ANGGARAN NEGARA ERA OTONOMI

ANGGARAN
NEGARA
DALAM ERA
OTONOMI DAERAH
Kunarjo
Editor: Dadang Solihin

untuk:
Rima, Hasna, Fatih, Hanif,
dan Sarah

Kata Pengantar
v
Kata Pengantar
Tujuan penulisan buku adalah untuk memberikan informasi tentang
teori dan praktik mengenai anggaran negara di Indonesia terutama dalam
erat otonomi daerah. Dalam membicarakan anggaran negara tidak lepas
dari sistem pemerintahan yang ada. Sejak tahun 2000, sistem
pemerintahan telah mengalami perubahan yang cukup berarti, sehingga
berpengaruh kepada sistem anggaran negara yang berlaku. Perubahan
sistem anggaran itu bukan hanya pada perubahan tahun anggaran saja,
tetapi juga pada sistematika dan proses penyusunannya.
Mempelajari anggaran negara, menurut penulis, sangat menarik,
karena di dalamnya dapat melihat bagaimana suatu kebijakan negara
dapat dijabarkan. Penyusunan anggaran negara sangat dipengaruhi oleh
unsur-unsur kebijakan ekonomi, sosial, dan politik. Penerimaan yang
berasal dari perpajakan, dan pengeluaran, baik pengeluaran rutin maupun
pembangunan, misalnya, dapat dimobilisasi dan dialokasikan untuk
tujuan pertumbuhan dan pemerataan pendapatan masyarakat maupun
mainan politik oleh para politisi.
Pengeluaran anggaran negara tidak sama dengan pengeluaran
anggaran yang dilakukan oleh perusahaan swasta atau perseorangan.
Selain motif yang berbeda, juga sasarannya terfokus pada pengeluaran
yang berdampak pada peningkatan kesejahteraan, dan pemerataan untuk
seluruh masyarakat.
Pengetahuan mengenai anggaran negara memang penuh dengan
dinamika, walaupun tampaknya penyusunan anggaran negara itu polanya
hampir tidak mengalami perubahan, misalnya anggaran negara

Kata Pengantar
vi
mempunyai banyak program, banyak dana yang dialokasikan, melibatkan
berbagai macam stakeholder, serta banyak prosedur yang digunakan.
Kecuali itu, sistem pemerintahan yang mengatur anggaran secara
terdesentralisasi atau tersentralisasi juga sangat mempengaruhi hasil
pelaksanaannya. Begitu strategisnya peranan anggaran negara,
penyusunannya sering kali digunakan sebagai alat perjuangan untuk
memperebutkan kekuasaan bagi para politisi.
Walaupun anggaran negara strategis, orang sulit dapat
mendefinisikan apa yang disebut “anggaran negara”. Anggaran negara
bukan semata-mata sama dengan ilmu ekonomi, atau ilmu hukum, atau
ilmu politik, ataupun ilmu administrasi, tetapi merupakan kombinasi dari
semuanya.
Adanya perencanaan pembangunan di Indonesia, mengakibatkan
anggaran negara menjadi menarik, sebagai salah satu dari sumber
pembiayaan pembangunan itu. Oleh karenanya, penyusunan anggaran
negara diusahakan untuk makin dapat terukur dalam membantu
perencanaan. Telah disadari bahwa anggaran negara tanpa perencanaan
yang baik merupakan pemborosan, dan sebaliknya perencanaan
pembangunan tanpa anggaran merupakan impian belaka.
Buku ini tidak dapat terbit tanpa bantuan dari beberapa orang yang
telah membantu penulis menyelesaikan naskahnya, antara lain: Sdr.
Bambang Triyono; Sdri. Dienova, Sdr. Zainudin dan Sdri. Renata
Sihombing yang telah melakukan penyelesaian akhir. Tidak lupa saya
menyampaikan terima kasih kepada Sdr. Maruto dari LP3ES yang telah
membantu mengedit buku ini.
Semoga buku ini ada gunanya, terutama bagi para pejabat yang
menggeluti bidang anggaran baik di pusat dan daerah, serta para
mahasiswa yang mendalami tentang anggaran negara.
Jakarta, 1 Januari 2003
Kunarjo

Kata Pengantar Gunawan Sumodiningrat
vii
Kata Pengantar
Gunawan Sumodiningrat*
Anggaran negara mempunyai tiga fungsi klasik: mendorong
pertumbuhan, mendistribusikan atau memeratakan kesejahteraan dan
menstabilkan perekonomian nasional. Di masa orde baru bahkan
konsep ini dijadikan pokok pembangunan nasional, yaitu pemerataan,
pertumbuhan dan stabilitas, yang diberi label puitis, Trilogi
Pembangunan. Tiga fungsi pokok ini tidak pernah lekang oleh jaman,
karena memang itulah misi yang diemban oleh anggaran negara.
Kajian tentang anggaran negara merupakan bidang yang sangat
penting karena anggaran negara adalah bagian yang sangat
mempengaruhi keuangan sektor swasta atau masyarakat. Ada
beberapa alasan yang dapat dikedepankan. Pertama, anggaran negara
volumenya amat besar. Di setiap negara, rasanya belum ada sebuah
organisasi swasta yang mempunyai volume anggaran atau keuangan
yang melebihi volume yang dimiliki oleh negaranya. Ukuran
bagaimanapun paralel dengan gaya tarik atau magnitude. Tidak heran
jika keuangan-keuangan sektor swasta biasanya menyesuaikan diri
dengan anggaran negara, baik dalam prosentase kenaikan maupun
penurunan, prioritas alokasi, hingga waktu tahun buku anggaran
swasta pun disamakan atau paling tidak dekat dengan tahun buku dari
anggaran atau keuangan negara. Kedua, dari sisi penerimaan, maka
anggaran negara amat mempengaruhi keuangan swasta, khususnya
pendapatan perpajakan. Meningkatnya pajak atau cukai rokok,
misalnya akan mempengaruhi harga rokok, belanja iklan rokok,
hingga belanja pribadi anggota masyarakat yang mengkonsumsi
rokok. Ketiga, dari sisi pengelolaan atau pengeluaran, anggaran
negara juga mempengaruhi keuangan secara nasional karena tiga
fungsi yang diembannya tadi: pertumbuhan, pemerataan, stabilitas.
*
Gunawan Sumodiningrat adalah Guru Besar Ekonomi pada Universitas Gadjah
Mada Yogyakarta, Deputi Sekretaris Wakil Presiden Bidang Kewilayahan,
Kebangsaan dan Kemanusiaan, serta mantan Deputi Bidang Ekonomi
BAPPENAS

viii
Bagaimana dengan anggaran negara di Indonesia? Tidak cukup
banyak ahli keuangan negara yang meluangkan waktu untuk menulis
tentang anggaran negara, terkecuali bagi Pak Kunarjo, sahabat dan
“sesepuh” saya ini. Bagi negara berkembang, anggaran negara
sepertinya lebih diarahkan sebagai stimulan pembangunan, karena
masyarakat belum mampu menggerakkan pembangunannya sendiri
atau secara otonom. Dalam bahasa politis biasanya disebut sebagai
government (public) driven growth. Tujuannya adalah untuk
menggerakkan swasta atau masyarakat untuk mampu menggerakkan
pembangunan di dalam dirinya. Sebenarnya fungsi ini juga
dijalankan secara klasikal seperti yang diajarkan oleh teori-teori
ekonomi, khususnya yang berada di bawah aliran Neo Klasik. Seperti
kita ketahui bersama, aliran ini berpendapat bahwa tugas pemerintah
adalah mempengaruhi (atau menggerakkan, atau menyelamatkan)
perekonomian nasional, karena mekanisme pasar saja tidak mampu
menyelesaikan masalah-masalah perkonomian. Bahkan, fungsi dari
anggaran negara adalah menyelesaikan misi global dari negaranya.
Kita memahami bahwa kebijakan anggaran negara dari AS
menentukan anggaran keuangan seluruh negara di dunia. Kontraksi
maupun ekspansi anggaran AS mempengaruhi perilaku keuangan
negara lain di dunia.
Uniknya, anggaran negara di Indonesia juga menjadi bagian
dari krisis ekonomi yang sekarang ini dialami Indonesia sejak tahun
1997. Pembangunan ekonomi Indonesia begitu banyak didorong oleh
negara, sehingga dunia usaha Indonesia mengembangkan apa yang
disebut oleh Tanri Abeng di tahun 1990-an sebagai “manajemen
lobi”, yaitu dimana para pengusaha lebih mengembangkan
“kecakapan melobi” penguasa politik atau pejabat pemerintah
daripada mengembangkan “kecakapan professional”. Populasi
terbesar pelaku usaha, khususnya pelaku usaha besar, berkerumun di
dekat kue anggaran negara. Kondisi ini memang bersifat positif
dalam menumbuhkan perekonomian namun juga menimbulkan ekses
yang sekarang populer dilabeli “korupsi, kolusi, dan nepotisme”.
Tidak dipungkiri seluruh organisasi publik di Indonesia terbelit oleh
masalah ini, baik dalam skala kecil maupun skala yang tak terperikan
besarnya.
Apakah ini hanya monopoli Indonesia? Ternyata tidak. Di
negara adidaya seperti Amerika pun kita melihat kejadian-kejadian

ix
dimana antara kekuasaan dengan pengusaha membentuk konspirasi
yang didasarkan kepada anggaran negara. Bahkan yang menakutkan
konspirasi ini kebanyakan berkenaan dengan industri militer sehingga
memunculkan paradigma complex industrial military, yaitu sebuah
kebijakan negara yang menguntungkan industri militer negara yang
bersangkutan. Industri militer adalah sasaran pokok karena volume
uang yang digunakan amat besar, tidak bisa dipastikan secara fixed,
dan dapat dimasukkan dalam kategori “rahasia nasional”.
Tentu saja kenyataan ini tidak berarti excuse bagi negara
terhadap kekeliruan KKNnya di masa lalu. Bahkan saya berani
memperkirakan bahwa perilaku KKN tidak akan hilang, ia hanya
menurun, hingga dalam persentase yang tidak membahayakan.
(Bukankah KKN juga kebiasaan manusia pula. Ia hanya bisa
diminimalkan hingga tingkat yang paling manusiawi, tapi tidak bisa
dihapuskan). Inilah agenda pertama bagi kebijakan anggaran negara
kita. Secara ideal adalah bagaimana mengelola anggaran negara
secara baik. Memang, mencari padanan “baik” tidaklah mudah.
Prinsip klasik pertumbuhan-pemerataan-stabilitas tetap menjadi
ukuran, namun itu tidak cukup lagi. Indikator atau alat ukur pelengkap
tetapi tidak bisa dipinggirkan (marginalized) adalah prinsip-prinsip
pokok dari good governance yaitu akuntabilitas, transpansi, dan
responsivitas.
Agenda kedua adalah meletakkan kebijakan anggaran negara
dalam konteks kekinian, yaitu dalam NKRI yang didesentralisasi.
Tema pengelolaan keuangan negara hari ini menjadi “anggaran negara
di era otonomi daerah”. Paradigma pengelolaan negara ini berubah
secara paradigmatis dari “lebih sentralistik” menjadi “lebih
desentralistik”. Prinsip ini paralel dengan paradigma pembangunan
pemberdayaan, yaitu memberi peran yang lebih besar kepada daerah,
khususnya dalam arti pemerintah daerah, untuk mengembangkan diri
masyarakat sebagai subyek pembangunan sesuai dengan ciri, potensi,
kepribadian, dan aspirasinya.
Konsep baru keuangan negara dalam bentuk berubahnya
anggaran kepada daerah dari bentuk dana alokasi khusus (specific
grant) ke dana alokasi umum (block grant) mewarnai peruahan
paradigma keuangan negara Indonesia. Pak Kunarjo membahasnya
dalam buku ini secara komprehensif. Barangkali yang perlu menjadi
pemikiran bersama adalah menyempurnakan sistem keuangan negara

x
di era otonomi yang sudah kita miliki dengan mengacu kepada UU
No, 25/1999, agar bukan saja sesuai dengan kebutuhan pengelolaan
negara yang didesentraliasasikan, melainkan juga sesuai dengan
denyut nadi Indonesia yang berada dalam tata dan perubahan global
dengan segala konsekuensinya. Keuangan negara harus seimbang
antara pola inward looking dengan outward looking, bahkan dalam
penilaian saya, harus diperkuat dengan forward looking. Inilah yang
menjadi agenda ketiga.
Agenda ketiga adalah bagaimana kita merancang model atau
prototip sistem keuangan negara yang cocok untuk kebutuhan masa
depan. Untuk itu memang diperlukan keberanian untuk
mempertanyakan ulang apakah model yang kita pakai saat ini cocok
untuk masa depan. Dalam kasanah akademik dan politik
pembangunan daerah pernah menjadi wacana, apakah masih tepat
bagi kita untuk menggunakan model anggaran yang “sangat terpusat”
atau ICW (Indische Comptabiliteit Wet) dimana semua pemasukan
dimasukkan dalam keranjang yang sama, akhirnya tidak jelas mana
uang yang “harus dipakai membangun”, “dipakai membayar hutang”,
“dipakai untuk konsumsi” dan sebagainya, seperti yang sekarang ini
kita gunakan. Memang tidak seluruh warisan penjajah Belanda itu
buruk, terbukti dari sistem ICW dari pemerintah kolonial Belanda pun
kita adopsi. Tantangannya adalah tidak kemudian menjadi serba anti
dengan masa kini untuk memilih model masa depan, namun dengan
kepala dingin, dan bijaksana mencermati perubahan di masa depan,
melihat sistem hari ini dan menyesuaikan sistem hari ini dengan
kebutuhan di masa depan. Saya kira ini adalah tantangan bagi para
pemikir dan professional keuangan negara.
Akhirnya, saya mengucapkan selamat kepada Pak Kunarjo,
sahabat, kolega, dan bahkan saya anggap sebagai salah satu guru saya
di bidang keuangan negara. Buku ini sendiri ditulis dengan sangat
baik – atau excellent – sehingga dapat melukiskan permasalahan,
pemaparan, analisa dan solusi dengan jernih dan cerdas. Keunggulan
lain adalah bahasa yang dipergunakan sangat komunikatif, sehingga
akan membantu khalayak dalam menyerap gagasan yang disajikan.
Saya kira ini adalah keunggulan yang jarang dimiliki oleh seorang
pakar tatkala menulis. Tidak jarang para pakar menulis dalam bahasa
yang teramat akademis sehingga hanya mampu difahami sejumlah
kecil pembacanya. Tidak heran jika kata “pakar” sering diplesetkan

