Actualité de la réforme territoriale et ses incidences sur bibliothèques territoriales

Actualité de la réforme territoriale / Dominique Lahary. Quoi de neuf pour les bibliothèques (en 10 leçons), Enssib, 04/11/2015
Quoi de neuf pour les bibliothèques en 10 leçons
Enssib, 4 novembre 2015
Actualité de
la réforme territoriale
et ses incidences sur
bibliothèques territoriales
Dominique Lahary – dom.lahary@orange.fr
http://www.lahary.fr/pro | http://lahary.wordpress.com
Intervenant à titre personnel

Plan
Introduction
1. Paysage avant la bataille
2. Six lois, quel résultat ?
3. Tirer parti du nouveau millefeuille ?
4. Les solutions intercommunales
a. Les compétences
b. Les cinq intercommunalités
c. Une combinaison infinie des possibles
5. Guide de survie dans les nouveaux
périmètres
Pour finir…

Introduction

Ne nous laissons pas étourdir par la multiplicité des
péripéties… et des couches du millefeuille

Introduction
« C’est compliqué, on n’y comprend rien »
Tâchons d’y voir clair avec simplicité
Il s’agit du cadre territorial d’organisation
des politiques publiques
« Ça change tout le temps »
Distinguons les péripéties
des tendances lourdes :
La montée en puissance de l’intercommunalité,
des métropoles et des régions

1
Paysage
avant la
bataille

BIBLIOTHEQUES

Com-Intercos
Bib.
asso.
BM
Bib.
interc
o
Intercommunalit
és
Asso. Communes
Gestion Subvention

Départements
Bib.
asso.
BM BDP
Départements
Gestion Subvention
Bib.
interc
o

Régions
Régions SRL
Bib.
asso.
BM
Gestion Subvention
Bib.
interc
o

EtatEtat
BM BDP BnF, BPI…
FILL
SRL
Gestion Subvention
Bib.
interc
o

ToutTableau généralEtat
Bib.
asso.
BM BDP BnF, BPI, …
SRLRégions
Départements
Intercommunalit
és
Asso. Communes
FILL
Gestion Subvention
Bib.
interc
o

Les bibliothèques, un cas caricatural?
Compétences à tous les étages
du millefeuille
+ Financements croisés
Antiballadurien au possible !

2
Six lois,
quels résultats ?

Hollande-Ayrault
Hollande-Valls
Sarkozy-Fillon
Six lois
« RCT » Réforme des collectivités territoriales
Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des
collectivités territoriales (en partie abrogée)
« Pélissard-Sueur »
Loi n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles
relatives à la refonte de la carte intercommunale
« MAPAM » ou « MAPTAM »
Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles
Régions
Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des
régions, aux élections régionales et départementales et modifiant
le calendrier électoral
Communes nouvelles
Loi n°2015-292 du 16 mars 2015 relatif aux communes nouvelles
« NOTRe »
Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République

Ce qui est était acquis
Perte de la clause de compétence générale
pour des départements et les régions Loi NOTRe
Culture compétence partagée
entre tous les types de collectivités Loi NOTRe
Fusions de régions Loi Région
Métropoles
400 000 hb Loi MAPTAM
Incitations financières à la fusion de communes
Loi Communes nouvelles
Conférences territoriales d’action publique
dans chaque région Loi MAPTAM

Avec la version finale de la loi NOTRe
Redécoupage intercommunal
15 000 habitants minimum sauf zones peu denses et EPCI
récemment fusionnées de 12 à 15 000 habitants
Conférences territoriales d’action publique
Pas de commission culturelle obligatoire
Compétence culturelle partagée
avec l’État dans le respect des droits culturels énoncés par
la Convention sur la protection et la promotion de la
diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005
Élection des conseillers communautaires
au suffrage universel direct abandonnée

Trois simplifications
Une verticale
La métropole (suppression de l’échelon départemental
sur son territoire)
Quoique…
Deux horizontales… et demi
Deux fois moins de régions
Moins d’intercommunalités
De plus en plus de communes nouvelles

