PROPOSITION DES VERTS POUR UNE POLITIQUE
ENERGETIQUE EUROPEENNE
Pierre RADANNE
5 janvier 2006
1 - Une nouvelle donne énerg...
Il convient d’analyser l’évolution des politiques énergétiques et en parallèle le
mode de gestion du secteur.
2 - Une Euro...
toujours enjamber les frontières nationales. Ainsi, faute d’un engagement des
acteurs publics, c’est par une libéralisatio...
Une autre conception du droit met en évidence la nécessité de la
concurrence pour lutter contre la corruption, les abus de...
La concurrence acharnée entre entreprises débouche sur la recherche
d’un rendement financier élevé pour attirer les action...
Les choix énergétiques doivent être clairement répartis en deux niveaux de
priorité successifs :
Niveau 1 - Les politiques...
7 - La régulation du marché européen
Les enjeux d’approvisionnement énergétique, de lutte contre le changement
climatique ...
L’intégration des grands réseaux de transport de l’énergie au plan européen
nécessite la constitution d’un régulateur euro...
Ces points 3 et 4 concernant les certificats doivent faire l’objet de directives
européennes.
9 – La réorientation de la p...
Annexe – Les Verts et l’énergie
L’émergence des mouvements écologistes dans les années 70 avait été très liée à
trois déba...
Lancer une campagne en direction de l’opinion publique en illustrant des
modes de vie à la fois responsables et agréables ...
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  1. 1. PROPOSITION DES VERTS POUR UNE POLITIQUE ENERGETIQUE EUROPEENNE Pierre RADANNE 5 janvier 2006 1 - Une nouvelle donne énergétique Nous sommes entrés maintenant dans une nouvelle conjoncture énergétique. Elle se caractérise par : Une forte hausse de la consommation énergétique mondiale du fait que le processus d’industrialisation concerne maintenant près de 3 milliards d’habitants et non plus un seul milliard (Europe+Amérique du Nord+ex URSS) ; Cette hausse de la demande, essentiellement de la part de la Chine et de l’Inde, pourtant prévisible, n’a pas été accompagnée par des investissements suffisants d’extraction, de production, de transport et de raffinage ; il en résulte une hausse des prix des hydrocarbures qui ne pourra se résorber qu’après la réalisation des investissements nécessaires soit au mieux d’ici 5 à 10 ans ; L’offre et la demande mondiale de pétrole s’équilibrent à 85 Mbl/Jour sans plus aucune marge de réserve. La confrontation aux limites de la planète que constitue le défi du changement climatique exige à terme une division au moins par 4 des émissions européennes de gaz à effet de serre par habitant pour permettre une stabilisation du climat mondial après une hausse de la température limitée à 2 °C; Se profile également la perspective du déclin des ressources pétrolières les plus accessibles et les moins chères avec déjà dans de nombreux pays une production qui connaît un processus de déplétion (USA, UK, Indonésie…) ; les experts débattent maintenant de la date d’échéance du peak oil où la production de nouveaux puits ne parviendra plus à compenser le tarissement des anciens. L’approvisionnement énergétique repose maintenant sur un nombre réduit de pays, la plupart dans des zones politiquement très instables : Moyen- Orient pour le pétrole et ex-URSS pour le gaz. Ce changement de contexte après un répit de 20 ans depuis le contrechoc pétrolier de 1985 intervient dans une phase de désengagement des pouvoirs publics et de libéralisation du secteur. Résultat, les prix grimpent, les émissions de CO2 dérapent par rapport aux engagements de Kyoto sans que des décisions adaptées soient prises tant au plan européen que national.