xi
menjadi “apa-apa sukar”. Pak Kunarjo di luar kategori tersebut. Saya
kira bukan saja karena pengalaman keilmuan beliau yang amat tinggi,
praktek profesional anggaran negara (di Bappenas) yang tidak kalah
tinggi, namun juga karena wisdom dari sang penulis.
Jadilah buku ini bukan saja bermanfaat untuk diambil nilainya,
namun juga menantang para penulis lain untuk mengkreasikan buku
yang baik di bidang anggaran negara. Bagi para pakar tantangannya
adalah bagaimana mereka menulis dengan cerdas namun mudah
dimengerti. Karena prinsip komunikasi pada akhirnya, kan semua
harus bisa dimengerti dan dipahami.
Selamat atas bukunya kepada Pak Kunarjo dan selamat
membaca bagi sidang pembaca. Semoga semua sama-sama
menikmatinya.
Semoga buku ini ada gunanya, terutama bagi para pejabat yang
menggeluti bidang anggaran baik di pusat dan daerah serta para
mahasiswa yang mendalami tentang anggaran negara.
Bulaksumur, 1 Februari 2003

xii
Daftar Isi
Kata Pengantar v
Kata Pengantar Prof. Dr. Gunawan Sumodiningrat vii
Daftar Isi xii
BAB I PENDAHULUAN 1
Pengertian dan Cakupan Anggaran Negara 3
Beberapa Sudut Pandang Anggaran Negara 4
Perencanaan dan Anggaran 5
Mengapa Anggaran Negara Diperlukan? 6
Mengapa Anggaran Negara Harus Dipertanggung-
jawabkan? 7
Anggaran Negara dan Anggaran Perusahaan 8
Peranan Pemerintah Dalam Anggaran 11
Penyusunan Anggaran Negara 13
Fungsi Anggaran 20
Displin Ilmu dan Kriteria Penyusunan Anggaran
Negara 24
BAB II ANGGARAN NEGARA DALAM ERA ORDE
LAMA 28
Situasi Republik Indonesia Tahun 1945-1952 29
Plan Mengatur Ekonomi Indonesia (1947) 30
Rencana Kasimo (1948-1950) 33
Rencana Urgensi Perkembangan Industri dan Industri
Kecil (1951-1952) 34
Lembaga Pengelola Keuangan Negara 35
Penyusunan Anggaran Negara di Era Orde Lama 37

xiii
Pedoman Pelaksanaan Anggaran Negara 41
Masa-masa Sulit Menjelang Lahirnya Orde Baru 44
Pembiayaan Defisit Anggaran Negara 44
Lahirnya Orde Baru 49
BAB III PERENCANAAN ANGGARAN NEGARA 52
Penyusunan Perencanaan Anggaran Negara 53
Pentahapan Perencanaan 54
Persyaratan Dalam Menyusun Anggaran Negara 56
Dimensi Perencanaan Anggaran Negara 58
Hubungan Antara GBHN, Propenas dan Repeta 62
Lembaga yang Terlibat dalam Perencanaan Anggaran 65
Klasifikasi Fungsional 70
BAB IV POLITIK DALAM ANGGARAN NEGARA 77
Kebijakan Teknis Versus Kebijakan Politis 78
Peranan Anggaran Negara 78
Pengaruh Politik dalam Anggaran 81
Kaitan Anggaran dengan Faktor Lingkungan 83
Bidang yang Dipengaruhi oleh Politik 84
Konflik Dalam Kelembagaan 88
Mekanisme Konflik 89
Perilaku Para Pengelola Anggaran 91
Konflik Internal Dewan Legislatif 93
BAB V PENERIMAAN NEGARA 95
Pajak Sebagai Sumber Utama Penerimaan Negara 96
Pajak Untuk Stabilitas Ekonomi dan Pemerataan
Pendapatan Masyarakat 97
Metode dan Jenis Pajak 99
Gambaran tentang Penerimaan Pajak dalam APBN 109
Pinjaman Luar Negeri dan Hibah 113
Beberapa Masalah tentang Pinjaman Luar Negeri 114
Administrasi Pinjaman Luar Negeri 121

xiv
BAB VI PENGELUARAN NEGARA 133
Pengeluaran Rutin 138
Belanja Pegawai 139
Belanja Barang 140
Belanja Rutin Daerah 141
Cicilan Pokok dan Bunga Pinjaman 141
Subsidi 142
Pengeluaran Rutin Lainnya 144
Pengeluaran Pembangunan 144
Metode Usulan 145
Investasi Oleh Negara 146
Komposisi Pembiayaan 149
Petunjuk Penilaian Anggaran Pembangunan 151
BAB VII ANGGARAN DEFISIT 155
Pengertian dan Penyebab Defisit 156
Sebab-Sebab Defisit 158
Dampak Defisit 163
Menutup Anggaran Defisit 167
BAB VIII ANGGARAN NEGARA DAN DESENTRALISASI 171
Desentralisasi dan Kebijakan Dalam Alokasi
Anggaran 174
Pengertian Desentralisasi 174
Kebijakan Desentralisasi dalam Alokasi Anggaran 180
BAB IX OTONOMI DAERAH DAN APBD 191
Otonomi Daerah dan Desentralisasi 192
Otonomi Merupakan Suatu Keharusan 192
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) 193
Pinjaman Daerah 207
Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan
Daerah 209

xv
BAB X ADMINISTRASI PELAKSANAAN ANGGARAN
NEGARA 219
Pengorganisasian Anggaran Negara 221
Dokumen Pembiayaan 222
Organisasi Pengelola Anggaran Negara 227
Pelaksanaan Anggaran Negara 230
Pengelolaan Panitia Pengadaan 233
Penyaluran Dana 236
Mekanisme Penyaluran Dana 237
Pelaksanaan Penyaluran Dana Perimbangan 238
Pertanggungjawaban dan Pengawasan Pelaksanaan
Anggaran 239
BAB XI SIKLUS ANGGARAN 240
Tahap Persiapan 241
Tahap Pengesahan 251
Nota Keuangan 251
Tahap Pelaksanaan 263
Penyusunan Satuan 2 (Dua) 263
Penyusunan Satuan 3 (Tiga) 264
Tahap Pengawasan 268
Tujuan Pengawasan 269
Macam Pengawasan 270
Glosarium 282
Daftar Singkatan 289
Daftar Pustaka 292
Tahun Anggaran di Berbagai Negara 299
Tabel Sektor/Sub-Sektor/Program 303
Lampiran UU RI No. 29 Tahun 2002 310
Indeks 324

Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah
1
1
Pendahuluan
Barangkali tidak ada satu produkpun, baik berupa barang maupun
jasa, yang dihasilkan oleh perseorangan atau kelompok usaha ataupun
negara tanpa mengeluarkan biaya. Besarnya biaya yang dikeluarkan
untuk pengadaan barang dan jasa tergantung dari kualitas dan
kuantitas barang dan jasa yang ingin diperoleh. Negara yang sedang
membangun, untuk melaksanakan pembangunan baik berupa
prasarana fisik maupun nonfisik, tentu membutuhkan pengeluaran
biaya. Biaya yang akan dikeluarkan untuk pengadaan barang dan jasa
yang ingin diperoleh itu disusun dalam suatu daftar prioritas.
Penyusunan anggaran negara berbeda dengan penyusunan
anggaran perseorangan atau rumah tangga. Pada anggaran negara,
penyusunannya dimulai dari penyusunan kebutuhan yang diperlukan
selama satu tahun anggaran ke depan lebih dahulu dan kemudian baru
diperkirakan rencana penerimaannya. Sedangkan pada anggaran
perseorangan atau rumah tangga dilakukan sebaliknya, yaitu dengan
menyusun pendapatannya lebih dahulu, baru kemudian menyusun
daftar pengeluaran kebutuhan rumah tangga tersebut.
Rencana penerimaan dan pengeluaran negara dapat dilihat dalam
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) setiap tahun. Di
dalam APBN dapat dilihat berapa rencana penerimaan dan sumber-
sumbernya, serta apa dan berapa jenis pengeluaran dalam satu tahun
anggaran mendatang.
Mengamati APBN sangat menarik, karena didalamnya tergambar
secara operasional bagaimana ia berperan dalam mendorong
pertumbuhan, mengendalikan inflasi, meningkatkan kesempatan kerja
dan menurunkan tingkat pengangguran. Walaupun ruang lingkupnya

Pendahuluan
2
tampak kecil dibandingkan dengan investasi nasional, tetapi anggaran
negara sarat dengan strategi yang dapat mendorong masyarakat
melakukan kegiatan sesuai dengan misi yang diinginkan oleh negara.
Misalnya, APBN itu terdiri dari penerimaan dan pengeluaran, dan
masing-masing di dalamnya terdapat unsur kunci yang sangat
berpengaruh terhadap kegiatan masyarakat. Di satu sisi dalam
penerimaan terdapat unsur pajak, dan di sisi lain, dalam rincian
pengeluaran, terdapat pengeluaran rutin dan pembangunan.
Pajak yang menjadi inti dari penerimaan negara bukan hanya
berfungsi untuk menambah penerimaan, tetapi juga mempunyai fungsi
lain yaitu pemerataan pendapatan dan perangsang seseorang atau
masyarakat untuk melakukan investasi. Apabila negara terlalu
berlebihan dalam menarik pajak, maka gairah investasi menjadi
berkurang, kesempatan kerja pun menurun, dan seterusnya.
Walaupun demikian tidak berarti pemerintah harus menghapus pajak
sama sekali, mengingat pajak merupakan sumber penerimaan terbesar
untuk membiayai pengeluaran negara (lihat Gambar 1). Dalam
Gambar 1, yang dikenal dengan Kurva Laffer, diperlihatkan bahwa
apabila pajak dipungut 100%, maka tidak sebuah perusahaanpun
dapat beroperasi, yang berarti negara tidak akan memperoleh
penerimaan pajak sama sekali. Apalagi bila sebaliknya pajak
dipungut 0%.
Gambar 1. Kurva Laffer
Tingkat
Pajak
0
Pendapatan

3
Di sisi lain, pengeluaran negara juga mempunyai komponen yang
dapat menimbulkan dampak pada pertumbuhan ekonomi
(pembangunan jalan, jembatan, dan berbagai sarana dan prasarana
ekonomi lain), penciptaan kesempatan kerja (di sektor pengairan,
pertanian), pemerataan pendapatan (melalui transmigrasi, industri
yang padat karya) dan lain sebagainya, tergantung dari keinginan
politik dari mereka yang mengesahkan anggaran.
PENGERTIAN DAN CAKUPAN ANGGARAN NEGARA
Pengertian “anggaran” sebagai terjemahan dari Bahasa Inggris
“budget” adalah semacam tas atau dompet besar terbuat dari kulit1)
.
Tas atau dompet besar tersebut biasanya digunakan oleh
bendaharawan raja untuk membawa dokumen-dokumen atau catatan-
catatan pajak apabila pergi ke parlemen dalam rangka mengusulkan
anggaran untuk kerajaan.
Kegunaan anggaran negara adalah untuk mengalokasi sumber-
sumber yang langka, sehingga hasilnya dapat mencapai kepuasan
yang maksimal antara kebutuhan yang tidak terbatas dengan sumber-
sumber yang terbatas adanya. Semua jenis anggaran, baik anggaran
perseorangan, anggaran organisasi maupun anggaran negara
melibatkan suatu pilihan terhadap kemungkinan pengeluaran. Selama
sumber yang tidak terbatas adanya, sedangkan kebutuhan yang tidak
terbatas, manusia biasanya selalu membatasi kebutuhannya melalui
anggaran. Seorang anak kecil yang ditanya orangtuanya apakah
membeli baju baru atau membeli mainan, kalau bisa pasti si anak akan
memilih kedua-duanya. Tetapi selama kemampuan orangtuanya
terbatas, anak itu harus memilih salah satu, apakah membeli baju atau
membeli mainan. Kalau si anak memilih membeli baju baru, tentu itu
merupakan pilihan yang memiliki kepuasan paling tinggi baginya.
Prinsip-prinsip tersebut di atas juga berlaku bagi penyusunan
anggaran negara. Keterbatasan dana akan memaksa negara
melakukan pilihan kegiatan mana yang akan diprioritaskan dibiayai
dari anggaran negara.
1)
Clarence L. Barnhart dan Robert Barnhart, The World Book Dictionary, (Chicago:
Childcraft International Inc., 1978).

Pendahuluan
4
Beberapa Sudut Pandang Anggaran Negara
Para pakar dengan disiplin ilmu yang berbeda mengartikan
“anggaran negara” dengan pengertian yang berlainan menurut disiplin
ilmu yang ditekuninya. Apabila pengertian anggaran negara
ditanyakan kepada para ahli hukum, ahli ekonomi atau ahli politik,
maka masing-masing akan memberikan jawaban yang berbeda.
Para ahli hukum menganggap “anggaran negara” adalah rencana
pengeluaran pemerintah yang telah disahkan dengan undang-undang.
Sebelum anggaran negara dilaksanakan, pemerintah mengajukan
rancangan anggaran negara tersebut kepada dewan legislatif. Karena
anggaran negara merupakan rencana kegiatan yang dibiayai dari uang
rakyat maka sebelum dilaksanakan, anggaran negara tersebut harus
disahkan terlebih dahulu dengan undang-undang. Para ahli ekonomi
menganggap bahwa “anggaran negara” adalah pengeluaran negara
yang mampu mengendalikan kestabilan jalannya perekonomian
negara, serta mampu memberikan rangsangan investasi untuk dapat
menciptakan pertumbuhan ekonomi. Dengan penyusunan anggaran
negara yang baik, negara dapat memecahkan masalah pengangguran,
inflasi, pemerataan pendapatan serta pertumbuhan ekonomi.
Sedangkan ahli politik mengatakan bahwa “anggaran negara”
merupakan alat politik terutama dalam hubungan antara eksekutif dan
legistatif. Pada prinsipnya eksekutif adalah yang mengendalikan dan
mengelola anggaran negara, sedangkan legislatif adalah yang
menjalankan fungsi pengawasan. Dalam hubungan antara eksekutif
dan legislatif itu, yang terjadi pada dasarnya adalah saling mengadu
kekuatan antara oposisi yang duduk dalam legislatif dan eksekutif
yang mempertahankan.
Dari penjelasan tersebut di atas, perbedaan pendapat mengenai
pengertian “anggaran negara” dapat diilustrasikan sebagai tiga orang
buta yang mempunyai penafsiran yang berbeda-beda tentang bentuk
binatang gajah, tergantung dari apa yang kebetulan dipegangnya.
Orang yang kebetulan memegang telinganya menganggap gajah itu
pipih dan lebar, seorang yang kebetulan memegang belalai
mengganggap bahwa gajah itu panjang, dan seorang lainnya yang
kebetulan memegang ekor menganggap gajah itu kecil dan panjang.

