El Free Rider, en una estructura de interacción colectiva, es el que se beneficia de un bien público, sin estar dispuesto al pago por él y al ser aquellos bienes donde nadie es excluido de su consumo, genera “oportunidades” (oportunismo) y es origen de agravios, donde ciertos evasores (Free Raiders -expresión inglesa aplicada por la economía para señalar al consumidor de bienes o servicios públicos indivisibles, donde al no poder aplicarse el principio de exclusión no puede confiarse su provisión al mercado, que no revela sus preferencias por el bien, que evita tener que pagar el precio o tasa correspondiente, sabiendo que si otros lo obtienen ellos también lo tendrán, gratuitamente- o Polizones) se aprovechan de los servicios financiados por los que cumplen con sus obligaciones tributarias. Vinculado a ello se presenta el Dilema del Prisionero, un modelo de conflicto muy frecuente en la sociedad estudiado por la teoría de juegos. El economista norteamericano John Forbes Nash, recibió el Nobel de Economía en 1994, por sus pioneros análisis del equilibrio en la teoría de juegos no cooperativos, explicando por primera vez su solución, lo que desde entonces se llama “el equilibrio de Nash”. El juego del dilema del prisionero es fundamental para entender ciertas teorías de cooperación y la confianza humana, donde lograr el beneficio individual requiere respetar el bien común. Bajo tal entorno, el presente análisis aborda la trayectoria de decisiones, o preludio de tales, que en materia de Gestión se viene observando en los últimos meses del año en curso, gestadas desde el 2011 o perfilando nuevas, respecto a lo que la Administración Gubernamental en funciones considera responsabilidad de “intervención” del Estado, “Dimensión” del Gobierno o “Entropías ” de Gestión, en especial las referidas al: Uso de los recursos de fondos previsionales para inversión en viviendas, Modificaciones tributarias como incentivo a inversión privada, Regulación laboral y remuneración mínima vital, Mantenimiento del gasto público y frondosidad institucional, y Descentralización, entre otras.
1. Gestión Pública
sin Modelos:
“Free Raiders”.
diciembre 22
2014
El Free Rider, en una estructura de interacción colectiva, es el que se
beneficia de un bien público, sin estar dispuesto al pago por él y al ser
aquellos bienes donde nadie es excluido de su consumo, genera
“oportunidades” (oportunismo) y es origen de agravios, donde ciertos
evasores (Free Raiders -expresión inglesa aplicada por la economía para
señalar al consumidor de bienes o servicios públicos indivisibles, donde al
no poder aplicarse el principio de exclusión no puede confiarse su provisión
al mercado, que no revela sus preferencias por el bien, que evita tener que
pagar el precio o tasa correspondiente, sabiendo que si otros lo obtienen
ellos también lo tendrán, gratuitamente- o Polizones) se aprovechan de los
servicios financiados por los que cumplen con sus obligaciones tributarias.
Vinculado a ello se presenta el Dilema del Prisionero, un modelo de conflicto
muy frecuente en la sociedad estudiado por la teoría de juegos. El
economista norteamericano John Forbes Nash, recibió el Nobel de
Economía en 1994, por sus pioneros análisis del equilibrio en la teoría de
juegos no cooperativos, explicando por primera vez su solución, lo que
desde entonces se llama “el equilibrio de Nash”. El juego del dilema del
prisionero es fundamental para entender ciertas teorías de cooperación y la
confianza humana, donde lograr el beneficio individual requiere respetar el
bien común. Bajo tal entorno, el presente análisis aborda la trayectoria de
decisiones, o preludio de tales, que en materia de Gestión se viene
observando en los últimos meses del año en curso, gestadas desde el 2011
o perfilando nuevas, respecto a lo que la Administración Gubernamental en
funciones considera responsabilidad de “intervención” del Estado,
“Dimensión” del Gobierno o “Entropías ” de Gestión, en especial las referidas
al: Uso de los recursos de fondos previsionales para inversión en viviendas,
Modificaciones tributarias como incentivo a inversión privada, Regulación
laboral y remuneración mínima vital, Mantenimiento del gasto público y
frondosidad institucional, y Descentralización, entre otras.
Articulo 55
2. Página1
Gestión Pública sin Modelos: “Free Raiders”.
Por Mag. Econ. Alfredo Espinal
De efectos colaterales y otros eventos.
El Free Rider, en una estructura de interacción colectiva, es el que se beneficia de un bien público, sin estar dispuesto al
pago por él y al ser aquellos bienes donde nadie es excluido de su consumo, genera “oportunidades” (oportunismo) y es
origen de agravios, donde ciertos evasores (Free Raiders -expresión inglesa aplicada por la economía para señalar al
consumidor de bienes o servicios públicos indivisibles, donde al no poder aplicarse el principio de exclusión no puede
confiarse su provisión al mercado, que no revela sus preferencias por el bien, que evita tener que pagar el precio o tasa
correspondiente, sabiendo que si otros lo obtienen ellos también lo tendrán, gratuitamente- o Polizones) se aprovechan
de los servicios financiados por los que cumplen con sus obligaciones tributarias. Vinculado a ello se presenta el Dilema
del Prisionero, un modelo de conflicto muy frecuente en la sociedad estudiado por la teoría de juegos. El economista
norteamericano John Forbes Nash, recibió el Nobel de Economía en 1994, por sus pioneros análisis del equilibrio en la
teoría de juegos no cooperativos, explicando por primera vez su solución, lo que desde entonces se llama “el equilibrio
de Nash”. El juego del dilema del prisionero es fundamental para entender ciertas teorías de cooperación y la confianza
humana, donde lograr el beneficio individual requiere respetar el bien común.
