Licitação de transporte coletivo em Caruaru suspenso por TCE

ESTADO DE PERNAMBUCO
TRIBUNAL DE CONTAS
Gabinete da Cons. Teresa Duere
VOTO – MEDIDA CAUTELAR
IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO
Número: 1307481-7
Órgão: Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e
Transportes
Modalidade: Medida Cautelar
Tipo: Medida Cautelar
Exercício: 2013
Relator(a): Conselheira Teresa Duere
Interessado(s): Paulo Frederico Calazans de Albuquerque Maranhão
(Interessado Geral)
Advogado(s): Dr. JOSÉ ELMO DA SILVA MONTEIRO – OAB/PE nº 13.840
RELATÓRIO DO VOTO
Trata-se de exame de reforma de MEDIDA CAUTELAR,
que o Relator original prolatou monocraticamente em
27.11.2013, para suspender a Concorrência nº 05/2013,
ratificado pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas do
Estado por meio do Acórdão T.C. Nº 2116/13, publicado em
14/12/2013, cujo objeto consiste na seleção de empresas
para serem Concessionárias do Serviço Público de Transporte
Coletivo de Passageiros, sob a regulação e fiscalização do
Município de Caruaru, através da Autarquia Municipal de
Defesa Social, Trânsito e Transporte – DESTRA, tendo o
orçamento estimado a importância de R$ 586.000.000,00.
O Acórdão T.C. Nº 2116/13, proferido no Processo de
Medida Cautelar T.C. nº 1307481-7, emitiu a seguinte
deliberação:
PROCESSO T.C. Nº 1307481-7
MEDIDA CAUTELAR (PETCE nºs 76.328, 89.255 e
92.237/2013)
SESSÃO ORDINÁRIA REALIZADA EM 12/12/2013
INTERESSADOS: Sr. PAULO FREDERICO CALAZANS DE
ALBUQUERQUE MARANHÃO – PRESIDENTE DA COMISSÃO
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TRIBUNAL DE CONTAS
ESPECIAL DE LICITAÇÃO DA AUTARQUIA MUNICIPAL
DE DEFESA SOCIAL, TRÂNSITO E TRANSPORTES –
DESTRA DO MUNICÍPIO DE CARUARU E EMPRESA BAHIA
LTDA..
ADVOGADO: Dr. JOSÉ ELMO DA SILVA MONTEIRO –
OAB/PE nº 13.840
RELATOR: CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL
ÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA CÂMARA
ACÓRDÃO T.C. Nº 2116/13
VISTOS, relatados e discutidos os autos do
Processo T.C. nº 1307481-7, Medida Cautelar
referente à Concorrência Pública nº 005/2013 –
Processo nº 022/2013 – CEL, do município de
Caruaru, cujo objeto é selecionar empresas
para serem concessionárias do serviço público
de transporte coletivo de passageiros, sob a
regulação e fiscalização do município de
Caruaru, através da Autarquia Municipal de
Defesa Social, Trânsito e Transportes -
DESTRA, ACORDAM, à unanimidade, os
Conselheiros da Primeira Câmara do Tribunal de
Contas do Estado, nos termos do voto do
Relator, que integra o presente Acórdão,
CONSIDERANDO os termos do minudente Relatório
de Auditoria de Acompanhamento de Obras e
Serviços de Engenharia;
CONSIDERANDO vislumbrar, em sede de análise
perfunctória, a plausibilidade das
irregularidades indicadas pela fiscalização
deste Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco, bem como a caracterização do
periculum in mora, em face de vários indícios
de graves máculas na Concorrência nº 005/2013,
podendo-se ilustrativamente mencionar:
pagamento da outorga pela delegação em uma
única parcela antes da assinatura do contrato;
o critério definidor do vencedor de cada lote
da licitação pode induzir a colusão e não
levar a obtenção da proposta mais vantajosa;
subjetividade na aferição de constituintes da
nota da proposta técnica; inadequação da
manutenção do prazo da delegação em 15 anos,
prorrogável por igual período, frente aos
princípios oriundos da regulação econômica;
tipo inadequado de licitação escolhida, que
também poderá elevar valores das tarifas; e,
inadequação na modalidade da delegação
empregada na minuta do edital;
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TRIBUNAL DE CONTAS
CONSIDERANDO que este processo tem natureza
acautelatória, não se exaurindo, por
conseguinte, o exame dos atos administrativos;
CONSIDERANDO o previsto no artigo 18 da Lei
Estadual nº 12.600/2004, bem como artigo 71
combinado com o 75 da CF/88 e na Resolução
T.C. nº 15/2011, bem assim o poder geral de
cautela, reconhecido inclusive aos Tribunais
de Contas, de forma expressa, pelo Supremo
Tribunal Federal (STF: MS 24.510 e MS 26.547),
Em RATIFICAR a Medida Cautelar emitida
monocraticamente em 27/11/2013, devendo-se
manter suspensa à Concorrência nº 005/2013 da
Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito
e Transportes do município de Caruaru.
