De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat

De activerende functie van de WWB
voor wat, hoort wat
Masterscriptie Staats & Bestuursrecht
Judith Schreurs
s8337330
Scriptiebegeleider: Ceciel Rayer
Nijmegen, juli 2013.

Inhoudsopgave
Inleiding 1
1 Van Armenwet naar Wet Werk en Bijstand 3
1.1 De Armenwetten van 1854 en 1912 3
1.2 De Algemene Bijstandswet van 1965 4
1.3 De Wet Werk en Bijstand van 2004 en 2012 7
1.4 De activerende functie van de WWB 9
1.5 De onderzoeksvragen hernomen 10
2 De activerende functie gericht op de gemeente 12
2.1 Decentralisering 12
2.2 Decentralisatie en discretionaire bevoegdheid 16
2.3 Disciplinering 17
2.4 De effecten van de WWB 18
3. De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigde 22
3.1 De verankering van verplichtingen in de WWB 22
3.2 De verplichtingen in relatie tot arbeidsinschakeling 23
3.2.1 De verplichting tot arbeidsinschakeling 24
3.2.2 De verplichting gebruik te maken van een voorziening 28
3.3 De tegenprestatie naar vermogen 32
3.4 De nadere verplichtingen 35
3.5 De aanmeldperiode 39
4. Het rechtsstatelijk kader 44
Literatuurlijst 47

Inleiding
Werk gaat boven inkomen. Dat is de slotzin van de allereerste alinea van de Memorie van Toelichting bij
het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2002. De regering streeft naar een activerend beleid
met als doel de uitstroom uit de bijstand te bevorderen. Het beleid is gericht op de gemeenten die de wet
uitvoeren en op de bijstandgerechtigden. Op 1 januari 2012 wordt een herziening van de WWB
ingevoerd. Het uitgangspunt werk boven inkomen blijft onverminderd van kracht.1
De boodschap van de
wetgever is dat de WWB een tijdelijke vangnetregeling is. Alle inspanningen dienen in het teken van
uitstroom te staan. Tegenover het ontvangen van een prestatie in de vorm van een uitkering, staan
tegenprestaties. Wanneer een uitkeringsgerechtigde een verplichting niet of in onvoldoende mate
nakomt, kan dat leiden tot het opleggen van maatregelen. De verplichtingen kunnen ingrijpen in het
privéleven van de bijstandsgerechtigden.
Achter de manier waarop een begrip is vastgelegd in de wettelijke regelingen, gaan inhoudelijke
opvattingen schuil. Opvattingen over de rol van de overheid en de positie van de burger. Over wie
bevoegd is, wie gerechtigd is te handelen, wat geoorloofd is en wat niet.
Noordam beschrijft sociale zekerheid als een verantwoordelijkheid waar diverse partijen bij zijn
betrokken: overheid, burger, werkgever. Elke partij heeft een eigen verantwoordelijkheid in het geheel.
De verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de partijen duidt hij aan met de begrippen
afbakeningsregel en meewerkregel. De afbakeningsregel veronderstelt dat een bepaald domein tot de
verantwoordelijkheid van één partij behoort. Op grond van de meewerkregel delen meerdere
belanghebbende partijen de verantwoordelijkheid.2
De verdeling en invulling van taken, bevoegdheden en
verplichtingen is begrensd doordat de wet in het kader van de rechtsstaat wordt vastgesteld en
uitgevoerd. Beginselen die de rechtsstaat kenmerken bieden de burger bescherming tegen over de
overheid. Deze betreffen het legaliteitsbeginsel, de voorafgaande algemene regel, de scheiding van
regelsteller en uitvoerder, democratie, onafhankelijke rechter en de klassieke grondrechten.3
In deze scriptie wordt het begrip 'activerende functie' in de WWB uiteengerafeld. Wat het betekent in
termen van rechten en plichten van bijstandsgerechtigden enerzijds en bevoegdheden van de overheid
anderzijds en op welke wijze wordt de bijstandsgerechtigde beschermd tegenover de overheid.
De vraag werpt zich op hoe de verdeling van verantwoordelijkheden en plichten zich verhoudt tot de
rechtsstatelijke verhouding tussen burger en overheid. Aan de hand van analyse van regelen wetgeving
zal in deze scriptie die verhouding, en de ontwikkeling daarvan, nader worden beschreven. De positie van
de werkgevers, als derde partij in de sociale zekerheid, is in de WWB verwaarloosbaar en wordt niet
nader onderzocht.
Van WWB 2004 naar WWB 2012
De WWB vervangt in 2004 zowel de Algemene Bijstandswet (Abw) als de Wet Inschakeling
Werkzoekenden (WIW) en het Besluit I/D-banen. De Abw is met name gericht op inkomensondersteuning
en de WIW en het Besluit I/D-banen op re-integratie. Het bijeenbrengen in één wet van beide aspecten is
een bewuste keuze van het toenmalige kabinet geweest. De uitgangspunten zijn omgedraaid in
vergelijking met de Abw. Niet inkomensondersteuning staat voorop, maar activering. In de visie van het
kabinet is de volgorde als volgt: als iemand niet in staat is te voorzien in de kosten van zijn bestaan en
1
Kamerstukken II, 32815, nr. 3, 2010/11, p. 1-2.
2
Noordam 2007, p. 13-15.
3
Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 46-49.
1

voorliggende voorzieningen ontbreken, dan is het aan de overheid de persoon te steunen in het vinden
van werk. Zo lang met werk nog niet kan worden voorzien in de kosten van het bestaan, is er de
mogelijkheid van inkomensondersteuning door de overheid.4
De hoogte van de inkomensondersteuning is
mede afhankelijk van getoonde inspanningen om weer zelfstandig in de kosten van het bestaan te
voorzien.5
Daarmee wordt benadrukt dat rechten ook plichten oproepen. In 2009 treedt de Wet
Investeren in Jongeren (WIJ) in werking. Personen tot 27 jaar kunnen geen aanspraak meer maken op de
WWB voor ondersteuning bij het zoeken naar werk en voor inkomensondersteuning. In de WIJ wordt
voorrang gegeven aan werken en/of leren boven inkomensondersteuning.6
Op 1 januari 2012 wordt de
WIJ ingetrokken en wordt de inkomensondersteuning en re-integratie voor deze leeftijdsgroep weer
onderdeel van de herziene WWB. Het aparte regime voor de leeftijdsgroep blijft gehandhaafd.7
Vraagstelling en afbakening
In deze scriptie wordt onderzocht hoe de taken, bevoegdheden en verplichtingen die voortvloeien uit de
activerende functie van de WWB zijn verdeeld over de bijstandsgerechtigde en de overheid. In hoeverre
de overheid gerechtigd is de bijstandsgerechtigde te dwingen tot activering en op welke wijze deze
daartegen is beschermd. De probleemstelling luidt dan ook als volgt:
Hoe is de balans tussen de uitoefening van de bevoegdheden door de overheid en de verplichtingen van
de bijstandsgerechtigde gericht op activering en de bescherming van de bijstandsgerechtigde tegenover
de overheid in het kader van rechtsstatelijke beginselen te beoordelen?
Onderzoeksvragen
In het eerste hoofdstuk wordt onderzocht wat als doelstelling is geformuleerd in de WWB en de wetten
die daaraan zijn voorafgegaan. Welke opvattingen over armen, bijstandsgerechtigden en
overheidsbemoeienis daarachter schuil gaan. En de wijze waarop taken, bevoegdheden en verplichtingen
zijn verdeeld over instellingen, overheid en burgers. In het tweede hoofdstuk wordt onderzocht hoe de
activerende functie ten aanzien van de gemeente in wettelijke regels is vastgelegd en effecten daarvan
op beleid en uitvoering van de WWB. In het derde hoofdstuk wordt nagegaan welke verplichtingen op
grond van de wet of daaruit voortvloeiend aan de bijstandsgerechtigde kunnen worden opgelegd met het
oog op activering en de reikwijdte daarvan. In het vierde hoofdstuk worden de bevindingen uit de drie
hoofdstukken getoetst aan de beginselen de rechtstaat.
4
Kamerstukken II, 28870, nr. 3, 2002/03, p. 1.
5
6
7
2

Hoofdstuk 1 Van Armenwet naar Wet Werk en Bijstand
Inleiding
De WWB is onderdeel van wat sinds de Tweede Wereldoorlog het stelsel van sociale zekerheid wordt
genoemd. Tot dat stelsel behoren de regelingen die gericht zijn op het afdekken van bestaansrisico's op
het gebied van inkomen en gezondheid. Het gedeelte van het stelsel dat is gericht op inkomen heeft twee
belangrijke functies. Namelijk de waarborgfunctie waardoor verlies van inkomen uit werk of bedrijf wordt
opgevangen in de vorm van een uitkering. En de activeringsfunctie die tot doel heeft dat
belanghebbenden zo snel mogelijk en zo veel mogelijk zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien.8
Noordam wijst er op dat het begrip sociale zekerheid niet alleen verwijst naar alle wetten, regels en
uitvoeringspraktijken maar ook naar de opvatting die ten grondslag ligt aan het stelsel. In de anderhalve
eeuw dat het stelsel zoals we het vandaag kennen, zich heeft ontwikkeld, zijn verschillende opvattingen
te onderscheiden. In deze scriptie worden, gezien vanuit de wetgeving met betrekking tot armenzorg en
bijstand, de ontwikkeling van opvattingen en wetgeving vanaf 1848 op hoofdpunten aangeduid. De vier
wetten die in deze periode tot stand zijn gekomen, weerspiegelen de verschillende opvattingen in de tijd.9
Bij alle wetten zullen worden aangestipt, voor zover relevant: de doelstellingen van de wet, de personele
werkingssfeer, de materiële werkingssfeer, de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en
gemeenten, de bevoegdheden van de gemeenten en ten slotte de rechten en verplichtingen van de
uitkeringsgerechtigden. In de eerste paragraaf worden de wetten tot regeling van het Armbestuur van
1854 en 1912 besproken. Vervolgens wordt de ontwikkeling aangeduid die in 1965 uitmondde in de
Algemene Bijstandswet (ABW). In paragraaf drie is de invoering en herziening van de WWB aan de orde.
In de vierde paragraaf wordt de activerende functie van de WWB gericht op de gemeenten en op de
bijstandsgerechtigden nader beschreven. In de afsluitende paragraaf worden de onderzoeksvragen
hernomen.
1.1 De Armenwetten van 1854 en 1912
In 1848 wordt in art. 195 Grondwet vastgelegd dat “...het armbestuur (..) een onderwerp van
aanhoudende zorg der Regering.” is. De voorzichtige formulering geeft de opvattingen van die tijd weer.
De leer van de staatsonthouding is dominant. Armoede wordt beschouwd als een zedelijk probleem,
veroorzaakt door onder andere luiheid en drankmisbruik. De aanpak van dergelijke problemen hoort bij
de maatschappij en niet bij de staat. De uitvoering van de armenzorg is aan de lokale kerkelijke en
particuliere instellingen van weldadigheid. Een minderheid, met Thorbecke als representant van de
liberale stroming, is van mening dat de armenzorg onder de verantwoordelijkheid van de overheid
georganiseerd zou moeten zijn. Deze opvatting geniet in de 19e eeuw nog geen brede steun.10
In 1854 wordt de Wet tot regeling van het Armbestuur van kracht.11
Met betrekking tot de personele
werkingssfeer wordt de groep waarop de wet is gericht, aangeduid in verschillende termen zoals
behoeftigen en armen. De materiële werkingssfeer is behoeftigheid. Het is aan de armbesturen te
bepalen wanneer een persoon tot de behoeftigen behoort en wat de hoogte van de onderstand zou
moeten zijn. Doel van de wet is de afstemming tussen particuliere instellingen van weldadigheid en het
burgerlijk armbestuur. Het subsidiariteitsbeginsel, vastgelegd in art. 20 Armenwet 1854, is het
uitgangspunt. Pas wanneer particuliere instellingen geen onderstand verlenen kan het burgerlijk
8
Klosse 2012, p. 1-2.
9
Noordam 2005, p. 272-273. Noordam 2007, p. 11-20.
10
Loo 1987, p. 30-34.
11
Stb. 1854, 100.
3

