1. LA NOUVELLE LOI PPP MAROCAINE PERMETTRA-T-ELLE
D’ÉVITER LES PRINCIPAUX ÉCUEILS CONSTATÉS À
L’ÉTRANGER ?
François-Guilhem Vaissier
Avocat à la Cour, Cabinet White & Case LLP, Département Énergie, Infrastructure et Financement de projets
Hugues Martin-Sisteron
Avocat à la Cour, Cabinet White & Case LLP, Département Énergie, Infrastructure et Financement de projets
Afin de favoriser le développement de projets d’infrastructures, le Royaume du Maroc vient de créer une nouvelle
catégorie de contrats venant en complément de la loi n° 54-05 du 14 février 2006 relative à la gestion déléguée et
de diverses lois sectorielles régissant des activités spécifiques (Ex : L. n° 15-02 relative aux ports et portant
création de l’Agence Nationale des Ports et de la Société d’Exploitation des Ports ; L. n° 4-89 relative aux
autoroutes ; L. n° 52-03 relative à l’organisation, la gestion et l’exploitation du réseau ferroviaire marocain). Le
dahir n° 1-14-192 du 1
er
rabii I 1436 (24 décembre 2014) portant promulgation de la loi n° 86-12 relative aux
contrats de partenariat public-privé (la « loi PPP »), a ainsi été publié au bulletin officiel le 22 janvier 2015.
Ce texte a pour objet de définir un cadre incitatif et unifié pour le développement des infrastructures au Maroc afin
principalement d’accroître la visibilité des investisseurs étrangers et locaux. La loi PPP définit le contrat de
partenariat public-privé (le « contrat de PPP ») comme : « un contrat de durée déterminée, par lequel une
personne publique confie à un partenaire privé la responsabilité de réaliser une mission globale de conception, de
financement de tout ou partie, de construction ou de réhabilitation, de maintenance et/ou d’exploitation d’un
ouvrage ou infrastructure ou de prestation de services nécessaires à la fourniture d’un service public » (L. n° 86-
12, art. 1
er
).
Au sens de la loi PPP, les personnes publiques sont l’État, les établissements publics de l’État et les entreprises
publiques. La loi PPP ne devrait donc pas s’appliquer aux collectivités territoriales. Toujours au sens de cette loi,
le partenaire privé est une personne morale de droit privé y compris celle dont le capital est détenu partiellement
ou totalement par une personne publique.
Le régime juridique des contrats de PPP au Maroc n’est pas définitif et devrait être complété dans les prochaines
semaines par l’adoption du projet de décret d’application (le « projet de décret ») de la loi PPP (le projet de décret
tel qu’analysé dans le cadre du présent article est celui publié sur le site du Secrétariat Général du
Gouvernement, le 19 mars 2015 : lien).
Les rédacteurs de la loi PPP ont procédé à une analyse des différents systèmes juridiques existants en matière
de partenariat public-privé à la fois en Europe (France, Espagne), mais aussi en Turquie et en Égypte, afin
d’élaborer une loi permettant d’instaurer un cadre juridique régissant les partenariats publics-privés au Maroc
(l’avis du Conseil économique, social et environnemental du 24 juillet 2014 saisi de l’examen du projet de la loi
PPP comporte une analyse très détaillée des différents régimes juridiques étrangers examinés mais également
des difficultés rencontrées au sein des pays concernés).
La publication de la loi PPP est ainsi l’occasion d’examiner à l’aune des expériences étrangères, notamment en
France où le contrat de partenariat (créé par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 telle que notamment
modifiée par la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 - l’« ordonnance de 2004 ») a fait l’objet de nombreuses
critiques, si les leçons des différents écueils rencontrés par les États ayant mis en œuvre des lois similaires ont
été tirées, afin de créer un cadre juridique permettant un développement pérenne des infrastructures au Maroc.