5
Secara umum, “anggaran negara” didefinisikan sebagai suatu
rencana untuk penyelesaian program atau kegiatan dalam rangka
pencapaian sasaran dalam waktu tertentu (satu tahun), termasuk
perkiraan sumber-sumber dana dan daya yang tersedia. Dengan
demikian, “anggaran negara” adalah perencanaan yang sistematis oleh
negara mengenai pendanaan atas suatu kegiatan yang akan dilakukan
dalam waktu yang akan datang selama masa satu tahun.
Dalam RUU Keuangan Negara, anggaran negara didefinisikan
sebagai dokumen yang disusun oleh pemerintah dan disetujui oleh
lembaga legislatif yang berisi belanja yang diperkirakan untuk
melaksanakan kegiatan penyelenggaraan negara dan pendapatan yang
diharapkan untuk menutup belanja tersebut pada tahun yang sama.
Perencanaan dan Anggaran
Dari definisi tersebut di atas dapat dikatakan bahwa sebenarnya
dalam pengertian anggaran tercakup pula unsur perencanaan.
Perencanaan dalam pengertian yang sederhana dapat diartikan sebagai
bentuk pemikiran yang rasional dan terkoordinasi dalam rangka
pencapaian sasaran dengan memperhitungkan sumber daya dan
sumber dana yang dipergunakan sebagai masukan. Suatu anggaran
yang tanpa disertai perencanaan sama artinya dengan kegiatan yang
akan dibiayai tanpa mempunyai arah, sehingga pengeluaran yang
dilaksanakan akan tidak efisien. Sebaliknya, perencanaan yang tidak
memperhitungkan anggaran hanya merupakan impian tanpa kenyataan
belaka.
Perencanaan (yang dibuat oleh negara atau pemerintah) biasanya
mencakup berbagai bidang, baik bidang sosial maupun ekonomi
secara komprehensif, sedangkan penganggaran (negara) hanya
mencakup sektor pemerintah saja. Akan tetapi, perencanaan maupun
penganggaran sama-sama memerlukan analisis kebijakan dalam
pengalokasiannya. Perbedaannya, apabila perencanaan menyangkut
pengalokasian dalam rangka pencapaian kinerja perekonomian secara
keseluruhan, maka penganggaran menyangkut pengalokasian pada
aspek pembiayaannya saja. Perencanaan merupakan suatu kerangka
konsep dari pemikiran, sedangkan penganggaran merupakan dokumen
operasional.

Pendahuluan
6
Tabel 1. Perencanaan dan Penganggaran
PERENCANAAN PENGANGGARAN
l. Cakupan Perekonomian
keseluruhan pemerintah
Sektor pemerintah
2. Jangka Waktu Jangka menengah dan
Jangka panjang
Tahunan
3. Pendekatan Masing-masing sektor
pembangunan
Masing-masing
departemen yang
melaksanakan
4. Isi Kerangka konsep Dokumen operasional
5. Tujuan Pencapaian sasaran Penentuan kebutuhan
anggaran tahunan
untuk melaksanakan
program
6. Organisasi
yang
bertanggung
jawab
Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional
(BAPPENAS)
Departemen
Keuangan
Mengapa Anggaran Negara Diperlukan?
Setiap kegiatan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dapat
dilaksanakan oleh negara atau swasta. Yang menjadi masalah adalah
apakah swasta siap untuk melaksanakan semua kegiatan yang
dibutuhkan oleh masyarakat itu, termasuk misalnya membangun
angkatan bersenjata, menjalankan program hukum seperti lembaga
pemasyarakatan dan sebagainya. Swasta dalam melaksanakan
kegiatan mempunyai kecederungan profit motive, yaitu memilih setiap
usaha yang dapat menguntungkan. Jadi alasan utama mengapa
anggaran negara diperlukan, antara lain, adalah untuk memenuhi
kebutuhan masyarakat yang tidak dapat dilaksanakan oleh swasta.
Kebutuhan yang biasanya dilimpahkan pemenuhannya kepada negara
adalah:2)
2)
Kunarjo, “Perencanaan Operasional Tahunan” Makalah dalam Kursus
Pendidikan Perencanaan Nasional Angkatan XXX, LPEM UI, 27 Juni 2001.

7
1) Kebutuhan untuk barang atau jasa yang bersifat kolektif,
misalnya kebutuhan akan pertahanan negara (tentara, polisi),
pengendalian banjir, taman-taman kota dan lain sebagainya.
2) Pengeluaran-pengeluaran untuk mengantisipasi perubahan
demografis, seperti kenaikan jumlah penduduk dengan adanya
kelahiran warga baru yang membutuhkan perluasan program-
program pemerintah di bidang pendidikan dan kesehatan.
3) Penanganan dampak perkembangan teknologi berupa polusi,
misalnya polusi udara dan air yang diakibatkan oleh
perkembangan industri.
4) Investasi yang mengakibatkan risiko tinggi, seperti energi
nuklir sebagai sumber tenaga listrik. Apabila terdapat risiko
tinggi, maka sektor swasta tidak mempunyai gairah untuk
menginvestasikan secara besar-besaran di negara yang
bersangkutan.
5) Penelitian untuk menciptakan teknologi baru yang
memerlukan biaya besar, dengan harapan investasi tersebut
akan menurunkan biaya produksi di masa depan dan
memperbesar pemasukan pajak.
Mengapa Anggaran Negara Harus Dipertanggungjawabkan?
Pengeluaran anggaran negara harus dipertanggungjawabkan
kepada rakyat karena dua hal: Pertama, dari segi penerimaan:
Pemungutan pajak yang membebani masyarakat berarti merupakan
pengorbanan dari mereka. Dengan membayar pajak, masyarakat telah
kehilangan kesempatan untuk melakukan konsumsi dan investasi yang
seharusnya dapat dilakukan, sedangkan pajak yang sudah diserahkan
kepada negara tidak diketahui kegunaannya. Untuk itu negara perlu
membuktikan bahwa pajak yang diterima dari masyarakat telah
digunakan untuk keperluan seluruh masyarakat, walaupun sifatnya
berupa pengeluaran-pengeluaran yang kolektif atau untuk keperluan
bersama, misalnya untuk pembangunan jalan, sarana pendidikan,
kesehatan, pertahanan dan lain sebagainya. Kedua, dari segi
pengeluaran: Makin besar anggaran yang dikeluarkan, makin besar
pula yang harus dipertanggungjawabkan.

Pendahuluan
8
Pertanggungjawaban pengeluaran dilakukan melalui dua langkah.
Pertama adalah ketelibatan legislatif dalam pengawasan. Pengawasan
ini tidak terbatas pada jenis pengeluarannya tetapi juga pada volume
serta biayanya. Kedua adalah orientasi pada manajemen dengan
menekankan efisiensi terhadap kegiatan yang sedang berjalan.
Anggaran Negara dan Anggaran Perusahaan
Penyusunan anggaran negara agak berbeda dengan penyusunan
anggaran perseorangan atau perusahaan. Perbedaannya dapat
digambarkan sebagai berikut:
1) Anggaran negara melibatkan berbagai macam aktor yang
masing-masing mempunyai kepentingan yang berbeda-beda
serta tingkat kekuasaan yang berbeda-beda pula. Di
Indonesia, aktor-aktor tersebut adalah, misalnya, anggota
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), pejabat yang duduk di
Direktorat Jenderal Anggaran, Departemen Keuangan, pejabat
di Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)
yang terkait dengan anggaran, pejabat di masing-masing
departemen/lembaga yang terlibat mengelola anggaran
negara, pejabat di Pemerintah Daerah (Pemda) yang terlibat
dalam penyusunan anggaran, dan lain sebagainya. Berbeda
halnya dengan penyusunan anggaran di lingkungan keluarga
atau perusahaan yang hanya mempunyai satu kunci
pandangan yang sama untuk pencapaian sasaran;
2) Dalam anggaran negara, pejabat yang dipilih untuk mengelola
uang rakyat bertanggung jawab kepada rakyat, dan bukan
pada dirinya sendiri, sedangkan pada perusahaan, semua
kegiatan pemasukan dan pengeluaran uang adalah uang
perusahaan itu sendiri dan bukan uang orang lain. Pejabat
negara yang berwenang dapat mengeluarkan uang orang lain
(rakyat atau warga negara) untuk sesuatu pengeluaran yang
sebenarnya tidak mereka kehendaki. Akan tetapi, karena
warga negara itu mempunyai perwakilan yang akhirnya dapat
mendongkrak kedudukan pejabat yang melakukan
penyelewengan terhadap uang negara, pejabat negara itu akan
berusaha untuk menaati peraturan yang tidak jauh dari

9
keinginan rakyat. Karena beragamnya kepentingan para aktor
dalam menyusun anggaran yang kadang-kadang berbeda
dengan keinginan rakyat, maka konflik pun sulit untuk
dihindari. Untuk menciptakan suatu keputusan yang
konsisten, proses dalam penyusunan anggaran negara harus
memperoleh kesepakatan terlebih dahulu di antara wakil-
wakil rakyat serta kelompok-kelompok yang berkepentingan.
3) Karena para pejabat yang berkuasa untuk melakukan
pengeluaran uang bagi kepentingan rakyat, maka
pertanggungjawaban mereka dalam penyusunan anggaran
adalah sangat penting. Penyusunan dokumen anggaran yang
menjelaskan kepada masyarakat bagaimana uang dikeluarkan
dapat membantu pelaksanaan tanggung jawab ini. Di
Indonesia, dokumen-dokumen seperti Nota Keuangan yang
dilampiri dengan dokumen lain, seperti rencana pengeluaran
untuk sektor-sektor, program-program, dan bahkan kegiatan
yang tercantum dalam Daftar Isian Proyek (DIP), sangat
membantu dalam menjawab pertanyaan wakil-wakil rakyat
mengenai penggunaan uang rakyat itu. Dokumen anggaran
ini harus diketahui oleh rakyat melalui wakil-wakilnya agar
mereka mengetahui penggunaan dari uang pajak yang mereka
bayar.
4) Penyusunan anggaran negara direncanakan secara sistematis
mulai dari awal, yaitu dimulai sejak berlakunya tahun
anggaran selama satu tahun penuh. Sejak 1969 sampai
dengan tahun 2000, tahun anggaran di Indonesia dimulai dari
1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya. Mulai
tahun 2000, tahun anggaran ini diubah menjadi sama dengan
tahun kalender yaitu dimulai dari 1 Januari dan berakhir pada
31 Desember.3)
3)
Tahun anggaran ini berbeda dari satu negara dengan negara lain, misalnya:
Afrika Selatan 1 April – 31 Maret Irak 1 April – 31 Maret
Arab Saudi 15 Oktober– 14 Oktober Thailand 31 Sept – 30 Sept
Australia 1 Juli – 30 Juni Turki 1 Maret – 28/29 Feb
Haiti 1 Oktober – 30 September Uganda 1 Juli – 30 Juni

Pendahuluan
10
Perubahan-perubahan, baik jumlah dana maupun sasaran, bisa
saja terjadi selama berlangsungnya tahun anggaran.
Perubahan-perubahan tersebut bisa diakibatkan oleh faktor
ekonomi (seperti panen hasil-hasil pertanian), faktor politik,
faktor alam dan hubungan antara sumber-sumber keuangan
negara dan perkembangan industri dalam negeri.4)
Perubahan-perubahan yang menyangkut anggaran harus
disetujui oleh DPR. Di Indonesia, pada akhir tahun 2000,
pernah terjadi bahwa Presiden dianggap melanggar undang-
undang karena tidak membukukan penerimaan yang
diperolehnya dalam anggaran negara. Adapun perubahan-
perubahan pada anggaran untuk perusahaan swasta dapat
dilakukan secara luwes, dengan kata lain, perubahan-
perubahan dapat dibuat dari minggu ke minggu dan dari bulan
ke bulan;
5) Anggaran negara lebih kaku dibanding dengan anggaran
swasta, dengan kata lain, anggaran negara ini bukan hanya
tersusun dengan angka-angka saja tetapi dilengkapi dengan
peraturan perundangan yang sangat ketat, sehingga pejabat
negara yang mengelola benar-benar harus berhati-hati dan
memahami peraturan perundangan yang bersangkutan.
Anggaran negara berbeda dengan anggaran perseorangan
maupun perusahaan. Negara menghitung rencana
pengeluaran lebih dahulu, kemudian mencari sumber
penerimaannya.
4)
A. Premchand, Government Budgeting and Expenditure Control, International
Monetary Fund, (Washington DC, 1983) hal. 137.

11
PERANAN PEMERINTAH DALAM ANGGARAN
Peranan pemerintah sangat penting dalam kehidupan bernegara.
Selain berperan sebagai pengayom masyarakat, pemerintah juga
bertanggung jawab dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat. Akan
tetapi dalam memenuhi tugas itu, pemerintah tidak dapat bekerja
Jenis
Contoh
Bagan 1. Pengeluaran Negara dan Swasta
Negara
Dimiliki dan diawasi
oleh sektor publik
Departemen Perusahaan
Negara
Perusahaan yang
sahamnya sebagian
dimiliki pemerintah
Perusahaan
swasta
Swasta
Dimiliki dan diawasi
oleh sektor swasta
* Dibiayai oleh Pemerintah
* Bersifat kaku karena ketatnya peraturan perundangan
* Sepenuhnya atau sebagian dibiayai oleh Pemerintah
* Keluwesan tergantung dari peraturan perundangan yang berlaku
* Umumnya
melayani
fungsi publik
* Departemen-departemen dlm pemerintahan* Pertamina
* Perusahaan Listrik Negara
* Dibiayai dari investasi swasta
* Dimiliki swasta
* Bermotif mencari keuntungan
* Dibatasi oleh peraturan perundangan
* Dimiliki dan diawasi oleh swasta
* Bermotif mencari keuntungan
* Perusahaan- perusahaan milik pemerintahan daerah* PT. Astra Internasional

Pendahuluan
12
sendiri, karena pemerintah hanya menguasai sekitar 30% dari kegiatan
ekonomi negara sedangkan 70% lainnya dikuasai oleh swasta.
Berkaitan dengan penyusunan anggaran negara, kebijakan yang
ditempuh oleh pemerintah dapat berdampak positif atau negatif
terhadap kegiatan masyarakat. Bidang-bidang yang dipengaruhi
tergantung dari kebijakan yang mempunyai korelasi erat dengan
bidang bersangkutan. Misalnya, kebijakan tentang perpajakan akan
langsung mempengaruhi tingkat investasi, tingkat kesempatan kerja
dan tingkat inflasi; kebijakan tentang nilai tukar akan berpengaruh
pada ekspor dan impor yang dilakukan oleh masyarakat.
Penting untuk diketahui bahwa pemerintah dapat mengatur
penerimaan dan pengeluaran dalam APBN, karena pemerintah
mempunyai wewenang untuk melakukan kebijakan berikut ini:
(1) Membeli dan menjual:
Misalnya, untuk menambah penerimaan, negara dapat
melakukan penjualan barang dan jasa atau aset yang dimilikinya.
Seperti yang terjadi pada sekitar tahun 2000, ketika negara
mengalami kesulitan dalam penerimaan, diputuskan untuk
menjual beberapa aset negara guna menutup kekurangan
penerimaan tersebut.
(2) Mengambil dan memberi:
Negara dapat menarik pajak dari masyarakat, dan penarikan
pajak ini berarti mengurangi tingkat konsumsi masyarakat.
Pengurangan konsumsi masyarakat dapat mengurangi jumlah
permintaan terhadap barang dan jasa di masyarakat. Dan yang
terakhir ini dapat berdampak pada penurunan harga-harga barang
dan jasa. Demikian sebaliknya negara dapat melakukan kebijakan
dengan melakukan “pemberian”, misalnya pemberian subsidi
kepada produsen atau konsumen bagi barang atau jasa, terutama
dalam rangka menstabilkan harga-harga di pasaran.
(3) Meminjam dan meminjami:
Negara dapat memberikan pinjaman baik kepada pemerintah
daerah maupun perusahaan daerah yang membutuhkan, tetapi
sebaliknya, negara juga dapat meminjam dari bank-bank swasta
atau masyarakat apabila diperlukan.