armbestuur op grond van art. 21 Wet Armbestuur 1854 onderstand verstrekken. En slechts in die
gevallen wanneer het volstrekt onvermijdelijk is omdat anders verhongering dreigt. De burgerlijke
armenzorg wordt gezien als een taak van de politie. De onderstand is een gunst. De bedeelde heeft op
grond van de wet geen recht en daarom ook geen verplichtingen.12
Maatschappelijke processen als industrialisatie en urbanisatie voltrekken zich sinds het einde van de 19e
eeuw in hoog tempo. Er ontstaat een arbeidersklasse die zich onderscheidt van de massa armen. De
arbeiders zijn in toenemende mate afhankelijk van één inkomensbron met alle risico's van dien wanneer
zij dat werk verliezen.13
Door vakverenigingen en sommige bedrijven worden verzekeringen en onderlinge
kassen opgericht om risico's als bedrijfsongevallen, ziekte en werkloosheid af te dekken. Wetgeving
gericht op arbeidsomstandigheden komt tot stand en in 1901 wordt de eerste werknemersverzekering, de
Ongevallenwet, ingevoerd.14
In 1912 wordt een nieuwe Wet tot regeling van het Armbestuur vastgesteld.15
Het subsidiariteitsbeginsel
blijft gehandhaafd. Dit ondanks dat bijna de helft van de uitgaven voor de onderstand feitelijk door de
staat wordt gedaan en er een kentering is waar te nemen in de opvattingen over wat taken van de staat
zijn. De confessionele partijen houden echter vast aan hun voorrangspositie op dit terrein.16
Een belangrijk deel van de wet blijft gericht op de organisatie van en de afstemming tussen de
particuliere instellingen en de burgerlijk armbesturen. De personele werkingssfeer zijn de armen zonder
nadere aanduiding. De materiële werkingssfeer is de behoeftigheid. In art. 28 Armenwet 1912 wordt
bepaald dat onderstand wordt verleend door het burgerlijk armbestuur als de arme niet kan voorzien in
het noodzakelijk levensonderhoud en geen of onvoldoende steun ontvangt van een particuliere instelling
ondanks een verzoek daartoe. Het subsidiariteitsbeginsel blijft het uitgangspunt maar de eis van
onvermijdelijkheid is wel geschrapt. Dubbele bedeling is mogelijk. Het burgerlijk armbestuur hoeft met
onderstand verlenen niet te wachten tot het stadium van verhongering. Daarnaast wordt op grond van
art. 29 lid 1 Wet armbestuur 1912 toegestaan dat bij bedeelden waar verheffing uit de armoede mogelijk
is, de onderstand wordt afgestemd op de omstandigheden van de bedeelde en zijn gezin. Op deze wijze
wordt het individualiseringsbeginsel geïntroduceerd. Is verheffing niet mogelijk, dan is de onderstand
beperkt tot het noodzakelijk levensonderhoud (art. 29 lid 3 Wet Armbestuur 1912). In art. 29 lid 2 Wet
Armbestuur 1912 is bepaald dat ondersteuning zoveel mogelijk in de vorm van loon moet worden
gegeven. Op deze grond worden werklozen verplicht te werken in het kader van de werkverschaffing of,
zoals het na de de Tweede Wereldoorlog heet, de aanvullende werkgelegenheid.17
De beslissingen over
hoogte en duur van de onderstand blijft aan de armbesturen en de gemeenteraden. Het Rijk bemoeit zich
er niet mee (art. 30 Wet Armbestuur).18
1.2 De Algemene bijstandswet van 1965
In het interbellum worden regelingen voor werklozen en sociale verzekeringen beetje bij beetje
uitgebreid. Naast wetgeving gericht op arbeidsomstandigheden wordt in 1919 de Invaliditeitswet van
kracht. Deze werkt volgens het principe van verzekering en is alleen toegankelijk voor arbeiders. Dat zijn
vooral mannen. Arbeid verricht in persoonlijke diensten, wat veel vrouwen doen, valt buiten de regeling.
Door de wet worden risico's van invaliditeit en ouderdom enigszins afgedekt voor een beperkte groep
12
Van Loo 1987, p. 47-48.
13
Schreurs 1991, p. 64.
14
Van Loo 1987, p. 74-80.
15
Stb. 1912, 165.
16
Van der Valk 1986, p. 27-28, 68.
17
Van Loo 1987, p. 41-43, 97-98, 165-169, 227-228; Van der Valk 1986, p. 139-143.
18
Van der Valk 1986, p. 9-28.
4

arbeiders. De Ziektewet wordt in 1929 van kracht. Een werkloosheidsregeling blijft nog uit. Met
steunregelingen, georganiseerd door het Koninklijk Nationaal Steuncomité, worden werklozen in de
Eerste Wereldoorlog en de eerste naoorlogse jaren buiten de armenzorg gehouden. Minister Treub
beargumenteert het belang van de aparte steunregelingen door te stellen dat “...op de nu-gesteunden
niet zou mogen rusten het brandmerk der armenzorg”.19
De oorzaak van de armoede bij deze groep wordt
nu niet gezocht in de persoon van de bedeelde. Dat betekent ook dat de steunverlening met minder
ingrijpende bemoeienis met het privéleven gepaard gaat. De bedragen zijn doorgaans hoger en in de
jaren dertig stellen veel gemeentes vaste bedragen vast. De hoogte wordt net als in de armenzorg
afgestemd op de behoefte gezien de gezinssamenstelling.20
Gedurende de Tweede Wereldoorlog worden door de overheid onder het gezag van de Duitse bezetter de
Kinderbijslagwet, Ziekenfondsbesluit en uitbreiding van wachtgeldregelingen voor werklozen tot stand
gebracht. Intussen beïnvloedt het rapport van de Britse econoom Beveridge de Nederlandse regering in
ballingschap. Onder de bondgenoten heerst de overtuiging dat een oorlog als deze nooit meer mag
uitbreken. De sociale gevolgen van de grote verarming van Duitsland tussen de wereldoorlogen wordt in
deze visie beschouwd als één van de voedingsbodems voor de vernietigende kracht van het
nationaalsocialistisch regime. In 1943 stelt de regering in ballingschap de staatscommissie van Rhijn in
met de opdracht een plan te maken voor de sociale verzekeringen. Als rechtsgrond formuleert de
commissie: “De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en
vrijwaring tegen gebrek van al haar burgers, op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om
zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen...”.21
De staat neemt de
verantwoordelijkheid voor het opstellen van regelingen die de bestaanszekerheid van haar burgers
waarborgen. De term sociale zekerheid doet haar intrede. In de terminologie van Noordam is het stelsel
in deze periode gebaseerd op het beginsel van sociale rechtvaardigheid.22
In de jaren na de oorlog worden volksverzekeringen als AOW en AWW ingevoerd en regelingen voor
werklozen en arbeidsongeschikten uitgebreid.23
Deze ontwikkeling beperkt de personele werkingssfeer
van de armenzorg maar maakt deze niet overbodig. Op 1 januari 1965 treedt de Algemene Bijstandswet
in werking.24
In de visie van de wetgever zijn mensen in economisch opzicht onderling afhankelijk
geworden, zodat de bestaansrisico' s sociale risico's zijn geworden: “... dat wil zeggen, dat hiervoor een
gemeenschaps-verantwoordelijkheid als vanzelfsprekend wordt aanvaard. Deze aanvaarding vindt zijn
grondslag vooral in een scherper wordend bewustzijn van de betekenis van de menselijke vrijheid en
waardigheid”. De wet is een aanvulling op het stelsel van sociale verzekeringen en sociale
bijstandsvoorzieningen en voorziet in de dekking van de financiële bestaansrisico's die de draagkracht
van het individu te boven gaan. Het verstrekken van bijstand wordt beschouwd als een rechtsplicht van
de overheid ten aanzien van haar burger.25
De personele en de materiële werkingssfeer zijn in art. 1 lid 1 ABW vastgelegd: “Aan iedere Nederlander
die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat hij niet over de middelen
beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, wordt bijstand verleend door
19
Van der Valk 1986, p. 43.
20
Van der Valk 1986, p. 40-50.
21
Schell 1995, p. 27.
22
Noordam 2005, p. 273.
23
Van Loo 1987, p. 207-210.
24
Stb. 1963, 284.
25
Kamerstukken II, 1961/62, 6976, nr. 3, p. 10.
5

burgemeester en wethouders”. De materiële werkingssfeer blijft behoeftigheid, waarbij de bijstand als
complementair op de eigen verantwoordelijkheid voor de kosten van het bestaan wordt beschouwd. Aan
de gemeenten is de taak de wet uit te voeren. Zij staan dicht bij de aanvragers en zijn in staat de juiste
afwegingen te maken in het afstemmen van de bijstand op de omstandigheden van het geval en het
getoonde verantwoordelijkheidsbesef om zelf in het bestaan te voorzien.26
Het bepalen van de hoogte van
de bijstand wordt aan de gemeente overgelaten. Het Rijk legt op grond van art. 1 lid 3 ABW in een AMvB
vast wat minimaal de hoogte van bijstand moet zijn. In de debatten in Tweede en Eerste Kamer pleiten
Kamerleden voor ruimhartigheid bij de gemeenten in het bepalen van wat noodzakelijke kosten in het
individuele geval zijn. De doelstelling van de wet is dat de bijstandsgerechtigde als volwaardige burger
participeert in de maatschappij. Niet dat ze kunnen overleven, zoals de doelstelling onder de
Armenwetten was. Een bloemetje op tafel kan bij de noodzakelijke kosten horen, geeft Oud-Kamerlid
voor de KVP Zwanniken als voorbeeld.27
Tegenover de rechtsplicht van de overheid staat nu het recht van de burger op bijstand. Een recht dat
vatbaar is voor bezwaar en beroep, op grond van art. 33, 40 en 42 ABW. Op grond van art. 3 ABW
kunnen aan de verstrekking van de bijstand aan de uitkeringsgerechtigde voorwaarden worden opgelegd
tenzij er redenen zijn van medische, sociale of andere aard die zich daartegen verzetten. De voorwaarden
dienen gericht te zijn op het doel, namelijk het weer zelfstandig in het bestaan voorzien. De voorwaarden
mogen niet de staatkundige vrijheid en vrijheid van godsdienst en levensovertuiging beperken. Op grond
van art. 3 lid 4 ABW is het college van B&W bevoegd de bijstand te beëindigen, te verminderen of te
weigeren wanneer de bijstandsgerechtigde tekortschiet in de persoonlijke verantwoordelijkheid.28
In de wet is niet voorgeschreven hoe gemeenten het opleggen van voorwaarden dienen in te vullen, hoe
zij bijstandsgerechtigden stimuleren weer zelf in de kosten van het bestaan te voorzien en of en op welke
wijze zij sancties opleggen.29
In vergelijking met de Wet op het Armbestuur van 1912 zijn een tweetal belangrijke verschillen te
constateren. Ten eerste is het subsidiariteitsbeginsel verlaten. Het is voortaan de taak van de overheid de
materiële ondersteuning te bieden. Het ontvangen van de bijstand wordt niet meer beschouwd als een
teken dat er sprake is van in de persoon gelegen problemen. Ten tweede is de burger die bijstand
ontvangt subject van recht geworden. In de wet is vastgelegd wanneer men in aanmerking kan komen
voor een uitkering en is de beslissing van het bestuursorgaan vatbaar voor bezwaar en beroep. Het
subjectieve recht is verbonden met verplichtingen. In een aantal opzichten is er sprake van continuïteit
tussen de Armenwet en de ABW. Een belangrijk uitgangspunt blijft de eigen verantwoordelijkheid. Zowel
om te voorkomen dat een beroep op bijstand nodig is als om er voor te zorgen dat de
bijstandsgerechtigde zo snel mogelijk weer zelfstandig in het bestaan kan voorzien. Voorts is het
individualiseringsbeginsel gehandhaafd. In art. 1 lid 2 ABW is bepaald dat de bijstand wordt afgestemd
op de persoon of het gezin en het getoonde verantwoordelijkheidsbesef. In dezelfde bepaling is
vastgelegd dat het doel van de bijstand is dat de betrokkene weer zelfstandig in het bestaan kan
voorzien. In de oude terminologie heet dat verheffing. Ten slotte is het uitgangspunt dat aan de wet
lokaal invulling wordt gegeven aan de uitvoering van de wet en het Rijk verantwoordelijk is voor de
wettelijke kaders en financiering, niet gewijzigd.
26
27
Handelingen II, 1962/63, p. 3930. Engbersen, Jansen 1991, p. 81-83. De uitspraak van het bloemetje wordt vaak
abusievelijk aan de toenmalig verantwoordelijk minister Marga Klompé toegeschreven.
28
Kamerstukken II, 1961/62, 6796, nr. 2, p. 1-2 en 1961/62, 6796, nr. 3, p. 13.
29
Schell 1995, p. 40-43.
6