2. 1. Les règles relatives à la procédure de passation d’un contrat de PPP
A. Les procédures de passation
La loi PPP précise que les contrats de PPP peuvent faire l’objet de trois procédures de passation différentes : le
dialogue compétitif, l’appel d’offres et la procédure négociée (L. n° 86-12, art. 5, 6 et 7. – Projet de décret, art. 11
à 24, pour les conditions d’application)
Pour ces trois procédures de passation, la Loi PPP impose aux personnes publiques d’effectuer une évaluation
préalable (L. n° 86-12, art. 2). À ce titre, une analyse comparative avec les autres formes de réalisation du projet
devra être réalisée afin de justifier le recours aux contrats de PPP, étant précisé que l’évaluation préalable devra
tenir compte notamment de la complexité du projet, de son montage financier et de son mode de financement. Il
convient de noter qu’à l’inverse de la France, le recours aux contrats de PPP n’est pas strictement encadré (en
application de l’article 2, II de l’ordonnance de 2004, le contrat de partenariat ne pourra être conclu que si
l’urgence, la complexité ou un bilan coûts/avantages est démontré après l’évaluation préalable). Par conséquent,
en ne restreignant pas l’application de la loi PPP aux contrats présentant uniquement un caractère d’urgence ou
de complexité, la loi PPP permet d’éviter les risques contentieux importants existants qui fragilisent le recours aux
contrats de partenariat en France. En effet, en France, plusieurs tribunaux ont annulé des contrats de partenariat
signés après avoir constaté l’absence du caractère d’urgence (V. en ce sens : CE, 30 juill.2014, n° 363007,
Commune de Biarritz).
En intégrant la procédure de dialogue compétitif, la loi PPP permet aux personnes publiques ne pouvant définir à
l’avance les moyens techniques ou le montage juridico-financier d’un projet, de discuter avec des candidats
présélectionnés afin d’identifier des solutions compétitives pour la mise en œuvre d’un projet de partenariat
public-privé.
B. La possibilité de remettre des offres spontanées
La loi PPP a par ailleurs prévu, à l’instar notamment du régime français (l’article 10 de l’ordonnance de 2004
prévoit cette possibilité sans apporter toutefois autant de détails que la loi PPP), que les candidats pourront
remettre une offre spontanée aux personnes publiques visées par la loi PPP (L. n° 86-12, art. 9). Ainsi, la
personne publique pourra être saisie d’un projet d’idées innovantes sur le plan technique, économique ou
financier, par un opérateur privé dit « porteur d’idées ». Si la personne publique décide de donner suite à l’offre
spontanée, elle devra procéder à une évaluation préalable du projet et lancer une procédure de dialogue
compétitif ou un appel d’offres. Il est également prévu que la personne publique puisse conduire une procédure
négociée (en France, l’article 10 de l’ordonnance de 2004 prévoit également que la personne publique pourra
recourir à la procédure négociée pour une offre spontanée si le projet ne dépasse un montant déterminé par
l’article 5 du décret n° 2009-243 du 2 mars 2009), c’est-à-dire sans publicité, ni mise en concurrence, avec le «
porteur d’idées » lorsque l’offre spontanée répond à un besoin urgent et innovant tout en étant financièrement
compétitive (l’article 29 du projet de décret précise les modalités applicables à une telle hypothèse). Cette
disposition vise donc à stimuler la préparation par les personnes privées de propositions de projets innovants au
Maroc.
