and human rights in contemporary international law » AJIL, 1990, p. 871-872. (9) « Is there a right to overthrow an illegitimate regime ? », Mélanges Michel Virally, éditionsPedone, 1991, p. 423-430. (10) Voir les résolutions 45/150 et 45/151 du 18 décembre 1990. (11) «Le droit aux élections libres en droit international : mythes et réalités» in le Droitinternational à lépreuve, op. cité p. 112. (12) « The emerging right to democratic governance », AJIL, 1992, p. 46-91.
  7. 7. 46 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE La démocratisation des relations internationales ne va pas sans le respectdes modèles culturels distincts dune société à lautre; mais ceci nempêchepas certaines valeurs communes daccéder à luniversalité et dêtre consacréespar le Droit international général.2) La protection des droits fondamentaux de la personne humaine Lordre international est indissociable du respect des droits de la per sonne humaine. Ainsi que la rappelé RM. Dupuy, « cette conviction irradie en réalité toute la Charte des Nations Unies », et relève de « la dimension structurelle de la paix internationale » (13). La Déclaration universelle des droits de lHomme sen est fait dailleurs lécho de manière explicite : « toutepersonne a droit à ce que règne, sur le plan social et sur le plan international,un ordre tel que les droits et libertés énoncés dans la présente déclarationpuissent y trouver plein effet » (article 28). Il fallait donc déterminer les voies et moyens de leur effectivité, dansle monde des souverainetés, et dégager un « noyau dur » en tant que soclede lordre international. Deux approches ont été tentées simultanément; la première consiste enla mise en forme de ces droits dans le cadre de traités multilatéraux généraux, en précisant ceux dentre eux auxquels on ne peut déroger en aucunecirconstance (14); la seconde sera de les élever dans la hiérarchie des normes,en consacrant leur caractère impératif. A ce propos, le pas décisif a été accompli par la Cour internationale de Justice lorsquelle a considéré, à loccasion de laffaire de la Barcelona Traction en 1970, « les principes et lesrègles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine » comme« les obligations des Etats envers la communauté internationale dans sonensemble » (erga omnes). Il en découle que « tous les Etats peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique « à ce que ces droits soient protégés (15). » Alors que la Cour ouvrait une voie de recours pour régler un différendné dune obligation qui pèse sur tous les sujets de Droit dans la mesure oùelle constitue lun des piliers de lordre international, lInstitut de Droit international, lors de la session de St-Jacques de Compostelle en 1989, a estiméle moment opportun pour des initiatives unilatérales destinées à faire pression sur lEtat fautif tout en les assortissant de conditions restrictives (16). Sil est admis que les droits de lHomme ne rentrent pas dans la catégoriedes affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale desEtats, au sens de larticle 2 § 7 de la Charte des Nations Unies, il nen de- (13) « Sécurité collective et organisation de la paix », RGDIP, 1993, 3, p. 623. (14) J. Dhommeaux : « De luniversalité du droit international des droits de lhomme : du pac-turn ferendum au pactum latum », AFDI, 1989, p. 399-423. (15) Arrêt du 5 février 1970, CIJ Rec, 1970, p. 32. (16) Article 5 de la résolution du 13 décembre 1989 (adoptée sur rapport du Pr. Sperduti :« protection des droits de lhomme et principe de non-intervention ») : « Toute mesure individuelleou collective destinée à assurer la protection des droits de lhomme répondra aux conditions suivantes :- Sauf en cas dextrême urgence, lEtat auteur de la violation aura été en demeure de la fairecesser ;- La mesure sera proportionnée à la gravité de la violation;- Elle sera limitée à lEtat auteur de la violation;- lEtat qui y recourt tiendra compte des intérêts des particuliers et des Etats tiers, ainsi quede lincidence de la mesure sur le niveau de vie des populations concernées. » Annuaire de lIDI, 1990, vol. 63 II, p. 287.