Bajo tal entorno, el presente análisis aborda la trayectoria de decisiones, o preludio de tales, que en materia de Gestión
se viene observando en los últimos meses del año en curso, gestadas desde el 2011 o perfilando nuevas, respecto a lo
que la Administración Gubernamental en funciones considera responsabilidad de “intervención” del Estado, “Dimensión”
del Gobierno o “Entropías1” de Gestión, en especial las referidas al: Uso de los recursos de fondos previsionales para
inversión en viviendas, Modificaciones tributarias como incentivo a inversión privada, Regulación laboral y remuneración
mínima vital, Mantenimiento del gasto público y frondosidad institucional, y Descentralización, entre otras.
I. Evidencias de la situación de interés.
La situación en materia de Gestión Pública heredada por la actual Administración Gubernamental, era de evolución y de
tránsito de una Administración Central a una Descentralizada, con un Poder Ejecutivo en construcción (desde el punto
de vista de la nueva arquitectura normativa –Leyes Orgánicas– y la definición de competencias y funciones con el nivel
subnacional) que involucraba un proceso de transferencia de responsabilidades institucionales desde el nivel central y a
la par vinculado a un proceso de representación política aún determinado en función de ciertas condiciones transitorias
(Movimientos regionales en defecto de Partidos políticos nacionales debido a ausencia de Regiones), el reordenamiento
y potenciación de Programas Sociales (Consolidación en 26 Programas Sociales, Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM)
con orientación hacia Focalización (como alternativa al enfoque universalista basado en la mejora económica contextual
y puesta en juego de las competencias personales y mayor demanda del ciclo productivo), suplementado con una lógica
del rol de asignación2 del Estado instrumentada vía Presupuesto por Resultados (PpR) bajo Programas Estratégicos del
Poder Ejecutivo, con Administraciones Subnacionales sujetando sus asignaciones presupuestales según sus Políticas, y
en donde los incentivos institucionales para el impulso de la actividad privada consistían en la mejora de las condiciones
contextuales (integración global y flexibilización al comercio exterior vía aranceles y acuerdos comerciales), relajación de
regulaciones administrativas en sectores “ganadores” (especialmente Construcción, y orientadas a reducir las brechas
existentes, incrementar la competitividad nacional y PBI potencial) e impulso a la generación de infraestructura. Además
se estableció la Reforma del Empleo Público al ser el capital humano transversal a todas las estructuras de los Gobiernos
y la modernización de los sistemas administrativos con que la Administración ejecuta la Gestión Pública.
En síntesis, el proceso de Gestión Pública se orientó a la reconstrucción de la arquitectura estatal, bajo un diseño nuevo
de Poder Ejecutivo generando las bases para una Gestión Publica Descentralizada, delimitando la actuación social del
Estado y en su relación con el Sector Privado, bajo condiciones orientadas a un modelo de Gestión Pública de Mercado,
impulsando la competitividad mejorando el clima de negocios, sustancialmente reduciendo trabas administrativas y con
la flexibilización de iniciativas privadas de escala, bajo autoridad del Poder Ejecutivo (Gobierno Nacional).
1 Según WikiPedia: “El concepto entropía es usado en termodinámica, mecánica estadística y teoría de la información. En todos los casos la entropía
se concibe como una "medida del desorden" o la "peculiaridad de ciertas combinaciones". La entropía puede ser considerada como una medida de la
incertidumbre y de la información necesarias para, en cualquier proceso, poder acotar, reducir o eliminar la incertidumbre. Resulta que el concepto de
información y el de entropía están básicamente relacionados entre sí, aunque se necesitaron años de desarrollo de la mecánica estadística y de
la teoría de la información antes de que esto fuera percibido”.
2 Función asignación: Focalizada en determinados bienes y servicios sociales a través de la política presupuestaria, que identifica y aborda mediante
la regulación, los fallos de la competencia imperfecta (en la forma de monopolios y sus variantes, monopsonio y oligopolios), provisión de Bienes
Públicos (puros e impuros), regulación de externalidades (positivas y negativas) y corrección de asimetría y fallos de información (exteriorizadas en los
riesgos, incertidumbres, regulaciones, decisiones interdependientes y privilegios).
3. Página2
La actual Administración Gubernamental del Perú con 42 meses transcurridos, en términos de Gestión Pública, muestra
algunos rasgos supérstites del modelo antes descrito, pero en otros aspectos ha adoptado un rol de intervención estatal
de mayor presencia, y actuación en consonancia. Sin ánimo de un análisis comparado (lo que excedería la ambición de
este trabajo) estableceremos algunas líneas relevantes y nos centraremos en las decisiones, y en las potenciales, que a
raíz de diversas declaraciones de autoridades ministeriales, constituyen ciertas materias objeto de preocupación.