  2. 2. Il convient d’analyser l’évolution des politiques énergétiques et en parallèle le mode de gestion du secteur. 2 - Une Europe, caractérisée par un destin commun Si les pays européens présentent des politiques énergétiques très contrastées : place des combustibles fossiles, engagement nucléaire, effort vers les renouvelables et l’efficacité énergétique, ils n’en partagent pas moins la même contrainte sur l’approvisionnement extérieur et la même vulnérabilité. L’ensemble de l’Europe (jusqu’à l’Ukraine) présente pour caractéristique un épuisement quasi-total des ressources en combustibles fossiles sur son territoire ; de fait, les renouvelables constituent les seules ressources européennes 1 . Bien évidemment, aucun Etat-membre ne dispose d’une capacité propre pour peser au plan international sur ces questions stratégiques. Seule une réponse européenne est possible. Il faut noter que cette dépendance énergétique commune européenne tranche avec la situation d’autres pays, notamment la Russie et les Etats-Unis à la densité de population plus faible et aux ressources énergétiques importantes (charbon et hydrocarbures). Cette différence explique l’opposition de politiques entre l’Europe et l’Amérique concernant le Protocole de Kyoto. En revanche, la pauvreté en énergie de l’Europe la rapproche des pays asiatiques, du Japon mais aussi de la Chine et de l’Inde sans hydrocarbures. Contrainte par sa dépendance à une nécessité de sobriété énergétique, l’Europe est déjà en fait placée devant l’obligation d’inventer un mode de développement et de vie qui tienne compte de la limitation de ses ressources. Cela place l’Europe en avant-garde par rapport aux enjeux de ce siècle et la met en convergence d’intérêt avec les pays en développement. 3 - La difficile constitution d’un espace énergétique européen Le secteur de l’énergie a été partout perçu comme stratégique, il en a résulté un engagement fort des Etats notamment après la seconde guerre mondiale. Mais, dans de nombreux pays, les Etats n’ont eu ensuite de cesse de freiner l’émergence d’une réelle politique européenne en se crispant sur la défense de leurs priorités, de leurs entreprises publiques nationales (souvent en situation de monopole) et de leurs priorités technologiques. Ainsi, l’énergie est restée absente des traités européens successifs récents. Ainsi, depuis le traité de Rome de 1957, jamais les Etats n’ont engagé le débat pour reconstituer au plan européen la qualité des services public qu’ils avaient développée au plan national. Parallèlement, les entreprises privées savent depuis 1 - Les statistiques officielles comptent le nucléaire comme ressource contribuant à l’indépendance énergétique. Or, il n’y a quasiment plus d’uranium extrait du sol européen. Bien sûr, la part de l’uranium dans le prix du kWh est très faible, dès lors des stocks importants peuvent être constitués. Néanmoins, en cas de conflit mondial grave, l’uranium sera bien évidemment la première matière première placée sous embargo. On ne peut donc honnêtement considérer le nucléaire comme une source d’énergie européenne.
  3. 3. toujours enjamber les frontières nationales. Ainsi, faute d’un engagement des acteurs publics, c’est par une libéralisation du marché qu’une Europe de l’énergie n’a pu progressivement se constituer en arguant de réduction de coûts, de la nécessité d’une concurrence plus ouverte, d’une équité d’accès, d’une meilleure transparence et d’une plus grande égalité de conditions économiques. La libéralisation du secteur de l’énergie a été facilitée par un épuisement relatif du modèle public national ancien : D’abord, les monopoles nationaux ont largement atteint les objectifs initiaux fixés : donner accès à l’électricité à toute la population ; Les entreprises publiques ont utilisé leur situation de monopole pour imposer des choix technologiques : le nucléaire et, plus souvent, une priorité aux moyens de production centralisés concentrant ainsi le pouvoir ; La centralisation de la plupart des systèmes publics (en dehors de l’Allemagne) les a détourné de leur projet démocratique initial et mépriser les ressources diffuses ; Une priorité a été donnée à la production au détriment de l’efficacité de l’usage de l’énergie et donc de l’intérêt économique et social des consommateurs ; La routine s’est installée petit à petit entraînant un laxisme de gestion et des gaspillages financiers. En fait, la dérégulation actuelle du secteur enclenchée après la baisse du pétrole de 1985 revenait à faire bénéficier