Avances y desafíos del sistema de cuidados en Uruguay

Avances y desafíos del
sistema de cuidados en
Uruguay

Octubre 2012

Fortalecimiento de los sistemas públicos
de cuidado. El caso de Uruguay.
Contenido
1. El caso de Uruguay .................................................................................................. 2
a) Antecedentes .......................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
b) Políticas de cuidados en Uruguay ........................................ ¡Error! Marcador no definido.
Infancia con énfasis en primera infancia: .......................................... ¡Error! Marcador no definido.
Personas en situación de dependencia por discapacidad: .................................................................... 8
Personas adultas mayores en situación de dependencia:.................................................................... 10
Propuestas de apoyo de cuidadores/as: .............................................................................................. 14
Avances en el diseño del Sistema de Cuidados: ................................................................................ 16
c) Reflexiones finales ............................................................................................................. 17
Bibliografía ............................................................................................................................ 18

Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico.
1
Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado

1. El caso de Uruguay
Desde el año 2005, Uruguay ha comenzado con la construcción de una nueva Matriz de
Protección Social. A pesar de los avances realizados, aún quedan desafíos pendientes
que se incorporan de a poco a la agenda social y política y se reconocen como
necesidades a las que el Estado debe responder. En este contexto, el cuidado a las
personas en situación de dependencia surge como uno de los principales espacios
sobre el cual es necesario que avanzar (GT, 2011).

En 2010 se creó un Grupo de Trabajo Interinstitucional en el marco del Consejo
Nacional de Políticas Sociales (participan regularmente el MIDES, MSP, MTSS, OPP,
BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF). Este grupo se propuso el diseño de un plan de
trabajo para avanzar en la creación de un Sistema Nacional de Cuidados, a partir de una
serie de consensos alcanzados en torno a ciertos lineamientos comunes.

En este sentido, se han definido cuatro grupos objetivo del Sistema de Cuidados (SNC):

 Niños y niñas de 0 a 12 años, con énfasis en primera infancia, de 0 a 3 años.
 Las personas en situación de dependencia por discapacidad
 Las personas adultas mayores en situación de dependencia.
 Los y las cuidadoras, remuneradas y no remuneradas.

A continuación, se presentan los antecedentes a la creación de este Grupo, así como una
descripción de las políticas actualmente existentes para los grupos priorizados y de las
propuestas que se enmarcan en el SNC diseñado.

a) Antecedentes

Uruguay atraviesa actualmente lo que se denomina una “crisis de cuidado”: enfrenta un
doble proceso de envejecimiento de la población y de inserción masiva de las mujeres al
mercado. Las crisis de cuidado se producen, justamente, cuando aumenta el número de
personas que requieren cuidados mientras que disminuye la proporción de personas en
condiciones de ejercerlo. Es un momento histórico en que se reorganiza
simultáneamente el trabajo salarial remunerado y el doméstico no remunerado, pero la
tradicional división sexual del trabajo no es modificada a la vez que se producen
cambios en las estructuras familiares (GT, 2011).

Esta situación supone la necesidad de avanzar en la construcción de un Sistema
Nacional de Cuidados (SNC) . Ciertos sectores de la sociedad uruguaya han presionado
1

para poner el tema delos cuidados en la agenda social y en la agenda política del
gobierno y todos los partidos con representación parlamentaria, coincidieron alrededor
de la necesidad de avanzar hacia una mayor responsabilidad social en los cuidados. En
este marco se crea, en 2010 mediante la Resolución 863/2010, el Grupo de Trabajo
(GT), en el marco del Consejo Nacional de Políticas Sociales conformado por el

2

MIDES, MSP, MTSS, OPP, BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF. El GT alcanzó un
consenso alrededor de ciertos lineamientos comunes y diseñó un plan de trabajo para
2011 que incluyó un amplio debate social a través de la convocatoria a instituciones
públicas, actores sociales y privados. De estos debates, surge un principio orientador
2

fundamental del SNC: “como política basada en derechos, el Sistema de Cuidados
apuntará a constituirse como política universal focalizando sus acciones iniciales en
los colectivos de mayor vulnerabilidad social. El diseño incluirá compromisos de
mediano y largo plazo en la incorporación de colectivos hasta la universalización”. (GT,
2011; 20)

b) Políticas de cuidados en Uruguay

El Grupo de Trabajo interinstitucional (GT) define el cuidado como una función social
que implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y asistencia a
las personas dependientes (que puede ser una dependencia transitoria, permanente o
crónica, o asociada al ciclo de vida de las personas). Son actividades materiales que
implican dedicación de tiempo así como un involucramiento emocional y afectivo.
Pueden ser realizadas en forma remunerada o no. En este contexto, un Sistema de
Cuidados es un conjunto de acciones públicas y privadas que se desarrollan en forma
articulada para brindar atención directa a las personas y a las familias en el cuidado de
su hogar y de sus miembros. La definición del GT implicó excluir el cuidado del hogar
y el cuidado de la enfermedad, considerando dentro del SNC exclusivamente al cuidado
de la población en situación de dependencia.

Se define, así, como población objetivo a: los niños y niñas de 0 a 12 años, con énfasis
en primera infancia, de 0 a 3 años; las personas en situación de dependencia por
discapacidad; y las personas adultas mayores en situación de dependencia.

Si bien el SNC parte de un criterio de universalidad, se establecen ciertos criterios de
priorización que focalizarán los esfuerzos sobre las poblaciones más vulnerables. Las
estrategias de priorización varían dependiendo de las características de las prestaciones
y de los requerimientos de las familias. En líneas generales, se considera que la unidad
son las familias (atendiendo a los criterios de corresponsabilidad en el cuidado que
involucren a adultos varones y mujeres).