C. La mise en place d’une commission ministérielle pour les Contrats
de PPP
De plus, le projet de décret prévoit qu’une commission (la « Commission PPP ». – V. Projet de décret, art. 41 à
47) composée principalement de représentants de divers ministères marocains, sera instituée auprès du
ministère de l’Économie et des Finances. La Commission PPP aura notamment pour objet de délivrer des avis au
Ministre de l’Économie et des Finances pour les contrats de PPP conclus par l’État, sur l’évaluation préalable,
mais également sur l’attribution du contrat de PPP avant sa signature, ainsi que sur d’éventuels projets
d’avenants aux contrats de PPP. L’objectif sous-jacent de la Commission PPP est de veiller à la soutenabilité
budgétaire d’un contrat de PPP afin de prévenir l’accroissement des niveaux d’endettement de l’État pouvant
fragiliser les finances publiques. Le rôle de la Commission PPP est donc assez comparable à celui de la MaPPP
en France (créée par l’ordonnance de 2004, son régime juridique est fixé par le décret n° 2004-1119 du 19
octobre 2004).
Concernant l’attribution des contrats de PPP, la loi PPP (L. n° 86-12, art. 8. – V. aussi Projet de décret, art. 33)
dispose que les critères d’attribution devront être objectifs, non discriminatoires et avoir un rapport avec l’objet du

3. contrat et les caractéristiques du projet. Afin de soutenir le développement de l’économie marocaine et
principalement des entreprises locales, la loi PPP a prévu qu’un critère de préférence nationale pourra être pris
en compte pour l’analyse des offres des candidats. En effet, l’article 33 du projet de décret précise que la
personne publique pourra fixer un pourcentage ne dépassant pas 15 % de majoration à appliquer sur les offres
présentées par les entreprises étrangères, pour la comparaison des offres lors de leur évaluation en fonction de
la nature du projet et de la présence des entreprises nationales. En France, la mise en place d’un critère de
préférence national est impossible conformément aux articles 26, § 2, 28 à 37 et 45 à 66 du Traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne (JOUE n° C 326, 26 oct. 2012).
Enfin, nous notons que les contrats de PPP conclus par l’État devront être approuvés par décret et un extrait du
contrat de PPP devra être publié avec le décret d’approbation (L. n° 86-12, art. 10 et 11). Cette obligation de
publication permettra aux bailleurs de fonds d’avoir une visibilité sur la purge des recours contentieux à l’encontre
du contrat de PPP (en application de l’article 23 de la loi n° 41-90 instituant des tribunaux administratifs, les tiers
devraient donc disposer d’un délai de soixante jours pour exercer un recours en en annulation pour excès de
pouvoir à l’encontre du décret d’approbation du contrat de PPP).
2. Les clauses principales d’un contrat de PPP
La loi PPP a prévu une liste de clauses obligatoires devant figurer dans le contrat de PPP (L. n° 86-12, art. 12).
Ces clauses obligatoires concernent les conditions financières d’un Contrat de PPP (e.g. modalités de
rémunération, pénalités, sûretés et garanties), mais également ses conditions d’exécution (e.g. maintien de
l’équilibre du contrat en cas d’imprévision ou de force majeure, cession, conditions de changement de
l’actionnariat, assurances). Cet encadrement du contenu d’un contrat de PPP fondé sur la pratique de marché
devrait ainsi permettre d’éviter des dérives contractuelles pouvant entraîner un dévoiement de l’objectif du
Contrat de PPP.
A. Les clauses financières
En application de la loi PPP, la rémunération du partenaire privé sera versée en tout ou partie par la personne
publique. Dans le cas où la personne publique ne rémunère pas intégralement le partenaire privé, celui-ci pourra
se rémunérer auprès des usagers et par les recettes générées par le projet (L. n° 86-12, art. 15. - En France,
l’article 1
er
de l’ordonnance de 2004 prévoit que la rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement par la
personne publique pendant toute la durée du contrat, le cocontractant de la personne publique pouvant toutefois
percevoir des recettes annexes). Si de telles modalités de rémunération ont pour effet principal de réduire les
dépenses publiques dans un contexte de ressources budgétaires limitées, il nous semble que la part de
rémunération non prise en charge par la personne publique ne devra pas être substantielle, afin d’éviter que le
contrat de PPP soit assimilée à une concession où le concessionnaire supporte le risque d’exploitation (le décret
d’application devrait apporter des précisions sur le montant de rémunération non prise en charge par la personne
publique).