… et une couche de plus
Le pôle métropolitain
Créé par la loi de réforme territoriale de décembre 2010
Modifié par les lois MATPAM de janvier 2014
et NOTRe d’août 2015
Un régime juridique et des critères démographiques
Établissement public sans fiscalité propre
Regroupe plusieurs EPCI dont l’une de + de 100 000 hb
(50 000 si frontalier, continuité territoriale exigée)
Des compétences
Le PM est constitué « en vue d'actions d'intérêt
métropolitain, afin de promouvoir un modèle
d'aménagement, de développement durable et de solidarité
territoriale »

Métropoles | Pôles métropolitains
État au 2 juin 2015

De la nature des couches
Métropole)
Pôle métropolitain
Département
Région
État
Collectivité territoriale à compétence générale
EP sans fiscalité propre
ComCom, Com d’Agglo, CU,
Grand
Lyon
Collectivité territoriale à compétences limitées
EPCI à fiscalité propre
Commune

3
Tirer parti
du nouveau
millefeuille ?

L’enjeu intercommunal
Une montée de l’intercommunalité
indiscutable
inégale selon les régions et départements
multiforme : chaque interco est différente
Un enjeu à saisir
Consolider l’organisation de la lecture publique en prenant
appui sur l’intercommunalité
Un outil peu évoqué en lecture publique
La « mutualisation des services » (entre communes et EPCI)
L’émergence des communes nouvelles
(possibilité réservée aux communes de moins de 10 000 hb)
Fortes incitations financières
Opportunité de réseaux communaux étendus
+ de détails
dans la partie
suivante de
mon exposé

Les départements
Se (re)positionner
à mesure que l’intercommunalité monte en charge
Se (re)définir
Comme échelon subsidiaire *
d’accompagnement et de services
* Subsidiarité : concept de l’action publique selon lequel chaque
échelon de puissance publique assume les responsablités et
assure les missions pour lesquelles il est le mieux placé
Une compétence obligatoire à interpréter
« Les bibliothèques centrales de prêt sont transférées aux
département. Elle sont dénommées bibliothèques
départementales de prêt ». Art. 320-2 du Code du patrimoine
Mais encore.…

Les départements
Des rescapés
Manuel Valls avait annoncé leur disparition comme
collectivité territoriale à horizon 2020 ou 2021
André Valini était chargé de les « dévitaliser »
progressivement
Deux fondements à leur résistance
La diminution du nombre de régions
Le triptyque « solidarité » « proximité » « ruralité »
Deux sacrets boulets aux pieds
Moins de recettes (droits de mutation)
Plus de dépenses contraintes (RSA)
Une révision générale des politiques publiques
départementales est à l’œuvre dans chaque dépt..
+ de nombreuses
alternances et
changements de
président

Les départements
Ce qui reste de bécépie n’est-il pas d’un autre temps ?
L’aide d’en haut point par point est contrariée par la montée
de l’organisation des territoire
Un nécessaire repositionnement
Assumer des tâches pertinentes au niveau départemental
Favoriser l’organisation intercommunale
La « guerre des ouailles » n’a pas lieu d’être
Un mort vivant
Le plafond démographique de 10 000 habitants
(institué seulement par une circulaire DLL de 1984 !)
Une formulation politique nécessaire
Plan, schéma… voté par l’assemblée et assumé par l’exécutif
Et les métropoles ? On y vient.