Infancia con énfasis en primera infancia:

En 2010, Uruguay contaba con una población de niños y niñas entre 0 y 3 años de
191.547 según proyecciones del INE, distribuidos uniformemente por edad. Las
diferencias de distribución se constatan entre quintiles de ingreso: el 40% de los niños y
niñas viven en hogares del primer quintil mientras que menos del 10% vive en hogares
del quinto quintil. Además, el 64% de estos niños y niñas viven en hogares biparentales,
mientras que un 26% vive en hogares extendidos y solo un 7% en hogares
monoparentales. Las madres de un tercio de estos niños y niñas no participan del
mercado laboral, mientras que otro tercio trabaja a tiempo completo (GT, 2011; CNPS,
2011). Según datos del Censo 2001, sólo un 36,5% asiste a algún centro de educación

3

inicial, alcanzando valores un poco más altos en Montevideo.3 En los casos en que las
madres trabajan, se identifican dificultades asociadas a los cuidados, definidas éstas
como aquellas situaciones en que las horas trabajadas por la madre superan las horas de
utilización de los servicios de cuidados. Esta dificultad es mayor en los quintiles
medios, ya que en los quintiles de ingresos más bajos la mayoría de las madres no
participan del mercado laboral, mientras que en los quintiles de mayores ingresos
acceden a servicios privados de cuidados (GT, 2011).

Los hogares de menores ingresos son altamente dependientes del sistema público y del
trabajo no remunerado en el hogar, sumado a una importante división sexual del trabajo
en perjuicio de la inserción laboral de las mujeres (CNPS, 2011). El análisis realizado
por el GT identifica que la oferta de servicios actual no se ha adaptado a la nueva
realidad de creciente inserción laboral femenina, además de que es escasa y poco
flexible frente a una demanda heterogénea (GT, 2011). Además, Uruguay no cuenta con
ningún tipo de normativa o regulación para garantizar la calidad de los cuidados en el
hogar remunerados, ni existe formación específica para dicha tarea.

Hoy en día, el Sistema de Cuidados a la primera infancia de Uruguay está compuesto
por un conjunto de prestaciones que se brindan en los subsistemas que conforman la
matriz de protección social (y que no fueron diseñados específicamente con el objetivo
de asegurar cuidados), compuesta por: servicios de cuidado infantil, el sistema
educativo, prestaciones alimentarias, el sistema de salud, asignaciones familiares y
exenciones laborales y las licencias laborales.

En lo que refiere a los servicios de cuidado infantil, existen diversas modalidades:

1. Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF).
2. Centros de Primera Infancia del INAU.
3. Jardines públicos de la ANEP.
4. Programa Nuestros Niños del IMM.

Los CAIF se destinan a niños de entre 0 y 3 años pertenecientes a los sectores de
menores recursos. Los Centros de Primera Infancia del Instituto del Niño y el
Adolescente del Uruguay (INAU) cubren a niños y niñas de 0 a 4 años, al igual que los
Jardines públicos de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP),
mientras que el Programa Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo (IM) se
destina a niños y niñas de 0 a 3 años. El objetivo de los CAIF y de los Jardines de la
ANEP es aumentar la cobertura de niños y niñas que hoy no van a ningún centro
educativo. En el caso de los CAIF también se busca extender la jornada de atención para
compatibilizar el cuidado del niño con la jornada laboral de los responsables de su
cuidado.

El servicio que mayor cobertura presenta, para 2009 y a nivel nacional, son los CAIF,
que cubren al 17% de la población entre 0 y 3 años que concurre a alguno de estos
servicios.4 Estos Centros ofrecen distintas modalidades de prestación: para los niños y
niñas que no llegan al año, la modalidad más difundida es la semanal, que inicia al

4

niño/a y la madre en procesos de estimulación oportuna. Para la edad de un año, se
demanda tanto la modalidad semanal como la diaria, mientras que los niños y niñas de 2
y 3 años asisten a jornadas diarias de 4 horas principalmente, si bien también existen
servicios de 8 horas. Entre los niños de 0 a 2 años la cobertura es muy limitada, ya que
no al alcanza al 30%, y se concentra en los CAIF, mientras que para los niños y niñas de
3 años es relevante también la cobertura de los jardines de la ANEP (Rico, 2011). Los
servicios privados atienden a poco más del 15% de la población total de niños y niñas
no alcanzan en ningún departamento del interior el 16% (GT, 2011).

Es importante resaltar que, si bien la cobertura de todos estos servicios de cuidado
infantil es mayor en los estratos bajos y medios-bajos, sigue siendo baja en comparación
con la población total de niños y niñas de 0 a 3 años. La mencionada baja asistencia de
los niños pequeños a los centros de educación inicial se debe en parte a la insuficiencia
de los servicios y en parte a la baja calidad de muchos de los existentes. Las propuestas
incluidas en el SNC diseñado buscan abordar estas temáticas.

En lo que refiere a las licencias laborales se limitan al período de maternidad y
paternidad y son mayores en el sector público que en el privado. Las licencias por
maternidad son de 13 semanas en el sector público y 12 en el privado, períodos
inferiores a la recomendación 191 de 18 semanas que establece la OIT (Rico, 2011).
Durante esas semanas, reciben un subsidio por maternidad.