les acteurs privés d’un contexte transitoire d’abondance énergétique, de bas prix des énergies. Lors du contrechoc pétrolier, la situation était la suivante : des investissements massifs réalisés jusqu’à la surcapacité (parfois payés sur finances publiques), une clientèle captive, des marges stables… Le secteur de l’énergie présente bien des avantages considérables d’un point de vue capitaliste ; les milieux financiers ont donc lancé une offensive pour privatiser les entreprises d’énergie de réseau.. Compte tenu des oppositions rencontrées et des procédures décisionnelles, ce mouvement de privatisation s’est étalé sur 20 ans. Mais ce mouvement rencontre à son tour de profonds obstacles : des réalités têtues s’imposent dans ce débat : les réseaux de transport de l’énergie constituent des monopoles non pas seulement par la forme juridique de leur gestionnaire mais par le caractère unique du lien physique qu’ils constituent. Simultanément, l’organisation d’une pluralité de fournisseurs jusqu’à la clientèle domestique ne modifie en rien la structure des coûts tout en instaurant un brouillage par des offres commerciales aussi illisibles que concurrentes. La période présente est donc caractérisée par une confrontation de systèmes de valeur différents : D’abord, s’appuyant sur une tradition politique forte, sont mis en avant des principes de service public fondés notamment sur l’égalité d’accès de tous à l’énergie, la péréquation des tarifs entre territoires et une planification à long terme pour garantir l’approvisionnement. Ce sont les valeurs des entreprises publiques nationales historiques. Ce modèle est définitivement dépassé dans sa dimension géographique nationale exigüe. Mais il présente de réelles capacités d’intervention en situation de crise.
  4. 4. Une autre conception du droit met en évidence la nécessité de la concurrence pour lutter contre la corruption, les abus de position dominante et faire baisser les prix dans l’intérêt du consommateur. Cette vision a alimenté l’ouverture d’un marché de dimension européenne et un mouvement de libéralisation. Elle pointe aussi l’intérêt de révision régulière des contrats pour redéfinir les objectifs et les moyens. En ce sens, la concurrence peut améliorer la régulation alors que souvent les entreprises publiques en situation de monopole avaient imposé leurs objectifs à leur ministère de tutelle de par leur puissance et leur maîtrise des informations. Cette conception se traduit compte tenu de la vive concurrence entre entreprises par une optimisation de gestion pour dégager des rentabilités à court terme. Le passage d’une gestion par des monopoles publics vers des entreprises privées a aussi pour effet de déplacer les centres de pouvoirs vers les actionnaires. Une troisième conception met en avant la subsidiarité et l’intérêt des services publics locaux souvent à vocation multiple contrôlés par les régions ou les villes pour assurer le meilleur service au consommateur, avec un souci d’autonomie et de valorisation des ressources locales notamment l’efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables. Enfin, une dernière conception apporte une profonde mise à jour des conceptions d’intérêt général autour du concept de développement durable en pointant la nécessité d’économiser les ressources épuisables, de réduire les risques technologiques, de lutter contre la dégradation de l’environnement notamment le changement climatique et accorde une priorité au long terme. L’ouverture du marché européen aborde la question du passage de structures nationales anciennes à un espace européen commun mais ne répond en soi en rien aux enjeux énergétiques et environnementaux. Elle élude également la question de la participation démocratique aux choix énergétiques. 4 – Le bilan de la libéralisation du secteur de l’énergie Une expérience de plusieurs années de libéralisation du secteur de l’énergie est maintenant derrière nous. Il est possible de faire le point. • Avantages : La remise à plat régulière des objectifs et des termes de contrat permise par la libéralisation constitue une avancée réelle ; La libéralisation est pour le moment défavorable à l’industrie nucléaire du fait de son caractère capitalistique ; Elle permet l’émergence du niveau européen. • Inconvénients :