  8. 8. LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE 47meure pas moins que les contremesures envisagées soulèvent toute la question de linégalité des moyens entre les Etats et de la subjectivité de leurappréciation des situations en cause. Et cette préoccupation est encore plusnette dans le monde de laprès-guerre froide. La simple mise en demeureadressée à lEtat auteur de la violation (présumée) ne suffit pas, il faut encorequun organe de contrôle et/ou de règlement soit à même de se prononcersur ce comportement, et/ou sur la légalité de la contre-mesure. Autrement,on aboutirait à des situations où certaines puissances ainsi que les organisations qui les regroupent (telle que lUnion européenne) peuvent être amenées, selon le cas, à suspendre accords de coopération et dassistanceéconomique au gré dintérêts dordre géopolitique, sans que le souci des droitsde lHomme se traduise par les mêmes réactions selon les pays concernés. En somme, lintérêt moral et juridique de tous les Etats au respect desdroits fondamentaux de la personne humaine est bien établi. Mais leur permettre dadopter des représailles non armées, en se soustrayant à leurs engagements internationaux, reviendrait à légitimer les prérogatives de quelques puissances dans la grande majorité des ordres internes en question. Seul un renforcement des structures de contrôle des organisations univers elleset des procédures de règlement des différends permettront de contenir les contre-mesures éventuelles dans un cadre compatible avec la suprématie du Droit. Certes, « la pierre angulaire de lédifice est et doit demeurer lEtat et le respect de sa souveraineté et de son intégrité », mais celle-ci, comme la sou ligné également le Secrétaire général des Nations Unies dans son agenda pour la paix, doit se concilier avec la protection des droits des « minorités quelles soient ethniques, religieuses, sociales ou linguistiques » (New York,juin 1992). Ce dernier aspect peut être considéré comme lune des faiblesses majeures de lordre international (17), marquant en conséquence les limites des instruments de la sécurité collective, ainsi que cela ressort clairement du drame dont lex-Yougoslavie est le théâtre. B) LORDRE ET LA SÉCURITÉ COLLECTIVE Lordre est atteint, en loccurrence, par lexercice collectif de certainesprérogatives relevant traditionnellement de la souveraineté de chacun, enmatière de recours à la force contre dautres Etats, quel que soit le mobile,à lexception de la légitime défense (18). Dans un tel schéma, lOrganisationuniverselle se substitue aux Etats pris individuellement dans une action destinée à neutraliser un agresseur actuel ou potentiel (menace). Poussant cettelogique jusquà son terme, le chapitre VII de la Charte avait prévu la miseà disposition du Conseil de sécurité, assisté dun comité détat-major, decontingents nationaux de forces aériennes. Lalliance politique des cinq membres permanents du Conseil se seraitappuyée ainsi sur une véritable armée internationale placée sous le mêmecommandement, pour faire régner lordre. On sait que la réalité de lopposition blocs a gelé ce dispositif et entraîné la mise au point dautres formes des (17) Voir la déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ouethniques, religieuses et linguistiques (Assemblée générale de lONU, résolution 47/135) et lecommentaire dOmanga Bokatola, RGDIP, 1993, 3, p. 746-765. (18) Article 51 de la Charte des Nations Unies.