Les métropoles
Un type d’intercommunalité de plus ?
Rien de neuf dans les compétences : « Construction,
aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements
culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt
métropolitain ». On fait ce qu’on veut.
Un ersatz de département ?
Négocier avec lui qui fait quoi et conventionner
Trois cas de figure
Il n’y avait pas de coopération intercommunal
Il y a un acquis intercommunal
Paris et Aix-Marseille
Deux écueils
Trop gros pour gérer
Polarité et relégation
Deux ans pour jeter des
bases, et l’avenir pour
mettre en œuvre et rectifier

Les régions
Une politique possible
Dans une logique de subsidiarité
Directement ou par l’intermédiaire du SRL
Un espace de coopération
Multilatéral
Avec le SRL
Les conférences territoriales d’action publique
Coordination des compétences partagées
Gare à la double peine
Fusion + alternance
Rendre présents nos dossiers alors que la structure
va être occupée à sa mise en place

4
Les solutions
intercommunales

L’interco, déjà toute une histoire
1890 à nos jours
Les syndicats de communes
Techniques, spécialisés, chacun son périmètre
1965 à nos jours
Les villes nouvelles Défrichage des solutions
1999 : La loi Chevènement
Loi n°99-586 du 12 juillet 1999
EPCI à fiscalité propre : périmètre unique, compétences multiples
2010 : La première « réforme territoriale »
Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des
collectivités territoriales
Achèvement de la carte et réduction du nombre d’EPCI
NOTRe
Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
Nouveau seuil démographique et nouvelle réduction du nombre
d’EPCI au 1er
janvier 2017

Une remarque préalable :
Les territoires, ce sont d’abord des gens
Les gens vivent sur des territoires enchevêtrés
Autour du domicile…
des aires de mobilités diverses au sein d’un même foyer
Maillage territorial des services
Complémentarité des petites bibliothèques et des plus
grande, entre proximité et attractivité
Monofréquentants et multifréquentants
Les gens font réseaux
Autant l’organiser pratiquement et politiquement
Un peu de géographie humaine et de sociologie de l’habitat
et des mobilités, c’est la base des politiques territoriales

4
Les solutions
intercommunales
a) Les compétences

La « compétence lecture publique »
… ça n’existe pas !
Compétence optionnelle des comm. de communes
Construction, entretien et fonctionnement d’équipements
culturels d’intérêt communautaire
Compétence optionnelle des comm. d’agglo.
Construction, aménagement, entretien et gestion
d’équipements culturels d’intérêt communautaire
Compétence obligatoire des comm. urbaines
Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation
d’équipements ou d’établissements culturels lorsqu’ils sont
d’intérêt communautaire
Compétence obligatoire des métropoles
Construction, aménagement, entretien et fonctionnement
d’équipements culturels d’intérêt métropolitain
Mais tout cela revient strictement au même

La compétence « équipement culturel »
… on en fait ce qu’on veut !
L’intérêt communautaire
est librement défini par le conseil communautaire
Et en dehors de cette compétence
on peut faire des tas de choses :
mise en réseau informatique
action culturelle…
Reprenons

4
Les solutions
intercommunales
b) Les cinq
intercommunalités

L’interco des équipements
Transfert ou création
de bâtiments
de personnel
de collections
Tout est possible avec l’intérêt communautaire
Aucune bibliothèque
Une bibliothèque
Quelques bibliothèques
Toutes les bibliothèques

L’interco de gestion
SIGB commun
condition pour un service de prêt étendu
Gestion intégrée des collections
Choix
Acquisition
Traitement

L’interco des ressources humaines
Modèle intégré
Une direction
Des services communs
Des équipes réparties
Rarement : une circulation des agents
Modèle non intégré
Des équipes relevant de collectivités distinctes
Une éventuelle mission de coordination

L’interco des services au public
Ressources documentaires
Catalogue unique, carte unique, tarif unique
Les usagers se déplacent
Les documents se déplacent
Ressources numériques communes
Action culturelle
Offre commune ou coordonnée
Services à distance
Portail commun
Horaires
Coordination des horaires

L’interco de projet
État des lieux
des équipements et services
Maillage
Complémentarité des petites bibliothèques et des plus
grande, entre proximité et attractivité
Situer les bibliothèques aux bons endroits
Améliorer, créer
Une politique communautaire de lecture publique ?
C’est possible !