Luego, el beneficio de lactancia para las trabajadoras del sector público es de media
jornada, mientras que para las trabajadoras del sector privado se limita a dos medias
horas diarias, hasta los 6 meses de edad del hijo o hija (aunque puede ampliarse por
prescripción médica). Aún no existen disposiciones legales para el cuidado de los hijos
(las denominadas licencias parentales) si bien los funcionarios públicos pueden disponer
de una licencia especial para casos debidamente justificados, de hasta 30 días con goce
de sueldo. Es importante destacar que la actual licencia por paternidad de 10 días
hábiles, una de las más largas de América Latina, sólo existe desde 2005 para el caso
del sector público (antes eran de 3 días). Para el sector privado, esta licencia es de 3 días
corridos y sólo existe desde 2008. Su costo es asumido por el/la empleador/a. Respecto
a la existencia de guarderías, son muy pocos los convenios que suplen la ausencia de
normas legales (Rico, 2011).

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Frente a este panorama, el SNC propuesto por el Grupo de Trabajo Interinstitucional
busca avanzar en múltiples direcciones en el período 2012-2015:

Cuadro 1. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar (Fuente: GT, 2011; 24-25)

Población / Eje Sistema Nacional del Cuidados para la infancia
DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa Nacional de Cuidados
Domiciliarios.
IMPLEMENTACIÓN: Licencia maternal y paternal ampliada e igualada entre
trabajadores/as del sector público, privado, no dependientes y monotributistas.

DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Extensión licencia paterna y materna
(lactancia y cuidado).

ESTUDIO:
 Licencia paterna de 1 mes luego del nacimiento.
 Medio horario paterno entre los 2 y los 6 meses.
 Licencias parentales por enfermedad de niños/as.

DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Subsidio (bonos) para asistencia a centros
privados.

DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros en empresas - medidas de
promoción para su apertura.

ESTUDIO: Ampliaciónde centros públicos de atención diaria para 1 a 3 años
para toda la población.
Pobres y Domiciliarios.
vulnerables
a la pobreza IMPLEMENTACIÓN: Ampliaciónde CAIF de atención diaria para 2 y 3 años
(250 mil
hogares) IMPLEMENTACIÓN: Ampliación de CAIF de atención diaria para 1 año.

IMPLEMENTACIÓN: Fortalecimiento y aumento de cobertura de centros
públicos de atención de niños de 0 y 1 año -por ejemplo Centros de Día-.
Indigentes y Domiciliarios.
vulnerables DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Cupos de inclusión en centros de cuidados
a la indigencia de empresas - Promoción para su apertura
(30 mil hogares) IMPLEMENTACIÓN: Salas de encuentro (ampliación de cobertura)para la
preparación del parto.

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Este conjunto de propuestas se organiza en dos grandes grupos (GT, 2011):

Las propuestas pueden organizarse en dos grandes grupos de políticas dentro y fuera del
hogar.

Dentro de hogar

Licencias

En primer lugar, se promueve la ampliación de las licencias maternales, paternales y de
lactancia, contemplando a trabajadoras privadas, unipersonales y monotributistas. Esto
se basa en la recomendación de que los niños y niñas menores de doce meses, de ser
posible y de elección de la familia, permanezcan en el hogar y que el período de
lactancia sea de al menos seis meses. Asimismo, la ampliación de las licencias
paternales permite fortalecer el vínculo de los varones con sus hijos/as, habilitando
procesos de corresponsabilización dentro de los hogares. El diseño específico del
esquema de ampliación de estas licencias dependerá de sus costos, impactos en el
mercado laboral y en el bienestar de los niños y niñas.

Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios

Por otro lado, se creará un Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios que ofrecerá
servicios de cuidado dentro de los hogares, priorizando los/as niños/as más pequeños/as.
El objetivo es brindar servicios de calidad, con cuidadores/as capacitados/as para esta
función: el programa contará con un componente de capacitación y de certificación de
competencias para quienes ya se encuentran realizando la tarea.

Fuera del hogar

Los servicios fuera del hogar pueden ser públicos o privados.

Centros públicos

Respecto a los centros públicos se pretende la universalización de la atención diaria
(cuatro horas mínimo) para niños/as de 2 y 3 años pertenecientes a hogares pobres y
vulnerables a la pobreza a través del modelo CAIF. Paralelamente, se propone la
implementación de un programa piloto para esta misma población de atención diaria de
niños/as de un año y su posterior ampliación en caso de que la evaluación resulte
positiva1. Una vez que se alcancen los objetivos de cobertura en la población en

1
Actualmente se encuentra planificada la construcción de cien centros CAIF más, lo que cubriría casi
completamente la demanda en el primer quintil de ingresos. Cada uno de estos centros atenderían
aproximadamente cien niños/as, y estarían distribuidos de la siguiente manera: 50 en Montevideo, 17
en Canelones y 33 en el resto del interior. Además, todos los nuevos centros contarán con un grupo
para la atención diaria de niños/as de un año. Se debe tener en cuenta también que actualmente
funcionan 19 centros CAIF con atención diaria a niños/as de un año (17 en Montevideo, dos en
Canelones y uno en Rivera).

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situación de pobreza y vulnerabilidad a la misma, se propone el estudio de la ampliación
de estos servicios a toda la población.

Asimismo, se propone que los servicios sean flexibles de modo de incorporar niños/as
de 0 a 12 meses para los casos en los cuales la atención en domicilio no sea
recomendable o deseada por la familia.

En el caso de los centros privados, se pretende hacer uso de la capacidad ociosa de
los centros privados que existen actualmente entregando bonos a las familias para
que los utilicen en centros que cuenten con la habilitación correspondiente. En la
medida en que la construcción de un centro público puede resultar muy costosa y
requerir de mucho tiempo, este esquema permite una rápida respuesta de buena calidad
para la atención de niños que lo requieran.

Por otro lado, se busca promover la instalación de centros en empresas para la
atención de los/as hijos/as de los/as empleados/as y también de los/as niños/as de la
zona en la que se encuentra la empresa de modo de promover la inclusión en estos
centros.