1.3 Wet Werk en Bijstand 2004 en 2012
In de jaren zestig bestaat het stelsel van sociale zekerheid uit een breed scala van wet- en regelgeving.
Werknemersverzekeringen, volksverzekeringen en sociale voorzieningen dekken een breed spectrum van
bestaansrisico's door ziekte, ouderdom, handicap, werkloosheid, kinderlast, gezondheid, behoeftigheid.
In de jaren zeventig wordt de legitimiteit en betaalbaarheid van de sociale zekerheid onderwerp van
maatschappelijk en politiek debat. De economische groeicijfers haperen. De aantallen
arbeidsongeschikten en werkzoekenden die aanspraak maken op vormen van sociale zekerheid blijven
stijgen.30
Grote groepen burgers staan buiten het arbeidsproces. Dat wordt als een risico voor de
maatschappelijke cohesie beschouwd en als een economisch probleem omdat tekorten op de
arbeidsmarkt door vergrijzing en ontgroening worden verwacht. Noordam schetst in verschillende
publicaties het politieke en maatschappelijke debat dat vanaf de jaren tachtig wordt gevoerd. Hij haalt
regeringsakkoorden, rapporten van de WRR en de SER, Sociale Nota's van het ministerie van Sociale
Zaken aan waarin vooral de individuele verantwoordelijkheid te voorzien in het eigen bestaan, wordt
benadrukt. Arbeid wordt gezien als het instrument voor maatschappelijke participatie. Zonder arbeid is
volwaardig participeren niet mogelijk. De rechtsgrond van Van Rhijn blijft geldig in de visies die worden
ontwikkeld. Het licht van de schijnwerper wordt nu vooral gericht op de individuele verantwoordelijkheid
die vooraf gaat aan een aanspraak op een collectieve voorziening. Het leidt tot nieuwe wetgeving.
Activering wordt in verschillende sociale zekerheidswetten een belangrijke doelstelling. Een voorbeeld is
de Wet Inkomen naar Arbeidsvermogen die de Wet Arbeidsongeschiktheid vervangt. Het recht op een
uitkering is gebaseerd op het arbeidsvermogen dat een persoon nog heeft en niet wat de persoon niet
meer kan. Met het begrip activering wordt het recht op uitkering gekoppeld aan aantoonbare inzet om
weer zelfstandig in de kosten van bestaan te kunnen voorzien.31
Tegenover een prestatie staat een
tegenprestatie. Tegenover het verstrekken van een uitkering staat de inspanningsverplichting om zo snel
mogelijk te voorzien in het eigen bestaan. Noordam typeert dit uitgangspunt in de sociale zekerheid als
het transactiemodel. Voor wat, hoort wat.32
Deze veranderende opvatting is te herkennen in het wetsontwerp WWB dat in 2002 wordt ingediend bij
de Tweede Kamer. De toenmalige regering, het kabinet Balkenende I, constateert dat een groot deel van
de bijstandspopulatie al geruime tijd afhankelijk is van de uitkering. In oktober 2002 leeft 45% van de
bijstandsgerechtigden meer dan vijf jaar van een bijstandsuitkering.33
Het kabinet voorziet op termijn
tekorten op de arbeidsmarkt door vergrijzing en ontgroening van de samenstelling van de bevolking. Zij
vindt het om sociale en economische redenen van belang de arbeidsparticipatie en arbeidsproductiviteit
te verhogen.34
In 2004 vervangt de Wet Werk en Bijstand de Abw, de Wet Inschakeling Werkzoekenden
(WIW) en de Wet Besluit ID-banen. De twee laatste regelingen hebben tot doel bijstandsgerechtigden
een arbeidsplaats te bieden op basis van een gesubsidieerde baan als een eerste stap in de richting van
uitstroom naar regulier betaald werk. Op 1 januari 2012 wordt de WWB op een aantal punten
aangescherpt.
Het primaire doel van de WWB is activering, werk boven inkomen. In de tekst van de wet gaat de
bepaling, waarin het college van Burgemeester en Wethouders de opdracht heeft groepen personen te
ondersteunen bij arbeidsinschakeling, vooraf aan de bepaling waarin de inkomenswaarborg is vastgelegd
(art. 7 lid 1 sub a respectievelijk sub b WWB). Door het centraal stellen van activering, de introductie van
financiële prikkels gericht op gemeente en op uitkeringsgerechtigden om uitstroom te bereiken, het eisen
30
Jaspers 2001, p. 37-39.
31
Noordam 2005, p. 278-279. Noordam 2001, p. 140-143.
32
Noordam 2007, p. 19-20.
33
34
Kamerstukken II, 2003/04, 28870, nr. 13, p. 45-46.
7

van tegenprestaties, de aandacht die het sanctiebeleid krijgt, wordt benadrukt dat de WWB een tijdelijke
functie heeft als vangnet.35
De personele werkingssfeer is gericht op de personen van 18 jaar en ouder, op Nederlanders die in
Nederland wonen (art. 11 lid 1 WWB). De materiële werkingssfeer is behoeftigheid. Ook in de WWB is het
uitgangspunt, passend bij een minimumbehoefteregeling, dat de bijstand wordt afgestemd op de
samenstelling van het huishouden en leeftijd. In de verhouding tussen Rijk en gemeente is het Rijk
verantwoordelijk voor het wettelijk kader. Het Rijk trekt de inkomenspolitiek naar zich toe. In art. 31-34
WWB is uitvoerig vastgelegd wat tot de middelen wordt gerekend. Het bijstandsbedrag voor het gezin en
de minimum bijstandsbedragen voor alleenstaanden en alleenstaande ouders zijn in art. 20- 22 WWB
vastgelegd. De gemeente is voor de twee laatste groepen bevoegd om, weliswaar gemaximeerd,
toeslagen toe te kennen (art. 25 WWB). De wetgever legt de reikwijdte en de inkomensgrens voor het
verlenen van categoriale bijstand vast (art. 35 lid 3, 4 , 5 en 9 WWB). Ten aanzien van beleid en
uitvoering van arbeidsinschakeling, handhaving en financiën heeft de wetgever gekozen voor een grote
mate van decentralisatie en deregulering. In de wet worden op deze onderdelen wel randvoorwaarden
gesteld. Op het onderdeel arbeidsinschakeling is de categoriale ontheffing zoals deze onder het regime
van de Abw bestond voor alleenstaande ouders met kinderen onder de vijf jaar en voor 57,5 plussers niet
meer mogelijk. Op het onderdeel handhaving is aan gemeenten in art. 18 lid 1 WWB de taak opgelegd bij
het vaststellen van het recht op uitkering, ook de verplichtingen in het individuele geval vast te leggen.
Op grond van art. 18 lid 2 WWB is de gemeente verplicht de uitkering te verlagen wanneer een
bijstandsgerechtigde een verplichting niet of onvoldoende nakomt. Onder het regime van de Abw had de
gemeente de bevoegdheid te beslissen of zij wel of niet een maatregel oplegde.36
Met de invoering van de
WWB is gekozen voor een andere wijze van financiering. De gemeenten ontvangen twee budgetten. Het
Werkdeel is bedoeld voor de re-integratieactiviteiten. Over dat budget legt de gemeente jaarlijks
verantwoording af aan het Rijk. Het Inkomensdeel is een niet geoormerkt budget. Geld dat de gemeente
niet uitgeeft, kan zij vrijelijk besteden. Wanneer de gemeente tekort komt, draagt zij in eerste instantie
de lasten daarvan zelf. De jaarlijkse verantwoordingsplicht is vervallen.
Bij de aanscherping van de WWB zoals deze in 2012 van kracht is geworden, hebben de wijzigingen
vooral betrekking op financiële prikkels en nadere verplichtingen gericht op de bijstandsgerechtigden.
Het betreft onder andere de aanmeldtijd voor personen tot 27 jaar die zich eerst vier weken moeten
inspannen om werk te vinden voordat zij een aanvraag voor een uitkering kunnen indienen (art. 41 lid 4
WWB). Daarnaast wordt de tegenprestatie naar vermogen als bevoegdheid voor het college ingevoerd
(art. 9 lid 1 onder c WWB). Tot slot is het toezicht van het Rijk op de uitvoering en het beleid van
afzonderlijke gemeenten vervallen.37
Ten opzichte van de ABW is het expliciet vooropstellen van werk boven inkomen, de activerende functie
boven de waarborgfunctie, een belangrijke wijziging. Daartoe worden de verplichtingen ten aanzien van
de bijstandsgerechtigden uitgebreid en aangescherpt. De gemeente is verplicht maatregelen op te leggen
wanneer de bijstandsgerechtigde zich niet aan de verplichtingen houdt. In de verhouding tussen Rijk en
gemeente wordt de gemeente eindverantwoordelijk betreffende het beleid en uitvoering van re-integratie
en handhaving en draagt zij de financiële eindverantwoordelijkheid op het onderdeel inkomen. Met
betrekking tot het inkomensbeleid behoudt het Rijk de bepalende rol.
35
36
37
Nacinovic e.a. 2011, p. 13-15.
8

1.4 De activerende functie van de WWB
De activerende functie van de WWB beoogt het handelen van de bijstandsgerechtigden en het beleid van
en de uitvoering door de gemeenten te sturen met als doel vermindering van het aantal
bijstandsgerechtigden en het korter duren van het beroep op de WWB. In de Memorie van Toelichting van
het eerste wetsontwerp van de WWB formuleert het kabinet drie uitgangspunten. De eigen
verantwoordelijkheid van de burger om in het eigen bestaan te voorzien, staat voorop. Zowel om te
voorkomen dat een beroep op bijstand nodig is als om de aanspraak op de bijstand zo kort mogelijk te
houden. Ten tweede dient de gemeente zo goed mogelijk in staat worden gesteld de burger te
ondersteunen bij het vinden van werk en zo nodig bijstand te verschaffen. Tot slot dient aan de gemeente
zo groot mogelijke ruimte gegeven te worden ten aanzien van het gemeentelijke beleid en uitvoering van
de wet om de doelen van de wet te behalen.38
De activerende functie gericht op de gemeente is vooral op twee manieren uitgewerkt in de WWB.
Allereerst door de decentralisatie van bevoegdheden aan gemeenten ten aanzien van beleid en uitvoering
van re-integratie en handhaving. Dat biedt in de visie van het kabinet aan de gemeenten de optimale
voorwaarde een zo effectief mogelijk beleid te voeren. Door de decentralisatie en deregulatie kunnen
informatieplichten van gemeenten naar Rijk worden geschrapt, hetgeen de efficiëntie ten goede komt.
Ten tweede door de eindverantwoordelijkheid voor het budget voor het inkomensdeel bij de gemeenten
te leggen. Dat laatste beoogt aan het re-integratie- en handhavingsbeleid een financiële prikkel te geven.
In het tweede hoofdstuk wordt nader onderzocht op welke wijze de keuze voor decentralisatie gevolgen
heeft voor de verhoudingen tussen Rijk en gemeente en binnen de gedecentraliseerde bestuurslaag van
het lokale bestuur.
De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigde is in de WWB op verschillende manieren
vastgelegd. De eigen verantwoordelijkheid van de burger zelf in de kosten van het bestaan te voorzien
staat voorop als uitgangspunt van de WWB. Om te bereiken dat bijstandsgerechtigden zich gedragen
naar dat uitgangspunt, verbindt de wetgever bij de invoering van de WWB in 2004 rechten en plichten
nauw met elkaar. In de herziene versie van de WWB in 2012 worden de verplichtingen aangevuld met,
zoals het kabinet dat noemt, een aantal aanscherpingen en maatregelen die de bijstandsgerechtigden tot
uitstroom dienen te prikkelen.39
De verplichtingen die voortvloeien uit de wet zijn zeer divers van aard en in meerdere categorieën onder
te brengen. Het betreft de inlichtingenplicht over alle feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de
bijstand en re-integratie (art. 17 lid 1 WWB en art. 30c lid 3 SUWI). Dit zijn vooral procedurele
verplichtingen. Een volgende categorie plichten is de meeewerkingsplicht (art. 17 lid 2 WWB en art. 30c
lid 2 SUWI). Deze heeft tot doel dat het bestuursorgaan haar werkzaamheden met het oog op de
correcte uitvoering van de wet kan verrichten. De plicht tot arbeidsinschakeling vormt de derde categorie
van verplichtingen. Het betreft de plicht tot aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid en het
participeren in trajecten naar werk (art. 9 lid 1 onder a en b WWB). Artikel 55 WWB is de basis voor een
vierde groep van verplichtingen, namelijk de nadere verplichtingen. Deze zijn gebonden aan de in de
bepaling genoemde doelen als arbeidsinschakeling, aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of
strekken tot vermindering of beëindiging van de uitkering. In art. 9 WWB is ook de plicht tot het
verrichten van een tegenprestatie naar vermogen vastgelegd (art. 9 lid 1 onder c WWB). Het biedt het
college de bevoegdheid arbeid verplicht op te leggen. In de toelichting op de wet wordt uitdrukkelijk
38
Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 2
39
9