El proceso de reconstrucción de la arquitectura estatal bajo un nuevo diseño de Poder Ejecutivo, ha quedado inconcluso
pero a diferencia de la famosa Sinfonía –La inconclusa de Franz Schubert, debido a la muerte del creador– en si menor,
por la concurrencia de tres factores: a. Falta de aprobación de las Leyes Orgánicas de Ministerios con competencias
compartidas, y sin tales; b. Aplicación de la Teoría Residual en materia de las Competencias (nuevos roles del Gobierno
Nacional, no transferibles) respecto a los Planes de Transferencia; y, c. Ausencia de un Mapa de Competencias, dado el
cambio de metodología de formulación de Matrices de delimitación de competencias y funciones, compartidas, y falta de
aprobación de tales matrices. Además el proceso de redimensionamiento3 del Poder Ejecutivo no se ha producido y más
bien, se ha incrementado el universo de instituciones gubernamentales, y generado nuevas funciones, por ejemplo en el
caso de la nueva Superintendencia de Fiscalización Laboral -SUNAFIL- con el traslado de competencias de Gobiernos
Regionales a esta entidad. Con respecto al proceso de representación política subnacional, ésta aún continúa definida
en función de condiciones transitorias, habiéndose realizado Elecciones regionales (2014), con 14 procesos en segunda
vuelta y elección de Presidentes bajo cuestionados antecedentes de orden litigioso4.
En cuanto al reordenamiento y la potenciación de Programas Sociales, su diseño y cobertura, tanto en su finalidad como
en su adscripción sectorial, se han incrementado sensiblemente desde el año 2007, de 26 a 50 Programas Sociales en
la actualidad (Como señala en “Las políticas y programas sociales del gobierno de Ollanta Humala desde la perspectiva
de la pobreza multidimensional” el Profesor Enrique Vásquez –Universidad del Pacifico, Tabla 18, Programas Sociales
según Ministerio. Perú 2012, detallando 39 Proyectos Sociales, 11 Fondos Sociales y 47 Programas Sociales, a agosto
2013, los que alcanzan a 50 a Noviembre 2014) concentrados en los Ministerios de Trabajo, de Inclusión y Desarrollo
Social y Agricultura, bajo estructura similar (8 Programas sociales). Cabe precisar, que el enfoque de Focalización como
herramienta asignativa de bienes públicos a población objetivo calificada, se ha mantenido y fortalecido. No obstante tal
aserto, diversos especialistas (Think Tanks nacionales y del extranjero) han establecido que el resultado, que es lo que
al final cuenta, de los Programas Sociales como determinantes de la reducción de la Pobreza, han resultado marginales,
como advierte el análisis5 de Yamada, Castro y Bacigalupo en el primer caso, y de PNUD6, en el segundo. La amplitud y
vastedad de muchos de tales Programas Sociales no facilitan fronteras de acción nítidas, en cuanto a los propósitos y a
sectores impulsores (como población vulnerable, alimentación y nutrición, estructuras etareas, etc.) pero, por el enfoque
prevalente, sí una demanda exponencial de recursos para su gestión, lo que demanda conciliar la gestión por procesos
y por resultados como estrategia de Políticas Públicas dentro de cada uno, y en el conjunto de tales.
Lo referido a la lógica de Programas Estratégicos se consolida y articula, luego de las modificaciones sustanciales de los
años 2010 y 2011 (Leyes anuales del Presupuesto Fiscal), mediante un Texto Único Ordenado (TUO, Decreto Supremo
Nº 304-2012-EF), no obstante problemas de articulación de Gobiernos Subnacionales a tales programas.
En los demás aspectos, inicialmente abordados como situación previa, los hechos de la Gestión Pública no han variado
al menos en un nivel dramático, el sentido delineado, pero se ha producido una orientación alternativa respecto a lo que
la Administración Gubernamental en funciones considera responsabilidad de “intervención” del Estado, “Dimensión” del
Gobierno o “Entropías7” de Gestión, en especial referidas al: Uso de los recursos de fondos previsionales para inversión
3 Artículo 5º, Ley Nº 29158.
4 Según informa Radioperu Inka (www.radioperiunka.com) habría al menos 5 cuestionados: “Waldo Ríos (Áncash), Luis Otsuka (Madre de Dios),
Ricardo Flores Dioses (Tumbes) Ángel Unchupaico (Junín) y Nelson Chui (Lima). Inhabilitado para asumir el cargo, Ríos fue sentenciado en 2008 por
haber recibido dinero de Vladimiro Montesinos. Además, es muy cercano al encarcelado César Álvarez y en la campaña ofreció 500 soles a cada
familia de su región. Mientras tanto, Otsuka representa a la minería ilegal. Él promovió protestas contra los operativos de interdicción en Madre de
Dios, depredada por esta ilícita actividad. Flores Dioses, ex alcalde de Tumbes en cuatro periodos, afrontó más de 70 denuncias por presunta
corrupción. En 2008, fue sentenciado a cuatro años por malversación de fondos por la compra de vehículos para el Serenazgo. Unchupaico, al igual
que Ríos, no podrá asumir el cargo debido a que fue condenado, el 19 de agosto pasado, por cobros indebidos cuando era alcalde de El Tambo,
Huancayo. Chui es investigado por la 13° Fiscalía Penal de Lima por presunto delito de lavado de activos. En su gestión, aceptó cartas-fianza de
Coopex, cooperativa de Rodolfo Orellana.
5 Puede verse: “Desigualdad monetaria en un contexto de rápido crecimiento económico: El caso reciente del Perú”, Revista de Estudios Económicos
del Banco Central de Reserva, Nº 24, Diciembre 2012 (páginas 65 a 77). Concluyen que las transferencias directas del Gobierno ha contribuido con la
reducción de la Pobreza en un 25% y que la mejora del contexto económico explica 75% de la salida de la Pobreza.