De plus, en imposant que la rémunération du cocontractant soit liée à des objectifs de performance (L. n° 86-12,
art. 14. – En France : ordonnance de 2004, art. 1
er
), la Loi PPP a pour effet de renforcer le contrôle de la
personne publique sur le partenaire privé, qui devra par conséquent exécuter le Contrat de PPP conformément
aux stipulations de son cahier des charges, afin de pouvoir être rémunéré intégralement.
Pour renforcer le contrôle de la personne publique sur la bonne exécution du contrat de PPP, la loi PPP a par
ailleurs prévu que des pénalités (L. n° 86-12, art. 19) pourraient être applicables en cas de manquement du
partenaire privé à ses obligations et notamment en cas de non-respect de ses objectifs de performance.
Le contrat de PPP devra également comporter obligatoirement des clauses relatives aux sûretés (L. n° 86-12, art.
12 : cet article ne prévoit toutefois pas de sanctions en cas d’absence d’intégration de l’ensemble des clauses
indiquées. Le projet de décret pourrait utilement préciser les éventuelles sanctions applicables en cas d’absence
d’une de ces stipulations obligatoires)
La Loi PPP dispose (L. n° 86-12, art. 25) que le partenaire privé peut consentir des sûretés aux organismes de
financement sur les actifs acquis ou réalisés via l’exécution dudit contrat de PPP notamment, en nantissant les
produits et créances du contrat ou en constituant « toute autre sûreté appropriée » (L. n° 86-12, art. 25). Cette
possibilité lui est accordée sur autorisation de la personne publique et dans le respect de la loi.
La concision du texte ouvre un champ d’application large puisqu’il comprend sans autre précision « toute
sûreté », ce qui couvrirait à la fois les sûretés réelles et personnelles visées au sein du dahir du 9 ramadan 1331
(12 août 1913) formant Code des obligations et des contrats et celles relevant du dahir n° 1-96-83 du 1er août

4. 1996 portant promulgation de la loi n° 15-95 formant le Code de commerce mais sans doute également les
sûretés de droit étranger portant sur des actifs au Maroc.
En outre, contrairement au droit français, la cession de créances professionnelles à titre de garantie réalisée dans
le cadre d’un contrat de partenariat ne semble pas soumise à un régime dérogatoire (article L. 313-29-1 du Code
monétaire et financier) cantonnant la part des créances pouvant faire l’objet d’un acte d’acceptation de la partie
publique à 80 % des coûts d’investissement et des coûts de financement, l’acceptation ne pouvant intervenir
avant la date de mise à disposition de l’ouvrage à la personne publique. La souplesse du dispositif sera
nécessairement de nature à rassurer les bailleurs de fonds internationaux souhaitant financer un contrat de PPP
au Maroc puisque le risque de contrepartie des prêteurs devient alors un risque relatif à la solvabilité de la
personne publique, ce qui permettra de rehausser le crédit adossé à la cession de créances acceptée.
La loi PPP ne restreint pas le régime des sûretés. Les deux limitations mentionnées au sein de la loi PPP
concernent l’autorisation préalable de la personne publique, qui est nécessaire à la mise en place des sûretés, et
la conformité des sûretés aux dispositions législatives en vigueur, notamment interdisant la constitution de sûreté
sur un bien public ou faisant partie du domaine public.
B. Les clauses relatives à l’exécution
Compte tenu de l’évolution des caractéristiques techniques, économiques, comptables et financières d’un projet
de partenariat public-privé, la loi PPP a prévu que le contrat de PPP pourra être conclu pour une durée maximum
de cinquante ans (l’article 13 de la loi PPP précise que la durée des contrats de PPP doit être comprise entre cinq
et trente ans et portée exceptionnellement jusqu’à cinquante ans).