13
Sekali lagi, rencana anggaran negara yang tampaknya sederhana
ternyata mempunyai latar belakang yang sangat kompleks dan
menakjubkan untuk mengatasi masalah di bidang ekonomi makro
seperti stabilisasi, pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesempatan
kerja. Dengan mengamati susunan anggaran negara, banyak hal dapat
dikenali yang sebelumnya hanya diketahui sepintas lalu, seperti
jumlah program yang dijalankan, banyaknya dana yang masuk
ataupun yang keluar, besarnya pinjaman yang dilakukan oleh negara
ataupun swasta, jenis penerimaan dan pengeluaran negara, mekanisme
pengawasan, banyaknya stakeholder yang terlibat, dan banyaknya
prosedur yang harus dilalui. Karena peranannya yang sangat strategis
itulah, wajar apabila anggaran negara dipergunakan sebagai ajang
perebutan oleh para politisi untuk saling menjatuhkan lawan
politiknya.
Penyusunan Anggaran Negara
Mengingat sumber dana yang terbatas, sementara kebutuhan
negara tidak terbatas, penyusunan anggaran negara akan lebih efisien
apabila dilaksanakan melalui perencanaan yang baik. Bagi negara
yang sumber dananya terbatas, pengelola anggaran harus pandai-
pandai memilih kegiatan yang menghasilkan manfaat yang optimal.
Ukuran “optimal” ini harus mengacu pada tujuan pembangunan
masing-masing negara. Tujuan pembangunan bagi negara yang satu
dapat berbeda dengan negara yang lain, namun pada umumnya
penyusunan anggaran negara harus mempertimbangkan: (a) Keadaan
geografis: Apakah suatu negara merupakan negara kepulauan atau
daratan yang menyatu; Negara kepulauan memerlukan pengawasan
dan transportasi laut yang memadai. Pembangunan armada laut dapat
dipertimbangkan untuk mendapatkan prioritas; (b) Kepadatan
penduduk: Kepadatan penduduk perlu diperhitungkan karena
mempunyai hubungan dengan berkurangnya lahan untuk pertanian,
terutama dikaitkan dengan apabila sebagian besar penduduk hidup
dari sektor pertanian. Selama negara belum mampu untuk
meningkatkan investasi yang cukup di sektor industri, maka
kepadatan penduduk akan mengganggu peningkatan kesejahteraan di
daerah pertanian; (c) Distribusi pendapatan: Distribusi pendapatan
yang tidak merata, baik antarwilayah maupun antargolongan, akan

Pendahuluan
14
rentan terhadap gejolak-gejolak sosial; (d) Situasi politik: Situasi
politik yang tidak stabil akan memaksa negara memperkuat kepolisian
untuk mengantisipasi gejolak politik dalam negeri. Rencana-rencana
pembangunan tidak akan terarah dan pelaksanaan yang tersendat-
sendat karena terganggu oleh faktor-faktor eksternal yang menentu;
(e) Letak suatu negara di lingkungan negara tetangga: Apabila
negara tetangga cukup berbahaya bagi keamanan dalam negeri, maka
tidak ada salahnya sektor pertahanan diprioritaskan dalam penyusunan
anggaran.
Setelah keadaan atau situasi negara bersangkutan diketahui, maka
tahap berikutnya adalah menentukan tujuan dan sasaran berkenaan
dengan arah dari rencana penganggaran yang memenuhi keinginan
masyarakat. Baru kemudian disusun kebijakan secara lebih rinci
mengenai apa dan siapa yang melaksanakan, serta waktu
pelaksanaannya. Adanya tujuan umum yang telah ditetapkan lebih
dahulu akan memudahkan penyusunan perencanaan lebih lanjut,
dengan memilih prioritas kegiatan yang akan dilaksanakan. Misalnya,
apakah suatu negara akan lebih memprioritaskan kegiatan sektor
pertahanan dan keamanan dari pada melaksanakan kegiatan sektor
ekonomi. Apabila pilihan pertama yang diambil, maka harus disadari
bahwa investasi di sektor pertahanan dan keamanan memerlukan
faktor-faktor produksi berupa tanah, modal, dan tenaga kerja. Ini
berarti bahwa faktor-faktor produksi berupa tanah, modal, dan tenaga
kerja yang tersisa untuk investasi pada sektor ekonomi akan
berkurang, sehingga produksi barang-barang modal dan barang-
barang konsumsi di luar sektor pertahanan dan keamanan, yang
seharusnya dapat diproduksi, juga berkurang.
Contoh lain, apakah negara akan memprioritaskan kegiatan untuk
program irigasi dibandingkan dengan program pembangunan jalan;
atau apakah pembangunan gedung-gedung sekolah lebih
diprioritaskan dibandingkan dengan merehabilitasi gedung-gedung
kantor yang masih cukup berfungsi. Apabila prioritas kegiatan telah
ditetapkan, maka langkah selanjutnya adalah menyusun penjadwalan
pelaksanaan, yakni kegiatan-kegiatan mana yang akan dilaksanakan
terlebih dahulu. Hal ini penting berkaitan dengan ketersediaan dana
yang terbatas. Untuk itu, perencana anggaran harus mampu
mengalokasikan dana yang tersedia secara optimal untuk kegiatan-

15
kegiatan yang memang diperlukan lebih awal dari pada kegiatan
lainnya.
Aspek Politis Anggaran Negara
Menurut Irene S. Rubin5)
, anggaran negara bukan hanya terbatas
pada teknis manajerial saja, tetapi juga mengandung atau
mencerminkan aspek politik di dalamnya, yaitu:
1) Mencerminkan pilihan tentang apa yang perlu dan tidak perlu.
Pelayanan apa yang diharapkan dan seharusnya disediakan
pemerinah kepada warga negara sebagai anggota masyarakat;
apakah pemerintah akan menyediakan fasilitas seperti air
minum, listrik, transportasi dan perumahan.
2) Mencerminkan prioritas, misalnya antara pembangunan
lembaga kepolisian atau penanggulangan banjir; pemeliharaan
kesehatan atau pertahanan negara; prioritas pembangunan
kawasan barat atau kawasan timur.
3) Mencerminkan keputusan-keputusan yang proporsional untuk
tujuan efektivitas dan efisiensi serta tujuan yang lebih luas
bagi negara.
4) Mencerminkan alasan yang kuat untuk pertanggungjawaban
kepada masyarakat yang ingin mengetahui bagaimana
pemerintah mengeluarakan dana jika pada saatnya hal itu
dilakukan.
5) Mencerminkan keinginan warga negara untuk membedakan
bentuk sistem perpajakan dan prosentasenya berdasarkan
kemampuan kelompok pembayar pajak.
6) Mencerminkan bahwa pada tingkat nasional, anggaran akan
mempengaruhi perekonomian secara keseluruhan, misalnya
mendorong pertumbuhan, kesempatan kerja dan tingkat
inflasi.
5)
Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting, (New York– London: Chatham
House Publicers, 1997) hal. 2.

Pendahuluan
16
Dengan perencanaan anggaran yang baik, suatu organisasi
(departemen/lembaga) dapat merencanakan kegiatan yang memenuhi
kebutuhannya di masa yang akan datang secara lebih efisien dan
terarah. Dengan demikian, sistem penganggaran dapat membantu
pemerintah untuk mempertanggungjawabkan serta melakukan
pengawasan terhadap pelaksanaan programnya.
Terhadap anggaran yang telah disahkan oleh dewan legislatif,
pemerintah harus dapat mempertanggungjawabkan pelaksanannya
sesuai dengan yang telah disepakati bersama. Masyarakat memper-
cayakan kepada anggota dewan legislatif yang telah dipilihnya untuk
mengawasi pengeluaran yang telah dilakukan oleh pemerintah.
Dengan demikian sistem anggaran dapat juga dikatakan sebagai alat
kontrol terhadap pengeluaran yang dilakukan pemerintah. Pemerintah
bertanggung jawab terhadap penyelesaian sasaran-sasaran dan
penggunaan anggaran yang telah disepakati bersama. Untuk menuju
ke manajemen yang baik, sistem anggaran perlu diikuti secara
disiplin. Sistem anggaran juga merupakan alat untuk perencanaan
atau rencana kerja dalam rangka pencapaian sasaran yang dituju.
Prinsip-prinsip utama yang harus diperhatikan dalam menyusun
anggaran adalah:
1. Mempunyai Prinsip Bijaksana dan Hati-hati
Rencana pengeluaran yang disusun harus memperhitungkan
adanya keterbatasan pada penerimaan. Sasaran cakupan yang
akan dicapai adalah meliputi masyarakat yang luas yang memiliki
latar belakang kebudayaan dan tingkat kehidupan yang berbeda-
beda. Untuk itu, anggaran yang direncanakan benar-benar dapat
memenuhi kepentingan semua pihak, tanpa ada yang dianak-
tirikan. Selanjutnya harus terdapat alasan yang kuat bahwa setiap
pengeluaran akan memberikan dampak terhadap pening-katan
pendapatan dan akan dilaksanakan dengan efisien;
2. Dampak terhadap Ekonomi Makro
Anggaran negara mempunyai kedudukan yang strategis
berkenaan dengan kebijakan penerimaan pajaknya. Ia dapat
mengatur atau mendorong ekspor, menghambat konsumsi dan
mengatur distribusi pendapatan yang lebih merata. Sebaliknya,

17
dengan perencanaan pengeluarannya, ia dapat mengatur
kesempatan kerja, pendapatan masyarakat pada golongan tertentu,
penanggulangan kemiskinan dan lain sebagainya.
3. Penyesuaian terhadap Kebijakan Tahunan yang Perlu dan
Berdasarkan Keinginan Rakyat
Situasi negara tidak selalu sama dari tahun ke tahun. Kadang-
kadang, pada tahun tertentu dapat saja terjadi situasi yang
mengharuskan negara mengeluarkan dana untuk keperluan
khusus.
Dana yang Terbatas
Keberadaan anggaran adalah untuk dapat mengalokasikan
kebutuhan yang ingin diperoleh secara maksimal yang disesuaikan
dengan keterbatasan dana. Apabila dana itu tidak terbatas, maka
penyusunan anggaran untuk pemenuhan kebutuhan barang dan jasa
tidak diperlukan karena berapapun jumlah barang dan jasa yang
dibutuhkan akan dapat dipenuhi. Jadi, penyusunan anggaran itu
diperlukan justru karena adanya keterbatasan tersebut.
Semua sistem anggaran, baik yang disusun oleh perseorangan,
dan kelompok usaha maupun oleh negara, akan melibatkan pilihan di
antara jenis-jenis kebutuhan yang ingin diperoleh dengan
memaksimalkan tingkat kepuasan sesuai dengan jumlah dana yang
tersedia. Karena pilihan barang dan jasa itu sangat banyak jenisnya,
maka orang harus menyusun skala prioritas untuk masing-masing
barang dan jasa yang diperlukan. Demikian pula apabila pilihan lebih
dari satu jenis barang, maka untuk mencapai kepuasan yang
maksimal, orang akan memilih kombinasi dengan jumlah nilai
kepuasan yang paling tinggi.
Tingkat kepuasan untuk kombinasi lebih dari satu barang dan jasa
dapat digambarkan dengan suatu kurva yang disebut “kurva
indifference” 6)
seperti pada Gambar 2.
6)
P. R. G. Layard and A. A. Walters, Microeconomic Theory, (New York:
McGraw-Hill Book Company, 1978) hal. 8.