El apoyo a las familias más vulnerables merece una nota aparte. Además de la
inclusión de las mismas en las propuestas anteriores, se planifica la atención,
seguimiento y apoyo de estas familias de modo de acompañar el proceso de desarrollo y
crecimiento de los niños y niñas, además de apoyar los procesos de crianza. Los
programas específicos de trabajo con las familias en los hogares y en la comunidad que
están en proceso de ampliación o diseño son: SOCAT, Plan Aduana, Salas de Encuentro
para embarazadas y sus familias, y Uruguay Crece Contigo.

Personas en situación de dependencia por discapacidad:
La situación de dependencia por discapacidad puede producirse durante toda la vida o durante
alguna etapa de la misma. Se refiere a aquella situación en la que una persona requiere de la otra
para realizar las actividades de la vida diaria a partir de una o varias deficiencias y de la
situación de su entorno inmediato (GT, 2011). Así, incorpora grupos heterogéneos: sea por las
características propias de la deficiencia (discapacidades mentales, sensoriales, motrices y
múltiples), por el contexto socioeconómico o por la presencia o ausencia de redes sociales de
apoyo.
En Uruguay, la prevalencia de discapacidad se ve aumentada en las familias del quintil más
pobre (más del 50% vive en hogares de los primeros dos quintiles de ingreso), así como entre
los grupos étnicos minoritarios, y los cuidados son generalmente realizados dentro del hogar por
mujeres de manera no remunerada, sin reconocimiento ni valoración social (GT, 2011). Las
personas con discapacidad tienen una cobertura casi universal de salud (99%): un 49% se
atiende en el sector público mientras que un 42% en el privado. El 86,9% recibe algún tipo de
ingreso, pero su ingreso promedio es un 27% inferior al de la población sin discapacidad. La
tasa de empleo de las personas con discapacidad es del 16,5%, considerablemente inferior a la
de las personas sin discapacidad (53,4%), diferencia que se acentúa en el caso de las mujeres
(CNPS, 2011). No existen estudios específicos de la situación de dependencia por discapacidad,
pero se pueden utilizar datos de la Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (2005) para
obtener una aproximación: un 7,6% de la población que vive en localidades de 5000 o más

8

habitantes presenta alguna discapacidad, con una mayor incidencia entre las mujeres (8,2%) que
entre los varones (7%), ya que las mujeres tienen una mayor esperanza de vida y la cantidad de
personas con discapacidad aumenta con la edad (más del 50% de las personas con discapacidad
tienen 65 años o más). Aquellas personas que declaran requerir ayuda diaria, el 4,1% de la
población urbana, sería la aproximación más acabada que se encuentra disponible respecto de
las personas con discapacidad dependientes (población objetivo del SC) (GT, 2011).1
Los servicios existentes dirigidos a personas con discapacidad no contemplan, en general, la
situación de dependencia. Por eso, el diseño del SC contempla una serie de prestaciones y
programas que consideren esta situación (GT, 2011):
Cuadro 2. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar (Fuente: GT, 2011; 29-30)

Sistema Nacional del Cuidados:
Dentro del hogar
Personas Dependientes por discapacidad

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Cuidados
Cuidador no Domiciliarios: Asistencia dentro de domicilio, modalidad respiro.
familiar DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Cuidados
Domiciliarios: Asistencia para actividades específicas fuera del hogar.
DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Incentivo a experiencia de voluntariado.

Teleasistencia DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa de Teleasistencia.

Ayudas técnicas DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Ayudas Técnicas.

Fuera del hogar
Personas en situación de dependencia por discapacidad

DISEÑO: Extensión horaria de servicios existentes, con regulación acorde y
certificación de calidad.
Centros diurnos
DISEÑO: Creación de nuevos centros para cubrir la demanda
DISEÑO: Inclusión de cuidadores/asistentes en los centros.

DISEÑO: Regulación acorde y certificación de calidad de servicios
Centros existentes.
residenciales DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros de larga estadía (con prioridad
para personas sin familia).

DISEÑO: Creación gradual de viviendas tuteladas para promoción de
Viviendas tuteladas
autonomía de adultos.

Servicio de curatela DISEÑO: Creación gradual de servicios de curatelas para todas las edades.

1 “Si se toma en cuenta la información resultante del módulo de salud de la ENHA 2006, que incluye también a
localidades de menos de 5000 habitantes, el porcentaje de personas que declara tener limitaciones permanentes
asciende a 9.2% del total de población. Así, se observa que las cifras varían dependiendo del tipo de preguntas que
se hacen y de la población encuestada” (CGT, 2011; 61).

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Nuevamente, los servicios propuestos pueden dividirse entre aquellos destinados (GT, 2011):

1. Cuidados fuera del hogar

Implica la incorporación de nuevos servicios, así como la adecuación de los servicios existentes
para cumplir con los requerimientos del SNC.

Actualmente existen servicios ofertados por el mercado, y OSC que podrían ser equiparables a
las necesidades de cuidado en situación de dependencia. Sin embargo, esta oferta no está
regulada ni existen estándares mínimos de calidad, tanto para regular la actividad privada, como
para aquellas actividades que podrían incluirse dentro de la atención a la dependencia que se
ejecuta a través de convenios con el Estado.

Se deberá avanzar en la propuesta de una normatización de dichos estándares, contemplando los
criterios del SNC: aportar a la autonomía y la inclusión social de las personas en situación de
dependencia. Los mismos estándares deberán regir para los servicios a crearse. Deberá incluir el
tipo de servicio a prestar tanto como los requerimientos de formación y perfiles de los recursos
humanos. Por servicios fuera del hogar se entienden: centros diurnos, centros residenciales y
viviendas tuteladas.

La participación de la persona con discapacidad en situación de dependencia, en un servicio por
parte del Sistema deberá surgir de la evaluación de la dependencia.