6 Ver: “Perfil de estratos sociales en América Latina: pobres, vulnerables y clases medias”; PNUD, Dirección Regional para América Latina y el Caribe.
Se establece para el caso del Perú, que “(…) En primer lugar, Perú es el país en donde la mayoría del descenso en la pobreza se trasladó hacia la
clase media, ubicándose como el de mayor aumento en el tamaño relativo de este grupo (19.1 puntos porcentuales). El efecto Redistribucion explica
el 28,4% del cambuio de la Pobreza, en tanto la diferencia es generada por el efecto crecimiento”. Páginas 4-5 del documento.
7 Según WikiPedia: “El concepto entropía es usado en termodinámica, mecánica estadística y teoría de la información. En todos los casos la entropía
se concibe como una "medida del desorden" o la "peculiaridad de ciertas combinaciones". La entropía puede ser considerada como una medida de la
4. Página3
en viviendas, Modificaciones tributarias como incentivo a inversión privada, Regulación laboral y remuneración mínima
vital, Mantenimiento del gasto público y frondosidad institucional, y Descentralización. Veamos su desarrollo.
Respecto a los fondos que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) gestionan en nombre de sus aportantes,
mediante Ley Nº 29903, Ley de Reforma del Sistema Privado de Pensiones, se dispuso entre otras precisiones, las
referidas al artículo 13º, que precisa los Fondos administrados tienen carácter de intangibles, el articulo Nº 18 (A) admite
tres tipos de fondos de acuerdo al riesgo explicito, y en cuanto a instrumentos de gestión, los artículos Nº 25 y 25 (A),
amplían y precisan la tipología y categorización incorporando “Cobertura de Riesgos” (Hedge en inglés, bajo pluralidad
de operaciones –forwards, swaps, opciones, etc.), “inversión directa” (títulos de deuda, acciones, instrumentos para el
financiamiento de proyectos de mediano-largo plazo) e instrumentos alternativos. Ello involucra aplicación de Derivados,
productos financieros innovadores, uso de apalancamiento y financiamiento de liquidez insuficiente de las inversiones
subyacentes, y otras relativas. Desde esta modificación al TUO de la Ley del Sistema privado de Pensiones y los límites
y calidades de Portafolios de inversión, según tipo de Fondos (en instrumentos nacionales y en el exterior), se han dado
varias modificaciones y cambios en límites, tipos de instrumentos, grados de riesgo y otros, siendo la última propuesta
de relajación de las condiciones para la colocación de fondos de pensiones un Proyecto8 de norma SBS que ajusta el
marco normativo aplicable a las inversiones de los fondos de pensiones administrados por las AFP, tanto en el mercado
local como en el exterior.
El propósito de tal norma seria generar un escenario de mayor flexibilidad en inversiones directas e indirectas, mediante
ajustes y modificaciones al Título VI del Compendio de Normas de Superintendencia Reglamentarias del Sistema Privado
de Administración de Fondos de Pensiones (Resolución N° 052-98-EF/SAFP), y al Reglamento para la Inversión de los
Fondos de Pensiones en el Exterior (Resolución SBS N° 8-2007), incorporando, entre otros: a) Modificaciones a los
requisitos aplicables a instrumentos de inversión, como: Instrumentos representativos de derechos sobre participación
patrimonial o títulos accionarios, Cuotas de fondos mutuos y de fondos de inversión, Contrapartes en operaciones con
instrumentos derivados, Instrumentos representativos de derechos sobre obligaciones de corto plazo o activos en
efectivo, Operaciones de reporte, Operaciones de préstamos de valores, Instrumentos de inversión estructurados y de
inversión destinados al financiamiento de inversión de infraestructura y de sectores. que requieren de financiamiento de
mediano y largo plazo; b) Modificación a las disposiciones referidas a la calificación y clasificación de riesgo de las
inversiones de los fondos de pensiones; c) Ajustes a las disposiciones vinculadas al procedimiento de autorización de
inversiones; d) Modificaciones a diversos anexos en concordancia con las modificaciones reseñadas.
Bajo este marco resulta pertinente incorporar las declaraciones del Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a
que remite Gestión9, señalando: “El Gobierno está evaluando, al interior del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, la posibilidad de usar parte de los fondos AFP para facilitar el acceso al programa de créditos Mivivienda.
“A nivel de ministerio estamos evaluando todos los pros y contras”, declaró el ministro Milton Von Hesse. Sin embargo,
para que se haga efectiva esta iniciativa aún falta coordinar la propuesta con otros sectores. “No se ha planteado a nivel
de Consejo de Ministros, entendemos que involucra a muchos actores en su discusión”, aclaró el ministro. Respecto al
anuncio de usar los fondos de las AFP para facilitar créditos de Mivivienda, algunos expertos consideran que esta
propuesta debería ser analizada detenidamente. Muchas familias, que no cuentan con ahorros previsionales, compran
propiedades con el objetivo de usarlas como viviendas o para alquilarlas y obtener ingresos cuando dejan de trabajar,
por lo que si la idea es generar estabilidad del trabajador cuando se retira, podría ser una buena alternativa, señaló
Víctor Saldaña, consultor especializado en temas inmobiliarios, quien agregó que se deben evaluar mejor los beneficios
de tal propuesta. Sin embargo, para Eduardo Morón, profesor de la Universidad del Pacífico y presidente de la
asociación de compañías de seguros, la vivienda no otorga una renta segura ante los problemas relacionados al alquiler
(periodos sin alquilar, inquilinos morosos). Por otro lado una medida en este sentido sería más beneficiosa para aquellos
que tienen mayores fondos de AFP, quienes podrían financiar su vivienda con un mecanismo como este, pero tal vez no
tengan tantas necesidades habitacionales, agregó. Se debe evaluar a quiénes beneficiaría más una medida de este
tipo, señaló”. Lo indicado involucra aspectos ajenos al propósito de Rentabilidad de los Fondos Previsionales.