  9. 9. 48 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE daction plus adaptées (forces durgence, opérations de maintien de la paix). M. Boutros Ghali, secrétaire général de laprès-guerre froide, a cru le moment venu de proposer dans son « agenda pour la paix » (31 janvier 1992) un retour au schéma initial de la Charte, en le complétant par « des unités dimposition de la paix », créées en tant que « mesure provisoire au sens de larticle 40 de la Charte » et destinées, en cas de besoin, « à rétablir un cessez-le-feu et à le maintenir ». A lunité retrouvée du directoire international devrait corre spondre une puissance de frappe et une stratégie communes. Les décisions adoptées, dans ce cadre, simposent à lensemble des Etats membres et créentmême des obligations qui prévalent sur toutes celles quils auraient contractées vertu de tout autre accord international (article 103 de la Charte). en Encore convient-il que le Conseil sen tienne aux compétences qui lui ont été dévolues par le traité constitutif et, sur le plan politique, quil soit réellement représentatif de la société des Etats. Cest à cette condition que ses décisions et les obligations qui en découlent peuvent être considérées commelégitimes par les destinataires. Le débat sur la composition du Conseil, et surtout sur la qualité de membrepermanent, est déjà largement ouvert; certaines candidatures devrontêtre prises sérieusement en considération, celles notamment du Japon et delAllemagne qui figurent parmi les premiers contributeurs au budget de lOrganisation. Dautre part, le Conseil a tendance à se fonder sur le chapitre VII dela Charte pour légiférer sur les questions les plus diverses qui vont de lobligation faite à un Etat dextrader ses propres nationaux, à la création duntribunal pénal international en passant par la démarcation définitive de lafrontière entre deux pays membres (19). Cet organe peut certes recommanderune procédure de règlement pacifique dun différend opposant deux Etatsmembres, au titre du chapitre VI de la Charte, mais il nest aucunementhabilité à décider dautorité à son sujet, surtout lorsquune convention internationale prévoit expressément la compétence de la Cour internationalede Justice en cas de litige (20). Nétant pas tenu de motiver ses décisions et échappant à un contrôle delégalité, le Conseil ou les puissances qui en constituent le noyau, concentreainsi entre ses mains des prérogatives exorbitantes, que ne tempère en rienlopinion qui pourrait sexprimer à lAssemblée générale. Dailleurs, dans lemonde de laprès-guerre froide, les pressions sont telles que peu de paysmembres, à lintérieur ou en-dehors du Conseil, saventureraient à contestersérieusement les obligations imposées par le directoire des puissances, sanscraindre des retombées négatives à tous les niveaux de leur situation socio-économique. Le traitement est dabord approprié au décideur avant de lêtre à la criseen question. Comment expliquer autrement lattitude observée dans la guerrequi fait rage dans lex-Yougoslavie et où les bosniaques musulmans sont (19) Résolution 748 du 31 mars 1992 (demandes des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne etde la France concernant les attentats perpétrés contre les vols de la Pan American et de lUniondes transports aériens). Résolution 808 du 22 février et résolution 827 du 25 mai 1993 créant un tribunal internationalchargé de juger les violations du droit humanitaire dans lex- Yougoslavie. Résolution 833 du 27 mai 1993 entérinant les travaux de la commission de démarcation desfrontières entre lIrak et le Koweit, instituée par le Conseil. (20) Cest le cas de la Convention pour la répression dactes dirigés contre la sécurité delaviation civile (Montréal, 23 septembre 1971).
  10. 10. LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE 49confrontés à une opération de génocide ? La dernière péripétie, en février1994, de lultimatum pour dégager Sarajevo, est révélatrice du fonctionnement de la sécurité collective. Contrairement aux dispositions du cha réelpitre VIII de la Charte, cest lOrganisation régionale qui dicte la marche àsuivre à lOrganisation universelle. La sécurité collective ainsi comprise ne serait que la poursuite de lentreprise de « gestion difficile du désordre », ainsi que le souligne M. Bertrandqui plaide inlassablement pour une autre conception, non strictement militaire, et destinée à sattaquer aux causes des catastrophes prévisibles. Eneffet, « ce sont les situations de misère, dexclusion, de désespoir, qui poussentles populations, en quête dune vie décente, de dignité, de reconnaissance deleur identité, à se réfugier dans les haines tribales, les intégrismes, laconfiance en des dictateurs potentiels, ou à émigrer à létranger » (21). Dans lattente dun autre « agenda pour la paix » qui sécarterait de laphilosophie du corps des pompiers, le pouvoir et lintérêt national étroit quilincarne impriment toujours leur marque à lobligation juridique internationale. II. - LIMPACT DU POUVOIR Tout comme le metteur en scène sabrite derrière sa caméra, animelimage et lui donne un sens, le pouvoir se présente rarement à visage découvert; il essaie docculter les ficelles et autres manipulations afin