Centros diurnos

Comprenden a aquellos que atienden las necesidades personales básicas, terapéuticas y
socioculturales de las personas con diferentes grados de dependencia, promoviendo la
autonomía.

Centros residenciales

Pueden ser temporales o definitivos, brindan atención integral, alojamiento, manutención,
asistencia y un hogar alternativo con los cuidados necesarios según grado de dependencia.
Tendrán prioridad las personas que no cuenten con apoyos familiares, siendo último recurso.

Viviendas tuteladas

Destinadas a personas en situación de dependencia por discapacidad que tienen algún grado de
autonomía, con los apoyos necesarios para conseguir un adecuado funcionamiento personal
(habitualmente son en grupos). En general puede comprender a las personas con dependencia
moderada y leve.

Para el caso del Servicio de curatela

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Deberá implementarse un servicio social especializado para personas jurídicamente incapaces a
falta de familiares responsables.

2. Cuidados dentro del hogar

Cuidador/a no familiar

Para personas con dependencia severa y moderada se propone el asistente personal para
las actividades dentro del hogar y para realizar actividades fuera del domicilio. El proyecto
piloto implica que el Sistema podrá ofrecer un número determinado de horas semanales de
asistente personal que contribuyan al cuidado que generalmente realiza la familia. La
determinación de la cantidad de horas semanales deberá definirse según criterios que surjan de
la aplicación de los instrumentos de valoración de la dependencia, y será a elección de la
persona con discapacidad y su familia, según corresponda la responsabilidad, los días y las
actividades para los cuales se hará uso de la prestación. En este caso podrá ser aplicable tanto
para tareas de asistencia/cuidado en domicilio como para actividades fuera de domicilio,
acompañamiento a lugares de trabajo, estudio, referidas al cuidado de la salud o esparcimiento.
El cuadro refiere a “modalidad respiro” para indicar que no se cubrirá por el Sistema la totalidad
de horas semanales de asistencia que requiere la persona.

Para personas con dependencia leve, y de acuerdo a la aplicación del instrumento de
valoración, se podrá indicar la adjudicación de horas de asistente personal para
actividades fuera del hogar. En este caso también se propone una cobertura parcial a elección
de la persona o su familia cuando corresponda. Para este grupo, se propone como otro
componente, el implemento de un Programa de Voluntariado con una perspectiva
intergeneracional que, contribuya a la autonomía personal y promueva las actividades de
inclusión fuera del ámbito familiar. Particularmente se plantea para el desarrollo de actividades
de tiempo libre y esparcimiento.

Teleasistencia

El servicio de teleasistencia, también será determinado por la aplicación del instrumento de
valoración de dependencia, y se priorizará para aquellas personas que viven solas, o estén varias
horas del día solas en el domicilio. Es particularmente aplicable a personas adultas y adultas
mayores en situación de dependencia por discapacidad.

Apoyos para la adaptación y accesibilidad de la vivienda

A partir de las recomendaciones surgidas de la valoración de la dependencia se podrá
determinar un apoyo para dichas adaptaciones. Estas prestaciones serán particularmente
articuladas con el Programa Nacional de Ayudas Técnicas. Serán aportadas por única vez para
la vivienda, pudiéndose modificar si la persona cambia de domicilio, requiriendo una nueva
valoración. En este caso las ayudas podrán ser totales o parciales, dependiendo de las
posibilidades económicas de la persona con discapacidad.

Programa Nacional de Ayudas Técnicas

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Reorganización de los servicios actuales que brindan préstamos y adjudicaciones de prótesis y
ortesis, y otras ayudas técnicas como sillas de ruedas, bastones, el laboratorio de prótesis y
ortesis, e incluirá las ayudas tecnológicas. Su reorganización implica crear un sistema de gestión
e información para recepción de necesidades y su adjudicación con alcance nacional, así como
una reorganización de las donaciones recibidas por el país para el ámbito público. Deberá estar
en estrecha articulación con la gestión de valoración de dependencia del SNC sin perjuicio de
los cometidos de los ya existentes.

Personas adultas mayores en situación de dependencia
Como fue mencionado, las personas adultas mayores tienen un peso creciente en la sociedad
uruguaya, en un contexto de una menor disponibilidad de redes de apoyo para el cuidado, un
aumento de la dependencia por incidencia de las enfermedades crónicas y de los hogares
unipersonales para las personas mayores. Todo lo cual llama la atención sobre la necesidad de
avanzar en un SNC para esta población. En este sentido, se propone avanzar tanto en la mejora
de los servicios dirigidos a las personas adultas mayores en situación de dependencia que viven
en instituciones de larga estadía como en la mejora de los servicios de apoyo a personas adultas
mayores en situación de dependencia(y a sus cuidadores) que viven en sus hogares. En este
marco, es prioritaria la regulación de las residencias de larga estadía con fines de lucro para
asegurar estándares de calidad.
Las personas adultas mayores se concentran en los quintiles de ingresos más altos: casi el 6%
pertenece al primer quintil mientras que más del 26% lo hace a hogares del último quintil. No
existen actualmente investigaciones que permitan determinar la cantidad de personas adultas
mayoresen situación de dependencia. A su vez, como en los casos anteriores, existe una serie de
prestaciones pero que se encuentran destinadas a la población de adultos mayores en general, y
no específicamente en situación de dependencia, ni necesariamente han sido diseñadas e
implementadas desde una lógica de cuidados. Se encuentran concentrados en los sectores de
salud, las prestaciones de la seguridad social y algunas residencias y hogares de ancianos.
En este contexto, las propuestas del SC para la población de adultos mayores dependientes
incluyen:
Cuadro 3. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar(Fuente: GT, 2011; 35-36)

Población / eje
Personas adultas mayores en situación de dependencia

DISEÑO: Marco regulatorio de cuidados fuera del hogar (análisis actualizado de
las realidades presentes y futuras de la Ley 17.066).