En cuanto a las modificaciones tributarias como incentivo a inversión privada, debe resultarse que si bien el Perú ha
iniciado en Noviembre 2014 un proceso de adecuaciones, de escala menor y con efecto cíclico dentro del siguiente año
de aprobación de las medidas (2015, en adelante, Tercer paquete de medidas económicas (16/11/2014) para impulsar
el crecimiento del país, a través de la promoción de la inversión y mejora de la competitividad, mediante una Ley que
establece medidas para promover crecimiento económico, con medidas tributarias para impulsar las inversiones en el
país, entre estas de manera excepcional y temporal un régimen especial de depreciación de edificios y construcciones
incertidumbre y de la información necesarias para, en cualquier proceso, poder acotar, reducir o eliminar la incertidumbre. Resulta que el concepto de
información y el de entropía están básicamente relacionados entre sí, aunque se necesitaron años de desarrollo de la mecánica estadística y de
la teoría de la información antes de que esto fuera percibido”.
8 Ver: SBS, Prepublicacion de proyectos normativos (http://www.sbs.gob.pe/0/modulos/JER/JER_Interna.aspx?ARE=0&PFL=0&JER=104).
9 http://gestion.pe/inmobiliaria/gobierno-evalua-uso-fondos-afp-facilitar-credito-mivivienda-2116031, Viernes 05/12/2014.
5. Página4
para los contribuyentes del Régimen General del Impuesto a la Renta, y la modificación a la Ley del Impuesto General a
la Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Quinto paquete de medidas económicas. El Congreso -12/12/2014-
aprobó en segunda votación la baja del Impuesto a la Renta a partir del 1 de enero del 2015, como parte del Quinto
Paquete, a empresas y personas naturales en el régimen de cuarta y quinta categoría, beneficiando a quienes perciben
sueldos mensuales entre S/.2,000 a S/.4,000, dado que el impuesto bajará de 15% a 8%, mientras el Impuesto a la
Renta a las empresas bajará de 30% a 28% en el ejercicio fiscal 2015-2016, a 27% en el ejercicio 2017-2018 y 26%
desde el 2019. Simultáneamente la norma plantea elevar el impuesto a los dividendos a 6.8%, 8% y 9.3% en los mismo
periodos de tiempo, a excepción de las personas jurídicas domiciliadas, para promover la reinversión de utilidades entre
las empresas) ingresando a la saga de las medidas de reforma y reordenamiento en materia tributaria y fiscal
emprendidas por otras economías regionales (Chile, Colombia, México, etc.), no se varía sustancialmente la estructura y
las fuentes de imputación fiscal de origen de la renta, tipología y vectores de costos reconocibles tributariamente.
Siendo de importancia en la formación de opiniones, y en el conocimiento comparado en la materia, se cita el análisis de
PriceWaterHouse “Paying Taxes 2014”, donde a nivel de Sud America10 el promedio es 55,4% de tasas generales sobre
las ganancias netas (T/G), lo que implica destinar 620 horas en pagos (H/P)y enfrentar 23,7 tipos de impuestos (Tx). En
Perú tenemos 36,4% de (T/G11), 293 horas año para trámites (H/P) y 9 tipos de pagos (Tx). Chile muestra un 27,7% de
(T/G, de los que 21,2% por Ganancias, 3,8% impuestos al trabajo y 2,7% de otros), Ecuador un 33,9% de (T/G, con un
16,9% por Ganancias, 13,7% impuestos al trabajo y 3,3% de otros), Colombia un 76,0% de (T/G, de los que 18,7% por
Ganancias, 28,8% impuestos al trabajo y 28,5% de otros) y otros países fuera del promedio indicado. En horas de pago,
estamos quintos en el escala: Suriname 199, Colombia 203, Guyana 256, Chile 291, y nos siguen Uruguay 310, Bolovia
1025 y cierra Brasil 2600. Pero sumando los datos de este estudio de PWC al “Haciendo Negocios (Doing Business)”,
actualmente el mejor país de América Latina para hacer negocios es Colombia, seguido por Perú, México y Chile.
En cuanto a Regulación laboral y remuneración mínima vital, dentro del tema laboral el gobierno efectuó la propuesta de
creación de un régimen especial para promover la contratación de menores12 de 24 años, incorporando medidas como
reembolso a las pequeñas y medianas empresas de los costos de seguridad social que estos trabajadores le signifiquen
e incentivos fiscales por su capacitación. Respecto al pago mismo se establece una oblación del 20% en especie dentro
del monto convenido, manteniendo la orientación de la legislación vigente al respecto, pero como una opción que podría
crear un incentivo al cambio o composición de la remuneración, y consolidación de mejoras a la generación del empleo
en el sector de las micro y pequeñas empresas.