dexercer,dans les conditions les plus avantageuses, son autorité. Il agit alors le plussouvent par procuration (A). Mais il est des situations où le pouvoir lève levoile et sexpose directement au risque dêtre plus facilement démystifié (B).Cest alors seulement que lordre et lobligation prennent leur coloration définitive. A) LEXERCICE DU POUVOIR PAR PROCURATION La sécurité collective demeure largement déconcentrée ; le Conseil de sécurité dépend étroitement de ses membres permanents et il ne dispose pas de moyens propres pour mener une action distincte et autonome. Au temps de la guerre froide, on pouvait considérer que le pouvoir était à même darrêter le pouvoir et quun certain compromis pouvait parfois émerger en con formité avec lintérêt de toutes les parties prenantes, ou tout au moins sans que celui de lune dentre elles ne soit sérieusement malmené. Mais lorsque ce sont les mêmes puissances qui prennent les décisions et qui se donnent procuration pour les mettre en œuvre, sans dautres contrôles et limites que ceux quils entendent se donner, alors on assiste à une obligation à géométrie variable, dont les contours relèvent de la subjectivité des gouvernants mon diaux et des mouvements dopinion au sein de leurs pays. Le drame de la guerre du Golfe en est la meilleure illustration, dautant plus que les effets de lintervention armée sont toujours là car il appartient (21) M. Bertrand : « Tragique impuissance de lONU », in supplément du Monde diplomatique,février 1994, n° 21.
  11. 11. 50 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE aux mêmes acteurs, qui agissent au nom de la communauté internationale,et à leurs conditions, dy mettre un terme. Cest par sa résolution 678 du 29 novembre 1990 que le Conseil de sécurité a confié aux Etats membres, qui coopèrent avec le Koweit, à savoirla coalition de 28 pays constituée et dirigée par les Etats-Unis, le soin demettre en œuvre la résolution 660 du 2 août 1990 qui « exige que lIrakretire immédiatement et inconditionnellement toutes ses forces pour les ramener aux positions quelles occupaient le 1er août 1990 ». Cette délégation des compétences du Conseil est assez large, puisque lesEtats sont autorisés à « user de tous les moyens nécessaires » (pour libérerle Koweit), sous réserve de « le tenir régulièrement au courant des dispositions quils prendront ». Si même on laisse de côté le processus particulier, incluant des pressionséconomiques et financières, par lequel la résolution 678 a été adoptée et quiconfirme selon le Pr. B. Weston « à quel point le pouvoir des Etats-Unis surle mécanisme décisionnel des Nations Unies est devenu total en labsencede lopposition du temps de la guerre froide » (22), il nen demeure pas moinsque le Conseil sera tenu à lécart de toutes les opérations militaires qui se dérouleront, sur cette base, du 15 janvier au 28 février 1991. A la veille dudéclenchement des hostilités, le Secrétaire général, M. Perez de Cuellar, a admis lui-même que « cette guerre nétait pas celle des Nations Unies » (23). Notre propos nest pas tant la question de principe en cause, puisquelinvasion du Koweït était manifestement illégale, tout comme était légitime et nécessaire la libération de ce pays, que la dérive du système des NationsUnies et du Droit qui le charpente et le justifie. Or en loccurrence, ni lappel à la légitime défense collective ni le précédent de Corée, ni la violation duneobligation internationale essentielle (24), ni les dispositions du chapitre VII en matière de sanctions militaires, ne se sont révélés daucun secours pourconfectionner un parapluie juridique étanche à laction menée sous la houlette américaine. Une puissance militaire disproportionnée était donc livrée à elle-même et expérimentait, grandeur nature, son arsenal darmements le plus élaboré, selon une stratégie qui faisait peu de cas des dégâts humains et matériels infligés à ladversaire. Le Conseil ne sera réactivé que pour signifier les premières conditions de larrêt des hostilités (résolution 686 du 2 mars 1991) et pour fixer les modalités du cessez-le-feu définitif par la résolution 687 du 2 avril 1991 analysée par R. Zacklin comme « un instrument historique sans précédent dans lhistoire des Nations Unies ». Et lauteur dajouter : « Si du point de vueformel elle est une résolution du Conseil de sécurité, elle est à toutes finsutiles un traité de paix dans lequel le vainqueur impose au vaincu une série dobligations onéreuses dont lacceptation par lIrak est garantie par le cha peau du chapitre VII et par la continuation des sanctions » (25). (22) « Security council resolution 678 and Persian Gulf decision making : precarious legitimacy », AJIL, 1991, p. 523-25. (23) Cité par B. Stern : Guerre du Golfe, le dossier dune crise internationale, 1990-1992, laDocumentation française, Paris, 1993, p. 20. (24) G. Gaja : « Réflexions sur le rôle du Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial- à propos des rapports entre maintien de la paix et crimes internationaux des Etats », RGDIP,1992, 2, p. 297-319. (25) R. Zacklin : « Les Nations Unies et la crise du Golfe » in Les aspects juridiques de laguerre du Golfe, sous la direction de B. Stern, éditions Montchrétien, 1991, p. 71.