vermeld dat deze bepaling los staat van activering in de betekenis van re-integratie.40
Naast deze
verplichtingen zijn in de WWB maatregelen opgenomen die dienen bij te dragen aan de activerende
functie van de wet. Daartoe behoort de aanmeldperiode voor bijstandsgerechtigden tot 27 jaar (art. 41
lid 4 WWB).
In het derde hoofdstuk van deze scriptie worden de verplichtingen met betrekking tot
arbeidsinschakeling, de tegenprestatie naar vermogen en de aanmeldperiode nader onderzocht. Vooral de
verplichtingen inzake arbeidsinschakeling en de aanmeldperiode zijn naar hun aard nauw verbonden met
de doelstelling van activering in de betekenis van actief werken aan het realiseren van uitstroom. Dat
laatste geldt niet voor de tegenprestatie naar vermogen. Met deze bepaling is wel een nieuw element in
de bijstand geïntroduceerd. Tegenover het recht op bijstand stonden al verplichtingen. Nu staat
tegenover het recht op bijstand ook de mogelijkheid van een opgelegde tegenprestatie in de vorm van
arbeid.
1.5 De onderzoeksvragen hernomen
In dit hoofdstuk is in zeer grove lijnen de ontwikkeling van de Armenwetten via de Algemene
Bijstandswet naar de Wet Werk en Bijstand geschetst. Het laat wijzigingen zien in de opvattingen over de
ontvanger van bijstand, de verdeling van taken en bevoegdheden tussen bedelende instanties en de wijze
waarop de bijstandsontvanger wordt beschermd tegenover deze instanties.
In de Armenwetten van 1854 en 1912 staat de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de
particuliere instellingen en de overheid centraal. Het subsidiariteitsbeginsel is leidend voor de verdeling
van taken en bevoegdheden. De arme kwam nauwelijks voor in de wetten. In de dominante
maatschappelijke opvatting heeft de arme zijn ellendige situatie aan zichzelf te danken. Armoede is een
zedelijk probleem dat soms ook een probleem van openbare orde kan zijn. Eigen verantwoordelijkheid,
hoeft niet benoemd te worden, het is een vanzelfsprekendheid. Onderstand is geen recht maar een
gunst, verleend door de particuliere of burgerlijke instelling.
In 1965 wordt de ABW wordt ingevoerd. Het wordt gezien als het sluitstuk van het stelsel van sociale
zekerheid dat is gebaseerd op de rechtsgrond van Van Rhijn. De opvattingen over oorzaken van armoede
en de verdeling van taken en bevoegdheden ten opzichte van de Armenwetten zijn gewijzigd. De oorzaak
van armoede is niet meer een zedelijk probleem dat aan het individu kleeft maar is nauw verbonden met
sociale bestaansrisico’ s die een individu niet alleen kan dragen. De bijstand moet volwaardige
participatie in de samenleving mogelijk maken. In de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de
rijksoverheid en gemeentes, ligt het primaat bij de gemeenten. Het Rijk heeft de minimumbedragen voor
bijstand vastgelegd. Het is aan een gemeente op grond van het individualiseringsbeginsel de bijstand af
te stemmen op de omstandigheden van het geval. Bijstand is van een gunst een recht geworden. De
aanvrager kan zich tegenover het bestuursorgaan beroepen op zijn recht op bijstand. Het recht is
verbonden met verplichtingen en voorwaarden waaraan de bijstandsgerechtigde moet voldoen en zijn
gericht op het weer zelfstandig kunnen voorzien in het eigen levensonderhoud.
In de decennia na de invoering van de AWB is de verdeling van taken en bevoegdheden tussen
rijksoverheid en gemeente geregeld onderwerp van nieuw beleid en regelgeving. En wordt activering een
cruciaal begrip. Het doel van een uitkering is zo snel mogelijk zelfstandig voorzien in het
levensonderhoud. In 2004 wordt de WWB ingevoerd. Werk boven inkomen is het uitgangspunt van de
wet. Activering is het middel om instroom te voorkomen en uitstroom te bevorderen. De eigen
verantwoordelijkheid van de uitkeringsgerechtigde staat nadrukkelijk voorop als uitgangspunt van de
40
Noordam 2004, p. 103-109.
10

wet. De bestaansrisico’ s die een beroep op bijstand nodig maken, worden niet meer benoemd als sociale
risico’ s. Er is voornamelijk oog voor het belang dat het beroep op bijstand zo kort mogelijk zal zijn.
Volwaardige participatie in de samenleving is in de dominante maatschappelijke visie pas mogelijk als de
persoon deelneemt aan de arbeidsmarkt. Het ontvangen van een uitkering wordt nauw verbonden met
verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigde. Met betrekking tot de verdeling tussen rijksoverheid en
gemeenten heeft het Rijk de inkomenskant naar zich toegetrokken. Het zijn nu maximumbedragen die
worden vastgesteld. Aan de gemeente is beleidsruimte en beoordelingsruimte met betrekking tot het
onderwerp arbeidsinschakeling en re-integratie toegekend. Deze is versterkt met een financiële prikkel
door de wijze van financiering.
Terugkijkend op ruim anderhalve eeuw wetgeving inzake onderstand en bijstand volgen wetswijzigingen
de ontwikkeling in de dominante opvattingen wat oorzaken van armoede zijn. Van het brandmerk der
armenzorg, via het volwaardige burgerschap voor de bijstandsgerechtigde in de jaren zestig tot aan de
bijstand als een springplank naar werk in het heden. Er zijn een aantal constanten te zien. Het
uitgangspunt dat de eigen verantwoordelijkheid voorop staat, al dan niet uitgedrukt in dezelfde termen
en met dezelfde betekenis, is van alle tijden. Het individualiseringsbeginsel dat begin 20e
eeuw is
geïntroduceerd, staat anno 2013 recht overeind als een kern van de wet. Het biedt toen en nu de
mogelijkheid voor de gemeenten een maatstaf te leggen naast het gedrag en de omstandigheden van de
uitkeringsgerechtigde om de hoogte van de uitkering te bepalen en nadere afspraken vast te leggen.
Vanuit het perspectief van de bijstandsgerechtigde zijn twee cruciale wijzigingen tot stand gekomen. De
stap van gunst naar recht op bijstand is gezet. En een minimuminkomen op bijstandsniveau is
vastgelegd. Een recht dat ook weer gerelativeerd kan worden door de ruimte die gemeenten hebben op
grond van het individualiseringsbeginsel het beleid inzake toeslagen, re-integratie en handhaving nader in
te vullen.
11

Hoofdstuk 2 De activerende functie gericht op de gemeente
Inleiding
Het kabinet dat in 2002 het wetsontwerp WWB indient, vindt het van groot belang dat de activerende
functie van de WWB werkelijk leidt tot het terugdringen van het beroep op de WWB op korte termijn. En
dat in de toekomst de bijstandspopulatie voornamelijk bestaat uit mensen die kort een beroep doen op
de bijstand. Aan de gemeente wordt in de wet een belangrijke rol in het realiseren van de doelen
toebedeeld. In de visie van het kabinet staat de gemeente dichter bij de burgers en is zij in staat
maatwerk te leveren. Vanuit die motivatie is aan de gemeente een grote mate van beleidsruimte en
beoordelingsruimte toebedeeld op het terrein van arbeidsinschakeling en handhaving. Daarnaast is een
prikkel ingebouwd in de wijze van financiering van de gemeenten die een grote inzet op
arbeidsinschakeling stimuleert.41
De overheveling van taken en bevoegdheden van het Rijk naar de
gemeente past in wat Vonk de lokaliseringstrend noemt. In regelgeving gericht op het sociale domein
zoals re-integratie, inkomen, zorg en welzijn staat in toenemende mate de eigen verantwoordelijkheid
van burgers voorop. Eerst zelf oplossingen realiseren, voordat een beroep op de overheid wordt gedaan.
Daarnaast wordt de beleids- en beoordelingsruimte voor de gemeente vergroot zodat deze in staat is
maatwerk te bieden waarbij de samenhang tussen de verschillende sociale beleidsterreinen optimaal
wordt benut. In deze ontwikkeling onderscheidt Vonk drie juridische verschijnselen. Decentralisatie als
gevolg van de overdracht van taken en bevoegdheden en de inrichting van de toezichthoudende taken
van het Rijk. Het toekennen van discretionaire bevoegdheid om op gevalsniveau maatwerk te kunnen
leveren. En tot slot disciplinering door het aanscherpen van verplichtingen en sancties.42
Aan de hand van
deze begrippen wordt de activerende functie van de WWB ten aanzien van gemeenten in dit hoofdstuk
nader onderzocht.
2.1 Decentralisering
De gemeente voert de WWB uit in medebewind op grond van art. 124 lid 2 GW jo. art. 108 lid 2 Gemw.
Het Rijk draagt systeemverantwoordelijkheid. Dat wil zeggen dat zij zorg draagt voor de wettelijke kaders
en de financiering zodat de gemeenten in staat zijn de taken en bevoegdheden uit te oefenen die de wet
van hen eist. Met de invoering van de WWB in 2004 is op vier belangrijke onderdelen de verhoudingen
tussen Rijk en gemeente en binnen de gemeente gewijzigd. De gemeenteraad krijgt de rol toe te zien op
de rechtmatigheid van het lokale beleid en de doelmatigheid van de uitvoering door het college. De
beleidsruimte voor beleid en uitvoering met betrekking tot activering is aanmerkelijk vergroot. De
financiering door het Rijk gebeurt nu op grond van een toegekend budget in plaats van het
declaratiestelsel. En tot slot heeft de overdracht van bevoegdheden gevolgen voor het toezicht dat het
Rijk houdt op de uitvoering van de wet door de gemeente. Met de invoering van de WWB zijn de
informatieplichten van gemeente naar het Rijk sterk verminderd.43
In deze paragraaf wordt aandacht
besteed aan de taken en bevoegdheden van raad en college inzake activering, het financieel
verdeelmodel en het toezicht op uitvoering en beleid van de gemeente.
Opdracht aan raad en college
De gemeenteraad en het college hebben op grond van de Wet dualisering gemeentebesturen
41
42
Vonk, Tollenaar (red) 2012, p. 2.
43
Kamerstukken II, 2009/10, 32453, nr. 3, p. 2-3. Toet, Van de Vrie 2007, p. 102-103.
12