Outrossim, indeferir o pedido de ampliação de
defesa do ora responsável. Ademais, determinar
a abertura de Auditoria Especial. Comunique-
se, com urgência, à Autarquia Municipal de
Defesa Social, Trânsito e Transportes do
município de Caruaru. (grifo nosso)
Recife, 13 de dezembro de 2013.
Formalizada a Auditoria Especial T.C. nº 1400212-
7 foi elaborado o Relatório de Auditoria (fls. 10/77). A
equipe técnica esclarece que os achados negativos são de
duas espécies: a) achados negativos mantidos em relação ao
Relatório relativo à minuta do edital (eAUD 2.658/2013),
por conta da eventual manutenção de termos daquela minuta
no edital da Concorrência 005/2013; b) novos achados
negativos impostos pelo edital da Concorrência 005/2013.
Registra, ainda, que o projeto básico para a licitação foi
desenvolvido pela Empresa Cidade Viva S/C Ltda, por meio do
Contrato Nº 014/2011, cujo objeto foi a contratação de
assessoria técnica em Engenharia de Transportes à DESTRA,
para elaboração do Plano Estratégico de Mobilidade Urbana e
para a modelagem dos processos licitatórios do transporte
coletivo urbano e rural em Caruaru. Informa, também, que a
análise da contratação da consultoria não foi objeto da
Auditoria Especial.
Devidamente notificados, os Presidentes da Autarquia
Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transportes e da
Comissão Especial de Licitação – CEL apresentaram
juntamente as contrarrazões às irregularidades e
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TRIBUNAL DE CONTAS
colacionaram documentos às fls. 108/263 do processo TC nº
1400212-7.
A Nota Técnica de Esclarecimento - NTE (fls. 265/277)
do processo T.C. nº 1400212-7 registra que a defesa do
interessado contém três anexos: no Anexo I (fls. 112/128)
foram apresentadas contraposições às irregularidades
apontadas no “Relatório de Auditoria”; no Anexo II (fls.
129/226) foi apresentada uma revisão dos estudos de
viabilidade para a delegação; no Anexo III (fls.227/263)
foi apresentada uma revisão dos estudos tarifários. Os
Anexos I a II foram elaborados pela Cidade Viva, empresa de
consultoria contratada para a realização da modelagem da
licitação e de seu projeto básico.
Como o edital da Concorrência nº 005/2013 encontra-se
suspenso, aguardando republicação ou substituição por outro
edital, bem como ainda não foi divulgada a nova versão do
edital, a equipe técnica sugere na NTE, às fls. 276/277 do
processo TC nº 1400212-7 determinações e recomendações à
Administração, para que esta leve em conta quando da
sequência do procedimento licitatório.
VOTO
Impende mencionar que no Relatório de Auditoria, fls.
10/77, o Inspetor de Obras Públicas, Sr. Fernando Antonio
Oliveira Rolim, indica vários achados relevantes. Citam-se,
os excertos deste parecer técnico que entendo mais
relevantes para fundamentar a presente proposta de reforma
da Medida Cautelar ratificada por meio do Acórdão T.C. Nº
2116/13, publicado em 14/12/2013:
1) Inadequação no tipo de licitação escolhida (A1.4);
No Relatório de Auditoria a equipe registra que:
A DESTRA afirmou em seus comentários
(Ofício/CEL/061/2013, fls. 01 a 13, proc. TC
1307481-7) que era um direito seu optar entre
os tipos possíveis de licitação entre aqueles
estabelecidos pelo art. 15 da Lei Federal
8.987/1995, por conta disso entendia que o
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TRIBUNAL DE CONTAS
achado apontado no eAUD 2658 não podia ser
considerado como negativo. Assim, insistiu a
DESTRA em manter o tipo de licitação de melhor
técnica e de maior valor de outorga. (grifo
nosso)
Diante do posicionamento da DESTRA, continuou-
se no Relatório de Auditoria (proc.TC 1307481-
7) a considerar a opção daquela autarquia como
inadequada, e por isso o achado continua sendo
considerado como negativo.
Em adição ao que já se escreveu nos eAUDs 1782
e 2658 (abaixo reproduzidos), comenta-se que a
opção pela maior outorga funciona como forte
barreira à entrada na licitação por impor
desembolso financeiro prévio à assinatura dos
contratos.
O item 7.1 do edital impôs a necessidade de
recolhimento da outorga antes da assinatura do
contrato:
7.2.1.Valor pela outorga da concessão
proposto pela licitante que deverá ser
pago no máximo 07 (sete) dias precedentes
à assinatura do contrato de concessão.