Pendahuluan
18
Pada gambar ini dimisalkan ada dua kegiatan atau barang, yaitu
barang x pada garis horizontal dan barang y pada garis vertikal. Titik-
titik sepanjang kurva indifference c1c1, menunjukkan kombinasi
barang x dan y yang mempunyai tingkat kepuasan yang sama.
Sebagai contoh, kombinasi antara barang x sebesar dua unit dan
barang y sebesar lima unit (yang bertemu pada titik A) mempunyai
tingkat kepuasan yang sama dengan kombinasi antara barang x
sebesar empat unit dan barang y sebesar tiga unit (yang bertemu di
titik B).
Gambar 2. Kurva Indifference
Apabila kurva indifference makin bergeser ke kanan (c2c2), maka
tingkat kepuasan menjadi lebih besar. Hal itu terjadi karena pada
kurva indifference yang bergeser ke kanan, baik barang x maupun
barang y menunjukkan jumlah yang lebih banyak. Keputusan akhir
atas pilihan kombinasi barang x dan barang y itu tergantung dari
tersedianya jumlah anggaran yang digambarkan pada garis AB. Garis
ini disebut garis anggaran atau garis harga, karena selain
menunjukkan jumlah anggaran juga menunjukkan harga barang x dan
y. Dalam Gambar 3, dari jumlah anggaran tertentu apabila
dibelanjakan untuk barang x saja, akan diperoleh tujuh unit barang x,
Barang x
1
2
3
5
4
6
1 2 3 4 5 6
C1
A
B
C1
7
C2
C
Barang y
0

19
(dan nol unit barang y). Sebaliknya apabila jumlah anggaran
dibelanjakan nol unit untuk barang y saja, didapatkan enam unit
barang y (dan nol unit barang x). Dalam garis ini tampak bahwa
harga barang y lebih mahal dibandingkan dengan barang x. Apabila,
karena sesuatu hal, komposisi harga itu terbalik, misalnya barang x
lebih mahal dibandingkan dengan barang y, maka garis itu akan
berubah yakni bergeser ke kiri seperti yang digambarkan pada garis
anggaran yang putus-putus.
Gambar 3. Garis Anggaran
Kombinasi jumlah barang x dan y yang menghasilkan kepuasan
maksimal adalah terletak di titik dimana kurva indifference c1c1
menyinggung garis anggaran di titik E, yaitu kombinasi barang x
sebesar 3 unit dan barang y sebesar 3,5 unit. Kombinasi yang
menghasilkan selain titik E tersebut berarti tidak efisien.
Dapat disimpulkan bahwa pada prinsipnya penyusunan anggaran
harus mempertimbangkan: (a) nilai kepuasan; (b) harga dari masing-
masing jenis barang dan jasa; dan (c) jumlah dana yang tersedia.
1
2
3
5
4
6
1 2 3 4 5 6 7
E
c
c
Barang x
Barang y
0

Pendahuluan
20
Fungsi Anggaran
Dalam penganggaran ada tiga fungsi7)
penting sebagaimana
diuraikan di bawah ini.
- Fungsi Alokasi
Semua kebijakan pemerintah memberikan dampak pada
alokasi anggaran. Seperti telah dikemukakan sebelumnya, apabila
pemerintah memilih kebijakan untuk memprioritaskan sektor
pertahanan maka modal dan tenaga kerja akan tersedot ke sektor
itu yang berdampak pada pengurangan penyediaan modal dan
tenaga kerja yang dialokasikan untuk memproduksi barang dan
jasa di sektor ekonomi. Lebih banyak modal dan tenaga kerja
yang dialokasikan ke sektor pertahanan, makin kurang modal dan
tenaga kerja yang dipergunakan untuk sektor ekonomi. Oleh
karena itu, pemerintah perlu menentukan barang dan jasa apa
yang hendak diperoleh lebih banyak dan barang dan jasa apa yang
hendak diperoleh lebih sedikit. Apabila negara ingin
menyediakan lebih banyak makanan untuk rakyat maka ini berarti
harus mengurangi produksi barang lain yang bukan makanan.
- Fungsi Distribusi
Negara bertanggung jawab tidak hanya untuk menyediakan
barang dan jasa yang dibutuhkan oleh rakyat, tetapi juga untuk
mendistribusikan barang dan jasa itu secara lebih merata.
Kebijakan negara untuk mendistribusikan barang dan jasa
biasanya tidak lepas dari pertanyaan: siapa yang diuntungkan dan
siapa yang dirugikan. Kebijakan distribusi biasanya tidak dapat
merata, dalam arti pasti ada kelompok-kelompok atau
perseorangan yang lebih diuntungkan. Apabila pemerintah
menaikkan pajak rokok misalnya, tentu tidak dapat dilakukan
perbedaan penerapan antara rokok yang dikonsumsi oleh orang
kaya dan yang dikonsumsi oleh orang miskin.
7)
Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price
System, (New York: MacMillan Publishing Co., Inc. 1979) hal. 2.

21
Pada contoh di atas, kelompok orang miskin cenderung akan
dipungut pajak rokok dengan prosentase yang jauh lebih besar
dibandingkan dengan kelompok orang kaya, bila dikaitkan dengan
pendapatan kelompok masing-masing. Demikian pula, kebijakan
pemerintah dalam menaikkan harga bahan bakar minyak (BBM)
akan merugikan orang yang berpendapatan rendah karena mereka
mengkonsumsi BBM yang sama dengan orang kaya.
Khusus di Indonesia yang mempunyai wilayah yang luas
dengan tingkat kemajuan perekonomian dan penyediaan sarana
dan prasarana yang berbeda-beda, negara harus melakukan
campur tangan dengan melaksanakan fungsi distribusi dari
anggaran secara benar. Dalam rangka pengentasan masyarakat
dari kemiskinan misalnya, harus ada campur tangan negara untuk
menanggulanginya, seperti yang dikenal selama ini dengan
program-program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Kukesra dan
Takesra, Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan lain
sebagainya.
Masalah pemerataan, apabila dikaitkan dengan pertumbuhan,
memang cukup unik. Pertumbuhan ekonomi belum tentu
dibarengi dengan tidak adanya kesenjangan antarpendapatan,
sementara adanya kesenjangan belum berarti tidak adanya
pertumbuhan. Hal ini dapat diibaratkan dengan dua jalur
terowongan yang masing-masing dilalui kendaraan yang padat.
Pada suatu saat kedua jalur itu tiba-tiba mengalami kemacetan
(tunnel effect). Apabila jalur sebelah kiri sudah mulai bergerak,
maka mereka yang melalui jalur sebelah kanan pasti berharap
akan segera bergerak pula. Lebih lanjut, apabila gerak lalu lintas
sebelah kiri sudah mulai cepat dan jalur kanan masih tetap tidak
bergerak, mereka yang berada di jalur kanan sudah mulai cemas
dan frustasi.
Dalam suatu negara yang sedang membangun, ilustrasi seperti
di atas dapat saja terjadi. Si kaya dapat lebih cepat meluncur,
sedangkan si miskin mandeg di tempat. Kalau keadaan sudah
demikian, si miskin akan mulai frustasi.

Pendahuluan
22
Frustasi itu bisa mengakibatkan tindakan agresif8)
. Walaupun
demikian, teori Pareto Optimal masih bisa mengatakan bahwa
kalaupun si miskin mandeg, selama tidak lebih buruk, secara
nasional kecepatan ”si kaya” masih menguntungkan karena masih
ada pertumbuhan, meskipun pertumbuhan tersebut sebagian besar
berasal dari ”si kaya”.
Kebijakan pengeluaran dan penerimaan negara berkaitan erat
dengan kebijakan moneter yang berhubungan dengan ekonomi
secara agregat, kesempatan kerja, output, dan harga. Masalahnya
adalah bagaimana kebijakan anggaran sekaligus dapat
menanggulangi kemiskinan atau menciutkan kesenjangan tingkat
pendapatan antargolongan masyarakat, antardaerah dan antar-
sektor.
- Fungsi Stabilisasi
Stabilisasi yang merupakan salah satu fungsi anggaran
diartikan sebagai kemampuan anggaran menjadi alat pengendalian
inflasi. Dengan kata lain, apakah anggaran dapat disusun secara
ekspansif atau kontraktif, banyak tergantung dari keadaan
stabilitas perekonomian pada tahun yang bersangkutan. Dalam
keadaan negara mengalami inflasi cukup tinggi, maka biasanya
diterapkan anggaran yang bersifat kontraktif. Dalam kaitan ini
variabel-variabel makro ekonomi juga perlu diperhitungkan dalam
hal menjadi faktor yang diharapkan tidak bersifat kontradiktif.
Sebagai contoh, dalam keadaan inflasi yang cukup tinggi, ketika
anggaran negara telah disusun secara kontraktif, ternyata dunia
perbankan melakukan kebijakan yang ekspansif. Secara nasional
hal demikian merupakan suatu kebijakan yang saling berlawanan.
Kecuali fungsi-fungsi tersebut di atas, kita masih mengenal fungsi
anggaran negara lainnya, yaitu:
 Sebagai alat untuk Menyeimbangkan antara Penerimaan dan
Pengeluaran
8)
Robert A. Baron and Doma Byrne, Social Psychology, (Boston, MASS: Allyn and
Bacon, 1994) hal. 444.

23
Banyak negara menganut prinsip anggaran berimbang, di
mana jumlah penerimaan sama dengan jumlah pengeluaran.
Indonesia, sejak tahun 1969/1970 sampai tahun 2000 menganut
sistem ini di dalam APBN-nya. APBN yang merupakan rencana
anggaran negara ini digunakan sebagai acuan para pelaksana
anggaran untuk mempercepat atau memperlambat pelaksanaan
anggaran sesuai dengan yang telah disahkan oleh dewan legislatif.
 Pertanggungjawaban
Rakyat yang membayar pajak mempercayakan pemerintah
dengan aparatnya, yaitu departemen atau lembaga negara, untuk
melaksanakan kegiatan yang mereka inginkan, dan wakil-wakil
rakyat yang duduk di dewan legislatif melakukan pengawasan
terhadap kegiatan yang dilaksanakan itu. Anggaran juga
merupakan alat untuk pengawasan: apakah suatu
departemen/lembaga telah melaksanakan tugas yang dibebankan
oleh rakyat itu secara benar.
 Proses Hukum
Sebelum dilaksanakan, anggaran telah melalui proses
pengesahan oleh dewan legislatif. Apabila dalam proses
perjalanan terjadi perselisihan antara legislatif dan eksekutif
tentang pelaksanaan anggaran, maka anggaran itu merupakan
dokumen resmi yang dapat dipakai oleh eksekutif sebagai
pegangan dalam mempertahankan argumentasinya.
 Pengawasan
Departemen atau lembaga negara dapat saja
melaksanakan pengeluaran yang melebihi batas yang telah
ditentukan. Mekanisme birokrasi dalam pemerintahan
memungkinkan hal itu. Banyak alasan bagi departemen atau
lembaga untuk mengeluarkan dana yang melebihi ketentuan,
misalnya terjadinya bencana alam yang tidak dapat diduga
sebelumnya. Anggaran tetap menjadi alat pengawasan bagi
anggota legislatif untuk menghambat pengeluaran yang
melebihi ketentuan atau meminta agar pengeluaran disahkan
terlebih dahulu oleh legislatif.
 Kebijakan Pemerintah

Pendahuluan
24
Setiap kebijakan pemerintah yang timbul secara mendadak
akan membutuhkan biaya. Kebijakan itu masih mungkin
ditanggulangi tanpa harus mengeluarkan anggaran tambahan,
misalnya, dengan cara mengalokasikan dari anggaran yang
tersedia. Dalam hal ini pemerintah harus bersikap transparan dan
dewan legislatif dapat membantu dengan menyarankan sektor dan
program yang anggarannya harus direalokasi.
 Alat Perencanaan
Sistem anggaran yang baik menuntut para pejabat di
departemen/lembaga untuk mampu menyusun biaya program
yang tidak hanya berlaku dalam satu tahun, tetapi juga beberapa
tahun ke depan. Walaupun sistem anggaran berlaku hanya satu
tahun anggaran, tetapi exercise-nya tidak berarti harus hanya
untuk satu tahun melainkan dapat lebih dari satu tahun anggaran.
Displin Ilmu dan Kriteria Penyusunan Anggaran Negara
Dari segi ilmu, pengetahuan tentang anggaran negara sulit untuk
dikelompokkan apakah termasuk dalam ilmu keuangan negara, ilmu
ekonomi, atau ilmu administrasi negara. Selama ini penyusunan
anggaran telah dipengaruhi oleh sistem politik, teori ekonomi,
pendekatan manajemen, sistem akuntansi, dan juga administrasi
negara. Disiplin ilmu di atas diibaratkan sebagai cabang-cabang dari
sebuah pohon yang disebut “anggaran”, yang tumbuh sebagai pohon
yang tampak lebih alami.
Para penyusun anggaran negara atau mereka yang ingin
mendalami masalah itu memerlukan pengetahuan yang berhubungan
dengan beberapa disiplin ilmu yang mempengaruhi penyusunannya.
Disiplin ilmu yang dimaksud dan kaitannya dengan penyusunan
anggaran negara dijelaskan sebagai berikut:
- Ilmu Politik. Anggaran negara adalah alat politik bagi
eksekutif dalam menghadapi legislatif. Oleh karena itu,
penyusunan anggaran tidak lepas dari kemauan politik dari
ekseksutif untuk dapat tetap diakui keberadaannya oleh
legislatif. Pada prinsipnya antara eksekutif dan legislatif harus
dicapai kompromi untuk menghasilkan bentuk anggaran yang

25
dapat dilaksanakan dan memenuhi keinginan masyarakat.
Memang untuk memperoleh kompromi biasanya bukan
merupakan hal yang mudah, karena masing-masing pihak
mempunyai keinginan yang berbeda-beda.
- Ilmu Ekonomi. Penyusunan anggaran diharapkan dapat
menyumbangkan peningkatan pendapatan nasional dan
menjaga kestabilan perekonomian negara. Oleh karena itu,
penyusunan anggaran tidak bisa dilepaskan dari pengetahuan
ilmu ekonomi, terutama tentang perpajakan, ekspor, impor,
moneter dan lain sebagainya.
- Akunting. Dengan akunting bisa diketahui perhitungan-
perhitungan keuangan negara dari sisi pendapatan dan
pengeluaran serta surplus dan defisitnya. Hal ini sangat
berguna dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran.
- Psikologi. Psikologi adalah ilmu yang mempelajari perilaku
manusia yang dalam kaitan dengan anggaran negara berperan
sebagai produsen, konsumen dan pembayar pajak. Anggaran
negara, baik penerimaan maupun pengeluaran, tidak dapat
dipisahkan dari kelakuan manusia atau warga negara dalam
kecenderungannya untuk melakukan kegiatan pengeluaran dan
membayar pajak.
- Administrasi Negara. Ilmu administrasi negara memberi
informasi mengenai mekanisme yang biasanya tercermin
dalam peraturan tentang administrasi keuangan negara yang
berlaku. Untuk mencapai tujuannya, anggaran negara harus
mengikuti perangkat hukum atau peraturan-peraturan tentang
hal-hal yang membolehkan atau tidak membolehkan para
pelaksana.
Para penyusun anggaran negara harus memahami bahwa anggaran
itu dibuat untuk kepentingan rakyat, sehingga penyusunannya perlu
mengikuti kriteria, antara lain sebagai berikut:9)
 Didasarkan atas Persetujuan antara Eksekutif dan Legislatif
9)
Aaron Wildavsky dan Naomi Caiden, The New Politics of The Budgetary Process,
(New York: Longman, 1997) hal. 45-48.