A pesar del incremento del monto absoluto del presupuesto fiscal, y de la expansión del tamaño del aparato público y de
los costos de operación involucrados (gastos para funcionamiento de las estructuras administrativas, bienes y servicios
aliados) y otros vinculados (sobre todo publicidad y promoción, y servicios de personal y consultoría) no se ha adoptado
medidas de reducción de la dimensión institucional estatal o reducción de las des economías dentro de las instituciones
que configuran el Estado en sus tres niveles de Gobierno, y Poderes del Estado, lo cual ha consolidado una política de
Mantenimiento del gasto público y frondosidad institucional. Lo indicado evidencia la orientación de sostener y ampliar una
estructura para dotar de soporte a la ampliación de los propósitos del Gobierno.
En cuanto a Descentralización, esta ha enfrentado y enfrenta diversos problemas desde el diseño de la conformación de
Regiones, hasta el proceso mismo de la Gestión Pública, que en el nivel nacional no ha soportado pruebas de stress por
la vulnerabilidad de los sistemas administrativos (en especial, control y gestión financiera) y en el nivel descentralizado,
acusa severas limitaciones en cuanto al propósito funcional de tales entelequias (Misión del Gobierno Regional) y la aún
pendiente solución de las asimetrías y rezagos producidos por el esquema de distribución de rentas de Canon y otras
formas similares de transferencias financieras, lo que incluye la trunca implantación de la gestión fiscal descentralizada.
Invocamos una referencia a la trayectoria de decisiones, o preludio de tales, que en materia de Gestión Pública se viene
observando en los últimos meses del año en curso, desde el 2011, o perfilando nuevas, subsumidas en la interpretación
desde el Gobierno, de que correspondería al Estado.
10 Incluye a Chile, Suriname, Guyana, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Brasil, Colombia, Bolivia y Argentina.
11 De los que 23,1% por ganancias, 11,0% por impuestos al trabajo y 2,3% de otros impuestos.
12 Esta decisión podría generar efectos indeseados, como regresión en planillas, pues a diferencia de la actual modalidad formativa juvenil, la nueva
ley sí incluye que las personas entre 18-24 años sí estén en planilla, como en el régimen de microempresa, precisando que el salario inferior sea el
sueldo mínimo vital, a diferencia de la modalidad formativa juvenil, que prevé una subvención equivalente. Esta modalidad influye en la Compensación
por Tiempo de Servicio pues los ingresantes a este régimen no tendrán ningún tipo de compensación similar, al igual que el régimen microempresa o
modalidad formativa juvenil. Ello puede incentivar incluso que empresas con empleados de esa edad pero en el en régimen general pueden forzar el
cambio de régimen con la pérdida del beneficio de CTS a esos trabajadores y adicionalmente el beneficio de las gratificaciones de julio y diciembre al
trabajador –En la modalidad formativa juvenil y régimen de pequeña empresa, el joven recibe gratificación equivalente a la mitad de un sueldo bruto
más pago de seguro, en tanto el empleado del régimen general recibe en julio y diciembre hasta un sueldo más 22 % del mismo (13 % por no aporte
por ONP o AFP y 9 % por no descuento de EsSalud-.. Esta nueva ley señala el joven tendrá vacaciones, pero con la mitad de las que corresponde al
régimen general (30 días) como en el régimen de pequeña empresa, microempresa o en modalidad formativa juvenil.
6. Página5
La lógica inicial en un contexto de rápida expansión del tamaño fiscal del presupuesto anual, hacia el fin del 2011 fue de
la ampliación del portafolio de productos en forma de bienes públicos sociales, aunque varios de ellos con diferencias de
énfasis o dominio espacial, más que de una orientación causal (respuesta social ante un problema publico prevaleciente
desatendido) y compitiendo o creando incentivos alternativos a Programas Sociales de cultura social consolidada, como
la educación, la salud, ruralidad, etc, por el acento sectorial en su implantación. En tanto los recursos fiscales permitían
tal modelo de gestión, acompañado de la creación de infraestructura de gran escala (apoyada por Ministerios sectoriales
y bajo su regulación, para facilitar la propia inversión y sobre todo del sector privado), esa lógica se mantuvo pero con la
desaceleración económica más pronunciada en el segundo trimestre 2013, las variables de contexto sufrieron cambios y
hubo necesidad de incorporar ajustes para continuar sosteniendo el raciocinio de algunos programas como Pensión 65,
sobre el cual indicamos en un trabajo anterior: “(…) la cobertura del Programa Pensión 65 (consiste en transferir S/. 250
cada dos meses por beneficiario, adultos mayores de 65 años y que están en extrema pobreza; Afiliados al cierre 2014:
430.000) y su correlato con los sistemas de previsión social que se encuentran vigentes, a cargo de entidades públicas
(Oficina de Normalización Previsional, del Sector Economía y Finanzas y que está a cargo de la administración del
Sistema Nacional de Pensiones materia del Decreto Ley Nº 19990, Régimen de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, Decreto Ley Nº 18846, y otros), y que a Agosto 2014 tiene 1.561.461 aportantes obligatorios y
facultativos cuyos pensionistas suman 523.915 y donde la pensión mínima (jubilación y vejez e invalidez: con 20 años o
más de aportes) es S/. 415 mensual (la jubilación promedio es S/. 678 mensual), y de entes privados, a cargo de
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) con 5.842 millones de afiliados, y 2.378 millones de cotizantes, con
140.295 pensionistas actuales con un promedio de jubilación de S/. 1.002 mensual (hay pensiones menores a las
mínimas del régimen público). Como indican esas cifras, la cobertura de Solidaridad financiada por recursos fiscales,
corrientes, sin respaldo patrimonial (los sistemas de Previsión Social se sostienen mediante Fondos de Reserva)
alcanza al 82% de pensionistas del Sistema Público aunque solo al 30% de la pensión mínima (lograda con 20 o más
años de aporte) y sujeta al espacio fiscal que la Regla de Oro aprobada el año pasado permita”.