Por sua vez, o item 8.9.3. indica os valores
mínimos aceitáveis para a outorga:
8.9.3. Os valores das ofertas pela outorga
da concessão não poderão ser inferiores a:
Lote 1: R$ 1.458.000,00 (Hum milhão,
quatrocentos e cinquenta e oito mil
reais).
Lote 2: R$ 1.269.000,00 (Hum milhão,
duzentos e sessenta e nove mil reais).
Lote 3: R$ 1.188.000,00 (Hum milhão, cento
e oitenta e oito mil reais).
Percebe-se, portanto, que os valores mínimos de
outorga são significativos e constituem forte
barreira à entrada para novos operadores
interessados em participar da licitação,
principalmente para as empresas de porte menor.
Além disso tudo, pode ser dito que a outorga
onera a prestação dos serviços, ou seja, a
tarifa, pois o valor da outorga é inserido no
fluxo de caixa do estudo de viabilidade, com
impacto direto nas tarifas. Dessa forma, o
emprego do tipo de licitação com outorga
compromete a modicidade tarifária dada pelo
art. 6, par. 1º da Lei Federal 8.987/1995.
Cite-se, também, que não foi percebido no
edital em que medida as outorgas serão
aplicadas no próprio sistema de transporte por
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TRIBUNAL DE CONTAS
ônibus, o que se constituiria uma das premissas
básicas para tal emprego. Lembra-se que
outorgas não poderiam ser empregadas com outra
finalidade, nem para pagar eventuais
indenizações aos operadores incumbentes pré-
licitação, quando das suas substituições pelos
vencedores das licitações.
(...)
Cite-se também que o TCU há tempo entende
que não cabe o emprego do maior valor de
outorga como critério definidor do vencedor
da licitação, a exemplo do seu
posicionamento no Acórdão TCU 865/2003 -
Plenário. Em adição, cite-se também o
Acórdão TCU 2.903/2012 - Plenário, através
do qual o TCU aprovou o processo de outorga
de permissão de serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de
passageiros, no qual foi definido como
critério definidor do vencedor da licitação
o menor coeficiente tarifário proposto para
o atendimento das ligações da unidade de
licitação, desde que menor ou igual ao
coeficiente tarifário máximo de referência
ditado pela ANTT.
Assim, entende-se que o tipo de licitação
melhor técnica e outorga deve ser evitado,
e por isso o edital, como posto, não deve
prosperar.(grifo nosso)
(...)
Foi adotado como tipo de licitação melhor
proposta em razão da combinação dos
critérios de maior oferta pela outorga da
concessão com o de melhor técnica (art. 15,
inciso VI da Lei Federal 8.987/95). Como o
prazo da licitação, como posto no edital, é
de 15 anos, renovável por mais 15 anos (o
que é criticado em outro achado negativo),
não é possível saber, caso o objetivo da
Administração for obter a maior arrecadação
financeira via outorga, se a oferta pela
outorga resultará em valor maior do que o
resultaria em caso de adoção do tipo de
licitação de menor tarifa, através da
arrecadação pela Administração, ao longo de
todo o período contratual, da diferença
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TRIBUNAL DE CONTAS
entre o valor da tarifa pago pelos usuários
(fixado pela Administração) e o valor da
tarifa ofertado pelos proponentes na
licitação, este necessariamente inferior
àquele valor máximo fixado pela
Administração para pagamento pelos
usuários.
Além disso, convém citar que o próprio
edital e o projeto básico já definiram como
os serviços devem ser prestados, ou seja,
os aspectos técnicos relacionados à
prestação dos serviços já foram definidos
pela própria Administração no edital. Prova
dessas definições é o escopo do projeto
básico e das partes que o compõem, a
exemplo de:
(...)
Assim, diante do teor do edital, não há
sentido em uma empresa elaborar uma
proposta técnica, posto que se assim o
fizer praticamente restará a opção de
copiar as disposições e definições já
estabelecidas em edital.
Por conta disso, o edital deve ser
reformado e, ou se liberam as definições
operacionais para os proponentes, ou se
muda o tipo de licitação.
Na NTE a equipe reforma seu entendimento quanto à
irregularidade apontada e registra que:
No Anexo I do ofício CEL/117/2014, a empresa de
Consultoria Cidade Viva afirma que diante das
possibilidades que a legislação estabelece, a
Administração dispõe de discricionariedade
para, diante do caso concreto, escolher o tipo
de licitação que melhor entender, inclusive se
o critério mais adequado para a nota da
proposta de preços é o maior valor de outorga
ou a menor tarifa. Acresce a Cidade Viva que a
inadequação apontada no Relatório de Auditoria
se deveu pela escolha da outorga e não do
desconto tarifário como o critério definidor da
nota da proposta de preços. Por fim, a Cidade
Viva mantém seu posicionamento em adotar o
maior valor de outorga, inclusive porque
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TRIBUNAL DE CONTAS
argumenta que é mais operacional para o
município do ponto de vista do enforcement.