Pendahuluan
26
Anggaran negara diajukan oleh pemerintah dan disahkan oleh
Dewan Perwakilan Rakyat. Anggaran negara itu bersumber
dari dana yang dikumpulkan dari hasil pajak, yang artinya
adalah uang rakyat yang harus dipertanggungjawabkan
penggunaannya. Dewan Perwakilan Rakyat, yang anggotanya
terdiri dari wakil-wakil rakyat yang terpilih, berhak untuk
menanyakan penggunaan uang yang telah dikumpulkan dari
pajak itu. Jadi, anggaran negara merupakan bentuk pertang-
gungjawaban kepada rakyat bahwa hasil pajak benar-benar
telah digunakan untuk kepentingan rakyat.
 Sederhana
Anggaran negara disusun sedemikian rupa sehingga rakyat
dapat memahami tentang pengalokasian dana yang berasal
dari pajak maupun sumber lainnya. Dengan penyederhanaan
komposisi anggaran ini, maka administrasi anggaran juga
tidak menjadi rumit yang sulit untuk dipahami oleh
masyarakat.
 Memasyarakat
Anggaran negara disusun dengan tujuan untuk
mengalokasikan sumber daya nasional dalam rangka
meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu,
alokasi anggaran disusun sedemikian rupa agar bisa
dipercaya, dan dapat menjawab segala pertanyaan yang
diajukan oleh rakyat yang membiayai. Karena pelaksanaan
anggaran memerlukan kebijakan tertentu, maka setiap
kebijakan harus disosialisasikan terlebih dahulu kepada rakyat
agar rakyat memahami apa yang akan dilaksanakan oleh
negara.
 Memuaskan Semua Pihak
Mengingat anggaran negara adalah milik rakyat, maka
sebaiknya penyusunannya berpihak kepada masyarakat luas,
dalam arti tidak ada kelompok yang diuntungkan dan tidak
ada kelompok yang dirugikan, sehingga segala masalah
negatif, yang akan timbul karena ketidakpuasan salah satu
kelompok, dapat dihindari.

27
 Disiplin
Anggaran negara berlaku selama satu tahun, yaitu selama
tahun anggaran. Sejak tahun anggaran dimulai, pelaksanaan
pengeluaran negara sudah harus dimulai dan selesai pada
akhir tahun anggaran. Apabila kegiatan yang didanai belum
selesai dikerjakan, maka kegiatan ini terpaksa harus
dihentikan dan dana yang tersisa menjadi hangus. Oleh
karena itu, menjelang akhir tahun anggaran, untuk dapat
dianggap mempunyai kinerja yang baik, para pemimpin
proyek biasanya berusaha mengejar waktu yang tersisa agar
dananya tidak hangus, walaupun kegiatan yang dilaksanakan
bisa menjadi tidak efisien.
 Berurutan
Pelaksanaan anggaran dimulai dari persiapan, dilanjutkan
dengan pelaksanaan, dan akhirnya evaluasi. Kegiatan-
kegiatan tersebut berurutan dari langkah pertama, kedua,
sampai terakhir dan tidak dapat dibalik. Dengan demikian,
para penyelenggara anggaran sudah harus mengetahui
kegiatan apa yang akan dimulai, dan kegiatan mana yang
dilakukan pada langkah berikutnya.

240
11
Siklus Anggaran
Siklus anggaran adalah kegiatan selama tahun anggaran berjalan,
yaitu dari 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Tahun anggaran
ditandai dimulainya pengesahan anggaran sampai dengan penutupan
pada akhir tahun.
Selama tahun anggaran berjalan, siklus anggaran terdiri dari 4
(empat) tahap,1)
yaitu: (1) Tahap persiapan; (2) Tahap pengesahan; (3)
Tahap pelaksanaan dan (4) Tahap pengawasan. Empat tahap tersebut
dilaksanakan oleh organisasi yang berbeda-beda. Tahap persiapan
dilaksanakan oleh Bappenas dan Departemen Keuangan; tahap
pengesahan dilakukan oleh Presiden setelah disetujui oleh Dewan
Perwakilan Rakyat; tahap pelaksanaan dilaksanakan oleh masing-
masing departemen teknis di pusat maupun di daerah; tahap
pengawasan dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), dan unit
pengawasan di masing-masing departemen teknis.
Masa pelaksanaan masing-masing tahap tersebut tidak sama,
misalnya tahap persiapan dilaksanakan dalam beberapa bulan sebelum
tahun anggaran dimulai. Tahap pengesahan dilaksanakan pada awal
tahun anggaran dimulai dan tidak membutuhkan waktu yang lama.
Tahap pelaksanaan dilaksanakan secara terus menerus sepanjang
tahun anggaran berjalan. Tahap pengawasan juga dilaksanakan secara
terus menerus dimulai pada awal tahun anggaran sampai tahun
anggaran berakhir, bahkan tahap pengawasan ini dapat dilakukan
1)
Robert D. Lee, Jr and Ronald W. Johnson, Public Budgeting System, (Maryland:
Aspen Publishers, Inc., 1998) hal. 47.

Siklus Anggaran
241
sejak tahun angaran dimulai, yaitu apa yang disebut dengan
pengawasan perencanaan.
TAHAP PERSIAPAN
Tahap persiapan dilaksanakan jauh hari sebelum tahun anggaran
dimulai. Dalam tahap ini dua instansi di pusat, yaitu Bappenas dan
Departemen Keuangan, masing-masing bekerja menurut fungsinya
yang kemudian disinkronkan sebelum disusun dalam suatu dokumen
yang disebut Nota Keuangan untuk diajukan oleh Presiden kepada
Dewan Perwakilan Rakyat.
Bappenas
Beberapa bulan sebelum tahun anggaran dimulai, Bappenas
memulai dengan melakukan evaluasi terhadap program-program yang
sedang berjalan, apakah ada hambatan pada program bersangkutan.
Terhadap program yang tidak memenuhi sasaran dicari penyebabnya
untuk perbaikan pada pelaksanaan program-program yang akan
datang.
Bappenas menyusun perencanaan makro berdasarkan asumsi-
asumsi yang telah dibuat, seperti pertumbuhan ekonomi, neraca
pembayaran, tingkat inflasi, pertumbuhan tenaga kerja, perkiraan
penerimaan pajak, nilai tukar valuta asing, harga BBM di pasar
internasional, tingkat suku bunga dan lain sebagainya. Dalam
penyusunan asumsi-asumsi tersebut di atas dibicarakan pula dengan
instansi-instansi yang terkait lainnya, seperti Departemen Keuangan
dan Bank Indonesia.
Perkiraan-perkiraan perhitungan makro anggaran negara tersebut
dibicarakan dengan panitia aggaran di Dewan Perwakilan Rakyat
yang terdiri dari komisi-komisi untuk mendapatkan arahan dan
penyempurnaan. Pembicaraan dengan panitia anggaran tersebut
dilaksanakan sekitar pertengahan Bulan Maret, sebelum tahun
anggaran baru dimulai. Asumsi yang disusun oleh pemerintah bukan
tidak mungkin direvisi lagi oleh DPR sebelum pemerintah menyusun
anggaran. Misalnya, asumsi yang disusun oleh pemerintah untuk
pelaksanaan RAPBN 2003 oleh DPR telah direvisi sebagai berikut:

242
Tingkat Pertumbuhan Usul Pemerintah Ditetapkan DPR
Tingkat Pertumbuhan 5% 4%
Tingkat Inflasi 8% 9%
Nilai Tukar $USD Rp8 700 Rp 9,000
Harga BBM di Pasar Int. USD 20,5/barel USD 22,0/barel
Tingkat Bunga 13% 13%
Pada tahap persiapan ini Bappenas mengumpulkan informasi
tentang kebutuhan departemen/lembaga dan daerah tentang program-
program yang diusulkan untuk didanai dalam tahun anggaran yang
akan datang.
Metode untuk mendapatkan informasi kepada departemen/
lembaga serta pemerintahan daerah, mengggunakan 3 (tiga) alternatif,
yaitu dengan menggunakan asumsi sebagai berikut: Pertama, dana
yang disediakan terbuka atau tidak terbatas sehingga
departemen/lembaga bisa dengan bebas memilih program yang
diusulkan; Kedua, departemen/lembaga mengusulkan dengan asumsi
bahwa dana yang tersedia terbatas sampai dengan jumlah kenaikan
persentase tertentu dari anggaran sebelumnya; Ketiga, anggaran yang
diusulkan didasarkan pada skala prioritas. Ketiga metode tersebut
memiliki kebaikan dan keburukan masing-masing, antara lain: metode
yang pertama dikhawatirkan dengan keterbukaan pagu anggaran akan
mengakibatkan program yang diusulkan hanya merupakan shopping
list sehingga pembuat keputusan sulit mengetahui program-program
mana yang merupakan prioritas bagi si pengusul. Apabila usulan dari
departemen teknis dan daerah tidak dibatasi, maka dapat terjadi bahwa
“pemotongan” yang dilakukan membabi-buta tanpa memperhitungkan
prioritas dan latar belakang proyek sehingga mengakibatkan anggaran
tersebut secara keseluruhan tidak mencapai kinerja yang optimal.
Alternatif yang kedua, terlalu kaku dan tidak diketahui apa yang
diprioritaskan oleh departemen/lembaga. Selain itu juga
menimbulkan pengalokasian anggaran yang kurang adil di antara
departemen/lembaga. Alternatif yang ketiga cukup memadai, tetapi
jumlah anggaran yang belum diketahui membuat departemen/lembaga
sulit mengetahui berapa yang akan dialokasikan untuk program-
programnya.

Siklus Anggaran
243
DUP yang diusulkan oleh departemen/lembaga ini seharusnya
telah dibicarakan dengan daerah melalui instansi vertikalnya di daerah
yang bersangkutan. Usulan dari departemen/ lembaga dan pemerintah
daerah dikoordinasikan melalui rapat-rapat koordinasi dari tingkat
desa sampai ke tingkat pusat. Rapat koordinasi tersebut dijadwalkan
jauh sebelum penyusunan akhir anggaran negara yang disesuaikan
dengan urutan waktunya.
DUP disampaikan oleh departemen/lembaga dan daerah kepada
Bappenas dan Departemen Keuangan untuk dievaluasi. Daftar Usulan
Proyek (DUP) ini biasanya akan jauh lebih besar jumlahnya jika
dibandingkan dengan rencana penyediaan dana.
Walaupun pada waktu DUP diterima masih belum ada pagu
anggaran yang pasti, tetapi pengelola anggaran pusat dengan
pengalaman tahun-tahun sebelumnya telah mengetahui ancar-ancar
penyediaan dana dalam APBN yang akan datang. Bappenas dan
Departemen Keuangan mengevaluasi DUP antara lain sebagai berikut:
 Apakah program/proyek termasuk dalam Propenas?
 Apakah program/proyek itu merupakan proyek baru atau lanjutan?
 Apakah program/proyek yang diusulkan mendukung pinjaman
luar negeri yang akan diterima dari negara donor?
 Apakah program/proyek itu mempunyai kaitan dengan proyek-
proyek lain yang perlu didukung?
 Apakah program/proyek cepat menghasilkan?
 Apakah program/proyek mendukung peningkatan ekspor dan
peningkatan kesempatan kerja?
Apakah program/proyek sudah mempunyai studi kelayakan?
Apabila program/proyek itu sementara dapat diterima, maka
program/proyek itu dikelompokkan dalam klasifikasi fungsional
(sektor, sub sektor, dan program), dan disusunlah Satuan 2 untuk
departemen yang bersangkutan.

244
Formulir 2.
Daftar Usulan Program (DUP)

Siklus Anggaran
245
II. TUJUAN DAN SASARAN PROGRAM
1. Tujuan Program
2. Sasaran Program
3. Dampak Program

246
REKAPITULASI RENCANA PROGRAM PEMBANGUNAN TA. 2002
Departemen/Lembaga :
(dalam ribuan rupiah)
No Program
Rupiah Murni
Dana
Pendamping
Pinjaman/Hibah
Luar NegeriPusat
Dekonsen-
trasi
Tugas
Pembantuan
1 2 3 4 5 6 7
J U M L A H
........................................... 2001
An. Menteri/Ketua Lembaga
........................................

Siklus Anggaran
247
Departemen Keuangan
Selama Bappenas membuat perkiraan-perkiraan tentang
pengeluaran anggaran untuk tahun anggaran yang akan datang,
Departemen Keuangan membuat perkiraan tentang sumber-sumber
pembiayaan untuk membiayai kebutuhan departemen dan daerah pada
tahun anggaran bersangkutan. Exercise ini dilakukan terutama
dengan melihat sumber-sumber perpajakan dan penerimaan non-pajak
serta penerimaan lainnya.
Penyusunan rencana penerimaan biasanya menggunakan asumsi
tertentu. Perkiraan penerimaan dapat dilakukan dengan menggunakan
beberapa metode, antara lain, pertama, dengan mengamati kenaikan
penerimaan tahun-tahun sebelumnya, kemudian menarik kesimpulan
untuk memperkiraan penerimaan pada tahun yang akan datang. Cara
sebenarnya ini tidak merupakan cara yang terbaik, karena pada tahun
yang bersangkutan penerimaan yang diharapkan dari sumber-sumber
tertentu mungkin sudah mulai jenuh, sehingga kemampuan
kenaikannya tidak sama dengan tahun-tahun sebelumnya. Penerimaan
pajak, misalnya, dalam dua atau tiga tahun sebelumnya barangkali
dapat dinaikkan dengan prosentase yang tinggi, karena cakupannya
masih dapat ditingkatkan. Tetapi apabila cakupan penerimaan pajak
sudah mendekati maksimal, kenaikan penerimaan dengan prosentase
yang sama dengan tahun-tahun sebelumnya dari sumber ini sulit untuk
dapat dijangkau. Perkiraan penerimaan negara dengan menggunakan
asumsi seperti itu belum dapat dijamin kebenarannya. Misalnya, dari
peningkatan pendapatan masyarakat diharapkan terjadi pula
peningkatan tabungan masyarakat. Tetapi peningkatan pendapatan
masyarakat itu sendiri pada kenyataannya bisa diikuti dengan
peningkatan konsumsi sehingga harapan meningkatnya tabungan
masyarakat tidak tercapai. Kedua, contoh metode penggunaan asumsi
adalah berkenaan dengan harga minyak di pasar internasional. Harga
minyak diprediksi meningkat apabila musim dingin tiba atau terjadi
pergolakan di kawasan-kawasan tertentu yang akan mengakibatkan
permintaan minyak dunia meningkat. Dengan meningkatnya
permintaan dunia itu, harga minyak internasional diharapkan naik
sehingga menguntungkan negara produsen minyak. Bagi Indonesia,
sebagai negara yang memiliki sumber minyak, kenaikan harga minyak
di dunia internasional akan mempengaruhi besarnya penerimaan

248
negara dari sumber pajak yang berasal dari minyak bumi.
Asumsi tentang naiknya harga minyak tersebut bisa tidak menjadi
kenyataan. Sebagai contoh, kejadian pada tahun 1986 membuktikan
bahwa harga minyak yang diasumsikan semula dalam APBN sebesar
USD 25 per barrel ternyata anjlok sampai ke angka USD 9 per barrel
pada awal pelaksanaan anggaran. Hal ini menjadi pelajaran bahwa
harga minyak di dunia internasional sulit diperkiraan. Disamping
pihak memperkirakan jumlah pengeluaran sama sulitnya dengan
memperkirakan jumlah pendapatan negara.
Berapa jumlah anggaran tahunan yang akan ditetapkan dalam
pengalokasian untuk masing-masing sub-sektor, program dan proyek
tidak kurang sulitnya dibandingkan dengan memperkirakan
penerimaan negara. Pengalokasian anggaran pada masing-masing
sektor banyak tergantung dari: (a) situasi perekonomian negara pada
tahun yang bersangkutan, (b) situasi politik dan keamanan, (c) satuan
harga pada proyek-proyek yang menjadi beban pembangunan sektor
yang bersangkutan.
Departemen/Lembaga
Dalam rangka mempersiapkan RAPBN dalam tahun anggaran
sebelumnya, departemen/lembaga telah mulai mengevaluasi program-
program yang menjadi tanggung jawabnya. Program-program itu
dievaluasi untuk mengetahui kekurangan yang perlu ditutup pada
RAPBN yang akan disusun dalam rangka memenuhi misi yang
tercantum dalam Propenas. Lobi dengan Dewan Perwakilan Rakyat
juga dilakukan untuk meminta dukungan dewan terhadap program-
program yang diusulkan dan disusun.
Ketika menyiapkan usulan kebutuhan anggaran, masing-masing
departemen/lembaga berjalan sendiri-sendiri, tanpa mengetahui dan
memikirkan kebutuhan instansi lain secara nasional. Oleh karena
itulah, kadang-kadang kebutuhan yang disampaikan kepada Bappenas
dan Departemen Keuangan melambung tinggi, sehingga pemotongan
anggaran perlu dilakukan untuk penyesuaian. Perjuangan untuk
memenuhi keinginan masing-masing departemen/ lembaga ini
dilakukan melalui rapat koordinasi pembangunan nasional ataupun
lewat dewan legislatif.