  5. 5. La concurrence acharnée entre entreprises débouche sur la recherche d’un rendement financier élevé pour attirer les actionnaires ce qui se ressent dans les prix ; Ces priorités de court terme débouche sur un net ralentissement de l’investissement dans les réseaux et dans la production (ou en privilégiant les technologies les plus rapides à mettre en œuvre : cogénération industrielles, turbines à gaz) ; La perte de contrôle des compagnies par les Etats réduit fortement leurs moyens de conduire une politique énergétique (tarifs, investissements) ; Les Etats ont remis en cause leurs outils de planification énergétique ; les mécanismes de régulation ensuite sont de qualité très inégale. Les leçons de l’histoire ne doivent pas être oubliées. Au-delà des positions idéologiques, le secteur de l’énergie vit une palpitation entre deux pôles : quand les coûts baissent : on libéralise, quand les contraintes s’accroissent on rappelle l’intervention publique. 5 – Libéralisation du secteur de l’énergie et nouvelle donne énergétique Nous entrons maintenant dans une période de contraintes multiples et durables qui exige une complète réorientation de la politique énergétique. Le répit offert depuis 1985 est terminé. La hausse des prix des hydrocarbures et la nécessité de combattre l’effet de serre et bientôt la nécessité de renouveler l’équipement de production électrique largement réalisé après le premier choc de 1973 (notamment les parcs nucléaires). Ce nouveau contexte exige : de mettre l’efficacité énergétique au centre de la politique énergétique ainsi que le recours aux énergies renouvelables ; d’intégrer dans les coûts les impacts externes, ce que le marché ne peut faire spontanément ; de fixer une priorité au long terme dans les arbitrages économiques et donc un retour à une planification. Il faut donc à la fois construire une vraie Europe de l’énergie, ouvrir la production d’énergie à la concurrence, refixer des objectifs d’intérêt général aux grands réseaux et donner la priorité au long terme. C’est là la base d’une synthèse que le nouveau contexte énergétique impose. 6 – Les priorités d’une politique européenne de l’énergie Toutes les formes d’énergie ne peuvent être considérées comme équivalentes en termes de sécurité d’approvisionnement, d’impact environnemental, de risque technologique et de vulnérabilité politique et économique.
  6. 6. Les choix énergétiques doivent être clairement répartis en deux niveaux de priorité successifs : Niveau 1 - Les politiques d’évitement et de réduction de contraintes 4 politiques permettent de réduire les contraintes, qu’elles découlent de la rareté des ressources, des risques technologiques, des pollutions et du changement climatique : Accroître l’efficacité de l’utilisation de l’énergie, Adopter des comportements de consommation de plus grande sobriété, Développer les énergies renouvelables, Réorienter la politique des transports pour réduire sa dépendance pétrolière et les émissions de polluants et de CO2 liées. Ces 4 options constituent une priorité morale et donc politique puisqu’elles ne substituent pas une contrainte par une autre. Niveau 2 - Les politiques de répartition de contraintes Malheureusement, pour longtemps encore, les énergies renouvelables ne pourront assurer seules l’approvisionnement énergétique, même en économisant l’énergie. Il faudra donc faire des choix complémentaires entre les combustibles fossiles et le nucléaire. A l’évidence, le gaz naturel a la faveur de beaucoup, mais il faut prendre en compte sa rigidité d’approvisionnement surtout si tous les pays lui donnent la priorité. La question du recours au nucléaire – quel que soit l’avis que l’on ait – se situe au second rang de priorité. Il est de toutes les façons totalement injustifiable politiquement de faire peser des risques et des contraintes sur les populations tant que toutes les actions accessibles de réduction de ces contraintes et risques n’ont pas été mises en œuvre. Le tronc commun d’une Europe de l’énergie La politique énergétique européenne est empoisonnée par le débat sur le recours ou non au nucléaire. Celui-ci, qui représente en énergie finale de l’ordre de 9% de l’approvisionnement énergétique européenne, accapare en fait la quasi-totalité du débat. La politique énergétique européenne doit acter la hiérarchie qui précède de rapport de priorité et prendre pour tâche première de construire le premier niveau de priorité qui correspond à l’intérêt de tous du fait de notre dépendance énergétique et de la nécessité de stabiliser le climat. C’est là un axe politique qui peut réunir les opposants au nucléaire et ceux qui y sont résignent pour assurer l’approvisionnement énergétique tout en voulant minimiser l’exposition à ses risques.