Personas que DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Protocolos de intervención, creación de
residen en estándares mínimos de servicios, subsidio público-privado con el objetivo de
instituciones de mejorar la calidad de los servicios.
larga estadía DISEÑO: Cambios en las estrategias de derivación.
DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros regionales de referencia en materia
de cuidados.

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DISEÑO: Marco regulatorio de cuidados dentro del hogar (regulación de
servicios de acompañantes).
DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Ley reglamentaria de licencia de familiares
directos por cuidados de personas dependientes.
Personas que Domiciliarios.
residen en el DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de refacción y adaptación de las
hogar viviendas a las situaciones de dependencia.
DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de Teleasistencia
DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de Viviendas Tuteladas
IMPLEMENTACIÓN: Centros de día

A continuación, se presenta un resumen de estas propuestas (GT, 2011):

1. Cuidadosdentro del hogar

Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios

Este programa busca ofrecer apoyo para las actividades dentro del hogar y para realizar
actividades fuera del domicilio. El proyecto piloto implica que el Sistema podrá ofrecer un
número determinado de horas semanales de servicio que contribuyan al cuidado que
generalmente realiza la familia. La determinación de la cantidad de horas semanales deberá
definirse según criterios que surjan de la aplicación de los instrumentos de valoración de la
dependencia, y será a elección de la persona dependiente y su familia según corresponda la
responsabilidad, los días y las actividades para los cuales se hará uso de la prestación. Podrá ser
aplicable tanto para tareas de cuidado en domicilio como para actividades fuera de domicilio,
como por ejemplo cuidado de la salud o esparcimiento. El cuadro refiere a “modalidad respiro”
para indicar que no se cubrirá por el Sistema la totalidad de horas diarias de asistencia que
requiere la persona.

Teleasistencia

El Servicio de Teleasistencia permite, a partir de dispositivos tecnológicos de pronta respuesta,
gestionar las llamadas a los servicios de emergencia. Facilita también la respuesta ante
demandas personales de los usuarios/as de ser escuchados/as o de recordarles la ingesta de una
determinada medicación, solventa emergencias sociales y facilita ayuda a domicilio ante
determinadas eventualidades, tales como averías domésticas, emergencias sanitarias o salud.

Personas que residen en los complejos de vivienda en el marco del Programa de Soluciones
Habitacionales del Banco de Previsión Social

Se considera importante analizar la eventual inclusión de esta población en la primera etapa de
la puesta en funcionamiento del SNC. Por los perfiles de población que residen en los
complejos (mayor porcentaje de mujeres de bajos ingresos y mayores de 75 años) presentan con

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frecuencia situaciones de pérdida de autonomía. En este sentido se considera relevante realizar
acciones que profundicen el avance en las respuestas integrales a las demandas de cuidado de
esta población.

Se recomienda analizar el avance en tres componentes principales:

 Estrategias de articulación con otros servicios públicos, como podría ser el caso de
servicios de alimentación
 Progresiva mejora en la accesibilidad y adaptación física de las viviendas a partir de la
instalación de una serie de ayudas técnicas y servicios de teleasistencia en los
complejos, las cuales permitan la promoción de la autonomía
 Inclusión de este perfil de población en el Programa Nacional de Cuidados
Domiciliarios.

2. Cuidadosfuera del hogar

Modificación de los procesos de fiscalización y sistemas de información

La inclusión de este componente como un elemento prioritario en una primera etapa del SNC
tiene como objetivo asegurar una calidad asistencial y de respuesta a las situaciones de
dependencia que presentan las personas que residen en este tipo de residencias, y homogeneizar
la calidad en todas los residenciales para personas mayores tanto públicos como privados.

Deben pensarse de acciones que puedan dar respuesta a una serie de problemáticas que están
vinculadas actualmente a esta modalidad de servicios: regulación, capacitación y mejora del
servicio en general.

Centros de día

Centros que ofrecen una atención integral durante el periodo diurno a las personas en situación
de dependencia, con el objetivo de mejorar o mantener el mejor nivel posible de autonomía
personal y apoyar a las familias o cuidadores. En particular cubre las necesidades de
asesoramiento, prevención, rehabilitación, orientación para la promoción de la autonomía,
habilitación o atención asistencial y personal.

Centros de Referencia

Espacios físicos de pronta respuesta, integrados por equipos interdisciplinarios que articulan
diferentes estrategias de intervención y derivación en materia de cuidados.

Propuestas de apoyo de cuidadores/as:
Generalmente, los empleos de cuidadores y cuidadoras son desvalorizados y segregados. Tanto
remunerados como no remunerados, estos trabajos son realizados mayoritariamente por
mujeres: más del 95% de los/as cuidadores remunerados son mujeres, siendo también ellas
quienes realizan más del doble de horas semanales de trabajo no remunerado en los hogares que
los hombres (GT, 2011).
Este grupo se constituye en una cuarta población objetivo del SNC ya que tiene necesidades
especiales en matera de atención. En el caso del trabajo de cuidado no remunerado, la limitada
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oferta de servicios de cuidado, tanto en materia de cobertura como de cantidad de horas
ofrecidas, hace que la persona encargada del cuidado en el hogar (generalmente una mujer
familiar directa de las personas dependientes) no pueda tener otras actividades. En los casos en
que sí las tienen, lleva a que dichas mujeres tengan una doble jordana laboral: una en el mercado
laboral y otra en el hogar, lo que acarrea consecuencias en materia de salud y oportunidades
laborales. Por su parte, en el caso del trabajo de cuidado remunerado, se registran unas 45 mil
personas, casi todas mujeres. Sin embargo, esta cifra subestima la cantidad de personas que se
dedican a estas tareas ya que no incluye al servicio doméstico. De las personas contabilizadas,
más de la mitad se dedican al cuidado de niños, el 25% al cuidado de adultos y el 18% al
cuidado de enfermos (GT, 2011).
En este contexto, se realizan una serie de propuestas en el marco del SNC:
Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar de apoyo a cuidadores/as
Fuente: GT; 2011, 41

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN: Fortalecimiento de los equipos de
Apoyo a las
apoyo a las familias en la etapa de crianza (primera infancia). Servicio de
familias
orientación, asesoramiento y apoyo (discapacidad y adulto mayor).