No ofício CEL/117/2014 (fls. 110), a
Administração diz que, face o convencimento dos
técnicos da DESTRA e da Consultora (a Cidade
Viva), resolveu manter o tipo de licitação
técnica e preço. (grifo nosso)
Todavia, no mesmo ofício, a Administração
afirma que, em que pese o posicionamento
contrário da Cidade Viva, os técnicos do
Município resolveram acatar e alterar o edital
nesse aspecto, com alteração do critério
definidor da nota da proposta de preços do
valor de outorga para o de menor valor da
tarifa. (grifo nosso)
Nesta NTE admite-se que, como também mencionado
em outro achado adiante, desde que afastada as
inconsistências, sobretudo as subjetividades,
apontadas no Relatório de Auditoria e relativas
aos critérios de pontuação da nota da proposta
técnica, e desde que se altere o critério de
valor de outorga pelo de menor tarifa para a
nota da proposta de preços, poder-se-ia
empregar o tipo de licitação técnica e preço.
Ou seja, a crítica apontada no Relatório de
Auditoria não necessariamente decorre da adoção
do tipo de licitação técnica e preço, mas sim
da presença no edital de
inconsistências/subjetividades na conferência
da nota da proposta técnica, e na escolha do
maior valor de outorga, e não da menor tarifa
proposta, como critério definidor da nota da
proposta de preços. Solucionadas essas duas
questões, e desde que os pesos das notas das
propostas técnica e de preços guardem
proporcionalidade e razoabilidade, poder-se-á
adotar o tipo técnica e preço.
Todavia, como ainda não foi divulgada a nova
versão do edital, quando da sequência do
procedimento licitatório, é preciso que seja
verificado efetivamente se a determinação
contida nesta NTE foi seguida.
Por conta disso, a sugestão de determinação
apontada no Relatório de Auditoria é aqui
reformada. (grifo nosso)
Determinação relacionada ao achado: Caso se
opte por adotar o tipo de licitação técnica e
preço, não adotar o maior valor de outorga como
critério definidor da nota da proposta de
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TRIBUNAL DE CONTAS
preços, mas sim o menor valor da tarifa
ofertada pelo licitante.
Tendo em vista os registros da Auditoria do confronto
aos Princípios da Competitividade e da Economicidade, bem
como do descumprimento do Art. 6º, §1º da Lei Federal Nº
8987/1995 e do Art. 3º, caput da Lei Federal Nº 8666/1993,
e diante da Jurisprudência constante dos Acórdãos do
Tribunal de Contas da União, Nº 865/2003 e Nº 2903/2012,
acato os termos da equipe técnica.
2) O tipo de regulação adotada (por taxa de retorno ou
pelo custo do serviço), e os respectivos métodos de
definição do reajuste e dos custos operacionais, não
estimulam a eficiência (A1.12);
No Relatório de Auditoria a equipe registra quanto ao
item 8 do anexo IV do edital ( Metodologia da Apropriação
do Custo) que:
(...) a DESTRA afirmou que há um grave equívoco
nas considerações dos eAUDs 1782 e 2658, pois a
'regulamentação remuneratória do serviço de
transporte público urbano de Caruaru é a mais
adotada no país, em que os operadores se
remuneram pelas tarifas pagas pelos usuários, e
não pelos custos!'. Afirmou também a DESTRA que
o modelo GEIPOT induz sim à eficiência, pois
estabelece 'coeficientes técnicos e fatores de
utilização para o cálculo tarifário, por
valores médios de uma performance padrão', e
assim 'o órgão gestor estará premiando os
operadores pelo desempenho superior e
penalizando a ineficiência'. (grifo nosso)
A despeito do esforço da DESTRA em justificar o
modelo adotado, o achado continuou sendo
considerado negativo, porquanto o modelo
adotado não pareceu ser o mais adequado,
conforme já foi argumentado nos eAUDs 1782 e
2658, abaixo reproduzidos e aqui ratificados.
Aproveita-se a oportunidade para comentar que
os esforços mais recentes de Tribunais de
Contas que têm atuado em auditorias de
licitações para delegação de serviços de
transporte públicos por ônibus, quer urbano ou
rodoviário, é justamente criticar o modelo da
planilha do GEIPOT por conta da apropriação que
ela faz dos custos médios de operadores, e não
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TRIBUNAL DE CONTAS
dos custos exatos de cada operadora contratada.
