La Mise en Oeuvre des Programmes: La Conception

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Conception et architecture d'un systeme de gestion budgetaire par programme

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La Mise en Oeuvre des Programmes: La Conception

  1. 1. 2. La Mise en Œuvre des Programmes: La Conception Jean-Marc Lepain IMF – AFRITAC West 2 Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest Anglophone jlepain@imf.org www.slideshare.net/JeanMarcLepain/ La Gestion Budgétaire par Programme Montréal 7-11 Juillet 2014
  2. 2. Plan  Session 1: La Conception 1. Conception d’un système de GBP 2. Architecture des Programmes Session 2: La Gestion 1. La réorganisation des ministères 2. La mise en place des règles de gestion 3. La comptabilité
  3. 3. 1. La Conception d’un système de gestion budgétaire par programme
  4. 4. Les Etapes de la conception 1. Les préalables 2. La conception globale du système 3. L’architecture des programmes 4. Les règles de gestion des programmes 5. La décentralisation des contrôles du budget 6. La reforme de la comptabilité et de ses procédures 7. La conception du cadre Moyen Terme de la Performance 8. Le système de suivi et d’évaluation des programmes
  5. 5. Les Préalables  Crédibilité du budget  Discipline fiscale  Système comptable intégré capable d’évoluer vers la comptabilité analytique et la comptabilité d’engagement  Contrôle de l’exécution du budget suffisamment robuste au niveau central  Décentralisation/déconcentration administrative réussie
  6. 6. Structure Programmatique Cadre Moyen Terme des Dépenses Cadre Moyen Terme de la Performance Système d’Evaluation et de Suivi des Programmes Architecture d’un Système de Gestion par Programme
  7. 7. Pr./PM Office Comité de Gestion de la Performance Revue des Programmes Revue des Budgets Ministère des Finance Ministères Dépensiers Suivi de la Performance Suivi du Budget Planification économique et Financière Programmes Architecture Fonctionnelle Possible
  8. 8. Les Facteurs de réussite (1)  L’Architecture du système est claire dès le début de la mise en œuvre.  La réforme s’inscrit dans un programme de réforme de l’Etat et de GFP préétabli et basé sur un séquençage judicieux.  La mise en œuvre des programmes est pilotée par les plus hautes instances de l’Etat (Bureau du Président ou Premier Ministre, Comité Interministériel, etc.).  La réforme est mise en place par phase de manière graduelle.  La mise en œuvre des programmes se fait après une réorganisation des ministères comprenant (i) l’intégration de la planification économique avec la planification financière, (ii) la révision de l’attribution des dépenses (expenditure assignment) et (iii) et la révision des responsabilités.
  9. 9. Les Facteurs de réussite (2)  Le système de gestion des données et de comptabilité analytique est décentralise et mis en place en même temps (ou avant) que les programmes.  Les premiers rudiments du cadre de la performance sont mis en place en même temps que les programmes.  La société civile est associée à la conception des objectifs  Un plan de communication et de gestion du changement est mis en place.
  10. 10. 2. L’architecture des programmes
  11. 11. Les Trois familles de budget par programme  La Gestion par mission  Les plafonds de dépenses sont attribués aux missions  La répartition des crédits par ministère ne relève pas de la loi mais se fait par voix réglementaire  La Gestion par programme au sens large  Les Ministères reçoivent des enveloppe budgétaires et repartissent les crédits entre les programmes  Les crédits peuvent être désagrégés par grandes catégories (salaires, dépenses de fonctionnement et investissement)  La gestion par programme au sens strict (1)  Les crédits sont affectés aux programmes par la loi de finance sur la base du CMTD.
  12. 12. Les Missions  Définition: Les missions sont des ensembles d’activités déclinées par programmes qui représentent les grands objectifs stratégiques de l’État.