onderscheiden taken en bevoegdheden.44
Het college van B&W is verantwoordelijk voor de uitvoering in
de individuele gevallen als het bestuursorgaan dat op grond van art. 1:1 lid 1 onder a Awb besluiten
neemt inzake arbeidsinschakeling en inkomenswaarborg (art. 7 lid 1 onder a en b WWB). Aan de
gemeenteraad is in art. 8 lid 1 WWB opgedragen een aantal verordeningen op te stellen. De
verordeningen geven invulling aan het beleid dat de gemeente wil voeren op het gebied van werk en
inkomen. Deze zijn gericht op re-integratie (art. 8 lid 1 onder a, e en f WWB), het maatregelenbeleid
(art. 8 lid 1 onder b WWB), toeslagenbeleid (art. 8 lid 1 onder c WWB), langdurigheidstoeslag (art. 8 lid 1
onder d WWB) en de bijzondere bijstand (art. 8 lid 1 onder g WWB).45
Op grond van art. 8a WWB heeft
de raad ook tot taak een verordening betreffende handhaving op te stellen om misbruik en fraude tegen
te gaan. In art. 8 lid 2 onder a WWB geeft de wetgever aan de raad aanwijzingen voor het opstellen van
re-integratieverordening. De raad dient in ieder geval aan te geven hoe zij de aandacht inzake
ondersteuning arbeidsinschakeling evenwichtig verdeeld over de in art. 7 lid 1 onder a WWB genoemde
groepen en doelgroepen en hoe zij rekening wil houden met zorgtaken.
Naast de verordende bevoegdheid heeft de raad op grond van de Gemeentewet een controlerende taak
ten aanzien van de uitvoering van het beleid door het college. Op grond van art. 169 Gemw heeft het
college en ieder van haar leden verantwoordings- en inlichtingenplicht tegenover de raad. In art. 197
Gemw is de financiële verantwoordingsplicht van het college ten opzichte van de raad vastgelegd. En in
art. 198 Gemw is aan de raad de taak opgedragen de jaarrekening vast te stellen en de rechtmatigheid
daarvan te controleren. Dit past in de lijn van de dualisering van het lokale bestuur. 46
In de visie van de
wetgever is dat een vorm van checks and balances in de horizontale verhoudingen binnen één
bestuurslaag.47
De lokale sturing van het beleid op grond van politiek gemotiveerde keuzes door gekozen politici wordt
van belang geacht als tegenwicht tegenover de professionele uitvoeringsorganisatie die haar keuzes op
andere gronden maakt.48
Financieel verdeelmodel
Met de invoering van de WWB is een systeem van budgetbekostiging ingevoerd dat naar de opvatting van
de wetgever twee effecten zal hebben. Het is een prikkel voor een rechtmatige uitvoering van de wet en
het zal tot een effectief beleid en uitvoering leiden. Een niet rechtmatige uitvoering van de wet leidt tot
extra kosten voor de gemeente. En dat wil elke gemeente tot iedere prijs voorkomen. Het betekent dat
het toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering kan worden beperkt. De gemeente zal zelf bijsturen
uit financiële overwegingen.49
Met betrekking tot de effectiviteit van beleid en uitvoering vereist de
gemeentelijke beleidsverantwoordelijkheid voor de arbeidsinschakeling ook de zeggenschap over de
besteding van het budget.50
Het budget is gesplitst in twee onderdelen. Het inkomensdeel is bestemd voor
de kosten van de bijstand en het werkdeel is bedoeld om de voorzieningen in het kader van activering en
re-integratie te bekostigen (art. 69 lid 1 jo. lid 4 WWB). Beide budgetten kennen een eigen systematiek.
Bij het Inkomensdeel stelt het Rijk in de maand september vooraf aan het betrokken kalenderjaar eerst
een macrobudget vast dat de totale kosten op nationaal niveau dekt (art. 69 lid 1 jo. lid 2 jo. lid 3 jo. lid
44
Stb. 2002, nr. 111.
45
Ik volg de gemeente Nijmegen in het gebruiken van de term '(opleggen van een) maatregel' ter vervanging van
het begrip 'afstemming'. Het begrip maatregel geeft meer dan afstemming meteen aan dat het gaat om een
sanctie. Maatregelenverordening Wet werk en bijstand 2012, Nijmegen, 2012/018, p. 7-8.
46
Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 525-526
47
48
Kamerstukken II, 2007/08, 29674, nr. 21 bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 61-63.
49
50
13

4 WWB). De uitvoeringskosten van de gemeenten worden buiten beschouwing gelaten. Het macrobudget
is gebaseerd op ramingen van de effecten van rijksbeleid, de conjunctuur en van de uitvoering op de
verwachte kosten.51
Onderdeel van de ramingen zijn de beleidsvoornemens van de Minister van SZW. Zo
boekt het Rijk bij de invoering van de WWB een bezuiniging van 5% op de uitkeringslasten in omdat zij in
haar ramingen veronderstelt dat gemeenten effectiever en efficiënter zullen werken door de WWB.52
In
het Bestuursakkoord van 2007-2011 spreekt de minister van SZW met de gemeenten af dat zij over deze
periode naast de daling van de bijstandspopulatie als gevolg van de conjunctuur, inzet plegen om nog
eens 30.000 huishoudens te laten uitstromen.53
Het vastgestelde macrobudget wordt verdeeld over de
gemeenten volgens regels die afhankelijk zijn van de grootte van de gemeente (art. 4 lid 2 Besluit WWB
2007). Het budget voor iedere gemeente wordt berekend aan de hand van het objectief verdeelmodel
(art. 8 Besluit WWB 2007 en bijbehorende Bijlage). In het verdeelmodel zijn vooral sociale, economische,
geografische en demografische variabelen opgenomen die door gemeentelijk beleid niet of nauwelijks te
beïnvloeden zijn. Op grond van het verdeelmodel wordt vastgesteld wat het aantal bijstandsgerechtigden
in de gemeente is. Is het feitelijk aantal kleiner, dan houdt de gemeente over aan het budget. Heeft de
gemeente meer bijstandsgerechtigden, dan zal zij het tekort op het budget uit eigen middelen moeten
aanvullen.54
In het lopende boekjaar wordt het macrobudget aangepast op basis van nieuwe
geactualiseerde ramingen. Dat kan leiden tot een herberekening van de budgetten voor de gemeenten
(art. 71 lid 1 en 2 WWB).
Het budget voor het inkomensdeel is een niet geoormerkt budget. Het betekent dat de gemeente een
overschot naar eigen inzicht kan besteden. Het risico van een tekort draagt de gemeente in eerste
instantie zelf. Een gemeente met een tekort kan een verzoek voor een incidentele of meerjarige
aanvulling uitkering inkomensdeel indienen bij de Minister (art. 74 lid 1 WWB). Om in aanmerking te
komen voor een incidentele aanvulling moet het verzoek van de gemeente aan de vereisten voldoen: het
tekort bedraagt meer dan 10% en het tekort is veroorzaakt door een uitzonderlijke situatie op de
arbeidsmarkt en niet het gevolg van onrechtmatig handelen, het beleid van de gemeente en het handelen
van het college (art. 10 lid 1 Besluit WWB 2007 jo. art. 15 lid 4 Regeling WWB).55
In art. 10a Besluit WWB
2007 is vastgelegd dat een gemeente die in de drie voorafgaande jaren tekort is gekomen op het
toegekende budget en dat ook voor de twee opvolgende kalenderjaren verwacht, een verzoek voor een
meerjarige aanvullende uitkering kan indienen. Het al ontstane tekort is minimaal een jaarlijks
vastgesteld percentage plus 2,5% en het is niet geheel het gevolg van het gevoerde beleid en de
uitvoering. Het college heeft een rapport opgesteld met een analyse van de mogelijke oorzaken van het
tekort en al maatregelen genomen dan wel voorgesteld om het beleid en de uitvoering te verbeteren. De
raad is akkoord met het indienen van het verzoek.
Het werkdeel wordt eveneens op basis van een objectief verdeelmodel verdeeld onder de gemeenten
voorafgaand aan het kalenderjaar waarvoor het is bestemd (art. 2 Wet Participatiebudget jo. art. 2 lid 1
Besluit Participatiebesluit). Ook hier geldt dat de gemeenten uitvoeringskosten niet uit het budget mogen
bekostigen. Het werkdeel is een geoormerkt budget. De gemeente dient verantwoording af te leggen over
de besteding van de gelden aan het Rijk (art. 4 lid 1 Wet Participatiebudget). Het deel van het budget dat
door de gemeente niet is besteed, wordt door het Rijk teruggevorderd (art. 4 lid 2 Wet
Participatiebudget).
51
Degens e.a. 2006, p. 7.
52
Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 13, p. 153-154.
53
Inspectie SZW 2010, p. 13.
54
Kamerstukken II, 2007-2008, 29674, nr. 21, p. 9.
55
Noordam Editie 2005 p. 39-42.
14

In de eerste jaren van de WWB was het mogelijk om lasten van het inkomensdeel te verplaatsen naar het
werkdeel. Bijvoorbeeld door het verlonen van uitkeringsgerechtigden aan werkgevers middels Work
Firstprojecten of gesubsidieerde arbeid. Door de overheveling daalde het aantal mensen in de bijstand
terwijl deze betrokkenen niet een zelfstandige plaats op de arbeidsmarkt hebben. Het leverde gemeenten
een voordeel op bij het Inkomensdeel.56
Toezicht
De decentralisatie van bevoegdheden en taken verhindert niet dat de toezichthoudende functie van de
Minister door de wetgever van belang wordt geacht. Vanuit het gezichtspunt van de rechtstaat heeft het
toezicht een aantal belangrijke functies. In het kader van dit onderzoek zijn een tweetal relevant. Het is
een middel om de kwaliteit van de uitvoering van bestuur en beleid in het oog te houden. En ten tweede
kan het bescherming bieden aan de positie en de belangen van de in het besluit betrokken burgers.57
De WWB wordt in medebewind uitgevoerd. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van regelgeving
voor werk en inkomen, voor de beheersing van de kosten en voor de borging van de rechtszekerheid van
de burger. Het verzamelen van informatie is onderdeel van de verhouding tussen beide bestuurslagen.
Het is beperkt tot wat nodig is om de rechtmatigheid van de uitvoering door gemeenten te beoordelen
voor zover deze in strijd is met het algemeen belang of het recht en tot de gegevens die nodig zijn om op
landelijk niveau een beeld van de doelmatigheid te verkrijgen.58
Het wettelijk kader van de Wet revitalisering van het generiek interbestuurlijk toezicht geldt sinds de
invoering van deze wet in 2011 ook voor de WWB. Dat betekent dat twee generieke instrumenten die op
basis van de Grondwet in de Gemeentewet zijn opgenomen, van toepassing zijn. Het betreft het
repressieve toezicht, de schorsing en vernietiging van een besluit, en de regeling inzake
taakverwaarlozing. Het repressieve toezicht is geregeld in de art. 268 tot en met 281a Gemw. Het is
gebaseerd op art. 132 lid 4 Gw waarin is bepaald dat schorsing en vernietiging van besluiten alleen
toegestaan is bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Het is een
discretionaire bevoegdheid die nader is ingevuld in het Beleidskader spontane vernietiging.59
Het ingrijpen wegens taakverwaarlozing is mogelijk op grond van art. 124 Gemw. Omdat de WWB is
opgenomen in de bijlage behorend bij art. 124b Gemw, wordt het toezicht op grond van art. 124 Gemw
niet uitgeoefend zoals gebruikelijk door het bestuursorgaan dat een stap hoger is, in dit geval
Gedeputeerde Staten, maar treedt de Minister daarvoor in de plaats. De Minister is bevoegd te voorzien
in een besluit wanneer het college of de raad een door de wet gevorderd besluit of handeling niet, niet
naar behoren of te laat neemt dan wel verricht of een door de wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of
niet naar behoren tot stand brengt. De invoering van de Wet revitalisering van het generiek
interbestuurlijk toezicht verhindert niet het specifieke toezicht dat in art. 76 WWB is vastgelegd. Op
grond van dit artikel kan de Minister ingrijpen wanneer een ernstige tekortkoming wordt geconstateerd
met betrekking tot de rechtmatigheid die het lokale belang overstijgt. Uitdrukkelijk wordt vermeldt dat de
Minister niet ingrijpt in de besluitvorming in individuele gevallen. De Minister kan een aanwijzing geven
en als de gemeente die niet binnen de gestelde termijn opvolgt, het budget voor de gemeente verlagen.
Vonk concludeert dat in het geval van de WWB de Minister met zijn bevoegdheid inzake
taakverwaarlozing over een extra toezichtinstrument beschikt. Een regeling die niet zoals art. 76 WWB is
begrensd door de beperking tot de rechtmatigheid van besluiten en die bovendien niet ziet op individuele
gevallen. Daarnaast kan de Minister de regeling nader invullen in beleidsregels. Vonk noemt dit de
56
Degens e.a. 2006, p. 14.
57
Bovend’ Eert 2012, p. 521.
58
59
15