Nesse sentido, a afirmação da DESTRA, de que a
maioria das cidades brasileiras usa com sucesso
o modelo GEIPOT, justamente por ele empregar
valores médios de uma performance padrão, resta
inviabilizada. Citem-se como exemplos trabalhos
recentes dos Tribunais de Contas da União, do
Paraná, de Santa Catarina, e do Rio Grande do
Sul, e suas críticas ao modelo. As equipes
técnicas de todos esses Tribunais - e isso está
alinhado com o que aqui se tem argumentado
desde a análise inicial do edital para a
delegação dos serviços de Caruaru - têm
defendido que as tarifas e a remuneração dos
operadores devem resultar de estudos de
viabilidade e de fluxos de caixa que fixem
tarifas máximas aceitáveis pela Administração,
abaixo das quais as empresas propõem suas
tarifas. No máximo, para o cálculo da tarifa
máxima de referência, caberia o emprego do
método do GEIPOT, mas não com a utilização de
valores médios de uma performance padrão.
Reprodução do texto do eAUD 2658/2013:
A minuta do edital reproduziu basicamente o que
o edital da Concorrência 01/2011 dispusera.
Ressalta-se que o item 7 do anexo IV do edital
- Metodologia da Apropriação do Custo do edital
da Concorrência 01/2011 agora corresponde ao
item 8 do anexo IV. Nesse item 8 é afirmado que
foram levados em consideração o seguinte:
A realização da atualização dos estudos
econômicos do Sistema de Transporte de Caruaru
foi realizada considerando as seguintes
premissas:
1. Os dados operacionais do sistema urbano
foram atualizados considerando a serie
histórica de 2012 fornecida pela DESTRA;
2. Os dados operacionais do sistema rural
permaneceram inalterados;
3. As melhorias nos serviços referentes ao
Projeto Básico da licitação para á outorga da
concessão foram mantidas;
4. As 4 novas linhas criadas no período foram
incluídas e distribuídas nos lotes e estão
consideradas neste estudo econômico.
5. Os preços dos insumos forma reajustados
considerando o INPC acumulado do período (1,10)
de janeiro de 2012 a julho de 2013, inclusive
nos salários. O preço do diesel foi o coletado
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TRIBUNAL DE CONTAS
no sitio da ANP para a cidade de Caruaru, preço
máximo na distribuidora.
6. Os encargos sociais foram reduzidos para
41,07% em função da desoneração ocorrida por
Lei Federal que isentou os 20% pertinentes ao
INSS. Também foram retirados os custos
referentes ao PIS e COFINS extintos e,
finalmente foi acrescido, no item tributos e
taxas, o valor de 2% criado no processo de
desoneração já citado.
Os demais tributos, taxas e encargos
permaneceram inalterados.
Foi mantida a mesma metodologia de cálculo,
conhecida como Metodologia GEIPOT,
considerando-se seus índices e coeficientes
médios para a apuração dos custos e o custo por
passageiro foi calculado dividindo os custos
apurados pelo número de passageiros equivalente
do sistema e de cada lote, seguindo o método
aplicado no estudo anterior.
Assim, apesar da atualização dos estudos de
custos ter levado em conta as inovações legais
impostas entre 2011 e 2013, não foi alterado o
modelo de regulação, que continua pelo custo do
serviço. Esse modelo tem sido criticado pela
literatura por não privilegiar e estimular a
eficiência produtiva, ou seja, a busca, pelos
operadores, da redução dos custos de produção e
a consequente transferência para as tarifas de
parte desses ganhos de produtividade. Essa
redução tarifária estaria alinhada com a
necessidade de busca de serviço adequado.
Assim, poder-se-ia dizer que o modelo adotado
não necessariamente estimula a busca pela
prestação do serviço adequado, premissa básica
fixada no art. 6º da 8.987/1995.
Lembre-se, inclusive, que a transferência dos
ganhos de produtividade aos usuários é
estabelecida no par. 9º, art. 9º da Lei Federal
12.587/2012.
Também não foi alterada a forma de reajuste
adotada no edital da Concorrência 01/2011.
Por esses motivos, o achado continua
considerado negativo.
Na NTE a equipe reforma a sugestão de Determinação
quanto à irregularidade apontada e registra que:
(...) Caso a Administração altere o critério de
pontuação da proposta de preço utilizado na
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TRIBUNAL DE CONTAS
licitação, de maior valor de outorga para menor
tarifa ofertada pelo licitante, e caso essa
tarifa tenha composição analítica de custos, e
caso os reajustes não sejam feitos pela
atualização dos insumos constantes dessas
composições, mas sim por meio de fórmula
matemática que use índices oficiais de variação
de custos de insumos (apenas a título de
exemplificação, citam-se os seguintes índices:
índice de óleo Diesel Agência Nacional de
Petróleo; índice de Rodagem FGV/IPA/DI
Componentes para veículos; índice de veículo
FGV/IPA/DI Componentes Veículos) e que estimule
a eficiência (por exemplo, pela inserção do
índice redutor X - reajuste RPI-X), o achado
poderá passar a ser considerado uma
conformidade.
Todavia, como ainda não foi divulgada a nova
verificado efetivamente a determinação contida
nesta NTE foi seguida.
reformada.