La loi PPP exige que le contrat PPP comporte un article relatif au partage des risques entre les deux parties. En
effet, en précisant que les risques au titre d’un contrat de PPP devront être pris en charge par la partie jugée
capable de les supporter en considérant l’intérêt général et les spécificités du projet, la loi PPP a pris en compte
la pratique contractuelle du financement de projets de l’allocation optimale des risques (en France, l’ordonnance
de 2004 précise uniquement que le partage des risques devra être obligatoirement intégré dans le contrat de
partenariat).
De plus, pour préserver la continuité du service public, la Loi PPP a encadré le régime juridique des biens
réalisés ou acquis par le partenaire privé, en prévoyant qu’ils seront transférés à la personne publique à
l’expiration du contrat de PPP (L. n° 86-12, art. 24).
La loi PPP précise également que le partenaire privé pourra disposer de droits réels sur les ouvrages et
équipements qu’il réalise sous réserve de garantir l’intégrité et l’affectation du domaine public.
Par ailleurs, en vertu de la loi PPP toute cession du contrat de PPP ne peut être effectuée qu’avec l’accord écrit
de la personne publique. Les conditions de mise en œuvre de la cession devront être incluses dans le contrat de
PPP (L. n° 86-12, art. 22).
Conformément à la pratique de marché, la loi PPP a également intégré un article précisant que le partenaire privé
pourra sous-traiter une partie des missions lui ayant été confiées, après information de la personne publique (L.
n° 86-12, art. 20. - En France, il n’existe pas d’article autonome sur la mise en œuvre de la sous-traitance dans
un contrat de partenariat. L’article 11 f) de l’ordonnance de 2004 précise que le contrat de partenariat devra
comprendre une clause relative aux modalités de contrôle de la personne publique sur les conditions par
lesquelles le cocontractant fait appel à d’autres entreprises pour l’exécution du contrat).
La loi PPP consacre aussi un droit de substitution c’est-à-dire la faculté de remplacer le partenaire privé par une
entité substituée. En effet, pour assurer la continuité du service public, la personne publique pourra procéder à
une telle substitution en cas de manquement grave du partenaire privé à ses obligations en termes d’objectifs de
performance ou en cas de survenance d’autres événements pouvant justifier la résiliation anticipée du contrat de
PPP.
Il est par ailleurs intéressant de noter que la loi PPP permet de conférer des droits aux organismes de
financement du projet. En effet, les bailleurs de fonds pourront demander à la personne publique que le
partenaire privé soit substitué en cas de manquement à ses obligations générales, susceptible d’atteinte au
principe de continuité du service public (L. n° 86-12, art. 21). Cette faculté, classique en financement de projets
internationaux est une condition toujours requise par les bailleurs de fonds malgré son absence effective de mise
en œuvre en pratique.

5. Enfin, les cas classiques de résiliation et les modalités d’indemnisation en cas de résiliation sont utilement
rappelés dans la Loi PPP, évitant ainsi toute équivoque d’interprétation ((L. n° 86-12, art. 26, al. 1
er
).
Conclusion
La loi PPP reprend certains principes figurant dans des régimes juridiques étrangers, notamment le contrat de
partenariat français. Néanmoins, il convient de noter que les dispositions de la loi PPP consacrent expressément
des pratiques contractuelles classiques mises en œuvre en matière de financement de projets internationaux (i.e.
droit de substitution, cas de résiliation, définition du partage des risques ou clauses relatives à la sous-traitance).
L’objectif du Royaume du Maroc de créer un cadre législatif unifié et incitatif pour le développement des
partenariats publics-privés semble ainsi, d’un point de vue théorique, réussi dans la mesure où les différentes
dispositions de la loi PPP reflètent les meilleures pratiques contractuelles internationales en la matière. Dès lors,
la passation et l’exécution des contrats de PPP devraient permettre d’éviter les principaux écueils constatés à ce
jour dans les pays disposant de modèles contractuels proches du contrat de PPP.