  12. 12. LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE 51 A partir de lillégalité initiale de loccupation du Koweit, les tenants dupouvoir mondial se sont attribués les droits appropriés et ont déterminé lesobligations qui sont à la charge de lagresseur, quitte à poursuivre parfoisdes objectifs contradictoires consistant notamment à imposer à lIrak lindemnisation des victimes, par lintermédiaire de la commission de compensationdes Nations Unies, sans lever lembargo qui lui permettrait decommercialiser les ressources dont une proportion devrait être affectée à cettetâche. Lincertitude quant aux intentions de la plus grande puissance, quenous évoquions, ne consiste pas seulement en ce quune action est maintenuemême si elle a apparemment atteint ses objectifs premiers, mais aussi ence quelle est arrêtée prématurément pour des motifs de politique nationale. Cest ce dernier scénario qui a prévalu dans laffaire de la Somalie. Eneffet, linefficacité de lUNISOM étant avérée, le Secrétaire général, M. Bou-tros Ghali, avait envisagé dans une lettre au président du Conseil de Sécurité, le 24 novembre 1992, plusieurs options dont lintervention armée dungroupe dEtats membres, précisant toutefois que les Etats-Unis sétaient proposés pour organiser et diriger lopération (26). Le Conseil, par la résolution794 du 3 décembre, va de nouveau sur la base du chapitre VII autoriser lesEtats membres.... à employer tous les moyens nécessaires pour instaurer aussitôt que possible les conditions de sécurité pour les opérations de secourshumanitaire en Somalie ». Ainsi est née la force dintervention unifiée (UN-TAF), sous commandement et avec en majorité des contingents des Etats-Unis. Cependant, face aux difficultés rencontrées sur le terrain et en présencede pertes en vies humaines, les nouvelles autorités américaines vont déciderau printemps 93 de mettre un terme à cette action, bien que lUNTAF naitpas atteint les objectifs qui lui étaient assignés, notamment le désarmementdes factions en lutte (création de lONUSOM II par la résolution 814 du 26mars 1993). La détérioration de la situation à partir doctobre 1993 les amènera à envisager un désengagement de toutes leurs forces de la Somalie,intervenu en mars 1994. Ainsi, en se déchargeant sur la plus grande puissance de ses respons abilités, le Conseil nobtient en contrepartie aucune garantie quant à lefficacité de laction entreprise et sa conformité aux objectifs de lOrganisation. B) LEXERCICE DIRECT DU POUVOIR Le pouvoir opère à nu, il se donne des justifications à une action decontrainte directe, pour la défense dun ordre quil est seul à prescrire eten-dehors des hypothèses prévues par la Charte des Nations Unies que cesoit la légitime défense ou les sanctions militaires sous légide du Conseilde sécurité. Si on laisse de côté certaines opérations de la Russie dans lesex-territoires de lUnion soviétique, cest « lhumanitaire » qui sera le plussouvent sollicité, dans laprès-guerre froide, pour prendre le relais de « lidéologique », mais de façon sélective. Le concept « dingérence humanitaire »avancé par quelques auteurs avec lappui de certains milieux politiques tendait à semer la confusion et à ouvrir une nouvelle brèche au sein de lobligation générale de ne pas recourir à la force. Désormais, on peut considérerque la tentative doctrinale a fait long feu, et que ceux-là même qui en ont (26) J.M. Coicaud : « Les Nations Unies en Somalie - entre maintien et imposition de lapaix », Le Trimestre du monde, 1994, 1, p. 104-5.