Determinação relacionada ao achado:
concomitantemente à alteração do critério de
pontuação da proposta de preço utilizado na
licitação, de maior valor de outorga para menor
tarifa ofertada pelo licitante, exigir dos
licitantes que a tarifa ofertada tenha
composição analítica de custos, e que os
reajustes contratuais sejam feitos por meio de
fórmula matemática que use índices oficiais de
variação de custos de insumos e que estimule a
eficiência.
Tendo em vista os registros da Auditoria do confronto
aos Princípios da Eficiência, da Economicidade e da
Supremacia do Interesse Público sobre o Privado, bem como
do descumprimento da Lei Federal Nº 8987/1995, em seu Art.
6º, §1º; da Lei Federal Nº 12587/2012, em seus Art. 9º,
§9º, e, Art. 8º, incisos II e VI, e, diante da
Jurisprudência constante dos Acórdãos do Tribunal de Contas
da União, Nº 2903/2012 e Nº 1926/2004, acato os termos da
equipe técnica.
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TRIBUNAL DE CONTAS
3) Inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário
(planilhas de formação das tarifas)(A1.18).
No Relatório de Auditoria a equipe registra quanto ao
item 3.1 do edital que:
O valor da tarifa foi obtido de um estudo
tarifário baseado em uma planilha de composição
tarifária oriunda da extinta Empresa Brasileira
de Planejamento de Transportes - GEIPOT. Essa
planilha vem sofrendo críticas por parte de
técnicos de Tribunais de Contas, a exemplo do
TCU, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e
Paraná, e também pela literatura (ROLIM, 2009)
[1], por empregar valores médios de insumos e
de coeficientes de produtividade, bem como
valores defasados desses coeficientes. O uso
desses custos médios é confirmado no estudo
tarifário entregue a este TCE, no qual a
Administração diz que 'foi mantida a mesma
metodologia de cálculo, conhecida como
Metodologia GEIPOT, considerando-se seus
índices e coeficientes médios para a apuração
dos custo'. Contra essa prática, lembra-se que
esse emprego de custos médio tem sido criticado
pelo TCU, a exemplo de seu Acórdão 1.926/2004 -
Plenário. (grifo nosso)
Pode também ser argumentado que o emprego de
valores médios termina por comprometer a
aplicação ao art. 9º, par. 9º da Lei Federal
12.587/2012, a saber:
Art. 9º O regime econômico e financeiro
da concessão e o da permissão do serviço
de transporte público coletivo serão
estabelecidos no respectivo edital de
licitação, sendo a tarifa de remuneração
da prestação de serviço de transporte
público coletivo resultante do
processo licitatório da outorga do poder
público.
(...)
§ 9º Os reajustes das tarifas de
remuneração da prestação do serviço
observarão a periodicidade mínima
estabelecida pelo poder público delegante
no edital e no contrato administrativo e
incluirão a transferência de parcela dos
ganhos de eficiência e produtividade das
empresas aos usuários.
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TRIBUNAL DE CONTAS
Ora, na medida em que o edital estabelece o uso
de custos médios, termina por comprometer a
aplicação do par. 9º retro, por comprometimento
da modicidade tarifária, na medida em que
eventuais ganhos de produtividade dos
operadores não são repassados aos usuários, por
conta do uso dos custos médios e não dos custos
efetivamente observados na prestação dos
serviços.
Foram observados alguns empregos inconsistentes
de índices e coeficientes médios para a
apuração dos custos no estudo tarifário adotado
(modelo GEIPOT), a saber:
- pneus radiais (rodagem): foram considerados
os consumos ponderados de 105.000km para as
rodagens (provavelmente porque a vida útil de
um pneu radial (em km), segundo o GEIPOT tem
como limite inferior 85.000km e limite superior
125.000). Esse valor foi adotado
indiscriminadamente tanto para veículos leves
quanto para veículos pesados. Entretanto, na
prática, tem sido observado consumo da ordem de
150.000,00km, ou até mais (o TCE/PR tem
considerado que podem chegar a 250.000km) como
vida útil de pneus radiais. Deve ser levado em
conta que a evolução tecnológica no fabrico dos
pneus, bem como a possibilidade de racapagens,
têm tornado os coeficientes do modelo GEIPOT
defasados e descolados da realidade.
Lembre-se, inclusive, que os processos de
recapagem tornam os pneus mais duros que os
pneus quando novos, o que aumenta sua
durabilidade/rodagem. Além disso, um outro
processo, a construção de carcaças pneumáticas,
vem aumentando a vida útil dos pneus. Adiciona-
se que, em trabalho de auditoria recentemente
realizado, o TCE/PR obteve da Associação
Brasileira do Segmento de Reforma de Pneus
(ABR) a informação de que as quilometragens
obtidas têm sido realmente elevadas, como
abaixo transcrito do Relatório 62.4373/13 do
TCE/PR:
Nossa média de quilometragem é igual para os
pneus novos e reformados, em torno de 60 mil
quilômetros no transporte urbano, que tem mais
desgaste devido ao calor”(...) Todos esses
cuidados aumentam a número de vezes que um pneu
pode ser reformado. “Conseguimos recapar um
mesmo pneu nove vezes”, conta orgulhoso o
14

TRIBUNAL DE CONTAS
encarregado da Translitoral.” “Ele atingiu
577.896 quilômetros(...).