Dado que los sistemas previsionales se nutren de los aportes de sus afiliados, se dispuso la afiliación obligatoria de los
trabajadores independientes, bajo el raciocinio de ampliar claramente la base de afiliados al Sistema Previsional Privado
y así mantener la relación marginal entre Pensiones de aporte por rentas de trabajo y Pensiones por subsidio social, pero
la protesta ciudadana hizo que se reversara esta medida, haciéndola voluntaria.
II. Conveniencia de un Referente.
Un trabajo revelador13 de Felipe Hevia de la Jara, señala: “(…) Entre los programas sociales y las campañas electorales
existe un amplio rango de vínculos que van desde el pluralismo democrático —donde los electores pueden premiar o
castigar con su voto la ejecución de programas sociales sin el temor a represalias—, hasta el clientelismo autoritario —
donde intermediarios políticos compran votos, o amenazan con eliminar programas o apoyos si los electores no votan
de cierta forma—, existiendo una amplia zona gris donde coexisten ambos tipos de prácticas, dependiendo del contexto
(Fox, 1994). En la actualidad, en América Latina este contexto se caracteriza por dos grandes tendencias. Por un lado,
somos testigos de procesos electorales cada vez más disputados, siendo paradigmático el caso mexicano, donde la
diferencia oficial entre el ganador y el segundo lugar en las elecciones de 2006 fue de sólo 0.56%. Bajo este escenario,
puede aumentar el uso electoral de los programas sociales, o como se define en la literatura, el clientelismo político —
caracterizado como el intercambio de favores por votos (Cornelius, 2002: 14). Ante elecciones cada vez más reñidas,
donde la diferencia entre el ganador y perdedor es de pocos votos, la posibilidad de usar los programas sociales como
moneda de cambio para conseguir votos parece mantenerse o incluso aumentar. Por otro lado, existe una tendencia
cada vez mayor a fortalecer los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) de combate a la pobreza como los
principales instrumentos de política social, siendo el Programa Oportunidades (ex Progresa) de México o Bolsa Familia
en Brasil los casos más representativos de este tipo de política social. La operación de estos programas, al seleccionar
a quien benefician y a quien no (focalización); al entregar apoyos en efectivo directamente a las familias (transferencias
económicas); y al establecer corresponsabilidades para recibir los apoyos (condicionamiento de los apoyos), presupone
espacios de discrecionalidad que pueden ser usados por diversos actores gubernamentales, y políticos, con fines
electorales o patrimonialistas”. Dentro de los 14 procesos electorales en segunda vuelta a que aludiéramos, esta ha sido
una evidencia en las ofertas electorales, de las que la más emblemática ha sido la de la Región Ancash.
La Teoría de la Elección Racional, aplicada al juego electoral, se sustenta en una elección expresada en una unidad de
cuenta individual, el voto, que aunque forma parte de un proceso colectivo, detenta y defiende en última instancia a una
dimensión o preferencia individual. El esfuerzo, el sacrificio y las elecciones (o por asimetría, oposición –voto por una
alternativa al considerar la otra es indeseada–), es individual. El beneficio resulta público, los costes son individuales.
Así funciona la acción colectiva según autores como Mancur Olson. Y además ocurre continuamente: el ejemplo típico
es una manifestación o una huelga. Estando moralmente de acuerdo con tal movilización, que puede favorecer nuestros
13 PNUD, “Contraloría Social y Protección de programas Sociales”, Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales, México, 2007.
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intereses, preferimos quedarnos en casa dejando a otros que tomen los riesgos de la protesta en las calles, protestando
y reivindicando, y sufriendo aleatoriamente el peso de la violencia de Estado. Esa es la típica postura del gorrón, el free-
rider. Pero a efectos del análisis en curso, volvamos a las urnas, citando a Ralf Dahrendof, quien señala14: “Se sabe por
experiencia que, frecuentemente, las elecciones no se ganan, sino se pierden. Los triunfales ganadores deben su suerte
al hecho de que los votantes ya no quieren más a los perdedores, quieren un cambio. Sin embargo, hoy en día ese voto
negativo ha adquirido una nueva dimensión. Una parte cada vez mayor del electorado ya no vota por B porque esté
harto de A, sino que si está harto de A ya no vota, y punto. La consecuencia es que B gana por incomparecencia, sin
obtener votos, porque A ha perdido votos y, por consiguiente, B gana escaños, a pesar de tener un electorado estable.
(…) En el electorado siempre hay presente un elemento de apatía. Incluso puede describirse como corriente. Los
politólogos solían decir que si de hecho votara el 90% del electorado sería señal de crisis más que de salud
democrática. Muchas cosas, incluso un fin de semana familiar planeado desde hace mucho tiempo, deberían ser más
importantes que ir a votar. A buen seguro, si la apatía alcanza un cierto nivel, como en las elecciones europeas,
conlleva una lección. Y también es peligroso. La apatía generalizada es siempre el otro lado del autoritarismo. Los
grupos en el poder salen impunes de muchas cosas porque a nadie parece importarle. Aparte de eso, personalmente
sigo convencido de que el sistema electoral del primero que pase la meta es el mejor remedio contra los
embotellamientos. Ya se opte por la variedad británica ("mayoría relativa") o la francesa ("segunda votación"), es
probable que el sistema dé como resultado Gobiernos viables”.