Cuidadores/as DISEÑO: Experiencia piloto para estrategias de inserción laboral para
familiares quienes han destinado años al cuidado.

DISEÑO: Licencias especiales para cuidador/a principal por irrupción de
situación de dependencia, para consultas y estudios médicos y extensión
de licencia maternal cuando nace hijo con discapacidad.
IMPLEMENTACIÓN: Campaña de promoción de la corresponsabilidad
Licencias
en el cuidado, acciones específicas de promoción de la
corresponsabilidad con empleadores (de forma de evitar que se visualice
negativamente hacer uso de estas licencias).

Diseño: Criterios sobre las condiciones laborales, la remuneración y la
Regulación
formalización de los y las trabajadoras del sector “cuidados”.

DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Sistema Nacional de Formación en
Formación de Cuidados integrado con agentes públicos, privados y comunitarios.
cuidadores IMPLEMENTACIÓN: Capacitación de tareas de cuidados acorde a los
ciclos de viday presencia de discapacidades.

IMPLEMENTACIÓN:Incentivos para la inclusión de varones en el sector
Cuidadores de empleo de cuidados.
formales
ESTUDIO: Reconocimiento de derechos y obligaciones para las
personas que trabajan como cuidadoras/es remunerados/as de personas
dependientes severas.

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Estas propuestas pueden agruparse en cuatro grandes grupos (GT, 2011):

Respecto a las familias se propone brindar orientación y apoyo respecto al desarrollo de las
personas dependientes, las estrategias de fomento de la autonomía y buenas prácticas de
sobrellevar ciertas dependencias asociadas específicamente con la discapacidad, así como apoyo
psicológico. El objetivo de estas acciones es mejorar la calidad de los cuidados brindados
por las familias y brindar soluciones para situaciones específicas de crisis. En el caso de
adulto mayor y discapacidad se propone también estudiar la creación de un servicio telefónico
de consulta y apoyo para el trabajo con personas con dependencia. Por otro lado, los servicios
de respiro en el marco del Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios van en la línea de
apoyar a las familias en el cuidado de las personas dependientes.

Por otro lado, se propone brindar capacitación laboral para quienes se hayan retirado del
mercado laboral, o nunca formaron parte del mismo, y decidan participar al acceder a
servicios de cuidado. Las mayores tasas de inactividad laboral se encuentran en mujeres con
niveles educativos bajos y pertenecientes a hogares de bajos recursos, que a la vez tienen
actualmente altas cargas de trabajo no remunerado. Por tanto, el objetivo es la inserción laboral
de las personas que se beneficiarían del SNC, y que deseen trabajar. Se debe tener en cuenta que
la capacitación e inserción de estas personas no sería exclusivamente en los puestos de trabajo
generados por el propio SNC sino que pueden realizarse en otras áreas.

Asimismo, se propone la extensión de las licencias para cuidados, más allá de las licencias
de maternidad, lactancia y paternidad. Se busca promover la conciliación entre la vida
laboral y familiar de las personas suavizando la carga extra asociada a episodios de mayor
demanda de cuidado. Paralelamente, dado que el sistema busca promover la corresponsabilidad
en el cuidado entre mujeres y varones y entre familias, mercado y Estado, se promoverán
campañas de sensibilización y promoción de la corresponsabilidad y valorización de las
tareas de cuidado.

Se estudiará el reconocimiento de derechos y obligaciones específicas para personas que
trabajan en el cuidado de personas con dependencias severas dado que estas tareas tienen
por lo general efectos nocivos en su salud, especialmente en términos salud mental. El criterio y
objetivo es mejorar las condiciones de trabajo y evitar la permanencia de trabajadores en
situaciones insalubres. Se promoverá la utilización de instrumentos que ya existen.

Por último, sobre la regulación de la tarea será necesario establecer criterios sobre las
condiciones laborales, la remuneración y la formalización de los y las trabajadoras del sector
“cuidados”. En todos los casos será primordial establecer acciones de cuidados a las personas
que cuidan.
Suponen una transformación cultural que modifique el rol de las y los cuidadores, así como la
generación de dispositivos de “cuidados del cuidador”. En una primera etapa, se han definido
cuatro pilares diferenciales: formación (diseño e implementación de cursos); acreditación
(acreditación única de cuidadores para regular y brindar servicios de calidad); regulación (del
personal a cargo de los cuidados); formalización (de las y los trabajadores del sector).