decentralisatieparadox. Overdracht van taken en bevoegdheden gaat gepaard aan uitbreiding van
toezicht door de Minister.60
2.2 Decentralisatie en discretionaire bevoegdheid
De decentralisatie van bevoegdheden op het terrein van re-integratie en handhaving werken op
gemeentelijk niveau uit in beleidsruimte voor de raad keuzes te maken die bij de specifieke situatie van
de gemeente, de eigen ambities en de politieke keuzes passen. Met betrekking tot de uitvoering beschikt
het college over discretionaire bevoegdheid om maatwerk mogelijk te maken. In het handboek
Constitutioneel Recht schetst Broeksteeg de ontwikkeling hoe door de groei van de verzorgingsstaat het
niet meer mogelijk is dat de wetgever het bestuur tot in detail regels voorschrijft. Een uitweg is gevonden
in het formuleren van normen waar het bestuur naar het eigen oordeel nader invulling aan kan geven of
door multi-interpretabele begrippen in de regels op te nemen.61
Op grond van art. 8 lid 1 onder a WWB dient de raad regels op te stellen in een re-integratieverordening.
In art. 8 lid 2 onder a WWB zijn een drietal onderwerpen aangegeven waar de raad aandacht aan moet
besteden in de verordening. Zij dient aan te geven hoe zij evenwichtig de aandacht verdeeld over de
verschillende groepen die een aanspraak hebben op ondersteuning bij arbeidsinschakeling, of zij zich nog
specifiek op bepaalde doelgroepen richt en op welke wijze met zorgtaken rekening wordt gehouden. In
art. 10 lid 1 WWB is vastgelegd dat een belanghebbende aanspraak heeft op ondersteuning bij
arbeidsinschakeling en op een voorziening daartoe als het college deze noodzakelijk acht.
De ruimte voor maatwerk betekent dat wordt afgezien van centraal geregelde waarborgen en aanspraken
waar de bijstandsgerechtigde zich op kan beroepen tegenover het bestuursorgaan. Het vermindert de
rechtszekerheid en kan leiden tot verschil in behandeling van gelijke gevallen tussen gemeenten. Het
kabinet dat het wetsontwerp van de WWB heeft ingediend, accepteert een mate van rechtsongelijkheid
omdat deze is begrensd. Op grond van art. 1 GW is ieder overheidsorgaan gehouden burgers in gelijke
gevallen gelijk te behandelen. Door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is de gemeente
gebonden aan de gelijke behandeling in het vaststellen van beleid en in de uitvoering. De gemeente
beschikt bij het opstellen van de verordening over discretionaire bevoegdheid maar is gehouden binnen
het wettelijk kader te blijven dat art. 8 WWB aangeeft. In art. 8 lid 2 WWB wordt expliciet aan de
gemeente opgedragen de aandacht evenwichtig over de verschillende doelgroepen van het re-
integratiebeleid te verdelen. Bovendien kent de totstandkoming van een verordening een sterke
democratische legitimatie omdat zij door de Raad wordt vastgesteld. Het kader van de rechtstaat biedt
bescherming aan de bijstandsgerechtigde. Door deze waarborgen vindt het kabinet de verschillen
acceptabel omdat zij functioneel zijn ten aanzien van het doel.62
De aldus gecreëerde ruimte voor maatwerk leidt tot de vraag hoe de rechter aan hem voorgelegde zaken
moet beoordelen. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsruimte en
beoordelingsruimte. In het geval van beleidsruimte heeft het bestuursorgaan de (beleids-)vrijheid te
beslissen of zij gebruik maakt van een wettelijke bevoegdheid wanneer aan de criteria voor die
bevoegdheid is voldaan. De rechter beperkt zich tot een marginale toetsing om te beoordelen of het
bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen. Bij beoordelingsruimte dient het
bestuursorgaan te beoordelen of aan de wettelijke bevoegdheidscriteria is voldaan. Wanneer door de
wetgever de beoordelingsvrijheid expliciet in de wettelijke regel is vastgelegd en de wetgever het
toekennen van beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan overtuigend heeft beargumenteerd, toetst de
60
Vonk, Tollenaar 2012, p. 9-11. Verg. Bovend’ Eert 2012, p. 523.
61
Bovend'Eert 2012, p. 57.
62
Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 9-10, 16-17.
16

rechter in principe marginaal. Het kan echter ook zijn dat de vage bewoordingen in de wettelijke regel
door de wetgever als een objectieve norm zijn bedoeld. In dat geval is het bestuursorgaan gebonden aan
de interpretatie die de rechter heeft vastgesteld. In dat geval zal de rechter vol toetsen.63
Bij het bepalen
of er sprake is van beoordelingsruimte is de grammaticale uitleg van de bepaling van belang maar speelt
vooral de aard van de bevoegdheid ook een rol. Uit jurisprudentie is af te leiden dat de rechter geen
beoordelingsvrijheid veronderstelt als de bepalingen de bevoegdheid schept tot het opleggen van
bestuursrechtelijke sancties of het vaststellen van het recht op een uitkering.64
Doordat de wetgever is
teruggetreden ten gunste van het bestuur, ontstaat er, in de woorden van Broeksteeg, een gat in de
rechtstaat. Die ruimte wordt deels door de rechter gevuld. Deze kan beoordelen of het bestuur met haar
oordeel binnen de grenzen van de rechtmatigheid van de haar toegemeten vrijheid is gebleven. Een
oordeel over de inhoud van het bestuursbesluit wordt buiten beschouwing gelaten. De normstelling wordt
op deze wijze door de rechter achteraf vastgesteld op basis van de beoordeling van een individueel geval
met een marginale toetsing. Dit staat in contrast met de volgorde die hoort bij het klassieke
legaliteitsbeginsel. Namelijk, dat de wetgever het bestuur vooraf bindt aan algemeen geldende en
precieze regels.65
2.3 Disciplinering
Vonk signaleert binnen het brede veld van sociale zekerheid een ontwikkeling van aanscherping van
verplichtingen en het opleggen van sancties. Onder disciplinering verstaat Vonk: “... een preoccupatie
met het controleren van het gedrag van uitkeringsgerechtigden”. De preoccupatie wordt repressief van
aard wanneer deze gepaard gaat met de visie dat vooral de strenge aanpak van de
bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld lik op stuk beleid, tot goede resultaten zal leiden. Binnen de
bijstandswetgeving ziet Vonk deze ontwikkeling op twee manieren zichtbaar worden.
Allereerst door het meer centraal normeren van sanctiebeleid. Op grond van art. 18 lid 1 WWB stemt het
college de verplichtingen op de maat van de bijstandsgerechtigde af. Wanneer deze de verplichtingen niet
of onvoldoende nakomt, is het college verplicht de bijstand te verlagen. Op dit punt beschikt het college
niet meer over beleidsruimte zoals zij dat onder het regime van de Abw wel had. Ten aanzien van de
invulling van dit beleid beschikt de gemeente nog wel over ruimte. De raad dient het beleid nader te
regelen in een verordening (art. 8 lid 1 onder b WWB). Op grond van art. 18a WWB legt het college de
bijstandsgerechtigde die zich niet houdt aan de inlichtingenplicht, zoals vastgelegd in art. 17 lid 1 WWB,
een bestuurlijke boete op. In de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving is
gedetailleerd vastgelegd in welke gevallen welke boetes moeten worden opgelegd. Het beperkt de
beleidsruimte voor de gemeente zeer. De tweede manier waarop Vonk de trend van disciplinering
zichtbaar ziet worden, is in het verplichten van bijstandsgerechtigden tot het verrichten van arbeid met
behoud van uitkering. Het opleggen van de verplichting aan Work Firsttrajecten mee te doen, de
participatieplaatsen en de wettelijke regeling van de maatschappelijke tegenprestatie zijn daar
voorbeelden van. Wie de onbetaalde arbeid weigert, wordt op de uitkering gekort. Vonk ziet in de
uitspraken van de CRvB een reactie op deze ontwikkeling. In de afweging die de rechter maakt met
betrekking tot de balans tussen rechten en verplichtingen kan de rechter minder vaak toetsen aan
centrale normen omdat deze rechtswaarborgen niet meer in de wet zijn opgenomen. Het CRvB baseert
zich op hogere beginselen en op grondrechten om een afweging te kunnen maken. Bijvoorbeeld in de
uitspraken over Work Firsttrajecten waarbij de rechters het besluit toetsen aan het verbod op verplichte
63
Van Wijk / Konijnenbelt & Van Marle 2011 p. 138-150. Verg. Damen e.a. 2013, p. 328-343.
64
Klap 2009, p. 5.
65
Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 57-58.
17

arbeid, art. 4 lid 1 EVRM.66
2.4 De effecten van de WWB
In deze paragraaf worden effecten van de invoering van de WWB op het gemeentelijk beleid onderzocht,
de effecten van het financieel verdeelmodel en het effect op het onderdeel handhaving dat Vonk onder de
trend van disciplinering schaart. De effecten met betrekking tot discretionaire bevoegdheid en
disciplinering door middel van verplichte arbeid zullen in hoofdstuk 3 nader worden onderzocht. In deze
paragraaf worden vooral twee bronnen gebruikt. Allereerst het Eindrapport Evaluatie Wet Werk en
Bijstand dat in 2007 is verschenen. De evaluatie is het gevolg van de verplichting tot evaluatie zoals deze
bij de invoering van de WWB in 2004 is vastgelegd in art. 84 WWB. In de herziening van de Wet Werk en
Bijstand die op 1 januari 2012 in werking is getreden, ontbreekt zonder enige toelichting de verplichting
tot evaluatie. De tweede bron zijn onderzoeken die door de Inspectie SZW en haar rechtsvoorganger de
Inspectie Werk en Inkomen (IWI) zijn uitgevoerd.
Het gemeentelijk beleid
Bij de invoering van de WWB is gekozen voor decentralisatie van bevoegdheden, vooral op het terrein van
re-integratie en handhaving. De bevoegdheden en taken van de gemeenteraad zijn uitgebreid, zowel in
het opstellen van meerdere verordeningen als het controleren van het beleid en uitvoering door het
college op doelmatigheid en rechtmatigheid. De wetgever streeft met de WWB naar reductie van de
bijstandspopulatie en naar een evenwichtige verdeling van re-integratiemiddelen over alle groepen die
daarvoor in aanmerking komen. In onderzoeken naar uitstroom en beperking van instroom wordt geschat
dat door de invoering van de WWB eind 2006 een beperking van 4% van het aantal
bijstandsgerechtigden, in absolute getallen 13.300 personen, is bereikt. De daling is vooral toe te
schrijven aan uitstroom van groepen die kort een beroep op de WWB hebben gedaan. Het blijkt dat
gemeenten hebben ingezet op preventie van instroom en op uitstroom van die groepen onder de WWB-
ers waarmee het snelst resultaat kan worden geboekt. In een onderzoek in 2010 door de Inspectie werk
en Inkomen wordt dat beeld bevestigd.67
De klankbordgroep, onder wiens verantwoordelijkheid de eindevaluatie van de WWB in 2007 tot stand
komt, constateert dat de doelstelling van de wetgever dat aan alle doelgroepen op een evenwichtige
wijze aandacht wordt besteed, niet wordt gerealiseerd. Vooral wordt minder geïnvesteerd in de groepen
langdurig WWB-ers, 45-plussers en niet uitkeringsgerechtigden (Nuggers). Zij concludeert dat gemeenten
voorrang hebben gegeven aan de doelmatigheid boven het beginsel van gelijkheid.68
Uit onderzoek van de
Inspectie SZW drie jaar later, blijkt dat gemeenten blijven kiezen voor de groepen waarmee op korte termijn
resultaat kan worden behaald. Naarmate bijstandsgerechtigden langer dan drie jaar een WWB uitkering
hebben, besteedt de gemeente minder middelen in het kader van re-integratie. Het betreft vooral 55-
plussers en bijstandsgerechtigden die alleen over een basisopleiding beschikken.69
In de eindevaluatie van de WWB in 2007 maakt de klankbordgroep nog een aantal kanttekeningen bij het
effect van de invoering van de WWB op de rol van de raad en het college. De klankbordgroep constateert
dat het merendeel van de gemeenteraden zich heeft beperkt tot het vaststellen van de verordeningen.
Het inhoudelijke debat over de keuzes die de gemeente maakt, is in veel mindere mate gevoerd. De
klankbordgroep vermoedt dat dit wordt veroorzaakt door onervarenheid en gebrek aan deskundigheid
66
Vonk, Tollenaar 2012 p. 15-19.
67
Kok, Groot, Güler 2007, p. 25. Inspectie Werk en Inkomen 2010, p. 7-8.
68
Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij nr. 21, p. 100. Vergl. Inspectie SZW 2007, p. 21-22.
69
Inspectie SZW 2010, p. 20.
18