Siklus Anggaran
249
Pemerintah Daerah
Dalam rangka otonomi daerah, penyelenggaraan rapat-rapat
koordinasi serta temanya di berbagai tingkat diserahkan kepada
masing-masing daerah bersangkutan. Tetapi pada prinsipnya, daerah
menyelenggarakan rapat-rapat koordinasi sebagai berikut:
a. Kelompok Masyarakat (Pokmas)
Rapat ini diselenggarakan sekitar bulan Januari/ Pebruari sebelum
tahun anggaran dimulai.
b. Musyawarah Pembangunan Tingkat Desa (Musbang Desa)
Musyawarah Pembangunan tingkat desa diketuai oleh Kepala
Desa/Lurah, dimaksudkan untuk menginvetarisasi potensi desa
dan permasalahannya serta menyusun usulan program dan proyek
yang dibiayai dari swadaya desa, bantuan pembangunan desa,
APBD Kabupaten, APBD Provinsi dan APBN.
c. Temu Karya Pembangunan Tingkat Kecamatan
Hasil forum ini adalah berupa usulan anggaran untuk membiayai
proyek-proyek pembangunan di tingkat kecamatan yang akan
dibicarakan kemudian dalam rapat koordinasi pembangunan
(Rakorbang) Kabupaten. Jadwal forum UDKP ini adalah sekitar
bulan Februari sampai April sebelum pelaksanaan tahun
anggaran.
d. Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) Kabupaten
Di tingkat kabupaten ini diselenggarakan Rapat Koordinasi
Wilayah Kabupaten (Rakorwil Kabupaten), yang dipimpin oleh
Bupati/Ketua Bappeda Kabupaten dan dihadiri oleh Kepala Dinas
Kabupaten dan para kepala kantor yang mewakili departemen di
daerah. Forum ini membahas usulan yang akan diajukan dalam
forum Rakorwil Provinsi. Jadwal penyelenggaraan adalah sekitar
bulan Maret/April sebelum tahun anggaran berikutnya.
Sebelumnya rapat didahului dengan Pra-rakorwil Kabupaten yang
membahas masalah-masalah teknis antara lain memisah-misahkan
usulan-usulan dari UDKP di tingkat kecamatan mengenai
anggaran yang seharusnya dibiayai dari APBD tingkat Kabupaten,
APBD Provinsi, dan APBN. Kegiatan/proyek yang dikategorikan

250
sebagai APBD Kabupaten dapat berupa kegiatan/proyek yang
dibiayai dari dana yang bersumber dari: (a) Pendapatan Asli
Daerah Kabupaten, (b) Dana perimbangan, (c) Pinjaman daerah,
dan (d). Lain-lain penerimaan daerah yang sah.
e. Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) Provinsi
Rakorwil Provinsi adalah rapat koordinasi di provinsi yang
membahas hasil dari Rakorwil Kabupaten. Di samping Rakorbang
Provinsi, pihak departemen/ lembaga juga menyelenggarakan
rapat-rapat teknis (Ratek) yang membahas usulan program yang
menjadi tanggung jawab departemen/lembaga yang bersangkutan.
Masalah yang sering timbul adalah bahwa penyelenggaraan Ratek
ini tidak seragam antara departemen yang satu dengan yang
lainnya. Beberapa departemen/lembaga menyelenggarakan Ratek
setelah Rakorbang dan sementara beberapa yang lain
menyelenggarakannya sebelum Rakorbang. Agar perencanaan
program dapat menampung aspirasi daerah, sebaiknya Ratek ini
diselenggarakan sesudah Rakorwil. Hasil dari Ratek akan menjadi
acuan usulan program dari departemen/lembaga, sedangkan hasil
dari Rakorwil akan menjadi acuan usulan program dari daerah.
Apabila demikian halnya, usulan departemen/lembaga diharapkan
sinkron dengan usulan program daerah, sehingga pertemuan
dalam Konsultasi Nasional Pembangunan (Konasbang) dapat
lebih efisien. Hal yang penting adalah bagaimana dengan
bimbingan koordinator program, komunikasi antara
departemen/lembaga dan daerah dapat ditingkatkan.
Penyelenggaraan Rapat Koordinasi Pembangunan Provinsi
dijadwalkan pada sekitar bulan Agustus/September sebelum
dilaksanakan tahun anggaran baru.
f. Rapat Koordinasi Pembangunan Nasional (Rakorbangnas)
Rakorbangnas diselenggarakan pada sekitar bulan Oktober.
Forum konsultasi nasional ini merupakan puncak dari rentetan
rapat-rapat koordinasi sejak dari tingkat perencanaan terendah,
yaitu desa, sampai dengan Rakorbang Provinsi. Rakorbangnas
diselenggarakan oleh Bappenas dan Departemen Dalam Negeri
dan Otonomi Daerah. Dalam Rakorbangnas hadir seluruh
Gubernur, para Ketua Bappeda Provinsi, para Direktur Jenderal

Siklus Anggaran
251
terkait dari departemen teknis, Ketua Lembaga, Direktur Jenderal
Anggaran Departemen Keuangan, dan pejabat Eselon I Bappenas.
Dalam rangka transparansi perencanaan pembangunan nasional,
Rakorbangnas mengundang pula wakil dari anggota DPR.
Pimpinan sidang Rakorbangnas biasanya adalah Menneg.
Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas. Sidang
ini didahului dengan rapat Gubernur seluruh Indonesia untuk
mendapat pengarahan dari para Menteri yang terkait dengan
situasi ekonomi/keuangan Indonesia pada tahun yang
bersangkutan, misalnya Menko Perekonomian, Menneg.
Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, Menteri
Dalam Negeri dan Otonomi Daerah, Menteri Keuangan,
Gubernur Bank Indonesia, Menteri BUMN.
Sidang Rakorbangnas diawali dengan presentasi dari para
gubernur mengenai hal-hal yang perlu diperhatikan di provinsi
yang menjadi tanggung jawabnya masing-masing, serta diikuti
dengan sidang-sidang kelompok yang membahas secara rinci
usulan-usulan proyek. Sidang kelompok tersebut dipimpin oleh
para direktur di lingkungan Bappenas dan dihadiri pejabat dari
Direktorat Jenderal Anggaran Departemen Keuangan,
Departemen Teknis terkait, BKPM dan Bappeda Provinsi.
TAHAP PENGESAHAN
Pengesahan anggaran oleh presiden, setelah mendapat persetujuan
dari Dewan Perwakilan Rakyat, diperlukan untuk memulai
pelaksanaan anggaran. Setelah Bappenas dan Departemen Keuangan
selesai menghimpun data-data yang diperoleh dari instansi terkait
serta beberapa asumsi-asumsi yang dipergunakan untuk menyusun
perkiraan penerimaan, maka kedua instansi tersebut menyusun Nota
Keuangan.
Nota Keuangan
Nota keuangan adalah dokumen anggaran yang disusun oleh
Bappenas dan Departemen Keuangan yang memuat penjelasan-
penjelasan sebagai berikut:

252
(1) Penjelasan Umum: meliputi penjelasan tentang lingkungan
ekonomi global; masalah yang dihadapi oleh negara; kebijakan
yang ditempuh; serta asumsi dasar dalam penyusunan RAPBN.
(2) Moneter dan Perkreditan: menjelaskan perkembangan harga,
jumlah uang yang beredar, kelembagaan keuangan dan
sebagainya.
(3) Perdagangan Luar Negeri dan Neraca Pembayaran.
(4) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN): menjelaskan
penerimaan anggaran, pengeluaran anggaran, pinjaman luar
negeri, dan penggunaan anggaran untuk membiayai sektor-sektor/
program.
(5) Keuangan Daerah.
Dokumen Nota Keuangan ini dilampiri dengan daftar
program/proyek serta daftar kegiatan yang dibiayai dari pengeluaran
negara yang terdiri dari pengeluaran pembangunan dan pengeluaran
rutin. Dokumen-dokumen tersebut dibahas lebih dahulu dalam
sidang-sidang kabinet paripurna sebelum disampaikan kepada DPR.
Sidang-sidang Kabinet Paripurna ini diselenggarakan sekitar
bulan Oktober/November, dihadiri oleh seluruh menteri termasuk
Menteri Keuangan dan Menneg. Perencanaan Pembangunan Nasional/
Kepala Bappenas. Presiden memberikan petunjuk dan pengarahan
kepada semua menteri/ketua lembaga mengenai pelaksanaan RAPBN
itu.
Menteri Keuangan dalam laporannya menggambarkan perkiraan
penerimaan negara yang berasal dari penerimaan dalam negeri dan
penerimaan luar negeri, dan perkiraan pengeluaran baik rutin maupun
pembangunan secara umum. Biasanya penjelasan tersebut didahului
dengan evaluasi perekonomian dunia dan pengaruhnya terhadap
perekonomian Indonesia. Dalam evaluasi tentang perekonomian
Indonesia, hal yang dijelaskan antara lain adalah perkembangan
inflasi, ekspor, impor, perkreditan, perpajakan, dan penerimaan dalam
negeri lainnya. Semua itu dilampiri dengan tabel-tabel yang
menggambarkan keadaan tahun berjalan dan tahun-tahun berikutnya.
Sedangkan dari segi pengeluaran, penjelasan secara rinci tentang jenis
pengeluaran rutin disampaikan oleh Menteri Keuangan sementara

Siklus Anggaran
253
tentang pengeluaran pembangunan oleh Menneg. Perencanaan
Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas.
Dalam menjelaskan rencana anggaran pembangunan, Menteri
Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas
menyam-paikan dokumen yang berisi data-data tentang rencana
pengeluaran pembangunan yang biasanya dibandingkan dengan
rencana tahun sebelumnya untuk menunjukkan adanya perubahan
berupa kenaikan atau penurunan beserta alasannya. Data-data ini
diawali dengan tabel makro yang menjelaskan jumlah penerimaan dan
pengeluaran pembangunan, serta jumlah dana yang diserahkan kepada
daerah.
Setelah selesai sidang kabinet, presiden mengajukan konsep
rencana anggaran pendapatan dan belanja negara itu dalam sidang
paripurna DPR.
Pembahasan di DPR
Dewan Perwakilan Rakyat melakukan pembahasan atas APBN
berdasarkan pasal 23 ayat 1 Undang-Undang Dasar 1945 yang
berbunyi:
“Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan tiap-tiap
tahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat
tidak menyetujui anggaran yang diusulkan oleh pemerintah, maka
hasil penyusunan anggaran oleh pemerintah, sebelum dilaksanakan
diajukan lebih dahulu kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk
ditetapkan.”
Atas dasar pasal tersebut, sebelum melaksanakan APBN,
pemerintah terlebih dahulu mengajukan Rancangan Undang-Undang
(RUU) tentang APBN kepada DPR untuk mendapatkan
persetujuannya. Dalam hal ini, DPR mengadakan serentetan kegiatan
sebagai berikut:
(a) Pembicaraan pendahuluan dengan pemerintah dalam rangka
penyusunan RAPBN.
(b) Penyampaian RUU tentang APBN serta Nota Keuangan oleh
Presiden kepada DPR, diikuti dengan pembahasan serta
penetapannya .