Avances en eldiseño del SNC. Programa de Cuidados Domiciliarios:
Durante 2012 se diseñó el Programa de Cuidados Domiciliarios, enmarcado en el SNC. Este
Programa busca asegurar que las familias del Uruguay puedan optar por servicios para el
cuidado en el hogar de los niños y niñas de 0 a 3 años, personas en situación de dependencia por

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discapacidad y personas adultas mayores en situación de dependencia, sin importar su capacidad
de pago, y si las condiciones de la familia y/o la vivienda permiten el cuidado dentro del hogar.
Así, el programa se aplicará a las 3 poblaciones objetivo en situación de dependencia y a los
cuidadores y cuidadoras(MIDES, 2012). Para alcanzar dichos objetivos, se llevarán adelante
acciones tendientes a las mejoras de las competencias de los cuidadores y que permitan
homogeneizar la calidad de los servicios de cuidados domiciliarios. En este contexto, el
Programa entiende por cuidados domiciliarios al conjunto de servicios de apoyo sociosanitarios
prestados a las personas en su hogar, insertos en su comunidad y conservando sus roles
familiares y sociales, a la vez que promoviendo la corresponsabilidad entre mujeres y varones.
El objetivo de este piloto se centra en desarrollar una implementación rigurosamente controlada
y limitada de 3 experiencias locales de cuidados domiciliarios. Por cada uno de los tres grupos
poblacionales en situación de dependencia, se priorizarán los casos de dependencia moderada y
severa(MIDES, 2012)

c) Reflexiones finales
Uruguay se ha transformado en un país de referencia en materia de SNC tanto por la decisión de
conformar un Grupo de Trabajo Interinstitucional como por el compromiso de avanzar hacia
una política pública nacional e integrada, así como por el proceso de participación social
emprendido. Sin embargo, hoy en día cuenta con una serie de políticas públicas en materia de
salud pública, educación y seguridad social, entre otras, que brindan cuidados pero que no han
sido pensadas originalmente como tales. Esto implica que no acompañan directamente las
necesidades de cuidados de las familias. Además, funcionan de manera desarticulada. Por eso,
es necesario configurar los cuidados como una nueva sectorialidad en la protección social,
coincidente con los principios de corte universalistas plasmados en la Reforma Social que
encara el país.
En este marco, se conforma el Grupo de Trabajo Interinstitucional que diseña el Sistema de
Cuidados (SNC) con el objetivo de lograr una atención integral de las personas en situación de
dependencia y que implica: la formación de los cuidadores y cuidadoras, la regulación de los
servicios prestados por el mercado y el análisis del mercado de trabajo en función de los
posibles impactos en términos de empleo. Las poblaciones priorizadas son cuatro: los niños y
niñas de 0 a 12 años con énfasis en primera infancia (0 a 3 años), las personas en situación de
dependencia por discapacidad, las personas adultas mayores en situación de dependenciay los
cuidadores y cuidadoras, remunerados o no remunerados (GT, 2011).
El Sistema de Cuidados apostará a coordinar y articular las instituciones públicas con
competencias de rectoría, regulación y prestación de servicios de cuidados en las tres
poblaciones. La rectoría del SNC estará a cargo en la Junta Nacional de Cuidados, como
organismo desconcentrado dependiente del MIDES e integrada por diversos ministerios (El
MIDES (presidencia), el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Banco
de Previsión Social, el Instituto Nacional del Niño y el Adolescente del Uruguay y la
Administración de Servicios de Salud del Estado.) y representantes de trabajadores, empresas,
usuarios y organizaciones de la sociedad civil con trayectoria en el campo de los derechos de las
mujeres que contarán con voz y voto (GT, 2011). Así, como política social, la construcción de
un Sistema Nacional de Cuidados tiene una enorme potencialidad para impactar en varias áreas
(GT, 2011):
 La equidad en la distribución del ingreso.
 La equidad entre géneros y generaciones.

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 La capacidad estratégica de las políticas sociales de anticiparse y/o promover procesos
de cambio poblacionales y en el mercado de trabajo.

El diseño de un SNC, con su carácter integral, permitirá que las familias uruguayas puedan
contar con opciones de servicios, instrumentos y prestaciones de calidad para las personas en
situación de dependencia. A su vez, redundará en mejoras en materia de empleo, tanto por la
reducción de sus costos, como por el aumento de la productividad laboral de las mujeres y de la
fuerza de trabajo. Además, los cuidadores y cuidadoras atravesarán procesos de formalización y
regulación que implicarán avances en materia de sus derechos, así como un retorno para la
Seguridad Social. Por otro lado, también promoverá una mejor utilización de los recursos en
salud, al favorecer la prevención y mejorar los resultados de los tratamientos.
Por otro lado, es importante mencionar que un SNC que priorice entre sus grupos de atención a
la primera infancia encierra un potencial en materia de reducción intergeneracional de la
pobreza, ya que permite reducir las inequidades sociales que se presentan en este período clave
en el desarrollo de las personas.
El principal desafío que enfrenta hoy Uruguay de cara a una política nacional de cuidados es
pasar del diseño a la implementación. En este sentido, el país demanda asistencia técnica de
expertos con experiencia en gestión que puedan brindar conocimientos sobre problemas
específicos que surgen de la implementación de los Sistemas de Cuidados. A su vez, establece
que la prioridad estará centrada sobre aquellos grupos poblacionales menos favorecidos por el
actual desarrollo de los servicios: las personas adultas mayores y las personas con discapacidad
(si bien esto por supuesto no implica descartar apoyos concretos en lo referido a cuidado
infantil).

Bibliografía
Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS): Documento de lineamientos, aportes
conceptuales y plan de trabajo para el diseño de un sistema nacional integrado de cuidados.
Documento de trabajo. 2011.
Grupo de Trabajo Interinstitucional (GT): UNA SOCIEDAD QUE CUIDA. Documento de
propuestas. 2011.
Rico, María Nieves (coord.): El desafío de un sistema nacional de cuidados para el Uruguay.
Serie Seminarios y Conferencias. División de Desarrollo Social. CEPAL. Santiago, agosto de
2011.
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES): Experiencia piloto del Programa de Cuidados
Domiciliarios. Borrador. 2012.

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