van raadsleden. Zij wijst op het risico dat het debat over de keuzes voor het lokale bijstandsbeleid wordt
gedomineerd door de noodzaak de kosten te beheersen en de financiële risico's te beperken. Op deze
manier wordt het beleid feitelijk bepaald door de uitvoeringsorganisatie en niet door de raad.70
De tweede kanttekening die de klankbordgroep maakt, betreft de gevolgen van een enkelvoudige
doelstelling in het beleid. In het eindrapport “Werkt de WWB” analyseert de klankbordgroep de keuzes in
het beleid en de keuzes ten aanzien van de instrumenten om het beleid te realiseren. Zij constateert dat
de doelstelling werk boven inkomen bovenaan staat. Om deze doelstelling te realiseren heeft de wetgever
een financiële prikkel ingebouwd die optimaal zou moeten werken in combinatie met beleidsruimte voor
gemeenten om uitstroom uit de WWB te realiseren. De klankbordgroep wijst er op dat voor een
substantieel deel, wellicht de helft, van de bijstandsgerechtigden betaald werk geen reële optie is. Voor
deze groep is ondersteuning bij maatschappelijke participatie, zorg en inkomen van groter belang. Door
aan de enkelvoudige doelstelling werk boven inkomen echter prioriteit te geven en het gemeentelijk
beleid in die richting te sturen, is er slechts beperkt ruimte voor gemeenten om aandacht te besteden
aan wat de klankbordgroep de traditioneel bredere participatiedoelstelling van de WWB noemt.71
Het financiëel verdeelmodel
Met de invoering van het financieel verdeelmodel beoogt de wetgever de beleidsvrijheid op het terrein
van re-integratie en handhaven te ondersteunen door de verantwoordelijkheid voor het financieel beleid
bij de gemeente te leggen. In de nieuwe wijze van financiering zijn twee aspecten die de uiteindelijke omvang van
het budget bepalen. Allereerst is de vaststelling van het macrobudget beslissend voor het budget dat kan worden
verdeeld over de gemeenten. Deze vaststelling is deels gebaseerd op politieke en bestuurlijke besluitvorming aan de
hand van taakstellingen en ramingen. Daarnaast is er de systematiek van het financieel verdeelmodel zelf.
Het financieel verdeelmodel leidt bij gemeenten tot het afwegen van financiële risico's bij het maken van
het beleidskeuzen. Een van de risico's lijkt inherent te zijn aan de systematiek in de eerste jaren van de
WWB. Een viertal managers van Sociale Diensten beschrijft dat risico “...als een situatie van verwurging”.
Gemeenten die het risico van een tekort op het budget voor het inkomensdeel willen vermijden, zetten in
op de grootst mogelijke uitstroom. Het beleid richt zich vooral de groep die snel kan uit stromen. Door de
daling van de totale bijstandspopulatie, wordt het macrobudget voor het jaar daarna verlaagd. Terwijl de
groep die nog een beroep op de bijstand doet, in verhouding meer begeleiding nodig heeft. Gemeenten
kunnen beperkt inkomsten genereren. Zij zullen hun kosten moeten beperken om een tekort te
vermijden.72
De vaststelling van het macrobudget is een onderwerp dat in de relatie tussen de Minister van SZW en de
gemeenten de nodige aandacht heeft. In het Bestuursakkoord dat periodiek tussen de Minister en de
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt afgesloten, zijn ook de beleidsdoelstellingen op het
domein werk en inkomen opgenomen. In het Bestuursakkoord 2008-2011 zijn afspraken gemaakt over
beperking van de bijstandspopulatie en is mede op grond van deze taakstelling het macrobudget
vastgesteld. Divosa, de belangenvereniging van managers van sociale diensten, heeft berekend dat over
2009, 2010 en 2011 de gemeenten gezamenlijk als gevolg van de economische crisis 1 miljard tekort zijn
gekomen op hun budget Inkomensdeel. De taakstelling blijkt door de crisis niet realiseerbaar.73
In 2011 is
tussen Rijk en gemeenten in het Bestuursakkoord afgesproken dat vanaf 2012 het feitelijke aantal
bijstandgerechtigden het uitgangspunt is bij het berekenen van het macrobudget. De verwachting is dat
70
Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 101-102.
71
Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 35-38 en 108-111.
72
Degens e.a., Fijneman, Groot, Sprangers 2006, p. 13.
73
www.divosa.nl/actueelnieuws/675-miljoen-tekort-op-bijstandsbudget-in-2011, woensdag 16 mei 2012,
nieuwsbericht.
19

de marges voor tekorten of overschotten als gevolg van het objectief verdeelmodel kleiner zullen zijn dan
in de afgelopen jaren het geval was.74
Handhaving
De invoering van de WWB heeft met betrekking tot handhaving twee gevolgen. Allereerst wordt nu van
gemeenten geëist dat zij een maatregel opleggen als een bijstandsgerechtigde een verplichting niet
nakomt. Onder het regime van de Abw was dat een discretionaire bevoegdheid van het college. Ten
tweede was er met het Maatregelenbesluit, zoals dat ten tijde van de Awb van kracht was, een centrale
normering in de maatregelen die opgelegd konden worden. Uit een onderzoek, ongeveer twee jaar na
invoering van de WWB uitgevoerd, blijkt dat in 39% van gemeenten een strenger sanctiebeleid wordt
gevoerd dan ten tijde van het regime van de Abw het geval was. In bijna de helft van de gemeenten
wordt vaker dan voorheen sancties opgelegd.75
Aan de hand van een casus is het handhavingsbeleid van
de gemeenten Soest en Tilburg vergeleken met het Maatregelenbesluit dat ten tijde van de Abw landelijk
geldend was. In beide gemeenten is de hoogte en de duur van de sanctie die in de onderzochte casus zou
worden opgelegd nagenoeg twee keer zo hoog en zo lang als onder het regime van het
Maatregelenbesluit. Daarnaast is in de verordening van beide gemeenten de mogelijkheid van een 100%
sanctie voor onbeperkte duur opgenomen. In het Maatregelenbesluit was een sanctie van 100% alleen
voor een beperkte tijd mogelijk.76
Inmiddels heeft de CRvB in verschillende uitspraken gesteld dat het
verlagen van de bijstand voor onbeperkte duur in strijd is met art. 18 lid 2 WWB en heeft bepalingen uit
verordeningen met die strekking onverbindend verklaard.77
2.5 De onderzoekvragen hernomen
In dit hoofdstuk is de aandacht gericht op de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de
overheidsverbanden van Rijk en gemeente en binnen het decentrale overheidsverband tussen raad en
college zoals deze voortvloeit uit de WWB. De gegevens uit de evaluatie en andere rapporten over het
functioneren van de WWB tonen effecten van de wet in de praktijk.
Het kabinet heeft met de invoering van de WWB sterk ingezet op de decentralisatie als belangrijk middel
om het doel daling van het aantal bijstandsgerechtigden te kunnen bereiken. Een gevolg van de keuze
voor decentralisatie is dat met name op het terrein van re-integratie en handhaving centraal vastgelegde
normen ontbreken. Het verzwakt de rechtspositie van de bijstandsgerechtigde wanneer deze bezwaar en
beroep aantekent. De rechter zal in principe de aan het bestuursorgaan toebedeelde beoordelingsvrijheid
respecteren en terughoudend toetsen. De wens van de wetgever met de dualisering van het
gemeentebestuur een systeem van checks en balances te introduceren met een sterke democratische
legitimatie, blijkt in de praktijk niet zo maar te realiseren. De taken van de raad om kaders te stellen en
het college te controleren is voor de niet professionele raadsleden met een beperkte continuïteit geen
eenvoudige opdracht. Uit onderzoeken blijkt dat in het re-integratiebeleid van gemeenten de
doelmatigheid prevaleert boven de wettelijke opdracht een evenwichtig beleid ten aanzien van alle
doelgroepen te voeren. De zorgen om de financiën van de gemeente stimuleert gemeenteraden en
colleges de nadruk te leggen op de doelmatigheid van de uitvoering. Overschrijdingen van het budget zijn
in principe voor rekening van de gemeenten. De rol van ambtelijke en bestuurlijke organisatie wordt
daarmee vergroot.
74
Raadsvoorstel nr. 103/2011, gemeente Nijmegen, 2011, vervolgvel 3.
75
Kamerstukken II, 2007-2008, 29674, bijlage bij nr. 21, p. 65.
76
Willems-Dijkstra 2006/52, p. 10.
77
CRvB 31 mei 2011, LJN BQ7845; CRvB 11 maart 2008, LJN BC7032.
20

In de verticale verhouding van Rijk en gemeente is de informatie over de uitvoering door gemeenten,
zowel met betrekking tot de kaderstellende en de uitvoerende bevoegdheden, beperkt. Met betrekking tot
de rechtmatigheid beperkt het Rijk zich tot bemoeienis met lokaal beleid wanneer het op landelijk niveau
belang heeft. Het Rijk blijft buiten individuele gevallen. Met betrekking tot de doelmatigheid verwerkt het
Rijk de gegevens van afzonderlijke gemeenten op macroniveau. Die kengetallen zijn mede de basis voor
het formuleren van de taakstellingen die het Rijk stelt aan de uitvoering van de WWB. De
informatiestromen tussen Rijk en gemeenten kenmerken zich door een nadruk op de kwantitatieve
gegevens. De relatie tussen beide bestuurslagen lijkt deels het karakter van opdrachtgever en
opdrachtnemer te verkrijgen.
Door het niet opnemen van een evaluatieartikel bij de herziening van de WWB in 2012 verwerft de
wetgever nog maar beperkt inzicht in de effecten in de praktijk van de uitvoering. De basis voor een
kritische beschouwing op nationaal niveau over de doelstellingen van de wet aan de hand van onderzoek
naar de werking van de wet, valt hierdoor weg.
De nadruk op de doelmatigheid, de beperkte tegenspraak die de raad aan college en
uitvoeringsorganisatie kan geven, het ontbreken van inzicht in de werking van de wet draagt niet bij aan
de bescherming van de positie van de bijstandsgerechtigde. In de verticale relatie van Rijk en gemeenten
is de situatie van bijstandsgerechtigden niet aan de orde. In de horizontale relatie van raad en college is
de bijstandsgerechtigde afhankelijk van de mate waarin raad en college in staat zijn over de
onmiddellijke financiële belangen van de gemeente heen te kijken en van hun deskundigheid,
daadkracht en kennis en inzicht in de positie van bijstandsgerechtigden.
21

Hoofdstuk 3 De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigden
Inleiding
De WWB heeft tot doel het beroep op bijstand zo veel mogelijk te beperken. Werk gaat boven inkomen.
De eigen verantwoordelijkheid van de burger zelf te voorzien in de kosten van het bestaan staat voorop.
De activerende functie van de WWB heeft tot doel het handelen van bijstandsgerechtigden in deze
richting te sturen. De wetgever wil dat bereiken door verplichtingen nauw te verbinden met het recht op
bijstand. Een aantal verplichtingen zijn nader genoemd in de WWB en bestrijken zeer diverse
gedragingen van belanghebbenden. In dit hoofdstuk worden de verplichtingen die betrekking hebben op
arbeidsinschakeling of activering nader onderzocht. Allereerst wordt ingegaan op de wettelijke
verankering van de verplichtingen in de WWB. Vervolgens komen aan de orde de verplichtingen op grond
van art 9 lid 1 WWB tot arbeidsinschakeling, re-integratie en tegenprestatie die in de vorm van arbeid
kan worden verlangd, de nadere verplichtingen (art. 55 WWB) en tot slot de aanmeldperiode voor
belanghebbenden tot 27 jaar (art. 41 lid 4 WWB). Met name wordt onderzocht wat in de wet staat, de
wetsgeschiedenis, de uitleg die in de rechtspraak wordt gegeven aan de bepalingen en, als dat aan de
orde is, de begrenzingen op grond van grondrechten en verdragsrechten. Tot slot zullen de
onderzoeksvragen worden hernomen.
3.1 De verankering van verplichtingen in de WWB
De verplichtingen zijn nauw verbonden met het uitgangspunt van de WWB dat de eigen
verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan voorop staat. Dat heeft tot gevolg dat wanneer
het ontvangen van bijstand noodzakelijk is, aan de verstrekking van de uitkering verplichtingen worden
verbonden. De verplichtingen gelden vanaf het moment van melding dat een belanghebbende in
aanmerking wil komen voor een verstrekking op basis van de WWB.78
De aanvraag van een uitkering is
op basis van vrijwilligheid. Er is geen sprake van een wettelijke verplichting. Dat heeft tot gevolg dat de
aanvrager de rechten en de plichten die voortvloeien uit de wet, dient te accepteren.79
Een aantal
verplichtingen zijn in de wet opgenomen, zoals de inlichtingenplicht (art. 17 lid 1 WWB), de
medewerkingsplicht (art. 17 lid 2 WWB), de plicht tot arbeidsinschakeling (art. 9 aanhef en lid 1 onder a
WWB), de re-integratieverplichtingen (art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB). Deze verplichtingen vloeien
rechtstreeks uit de wet voort en gelden in principe voor iedere belanghebbende. Andere verplichtingen
verkrijgen rechtskracht op basis van een besluit van het college. Dit geldt bijvoorbeeld voor de invulling
van de nadere verplichtingen dat als bevoegdheid aan het college is opgedragen (art. 55 WWB). Deze
verplichtingen gelden voor de individuele belanghebbende ten aanzien van wie het besluit is genomen.
Op grond van het individualiseringsbeginsel van de WWB is in art. 18 lid 1 WWB aan het college de
opdracht gegeven de bijstand en de verplichtingen af te stemmen op de middelen, mogelijkheden en
omstandigheden van de belanghebbende. In het tweede lid is bepaald dat het college de bijstand dient te
verlagen wanneer een belanghebbende de verplichtingen op basis van de wet niet of onvoldoende
nakomt of naar het oordeel van het college onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont voor de
voorziening van het bestaan. Sinds 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctie SZW-
wetten in werking getreden.80
Op grond van deze wet is de verlaging van de uitkering als maatregel bij
het niet nakomen van de inlichtingenplicht vervangen door het opleggen van een boete (art. 18a lid 1
78
79
80
Stb. 2011, 462.
22