  7. 7. 7 - La régulation du marché européen Les enjeux d’approvisionnement énergétique, de lutte contre le changement climatique et de réduction des risques technologiques exigent des choix stratégiques clairs. C'est-à-dire un mouvement de rerégulation et non plus de dérégulation. La structuration du secteur européen de l’énergie doit donc s’appuyer sur les principes suivants : L’élaboration d’un plan énergétique européen Ce plan doit : coordonner les initiatives nationales en associant fortement les structures nationales en charge de l’efficacité énergétique et du développement des énergies renouvelables ; on ne peut se contenter d’initiatives européennes déconnectées des actions conduites par les Etats-membres, les deux niveaux doivent être coordonnés ; coordonner les politiques d’approvisionnement par des partenariats internationaux (OPEP, Russie…) ; fixer par ce processus de planification énergétique des objectifs de long terme qui constitueront le cadre des appels d’offre de capacités nouvelles de production et du fonctionnement du marché européen ; donner aux engagements nationaux de réduction d’émission du Protocole de Kyoto une force juridique contraignante comme c’est le cas habituellement pour le respect des directives européennes ; lancer une initiative de recherche. Une mise en concurrence bénéfique pour la production d’énergie La mise en concurrence redonne pouvoir au consommateur par rapport à l’offre du producteur. Elle permet également une renégociation des objectifs et des modalités des contrats à périodicité régulière. Elle est nécessaire pour accroître la transparence des comptes. Mais cette mise en concurrence ne doit pas être détournée de ses objectifs par la constitution d’oligopoles et d’ententes entre acteurs privés. Un unbundling effectif L’introduction de davantage de concurrence au plan de la production d’énergie notamment dans le secteur électrique n’empêche pas que les réseaux constituent des infrastructures uniques par essence monopolistique. Il faut progresser dans le sens d’une claire séparation physique et comptable des activités qui se situent en concurrence et celles qui concernent la gestion d’une infrastructure unique et commune. La mise en place d’un régulateur européen
  8. 8. L’intégration des grands réseaux de transport de l’énergie au plan européen nécessite la constitution d’un régulateur européen qui coordonne les instances nationales de régulation. La création d’un statut d’intérêt général pour les entreprises ayant à gérer des monopoles naturels Les principes d’intérêt général, de service public et de développement durable renvoient à un cadre d’objectifs et de règles qui ne se résume pas au fonctionnement habituel du marché. Il est donc nécessaire de décider d’une directive européenne exprimant des objectifs d’intérêt général de long terme et qui constitue la fondation du droit des entreprises de gestion des grands réseaux. Aux principes historiques des services publics, elle doit ajouter des critères de développement durable : économique de ressources, réduction des risques et des émissions, subsidiarité de gestion, participation des citoyens… Cette architecture du secteur énergétique doit favoriser la production décentralisée qui combine une meilleure participation démocratique et une moindre vulnérabilité. 8 – Les moyens d’une réelle priorité à l’efficacité énergétique et aux énergies renouvelables Les politiques énergétiques restent pourtant largement dominées par les producteurs d’énergie, les Etats retranscrivant le plus souvent leurs intérêts industriels et financiers. Depuis 30 ans, jamais les politiques publiques n’ont réellement placé les approches par la maîtrise de la demande d’énergie au centre et soutenu de façon continue les énergies renouvelables. La faible implication des Etats résulte non seulement de leur désengagement du secteur de l’énergie mais aussi de leurs difficultés financières du fait du gonflement des dépenses liées au chômage et à la protection sociale. L’accord de Kyoto de 1997 constitue un acte décisif puisque le même jour, les pays ont reconnu les limites de la planète, mis en place ce qu’il faut bien appeler un rationnement global et inventé un mécanisme qui répartit la contrainte et fait respecter celle-ci par le marché (les mécanismes de flexibilité). Une politique européenne de l’énergie doit s’appuyer sur : Un renforcement des normes de consommation d’énergie pour sortir du marché les équipements les plus gaspilleurs, L’extension du marché de permis au-delà des 6 branches industrielles actuellement prises en compte, L’instauration d’un système de certificats verts pour l’électricité produite à partir des renouvelables quand la maturité des filières le permet, L’instauration d’un système de certificats blancs par obligation réglementaire des vendeurs d’énergie à économiser l’énergie et réduire les émissions de CO2, La mise en place complémentaire d’une fiscalité pour les secteurs non couverts notamment les transports (taxation du kérosène…).