254
(c) Penyampaian dan Pembahasan laporan setengah tahunan.
(d) Pembahasan bersama-sama dengan pemerintah mengenai
perkiraan tambahan dan perubahan atas APBN yang sedang
berjalan.
(e) Penyampaian dan pembahasan serta penetapan RUU tentang
Tambahan dan Perubahan atas Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara.
(f) Penyampaian dan Pembahasan Rancangan Undang-Undang
tentang Perhitungan Anggaran Negara.
Pembicaraan pendahuluan dalam rangka penyusunan RAPBN
dilakukan oleh komisi-komisi di dalam rapat kerja dengan
pemerintah, disamping pembahasan oleh intern fraksi-fraksi yang ada
di badan legislatif itu.
Di dalam DPR terdapat sejumlah Komisi dan Sub-komisi sebagai
berikut:
I. Komisi Hankam, Luar Negeri dan Informasi
 Subkomisi Pertahanan
 Subkomisi Luar Negeri dan Lembaga Kepresidenan
 Subkomisi Informasi dan Komunikasi
II. Komisi Hukum, HAM dan Dalam Negeri
 Subkomisi Hukum dan Hak Asasi Manusia
 Subkomisi Dalam Negeri dan Otonomi Daerah
 Subkomisi Pertanahan
III. Komisi Pertanian, Kehutanan Dan Kelautan
 Subkomisi Pertanian dan Pangan
 Subkomisi Kehutanan dan Perkebunan
 Subkomisi Kelautan dan Perikanan
IV. Komisi Perhubungan dan Prasarana Wilayah
 Subkomisi Perhubungan
 Subkomisi Permukiman dan Prasarana Wilayah
V. Komisi Industri, Perdagangan, Koperasi dan Pariwisata
 Subkomisi Perindustrian dan Perdagangan
 Subkomisi Koperasi

Siklus Anggaran
255
 Subkomisi Pariwisata
VI. Komisi Agama dan Pendidikan Nasional
 Subkomisi A: Agama dan Arsip Nasional
 Subkomisi B: Pendidikan dan Perpusakaan Nasional
VII. Komisi Kesejahteraan Rakyat
 Subkomisi Tenaga Kerja dan Transmigrasi
 Subkomisi Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial
 Subkomisi Pemberdayaan Perempuan
VIII.Komisi Energi, Sumber Daya Mineral, Riset dan Teknologi, dan
Lingkungan Hidup
 Subkomisi Energi dan Sumberdaya Mineral
 Subkomisi Lingkungan Hidup
 Subkomisi Riset dan Teknologi
IX. Komisi Keuangan, Perbankan dan Perencanaan Pembangunan
 Subkomisi Keuangan
 Subkomisi Perbankan
 Subkomisi Perencanaan Pembangunan
Selanjutnya mekanisme pembahasan RUU APBN diatur dalam
tata tertib DPR yang telah ditetapkan. Menurut tata tertib DPR ini,
pembahasan didahului dengan pemandangan umum yang
menampilkan pendapat masing-masing fraksi tentang hasil evaluasi
pelaksanaan pembangunan tahun anggaran yang sedang berjalan serta
saran-saran kepada pemerintah untuk tahun anggaran berikutnya.
Pemandangan umum ini dilanjutkan dengan tatap muka komisi-
komisi dengan para menteri dan kepala lembaga menurut bidangnya
masing-masing. Rapat-rapat komisi di DPR ini diselenggarakan dalam
rangka mendapatkan informasi tentang pelaksanaan tugas-tugas
departemen/lembaga dan kebutuhan anggaran pada tahun mendatang.
Setelah selesai melaksanakan pertemuan-pertemuan dengan mitra
kerjanya masing-masing, para pemimpin komisi memberikan
informasi kepada Komisi APBN.
Tahap pertama yang disebut sebagai tahap pendahuluan ini
diakhiri dengan sidang paripurna untuk menyuarakan usulan wakil-
wakil rakyat kepada pemerintah. Sekitar bulan November, Presiden

256
berpidato di hadapan sidang paripurna DPR untuk mengantar Nota
Keuangan yang dilampiri dengan: (a) rencana anggaran
pembangunan, termasuk berbagai program dan proyek (satuan 2, 3
dan 3A) dan (b) rencana pengeluaran anggaran rutin.
Setelah bahan-bahan tersebut diterima, DPR mempelajari dan
melaksanakan tahap-tahap seperti pada tahap pendahuluan, didahului
dengan pemandangan umum yang menyuarakan pendapat masing-
masing fraksi. Pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangan
secara umum membeberkan kebijakan pemerintah sehubungan dengan
pemandangan umum tersebut. Selanjutnya komisi-komisi yang
membidangi tugas masing-masing mengadakan dengar pendapat
dengan para menteri/pimpinan lembaga terkait.
Sebagai bahan dengar pendapat antara DPR dengan pemerintah
(wakil-wakil dari departemen dan lembaga pemerintah), biasanya
pertanyaan-pertanyaan tertulis diajukan lebih dahulu oleh masing-
masing komisi kepada departemen/lembaga yang bersangkutan. Di
dalam sidang, wakil dari departemen, selain menjawab pertanyaan-
pertanyaan tertulis, juga menjawab pertanyaan-pertanyaan lisan yang
diajukan oleh anggota komisi. Komisi-komisi itu, setelah selesai
melakukan dengar pendapat, kemudian memberikan informasi kepada
Komisi APBN. Informasi ini dipergunakan sebagai bahan oleh
Komisi APBN dalam dengar pendapat dengan Menteri Keuangan.
Dengar pendapat antara Komisi APBN dengan Menteri Keuangan ini
diakhiri dengan pengajuan permasalahan ke tingkat sidang paripurna.
Dalam sidang paripurna, yang merupakan puncak dari rangkaian
sidang-sidang sebelumnya, kembali lagi fraksi-fraksi menyuarakan
hal-hal yang berkenaan dengan RAPBN tersebut. Bagi DPR, yang
penting adalah apakah usulan-usulan yang pernah dikemukakan dan
disetujui oleh sidang-sidang sebelumnya telah ditampung dalam
rencana APBN.
Undang-undang APBN yang berlaku untuk satu tahun anggaran
disetujui oleh DPR sekitar pertengahan bulan November, yaitu
beberapa minggu sebelum tahun anggaran dimulai. Angka-angka
yang bersifat mengikat dalam undang-undang ini hanya sebatas angka
per sektor dan sub sektor. Artinya, secara teori perubahan-perubahan
yang terjadi pada program dan proyek dalam pelaksanaan anggaran
adalah merupakan kewenangan pemerintah.

Siklus Anggaran
257
Penetapan undang-undang yang hanya mencakup sampai
sektor/sub sektor ini dilakukan mengingat kompleknya permasalahan
pada klasifikasi yang lebih rendah dari sub sektor yaitu program dan
proyek. Hal itu juga mengingat bahwa pelaksanaan APBN harus
dapat seluwes mungkin.
Tentang APBD, pengesahannya disesuaikan dengan tingkat
wilayah administratif masing-masing. APBD Provinsi pengesahannya
dilakukan melalui persetujuan oleh DPRD Provinsi dan ditetapkan
oleh Menteri Dalam Negeri. Sedangkan APBD Kabupaten disahkan
oleh DPRD Kabupaten dan ditetapkan oleh Gubernur.
Pelaksanaan anggaran dimulai dengan penyusunan Satuan 2, 3,
dan 3A. Dalam hal ini, penyusunan Satuan 2, 3, dan 3A tersebut tidak
luput dari pembahasan dengan anggota dewan. Bahkan, dalam
penyusunan Satuan 2, 3, dan 3A ini kadang-kadang terjadi perubahan-
perubahan antar sektor apabila disepakati oleh anggota dewan.
Setelah Satuan 3 disetujui, mulailah departemen dan daerah menyusun
dokumen operasional sesuai dengan porsinya. Contoh acuan dalam
panitian anggaran sidang DPR 2001 adalah sebagai berikut:

258

260

262

Siklus Anggaran
263
TAHAP PELAKSANAAN
Dalam pelaksanaan anggaran, pertanggungjawaban anggaran
dilimpahkan kepada unit-unit organisasi pemerintahan seperti
departemen teknis/lembaga serta kantor-kantor wilayah di daerah.
Departemen-departemen teknis itu menunjuk seseorang untuk
mengelola proyek atau kegiatan yang disebut pemimpin proyek,
dibantu oleh seorang bendahara yang mengelola keuangan
proyek/kegiatan itu.
Penyusunan Satuan 2 (Dua)
Satuan Dua digambarkan dalam suatu matrik yang terdiri dari
beberapa baris dan beberapa kolom untuk masing-masing departemen.
Yang dimasukkan dalam baris (mendatar) adalah klasifikasi
fungsional dalam anggaran, yaitu sektor, sub-sektor dan program.
Sedangkan yang dimasukkan dalam kolom adalah organisasi
departemen setingkat eselon I, misalnya Direktorat Jenderal atau
Badan.
Dalam Satuan 2, pada kode kolom proyek dapat dijelaskan
bahwa: Pada klasifikasi fungsional tingkat sektor diberi kode angka
satuan, yaitu 1 sampai dengan 20 menurut nomor sektor masing-
masing. Pada angka sub sektor, diberi kode sebagai berikut : angka
pertama adalah angka sektor, angka kedua adalah angka sub sektor.
Jadi misalnya kode 2.04 adalah angka yang tercantum dalam baris itu
adalah angka subsektor 04 dalam sektor 2. Sedangkan angka program
diberi kode sebagai berikut: angka pertama adalah angka sektor
dimana program itu berada, angka kedua adalah nomor sub sektor
yang termasuk dalam sektor yang bersangkutan, sedangkan angka
ketiga adalah angka program yang ternasuk dalam angka sub sektor
yang bersangkutan.
Alokasi anggaran pada Satuan 2 itu merupakan alokasi yang
ditetapkan untuk masing-masing Direktorat Jenderal/Badan dalam
departemen yang bersangkutan. Angka tersebut kemudian akan
dialokasikan dalam masing-masing proyek yang tercantum kemudian
dalam apa yang disebut dengan Satuan 3.
Penjelasan tentang penggunaan masing-masing program
tercantum dalam apa yang di sebut Satuan 3A. Penjelasan dalam

264
Satuan 3A, walaupun belum rinci tetapi sudah memuat sasaran-
sasaran kuantatif, yang selanjutnya dirinci lagi dalam suatu
penjabaran lebih lanjut dalam dokumen operasional anggaran atau
DIP.
Formulir 3. Satuan 2
Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(Pembangunan)
BAGIAN :
DEPARTEMEN :
SATUAN DUA :
(dalam ribuan rupiah)
No.
Kode
Sektor/Sub-sektor/Program Jumlah
Ditjen.
A
Ditjen.
B
Ditjen.
C
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
x
xx
xxx
x
xx
xxx
x
xx
xxx
Sektor
Sub Sektor
Program
Sektor
Sub Sektor
Program
Sektor
Sub Sektor
Program
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
J U M L A H
Rancangan Satuan 2 ini disampaikan kepada departemen dan lembaga
untuk disusun proyek-proyeknya. Proyek-proyek yang disampaikan
oleh departemen kepada Bappenas dan Ditjen. Anggaran akan
menjadi dasar untuk menyusun Satuan 3.
Penyusunan Satuan 3 (Tiga)
Satuan 3 adalah daftar proyek-proyek yang direncanakan untuk
dibiayai, disusun menurut departemen/lembaga yang akan mengelola.
Proyek-proyek tersebut dikelompokkan dalam klasifikasi fungsional
(sektor, sub-sektor dan program). Dasar penyusunan Satuan 3
menurut departemen/lembaga itu adalah Satuan 2 yang telah

Siklus Anggaran
265
disampaikan kepada departemen/lembaga. Dengan demikian, jumlah
anggaran untuk seluruh poyek dalam Satuan 3 tidak dapat melebihi
dari pagu anggaran dalam Satuan 2 yang telah disampaikan. Dalam
Satuan 3 ini, proyek-proyek disusun menurut : (a) Kode Proyek, (b)
Nama Proyek, (c) Lokasi Proyek dan (d) Anggaran Proyek.
(a) Kode Proyek
Kode proyek ini menunjukkan proyek tersebut termasuk
dalam sektor, sub sektor dan program tertentu. Disamping itu,
kode proyek juga menunjukkan bahwa proyek yang bersangkutan
dialokasikan di departemen dan direktorat jenderal tertentu, serta
akan dibangun di daerah (provinsi) tertentu pula. Kecuali kode
sektor, sub sektor, program, departemen, direktorat jenderal, dan
lokasi, juga ada kode menurut nomor urut.
Di daerah (provinsi) mana proyek ini dialokasikan. Kode lain
adalah nomor urut proyek. Dengan demikian urutan penyusunan
nomor kode proyek ini terdiri dari kelompok 4 digit pertama
adalah nomor kode sektor, subsektor, dan program. Kelompok 3
digit kedua adalah departemen dan direktorat jenderal. Kelompok
beberapa digit ketiga adalah nomor urut proyek. Kelompok digit
terakhir adalah lokasi daerah (provinsi).
(b) Nama Proyek
Nama proyek adalah sesuai dengan nama yang diberikan pada
masing-masing proyek.
(c) Lokasi Proyek
Lokasi proyek adalah sampai dengan provinsi. Apabila lokasi
itu sangat spesifik sekali, misalnya sampai tingkat kabupaten
maka cukup dicantumkan dalam kurung.
(d) Anggaran Proyek
Anggaran proyek adalah jumlah anggaran yang dialokasikan
untuk membiayai keseluruhan proyek atau sebagian dari proyek
(apabila proyek tersebut dilakukan secara bertahap) dalam waktu
satu tahun.
Tabel 25 adalah contoh Satuan 3 dari Departemen Energi dan
Sumber Daya Mineral.

266
Tabel 25.
Satuan 3 RAPBN Tahun 2001 (Pembangunan)
BAGIAN : 20
DEPARTEMEN : ENERGI DAN SUMBERDAYA MINERAL
SATUAN TIGA : PERINCIAN MENURUT PROYEK
No NOMOR KODE SEKTOR/SUBSEKTOR/
PROGRAM/PPROYEK
P A G U
1 2 3 4
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
BAGIAN : 20
SEKTOR : 07
SUB SEKTOR : 07.1
PROGRAM : 07.1.01
UNIT : 20.06
07.1.01.440357.20.06.002
07.1.01.440222.20.06.002
07.1.01.440275.20.06.002
07.1.01.440290.20.06.002
07.1.01.440301.20.06.002
07.1.01.440332.20.06.002
07.1.01.441085.20.06.002
07.1.01.442442.20.06.002
07.1.01.442875.20.06.002
07.1.01.443396.20.06.002
07.1.01.443400.20.06.004
PROGRAM : 07.1.02
UNIT : 20.01
ENERGI & SUMBERDAYA
MANUSIA
PERTAMBANGAN DAN
ENERGI
PERTAMBANGAN
PENGEMBANGAN GEOLOGI
& SUMBER DAYA MINERAL
DITJEN. GEOLOGI DAN
SUMBER DAYA MINERAL
Pengembangan Manajemen
Data Geologi
Inventarisasi dan Evaluasi
Bahan Galian Mineral
Indonesia
Inventarisasi Lingkungan dan
Bencana Geologi
Penyelidikan dan Pengamatan
Gunung Api
Inventarisasi Potensi Panas
Bumi
Pemetaan Geologi dan
Geofisika
Inventarisasi dan
Pendayagunaan Air Tanah
Penyelidikan Geologi Wilayah
Pantai
Mitigasi Bencana Alam Geologi
Pengembangan Geowisata
Peningkatan Penyelidikan
Kegunungapian Yogyakarta
PEMBANGUNAN
PERTAMBANGAN
SEKRETARIAT JENDERAL
475.300.000
(1.817.398.000)
447.300.000
(1.817.398.000)
40.200.000
15.700.000
1.651.000
1.500.000
1.029.000
1.211.000
2.192.000
1.300.000
1.900.000
3.000.000
900.000
490.000
527.000
22.700.000
Catatan : Nilai di dalam tanda kurung (..) adalah Pinjaman Luar Negeri (PLN) termasuk Hibah.

ANGGARAN NEGARA ERA OTONOMI

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

Tendances

Tendances (20)

En vedette

En vedette (11)

Similaire à ANGGARAN NEGARA ERA OTONOMI

Similaire à ANGGARAN NEGARA ERA OTONOMI (20)

Plus de Dadang Solihin

Plus de Dadang Solihin (20)

ANGGARAN NEGARA ERA OTONOMI