  13. 13. 52 LOBLIGATION JURIDIQUE DANS LE MONDE DE LAPRÈS-GUERRE FROIDE été les promoteurs ont, depuis, atténué leurs ardeurs, revu et corrigé leurs épreuves pour réduire le prétendu « droit dingérence » à un accès et un se cours aux victimes, sans violation de la souveraineté des pays considérés (27). LAssemblée générale des Nations Unies a, de son côté, constamment insisté sur le respect de celle-ci lorsquelle recommandait lassistance aux popula tions détresse (28). en Les actions de contrainte directe se sont poursuivies en Irak, de la part des Etats-Unis et de certains de leurs alliés, en dépit de lacceptation de larésolution 687, assimilable de par son contenu à un « traité de paix ». Ainsi, en avril 1991, ces puissances (opération dite «provide comfort ») dépêchaient des forces armées à lintérieur du territoire irakien, afin de protéger, au sein denclaves, les populations kurdes. Ils décidaient ensuite détablir une zone dexclusion aérienne au nord du 36e parallèle, étendue ensuite au sud du 32e parallèle, pour couvrir les minorités chiites. Enfin, soupçonnant lIrak davoir organisé une tentative dassassinat du président Bush, au Koweit,les Etats-Unis nont pas hésité, en juin 1993, à envoyer des missiles en représail es, sur Bagdad. Hors lalibi humanitaire, on ne pouvait évoquer, à propos de ces opérations, aucun mandat ou autorisation des Nations Unies, sauf à estimer quecertains pays, devenus « hors-la-loi » seraient exclus de la protection normaledu Droit international, ainsi que semble le suggérer, par ailleurs, la listeétablie par la grande puissance « dEtats terroristes ». Il reste que, même dans lhypothèse de lédiction de sanctions économiques le Conseil de sécurité, il revient aux tenants du pouvoir mondial parde décider, en dernier ressort, si le récalcitrant remplit les critères pour êtreréadmis dans le giron de la normalité internationale. Et il nest pas excluque les obligations, mises à sa charge par les Nations Unies, soient élargieset aggravées au gré dune interprétation liée à la conjoncture politique. En conclusion Une nouvelle négociation globale, à linstar de celle intervenue au lendemain de la seconde guerre mondiale, semble nécessaire pour tracer leslimites du pouvoir dans la société des Etats, en fonction de toutes ses composantes et du nouveau rapport de forces. Le cinquantième anniversaire desNations Unies en 1995 pourrait offrir lopportunité damorcer le débat. Lenjeu se situe aussi bien au niveau du principe de légalité et descontours de lobligation juridique internationale que de la légitimité de celle-ci, ou encore de la perception par les sujets de droit des règles du jeu et delintérêt quils auraient à sy engager. Le grand marchandage commercial périodique ne peut suffir à assurerune prospérité équilibrée, sil nest coiffé par un « round politique » ou lesdifférentes sensibilités mondiales puissent sexprimer, contribuant ainsi réellement à bâtir léchafaudage de « lordre ». (27) Voir lévolution, à ce sujet, de la pensée de M. Bettati. (28) Voir les résolutions 43/131 du 8 décembre 1998 (victimes des catastrophes naturelles)et 45/100 du 14 décembre 1990 (couloirs durgence humanitaire).

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