La reflexión de Dahrendof apunta a lo siguiente: El trasvase de los votos entre partidos con opciones de gobierno es una
leyenda urbana. Es la abstención deliberada --o apoyo a formaciones políticas sin posibilidad de alcanzar el gobierno--
lo que determina el resultado de unas elecciones. Abstención, en este caso, no es sinónimo de ausentismo sino apatía.
Si bien el análisis precedente, desde la cantera de la Ciencia Política y Gobierno, es de pleno reconocible en el caso del
comportamiento de las propuestas de las agrupaciones y partidos políticos que disputan las Presidencias Regionales, y
también municipalidades sobre todo Provinciales, pareciera estar proyectándose en el escenario político nacional, pero
con la clara ausencia de políticos estructurales y más bien la aparición de propuestas basadas en la identificación de las
“brechas” o demandas sentidas de la población, y la propuesta por consiguiente, de cerrarlas o al menos intentarlo.
Es en ese sentido que discurre el leit motive de esta narrativa, naturalmente sujeto al espacio fiscal que por racionalidad
de prioridades pueda delimitarse en función de la sostenibilidad de la economía pública, de allí la preocupación legitima,
de advertir desajustes en la orientación de medidas que transponen fines con medios, como el comentado caso del uso
de recursos de Fondos Privados de Pensiones para efectos de impuso de programas estatales de promoción social.
III. Conclusiones.
La crisis internacional de carácter financiero, 2008-2009, debido al perfeccionamiento de instrumentos financieros que
desdoblaron el riesgo, intereses y cargos de deuda y el principal a través de CDO (Collateral Debt Obligations), que a su
vez consolidaban grados y volúmenes de obligaciones de financiamientos sub prime (valores de segunda clase y riesgo
elevado) y otros valores, en otros llamados “Derivados” (Derivatives), dejó varias y crudas lecciones (¿aprendidas?): la
ausencia de límites explícitos de riesgo y del proceso de determinación de tales, en forma de factores, valores elegibles
y contextos vinculados induce a excesos del tamaño y valoración efectivo del portafolio (en ese caso la valuación de las
calificadoras –Moodys, S&P, etc. – era AAA) pero ante la evidencia del sobre cobertura condujo a la desnaturalización
de la función estatal en el caso del Gobierno americano (bailout) “nacionalizando” empresas privadas (Bear Stearns)
para evitar la crisis sistémica. A su vez, la evidencia de un mercado de transacciones creciente exponencialmente y que
superaba la estructura de respaldo de obligaciones principales de las que se desprendían tales Derivados, desnudo falta
de regulaciones y de medidas de control de daños en el mercado por parte de las autoridades financieras y económicas,
que basaron su actuación en la convicción de comportamientos racionales de los mercados de valores.
Los efectos de esa crisis a fines del año 2012, generaría otra crisis llamada Precipicio Fiscal (United States Fiscal Cliff),
donde la Administración Obama debió de elegir entre continuar el bailout directo15 o, cumplir una promesa de campaña
de protección social médica (ObamaCare), decidiéndose por esta última.
Naturalmente alejados tanto de la magnitud de las crisis anotadas, como de la estructura y lógica de gestión involucrada
en las situaciones antes comentadas, el caso del Perú tanto a nivel regional como a nivel nacional, comienzan a mostrar
varios de los “síntomas” sindicados, resultando especialmente necesario en condiciones de incertidumbre económica, el
considerar una visión general socialmente legitimada acerca de las responsabilidades sociales del Estado en forma de
14 http://elpais.com/diario/2000/04/09/opinion/955231203_850215.html
15 La decisión de que los actores del problema asuman el Riesgo (Moral Hazard) definió la modalidad de consolidación de los bancos más débiles por
los más fuertes creando la raza bancaria que se denomina “Too big to fail””. En términos económicos, la FED procedería después a un programa de
crédito masivo a tasas casi cero que en el año 2015 se extinguirá.
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Programas Sociales y sobre todo, del modelo o de la Estrategia, elegibles, mediante el cual la “solución social” se hace
llegar efectivamente en forma de bienes públicos al ciudadano demandante, o en la forma de bienes de mercado, dentro
de los cuales está la formación o generación de competencias y capacidades para integrarse al mercado de los factores
(del trabajo o de la acumulación patrimonial a diferente escala –de allí el reconocimiento estatal de los Emprendimientos
y de las formas empresariales de Pequeñas y Medianas empresas) que es provisión indirecta de tales bienes mediante
la consecución de mejoras en las condiciones contextuales.
Esperemos se precisen, o al menos, se delimiten la naturaleza y aprobación social de tales decisiones que se financian
con recursos aportados por todos los contribuyentes a nivel nacional.
De allí el título del presente trabajo, en lo referente al Modelo bajo el cual el Estado establece su rol y cómo lo
desempeñe a través de la Gestión Pública.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía, Mención en Gestión y Políticas Públicas.
Email: gobernaphenom@gmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año VIII - Nº 89, Diciembre 2014, Ediciones Caballero Bustamante,
Perú (www.gestionpublica.org.pe)
Portada: https://studioza.wordpress.com/2010/08/26/free-riders-vs-freeloaders/