  9. 9. Ces points 3 et 4 concernant les certificats doivent faire l’objet de directives européennes. 9 – La réorientation de la politique des transports Le secteur des transports absorbe à la fois plus de la moitié du pétrole et émet sans cesse davantage de CO2 neutralisant à lui seul l’essentiel des réductions effectuées dans les autres secteurs. L’Europe là encore constitue le seul niveau institutionnel permettant d’éviter de créer des inégalités concurrentielles et donc où des décisions fortes peuvent être prises. Il faut donc notamment : Harmoniser la fiscalité sur les carburants en intégrant leurs impacts environnementaux ; Plafonner la puissance et la vitesse des voitures par directive européenne en concordance avec les limitations de vitesse de circulation ; il s’agit là de toutes les mesures de réduction de la dépendance pétrolière et de lutte contre l’effet de serre, celle qui a le résultat le plus important tout en étant sans aucun coût ; Engager la construction d’une infrastructure ferroviaire européenne pour le déplacement des personnes et des biens apte à réduire la part de la route et de l’avion.
  10. 10. Annexe – Les Verts et l’énergie L’émergence des mouvements écologistes dans les années 70 avait été très liée à trois débats énergétiques majeurs : la prise de conscience de la finitude des ressources illustrée par les chocs pétroliers de 1973 et de 1979, la critique de l’énergie nucléaire et la lutte contre la pollution. Pourtant, la constitution des partis verts dans les différents pays a été postérieure aux crises pétrolières et à la décision de construction des réacteurs nucléaires. Si leur orientation politique en est restée fortement marquée, la pénétration des idées vertes a été probablement ralentie par le fait que l’approvisionnement énergétique était redevenu abondant après 1985 et les prix bas. L’énergie était pour nos concitoyens sortie des priorités. Le retour de tensions énergétiques et l’aggravation du changement climatique constituent pour les Verts un fait majeur. Les événements récents prouvent la justesse d’un diagnostic posé il y a près de 30 ans. La force de proposition des Verts dans le domaine de l’énergie et du climat est probablement redevenue l’une des clés de leur développement politique. Toutefois, il faut prendre très au sérieux la tentation de réduire la dépendance pétrolière et l’effet de serre par un engagement nouveau dans l’énergie nucléaire. Si aujourd’hui les discours en faveur de sa relance n’ont guère encore été suivis d’effet, la menace est sérieuse. Une remise à jour de l’argumentaire des verts vis-à-vis du nucléaire est aujourd’hui nécessaire. Quel est le coût réel et complet du kWh nucléaire comparé à celui d’autres sources en intégrant leurs externalités ? 2 Comment gérer les déchets nucléaires déjà produits de la façon la plus sûre ? Comment prendre en compte la menace accrue de prolifération depuis le 11 septembre ? Que répondre à la perspective d’une 4ème génération de réacteurs ? Une relance de l’énergie nucléaire ne pourra être évitée qu’à la condition d’un scénario de succès crédible à la fois concernant l’approvisionnement énergétique, le coût économique et les impacts climatiques. Il existe un vrai risque aujourd’hui que les Verts perdent le bénéfice de leur lucidité historique par des exigences multiples jugées contradictoires : sécurité énergétique, refus du nucléaire et lutte contre l’effet de serre. L’ampleur de la mutation de civilisation à réussir génère de fait une angoisse sinon un rejet que seule une ambition forte peut dépasser. Dès lors, une initiative politique forte, commune, crédible et lisible doit être prise par les verts : Proposer un scénario de succès à la fois pour réduire la dépendance énergétique, éviter les risques technologiques et le changement climatique ; Proposer un schéma général d’organisation du secteur énergétique ; 2 - De ce point de vue le rapport ExternE de la DG recherche constitue une caricature puisqu’il attribue au kWh du chauffage bois un impact environnemental supérieur à celui du nucléaire.
  11. 11. Lancer une campagne en direction de l’opinion publique en illustrant des modes de vie à la fois responsables et agréables qui permettront d’éviter les dommages et donc finalement des conflits au plan international comme l’aggravation des inégalités sociales.

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