A despeito da afirmação acima, a quantidade de
recapagens consideradas no edital foi de apenas
2,5.
Cita ainda o Relatório do TCE/PR:
A adoção de parâmetros de consumo de pneus
que não aproveitem a totalidade real da
vida útil dos mesmos é grave afronta ao
princípio da eficiência da administração
pública (art. 37 da CF), com a
desproporcionalidade de permitir aos
concessionários auferir ganhos de escala
na operação do sistema, não repassados à
tarifa.
- emprego do custo médio para os combustíveis,
quando na prática dever-se-ia adotar preços
mínimos, pois há ganhos de escala e outros
benefícios na compra dos combustíveis por
empresas de ônibus. Por exemplo, em Porto
Alegre/RS o cálculo tarifário é feito
considerando o custo mínimo da tabela da ANP
para os combustíveis;
- consideração na integralidade da frota
reserva no cálculo tarifário (item 6 do Projeto
Básico - Anexo I ao edital) , notadamente para
itens que não deveria, a exemplo das peças e
acessórios. Como os veículos reservas não rodam
a mesma quantidade dos veículos operacionais,
seus custos de manutenção deveriam ser menores;
Como todos os insumos acima criticados têm
repercussão no valor da tarifa que resulta do
estudo tarifário adotado, baseado no modelo
GEIPOT, o edital merece ser reformado, os
valores das tarifas revistos e a licitação
suspensa. Assim, é sugerida uma revisão geral
em todos os índices dos custos variáveis e
fixos da planilha tarifária, a fim de que não
apenas as inconsistências acima mencionadas,
mas outras eventualmente aqui não apontadas,
sejam mitigadas em benefício da modicidade
tarifária.
Na NTE a equipe mantém a irregularidade apontada e
registra que:
(...) como a defesa não apresentou em relação a
esse aspecto contraposições a cada ponto
apontado no Relatório de Auditoria, resta
comprometida esta análise. (grifo nosso)
15

TRIBUNAL DE CONTAS
Assim, e porque ainda não foi divulgada a nova
verificado se os coeficientes do estudo
tarifário foram revistos.
repetida.
Determinação relacionada ao achado: Eliminar as
inconsistências nos coeficientes do estudo
tarifário (nas planilhas de formação das
tarifas).
Os registros da Auditoria apontam o confronto aos
Princípios da Eficiência e da Economicidade, bem como o
descumprimento do Art. 9º, §9º, da Lei Federal Nº
12587/2012. Nestes termos, e, diante da Jurisprudência
constante do Acórdão do Tribunal de Contas da União, Nº
1926/2004, entendo que este ponto deve ser objeto de
Recomendação.
Ressalte-se que até o presente momento ainda não foi
divulgada a nova versão do edital da Concorrência Pública
nº 005/2013 – Processo nº 022/2013, suspensa por Medida
Cautelar emitida por esta Corte de Contas. Entretanto, em
ofício à Coordenadora de Controle Externo datado de 29 de
julho de 2014, constante das fls. 108/111 do processo TC nº
1400212-7, os interessados informam que será alterado o
edital cujo tipo de licitação escolhida será a de técnica e
preço, bem como será procedida a revisão do estudo de
viabilidade e a revisão dos estudos tarifários elaborados
para se adequarem aos achados constantes do Relatório de
Auditoria. Ao mesmo tempo é de conhecimento público que os
interessados declararam à 6ª Promotoria de Justiça de
Defesa e Cidadania do município que estavam em fase de
finalização do processo licitatório, com as adequações do
Edital observando as recomendações desta Corte de Contas e
do Ministério Público (fls. 413/414).
Finalmente, diante da análise conjunta das
irregularidades registradas pela equipe técnica que entendo
capazes de macular o certame licitatório, acato o
entendimento da equipe técnica de que cabe o saneamento do
edital da Concorrência ora suspenso no tocante aos
apontamentos supracitados.