  13. 13. France: Missions Interministérielles  Aide publique au développement  Régimes sociaux et de retraite  Enseignement scolaire  Sécurité  Médias  Sécurité sanitaire  Politique des territoires  Solidarité et intégration  Recherche et enseignement supérieur
  14. 14. Missions Ministérielles Action extérieure de l'État Outre-mer Administration générale et territoriale de l'État Pouvoirs publics Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales Provisions Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation Relations avec les collectivités territoriales Conseil et contrôle de l'État Remboursements et dégrèvements Culture Santé Défense Sécurité civile Développement et régulation économiques Sport, jeunesse et vie associative Direction de l'action du Gouvernement Stratégie économique et pilotage des finances publiques Écologie et développement durable Transports Engagements financiers de l'État Travail et emploi Gestion et contrôle des finances publiques Ville et logement Justice
  15. 15. Permettre une croissance économique bénéficiant aux plus pauvres et une politique de protection sociale •Santé publique •Éducation •Formation professionnelle •Cadastre et titres de propriété •Condition féminine •Culture •Jeunesse •Microcrédit Accélérer le développement des infrastructures •Travaux publics •Transport •Communication •Eau et énergie •Aviation civile •Mines et Industries •Développement urbain Renforcer la coopération régionale et internationale •Affaires étrangères •Sécurité Régionale •Commerce Régional •Intégration économique régionale Développer l’agriculture et les productions alternatives et protéger l’environnement •Agriculture •Développement rural •Cadastre •Irrigation et gestion de l’eau •Gestion des ressources naturelles •Crédit rural Créer un environnement propice au développement du secteur privé •Affaires juridiques •Commerce •Emploi et affaires sociales •Crédit •Système et moyens de paiement •Privatisation des entreprises d’Etat Atteindre l’autosuffisance budgétaire et mettre en œuvre la réforme de l’administration publique •Politique monétaire • Institutions financières • Politique budgétaire et fiscale •Réforme de la fonction publique •Décentralisation Promouvoir la sécurité, la justice et l’Etat de droit • Justice • Intérieur • Défense • Sécurité Dimension Programmatique de la Planification Économique Objectifs, Secteurs, Programmes et Sous-programmes Exemple: Afghanistan ANDS
  16. 16. Les Missions en Malaisie
  17. 17. Autres exemples de missions  Lutte contre la pauvreté  Développement du capital humain  Renforcement de la sécurité alimentaire  Accès pour tous aux sources d’énergies  Développement de pôles urbains dans une stratégie d’équilibre régional  Mise en valeurs des ressources naturelles  Protection de l’environnement
  18. 18. La Répartition des Crédits sectoriels  Principes: (1) la répartition des crédits suit la structure programmatique. (2) La répartition des ressources humaines au sein d’un ministère doit se faire au moment de la répartition des crédits.  La répartition au moment du vote des crédits est déjà faite grâce au CMTD sectoriel, mais celle-ci doit être révisée pour faire des ajustements.
  19. 19. Programmes « Un programme est un ensemble d’activités ayant un même but commun et contribuant à atteindre un des objectifs globaux définis par le Gouvernement dans le cadre de sa planification stratégique». Un programme est caractérisé par un objectif unique mesurable par un ou plusieurs indicateurs.
  20. 20. Règle absolue d’identification des programmes  Un programme est défini par un objectif courant à l’exécution d’une mission et incluant des objectifs inrermédiaires.  La structure programmatique est définie par la structure des objectifs.