4
Les solutions
intercommunales
c) Une combinaison
infinie des possibles

Une drôle de recette
Des ingrédients
Transferts
Réseau informatique
Ressources humaines
Mutualisation
Services et animations
On prend ceux qu’on veut
On fait tout d’un coup ou par étape
et dans n’importe que ordre
Transférer bien avant de mutualiser, ou l’inverse
Il n’y a pas de modèle
Liberté de choix des acteurs

Trois préoccupations
La gouvernance
Cohésion et créativité
Motivation et efficacité
Efficacité et efficience
La taille critique
A partir de quelle taille perd-on en efficacité ?
Le lien avec la commune en cas de transfert
Services communaux
Tissu associatif et culturel

5
Guide de survie
dans les
nouveaux périmètres

Les modifications de périmètres intercommunaux
Réforme des collectivités territoriales
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des
collectivités territoriales
Achèvement de la carte et réduction du nombre d’EPCI
Pélissard-Sueur
Loi n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles
relatives à la refonte de la carte intercommunale
Dispositifs pratiques
MAPAM ou MAPTAM
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles
Dispositions sur l’aire urbaine de Paris
NOTRe
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
Nouveau seuil démographique

Les nouveaux seuils
Aire urbaine de Paris, effet 01/01/2016
 200 000 habitants
Reste de la France hors métropoles, effet 01/01/2017
• 15 000 habitants
• 12 000 habitants pour les communautés de communes créées par
fusion après le 1er
janvier 2012
• 5 000 habitants si
- l’EPCI regroupe toutes les communes d’une zone insulaire
- la moitié au moins des communes sont en zone de montagne
(art. 3 de la loi n°85-30)
- la densité démographique de l’EPCI est inférieure à 30% de la
densité nationale
• 15 000 habitants x densité du département
densité nationale
si la densité démographique de l’EPCI est inférieure à 50% de la densité
nationale dans un département à densité inférieure à la densité nationale

Les EPCI sous le seuil de la loi NOTRe
En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
02
Aisne
Cartes sur
www.action-
publique.gouv.fr

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
05 Hautes-Alpes

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
13 Bouches-du-Rhône

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
25
Doubs

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
26
Drôme

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
35
Ille-et-Vilaine

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
42
Loire

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
62 Pas-de-Calais

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
63 Puy-de-Dôme

En beige rosé :
les communautés
de communes
sous le seuil de la
loi NOTRe
En vert clair :
les communautés
de communes de
12 000 à 15 000 hb
pouvant subsister
En vert foncé :
les communautés
de communes de
15 000 hb et plus
69
Rhône

Le calendrier
Avant le 1er novembre 2015
Les Préfets ont travaillé sur la carte et ont consigne de réduire le
nombre d’EPCI en s’appuyant sur les bassins de vie
Ils ont présenté à la commission départementale de coopération
intercommunale (composée d’élus) d’un projet de schéma
Avant le 31 mars 2016
Publication du schéma départemental de coopération
intercommunale
Jusqu’au 15 juin 2016
Arrêtés de projets de périmètres
Les conseils municipaux ont 75 jours pour se prononcer
Avant le 31 décembre 2016
Arrêtés portant création d’EPCI
Date d’effet 1er
janvier 2017

Que deviennent les compétences facultatives ?
Fusion
Toutes les compétences des EPCI précédentes sont reprises
Dissolution
Les compétences disparaissent
Dans tous les cas
Deux ans pour rendre éventuellement des compétences aux
communes
La souplesse des solutions demeure en lecture publique !
Deux mots d’ordre
Pragmatisme
Progressivité

Pour finir…

L’interco, c’est quoi ?
Ce n’est pas
un modèle unique s’imposant à tous
Ce n’est pas
la mort de la proximité
Ce n’est pas
forcément plus de dépenses
ni moins de dépenses
Ce n’est pas
la fin de l’utilité des BDP

L’interco, c’est quoi ?
C’est un changement d’échelle
pour coopérer, partager, servir le public
Pensons d’abord aux services au public
puis aux modes de gestion

Blog de l’ABF
www.reformeterritoriale.abf.asso.fr
Mon feuilleton personnel
lahary.wordpress.com/category/feuilleton/

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