16

TRIBUNAL DE CONTAS
Diante do exposto, e,
CONSIDERANDO a Medida Cautelar proferida nos autos do
Processo T.C. nº 1307481-7, que suspendeu a Concorrência
Pública nº 005/2013 – Processo nº 022/2013 – CEL, da
Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e
Transportes– DESTRA, cujo objeto é selecionar empresas para
serem concessionárias do serviço público de transporte
coletivo de passageiros, sob a regulação e fiscalização do
município de Caruaru;
CONSIDERANDO que devidamente notificados, os
Presidentes da Autarquia Municipal de Defesa Social,
Trânsito e Transportes e da Comissão Especial de Licitação
– CEL apresentaram juntamente as contrarrazões às
irregularidades e colacionaram documentos às fls. 108/263
do processo TC nº 1400212-7, bem como, em ofício à
Coordenadora de Controle Externo datado de 29 de julho de
2014, constante das fls. 108/111 dos mesmos autos, os
interessados da DESTRA informam que será alterado o edital
cujo tipo de licitação escolhida será a de técnica e preço,
procedida a revisão do estudo de viabilidade e a revisão
dos estudos tarifários elaborados, para se adequarem aos
achados constantes do Relatório de Auditoria;
CONSIDERANDO que diante da análise conjunta das
irregularidades registradas pela equipe técnica,
especialmente quanto à Inadequação no tipo de licitação
escolhida (A1.4); ao tipo de regulação adotada (por taxa de
retorno ou pelo custo do serviço), e aos respectivos
métodos de definição do reajuste e dos custos operacionais,
que não estimulam a eficiência (A1.12); bem como às
inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário
(planilhas de formação das tarifas)(A1.18), cabe o
saneamento do edital da Concorrência ora suspenso.
CONSIDERANDO os princípios da Isonomia, da
Competitividade, da Economicidade, da Eficiência;
CONSIDERANDO a Jurisprudência constante dos Acórdãos
do Tribunal de Contas da União, Nº 2903/2012 e Nº
1926/2004;
CONSIDERANDO que o edital da Concorrência n.º 05/2013
encontra-se suspenso, aguardando republicação ou
17

TRIBUNAL DE CONTAS
substituição por outro edital, bem como as sugestões da
equipe técnica no sentido de expedir determinações à
Administração para que esta leve em conta quando da
sequencia do procedimento licitatório;
CONSIDERANDO a declaração dos interessados à 6ª
Promotoria de Justiça de Defesa e Cidadania do município de
que estavam em fase de finalização do processo licitatório,
com as adequações do Edital observando as recomendações
desta Corte de Contas e do Ministério Público; e
CONSIDERANDO o previsto no artigo 18 da Lei Estadual
nº 12.600/2004, bem como artigo 71 combinado com o 75 da
CF/88 e na Resolução T.C. nº 15/2011, bem assim o poder
geral de cautela, reconhecido inclusive aos Tribunais de
Contas, de forma expressa, pelo Supremo Tribunal Federal
(STF: MS 24.510 e MS 26.547);
Voto pela revogação da Medida Cautelar objeto dos
presentes autos, possibilitando a continuidade da
Concorrência nº 05/2013, da Autarquia Municipal de Defesa
Social, Trânsito e Transporte – DESTRA, desde que a
referida Autarquia cumpra as seguintes determinações:
1. Não adotar o maior valor de outorga como critério
definidor da nota da proposta de preços, alterando o
critério de pontuação da proposta de preço utilizado
na licitação, de maior valor de outorga para menor
tarifa ofertada pelo licitante (Achado A1.4);
2. Indicar em edital a exigência de que a tarifa
ofertada pelos licitantes tenha a composição analítica
de custos, e que os reajustes contratuais sejam feitos
por meio de fórmula matemática que use índices
oficiais de variação de custos de insumos e que
estimule a eficiência (Achado A1.12);
3. Republicar o Edital da Concorrência n.º 05/2013,
em razão das intervenções acima citadas, no prazo de
20 (vinte) dias, improrrogáveis, a contar da
publicação da presente deliberação.
Recomendo, ainda, que a referida Autarquia elimine as
inconsistências nos coeficientes do estudo tarifário
constantes nas planilhas de formação das tarifas (Achado
A1.18).
18

TRIBUNAL DE CONTAS
Outrossim, oficie-se, de imediato, o gestor da
Autarquia Municipal de Defesa Social, Trânsito e Transporte
– DESTRA e o gestor do Município de Caruaru, para que ambos
tomem ciência do teor da presente deliberação, ficando,
desde já, ALERTADOS, com fulcro no art. 14 da Resolução TC
n.º 15/2011, de que o não atendimento das determinações
expedidas por esta Corte de Contas poderá vir a
responsabilizá-los na análise do mérito da Auditoria
Especial TC n.º 1400212-7.
Comunique-se, ainda, o Ministério Publico de
Pernambuco por meio da 4ª Promotoria de Justiça de Defesa
da Cidadania e da Promotoria do Patrimônio Público de
Caruaru, o inteiro teor deste Acórdão.
Por fim, que a Coordenadoria de Controle Externo
verifique, por meio de seus órgãos fiscalizadores, nas
auditorias/inspeções que se seguirem, o cumprimento da
presente determinação, destarte zelando pela efetividade
das deliberações desta Casa.
É o voto.
Teresa Duere
Relatora
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