  21. 21. Activités Activité (Définition): «La notion d’activité couvre des actions concourant à la réalisation d’un objectif particulier nécessaire pour atteindre l’objectif plus global d’un programme.»  Les activités peuvent être soit la production d’un service public particulier (Ex: la délivrance de permis de conduire), soit la production de biens et services consommés par d’autres activités (Ex: la formation des professeurs, des services informatiques) soit des activités de soutien (Ex: gestion du personnel)
  22. 22. Projet Définition: « Un projet est une activité ayant une durée limitée dans le temps. »  Type de projet/  Construction d’infrastructure  Campagne d’information (Ex: campagne d’information sur le cancer du col de l’utérus)  Campagne de prévention (Ex: campagne de vaccination contre la polio, distribution de moustiquaires)  Activités soutenues par un bailleur de fonds ayant un financement limité dans le temps (projets d’assistance technique)
  23. 23. Articulation Programme – Sous-programme – Activités – Projets Stratégie Nationale Ministère Programme 3Programme 2Programme 1 Sous-programme 1 Sous-programme 2 Activités •Salaires •Biens & Services •Immobilisations Projets: •Projet 1 •Projet 2 •Projet 3 Mission 1 Mission 1Mission 1
  24. 24. Comment Identifier un Programme?  La structure programmatique doit découler de la mission du ministère  Les programmes doivent être associés à des priorités stratégiques identifiées dans la phase de planification  Un programme doit être indépendant d’autres programmes et avoir une stratégie propre  Il doit regrouper des activités formant un tout organique et cohérent  Une chaîne de responsabilité indépendante doit être associée à chaque programme  L’affectation du personnel doit être exempt d’ambigüité et ne pas contredire la chaîne de responsabilité  La structure programmatique doit être exhaustive par rapport à la mission du ministère
  25. 25. Caractéristiques des Programmes La définition des programmes d’un ministère doit répondre à un certain nombre de critères:  Être distincte de l’ancienne structure administrative  Être cohérente à l’intérieur de la mission d’un ministère  Éliminer les activités périphériques pour recentrer le ministère sur sa mission principale
  26. 26. Programme « Gestion »  Le programme « Gestion » ou « Administration » sert à loger les activités de soutien administratif qui ne rentrent pas dans le cadre des autres programmes, tel que, gestion des ressources humaines, gestion financières, approvisionnement, informatique, etc.  Le coût du programme « Administration » est reparti sur les autres programmes en fonction d’une clé de répartition.
  27. 27. La Feuille de route des programmes La feuille de route comprend:  La déclaration de mission ou termes de référence  La liste des moyens mis à disposition  Un description de la situation de base (base line)  Une liste d’objectifs intermédiaires  Un certain nombre d’indicateurs de performance  Un certain nombre d’indicateurs de gestion
  28. 28. La Déclaration de Mission ou Termes de Référence La déclaration de mission présente les objectifs principaux d’un Ministère ou d’une Agence. Celle-ci doit avoir une assise juridique, c’est-à-dire être prévue par la loi, et être approuvée par les autorités (généralement le cabinet ou le Premier Ministre)
  29. 29. Grande Bretagne: Public Service Agreement Introduit en 1998 il est signé entre le MdF et les ministères dépensiers et son objectif est l’amélioration des services publiques.  Il comprend:  Définition de la mission principale du ministère  5 à 10 objectifs  Des indicateurs de performance dont un indicateur de « value for money ».  Standard des services à maintenir et dont le ministère doit faire le suivi systématique et assurer la publication dans son rapport annuel.
  30. 30. La notion de ressource ou moyen Les ressources ou moyens alloués aux programmes ne sont pas seulement des ressources financières, mais aussi:  Des ressources humaines  Des moyens de gestion  De la connaissance (expertise) et des données Les ressources doivent être proportionnées les unes aux autres et commensurables aux objectifs. Des moyens objectifs doivent permettre de déterminer le niveau de ressources requis.
  31. 31. La commensurabilité des moyens  Les auditeurs externes ont le devoir de vérifier la commensurabilité des moyens (humains, financiers et autres aux objectifs).  L’introduction de la GBP requière un espace budgétaire supplémentaire qui peut facilement atteindre 1 point de PIB.  Une des causes principales d’échec de la GBP en Afrique est l’insuffisance des moyens par rapport aux objectifs.  L’insuffisance de moyens n’a pas seulement pour effet d’empêcher l’atteinte de objectifs mais elle mine l’accountabilité des gestionnaires et réduit à néant l’autonomie de gestion.
  32. 32. Les Ressources Budgétaires Les lignes budgétaires sont généralement ramenées à trois lignes essentielles:  Salaires  Biens et services  Investissement La masse salariale pour les fonctionnaires est fixe, mais le gestionnaire du programme doit disposer d’une autonomie de gestion pour réaffecter les fonds entre biens et services et investissement
  33. 33. Input-Activités-Output-Résultats 33 Les ressources sont allouées au programme Ce que le programme fait avec ses ressources Biens et services produits Indicateurs de résultats Outputs Impact et bénéfices pour les usagers
  34. 34. Input-Activités-Output-Résultats (Exemple) 34 Capital, moyens informatiques, etc. Création d’organismes de micro-finance identification des populations cibles, délivrance des crédits Nombre de bénéficiaires Taux de chômage Processus/Activités Outputs Exemple: Programme de Micro-finance Augmentation de l’emploi
  35. 35. FIN

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