WWB). Met de invoering van de WWB is het opleggen van maatregelen een verplichting voor het college
geworden. De CRvB formuleert in één van haar uitspraken het doel van het opleggen van een maatregel
“...als middel tot gedragsbeïnvloeding en dus als prikkel voor de betrokkene om zijn gedrag bij te stellen
in de door het bestuursorgaan (...) gewenste richting”.81
Wanneer het niet nakomen van verplichtingen of
getoond besef van verantwoordelijkheid gepaard gaat met agressief gedrag jegens het college, is in art.
18 lid 2 WWB vastgelegd dat dat een verzwarend effect kan hebben op de maatregel die het college
oplegt (CRvB 29 augustus 2008, LJN BD7970). Het college legt de verlagingen van de uitkering op basis
van de afstemmingsverordening op. Deze verordening is op grond van art. 8 lid 1 onder b WWB door de
raad opgesteld en geeft de kaders en criteria voor het beleid en uitvoering door het college inzake
handhaving. In de toelichting op de wet wordt gesteld dat het college bij het vaststellen van de verlaging
rekening kan houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel opgelegde verplichtingen.82
Naar de opvatting van de CRvB dient de verordening zo opgesteld te zijn dat het college in staat is de
maatregel overeenkomstig het individualiseringsbeginsel af te stemmen op de individuele
omstandigheden van het geval, de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de feiten (CRvB 24 juni
2008, LJN BD5288).
De CRvB heeft in een aantal uitspraken grenzen aangegeven aan het opleggen van maatregelen vanwege
het niet nakomen van verplichtingen op grond van art. 9 WWB. Alleen gedragingen vanaf de dag van
melding voor een uitkering kunnen in aanmerking genomen worden bij het beoordelen of
belanghebbende op grond van art. 9 WWB de verplichtingen is nagekomen (CRvB 6 oktober 2010, LJN
BN9720 r.o. 4.4). De duur van een opgelegde maatregel is altijd beperkt in tijd en zal binnen de termijn
van ten hoogste drie maanden worden heroverwogen (art. 18 lid 3 WWB). De CRvB verklaart bepalingen
uit verordeningen onverbindend op grond waarvan maatregelen voor onbeperkte duur worden opgelegd
(CRvB 11 maart 2008, LJN BC7309). De CRvB acht dat in strijd met de WWB gezien de wetsgeschiedenis,
de rechtszekerheid en het vangnetkarakter van de wet. Tot slot vindt de CRvB dat het onvoldoende
meewerken aan onderzoek naar mogelijkheden voor de arbeidsinschakeling niet kan worden
gesanctioneerd met opschorting of intrekking van de uitkering op grond van art. 54 lid 1 WWB. Wanneer
belanghebbende alleen wordt opgeroepen voor een onderzoek naar de mogelijkheden tot
arbeidsinschakeling en dat niet in de context van een onderzoek naar het recht op bijstand staat, is art.
54 lid 1 WWB niet van toepassing. Artikel 18 lid 2 WWB is het geëigende artikel voor de afstemming van
het recht op bijstand op het nakomen van de verplichtingen (CRvB 30 juni 2009, LJN BJ1769). Op 1 juli
2013 is een wetswijziging in werking getreden op grond waarvan het niet meewerken aan een onderzoek
naar mogelijkheden voor re-integratie of het niet verschijnen ondanks een oproep als het niet nakomen
van de meewerkingsverplichting wordt beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat bij het niet nakomen van de
verplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld en de uitkering wordt opgeschort op grond
van art. 54 lid 1 WWB.83
3.2 De verplichtingen in relatie tot arbeidsinschakeling
In deze paragraaf worden de verplichtingen met betrekking tot arbeidsinschakeling die op grond van de
WWB gelden of daaruit voortvloeien, nader onderzocht. Het betreft verplichtingen inzake
arbeidsinschakeling die zijn vastgelegd in art. 9 WWB en de nadere verplichtingen in art. 55 WWB. De
arbeidsverplichting van art. 9 WWB is onder te verdelen in vier deelverplichtingen. In art. 9 aanhef en lid
1 onder a WWB is de verplichting algemeen geaccepteerde arbeid te verwerven en te aanvaarden en de
81
CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843, r.o. 5.3.7
82
83
23

verplichting, in samenhang met art 30b Wet SUWI, zich als belanghebbende in te schrijven als
werkzoekende bij het CWI. Op dat laatste wordt in het kader van deze scriptie niet nader ingegaan omdat
het gericht is op procedurele verplichtingen. In art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB zijn drie
deelverplichtingen vastgelegd. Allereerst de verplichting gebruik te maken van de door het college van
B&W aangeboden voorziening die is gericht op arbeidsinschakeling. Onder een voorziening wordt ook
sociale activering verstaan. Ten tweede de verplichting voor belanghebbende mee te werken aan
onderzoek naar diens vermogen tot arbeidsinschakeling. Als derde verplichting is vastgelegd dat de groep
belanghebbenden van 18 tot en met 26 jaar verplicht zijn mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en
evalueren van een plan van aanpak zoals dat in art. 44a WWB is opgenomen.84
Deze laatste verplichting
zal in paragraaf 3.4 nader worden besproken in samenhang met de aanmeldperiode die voor deze
leeftijdsgroep geldt. Tot slot is het college van B&W op grond van art. 55 WWB bevoegd tot het opleggen
van nadere verplichtingen onder andere ook wanneer deze gericht zijn op de arbeidsinschakeling.
Achtereenvolgens worden de verplichtingen inzake arbeidsinschakeling, re-integratie, de nadere
verplichtingen en de aanmeldperiode onderzocht. Daarbij wordt onderzocht, mede aan de hand van de
wetsgeschiedenis wat de reikwijdte van de bepaling is en op welke wijze bepalingen worden uitgelegd in
de rechtspraak.
3.2.1 De verplichting tot arbeidsinschakeling
Het kabinet wil met de invoering van de WWB arbeidsparticipatie bevorderen zodat Nederland
internationaal weer concurrerend kan worden. De wetgever beschouwt deelname aan de arbeidsmarkt
ook als een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke participatie. De verplichting tot
arbeidsinschakeling draagt bij aan het doorbreken van sociaal isolement. Het begrip arbeidsinschakeling
is in art. 6 lid 1 onder b WWB gedefinieerd. Bijstandsgerechtigden dienen op eigen kracht arbeid te
verwerven en te aanvaarden zonder dat zij gebruik maken van een voorziening zoals omschreven in art.
7 WWB. In art. 9 aanhef lid 1 onder a WWB is de verplichting voor een ieder naar vermogen algemeen
geaccepteerde arbeid te vinden en te aanvaarden vastgelegd. Onder een ieder wordt verstaan iedere
Nederlander die zich meldt voor een bijstandsuitkering en tenminste 18 jaar is en jonger dan de
pensioengerechtigde leeftijd (art. 9 lid 1 aanhef WWB).
Allereerst wordt onderzocht hoe in de wetsgeschiedenis het begrip algemeen geaccepteerde arbeid wordt
ingevuld, hoe zich dat verhoudt tot het recht op vrije keuze van arbeid (art. 19 lid 3 GW) en in de
jurisprudentie wordt uitgelegd. Vervolgens wordt de reikwijdte van art. 9 aanhef en lid 2 WWB
onderzocht. Op grond van deze bepaling kan het college ontheffing van de verplichting verlenen op grond
van dringende redenen waartoe ook zorgtaken voor kinderen worden gerekend. Het begrenst de
gemeente in het opleggen van de verplichting.
Algemeen geaccepteerde arbeid
Met de introductie van het begrip algemeen geaccepteerde arbeid wil de wetgever twee doelen bereiken.
Het past bij het centrale uitgangspunt van de WWB waarin werk boven inkomen gaat en het doel de
uitstroom zo snel mogelijk te realiseren. Ten tweede is het in lijn met het uitgangspunt van
decentralisatie door zo veel mogelijk bevoegdheden en taken met betrekking tot uitstroom en re-
integratie bij de decentrale overheid te leggen. Het begrip biedt, in de visie van de wetgever, de
gemeente ruimte om haar beleid met betrekking tot arbeidsinschakeling en re-integratie af te stemmen
op de lokale context.
84
24

Voor de uitleg van het begrip algemeen geaccepteerde arbeid zoekt de wetgever aansluiting bij
wetgeving op het terrein van arbeid. Het kan geen illegale arbeid zijn en de betaling mag niet onder het
niveau van het wettelijk minimumloon liggen. Als uitzondering op de verplichting alle arbeid te
accepteren, wordt werken in de prostitutie genoemd. Belanghebbenden kunnen geen eisen stellen aan de
omvang van de dienstbetrekking, de duur van het contract, reistijd of het loonniveau. Verhuizen als
gevolg van de verplichting wordt niet uitgesloten. In tegenstelling tot het begrip passende arbeid zoals
dat op grond van de Abw gold, kunnen belanghebbenden zich niet voor een bepaalde periode beperken
tot het zoeken van werk dat aansluit bij eerder opgedane werkervaring en opleidingsniveau. Het doel is
zo snel mogelijk uitstromen naar duurzame arbeid. Onder dat laatste wordt verstaan dat minstens een
half jaar geen beroep op een uitkering nodig is omdat met de inkomsten uit arbeid in het eigen bestaan
kan worden voorzien.85
Het kabinet stelt zich in de toelichting bij het wetsontwerp niet de vraag of de verplichting algemeen
geaccepteerde arbeid te aanvaarden inbreuk maakt op het recht op vrije arbeidskeuze nu de keuze voor
passende arbeid voor de bijstandsgerechtigde is vervallen (art. 19 lid 3 GW). In tegenstelling tot andere
sociale grondrechten uit de Grondwet is dit grondrecht in rechte inroepbaar voor belanghebbenden.
Minister Rietkerk stuurt in 1986 een notitie aan de Tweede Kamer waarin het grondrecht nader wordt
beschreven en ingevuld. Ten aanzien van de reikwijdte van de bepaling worden twee hoofdelementen
onderscheiden. Allereerst mag de overheid niemand dwingen bepaald werk te verrichten, het verbod van
verplichte arbeid en dwangarbeid. In de notitie wordt verwezen naar art. 4 EVRM dat in dezelfde woorden
deze bescherming biedt. Ten tweede mag niemand worden gehinderd in de vrijheid bepaalde arbeid te
kiezen en deze te verrichten. Onder arbeid wordt alle vormen van arbeid verstaan: betaald, onbetaald, in
dienstbetrekking, als zelfstandige. Het recht kan bij of krachtens de wet worden beperkt. In de bepaling
zijn geen doelclausuleringen opgenomen. Rietkerk stelt dat zorgvuldigheid is vereist bij het afwegen van
belangen die worden bevorderd wanneer een beperking wordt opgelegd tegenover het belang van de
individuele burger ongestoord van zijn recht te genieten. Hij oppert de mogelijkheid, met het oog op de
zorgvuldigheid, dat de wetgever de beperkingsbevoegdheid geclausuleerd delegeert. De bevoegdheid tot
het opleggen van beperkingen door het lagere orgaan kan worden gebonden aan wettelijk vastgestelde
criteria, belangen of procedures.86
De wetgever kiest voor een zo groot mogelijke beoordelingsruimte
voor de gemeente om het maatwerk mogelijk te maken en heeft de beperkingsbevoegdheid niet
geclausuleerd gedelegeerd.
In de uitspraken van de CRvB is het werkloosheidsrisico een belangrijke maatstaf om te beoordelen of
een gemeente de verplichting op een juiste wijze uitlegt. Het belang van de betrokkene wordt afgewogen
tegen het algemene belang zo snel mogelijk uit te stromen. De inspanningen van de belanghebbende
dienen te leiden tot de kortste weg naar duurzame arbeid. Zo onderschrijft de Raad het oordeel van het
college dat belanghebbende niet heeft voldaan aan de arbeidsplicht door niet te solliciteren bij Mora en op
vacatures in de schoonmaakbranche terwijl hij daar gezien zijn gesteldheid en vaardigheden toe in staat
is. Het feit dat hij liever werk in de hem vertrouwde metaalsector wil zoeken, ontslaat hem niet van de
verplichting ook buiten die sector te solliciteren (CRvB 23 maart 2010, LJN BL9492). In een andere zaak
krijgt belanghebbende geen toestemming voor het volgen van een opleiding tot schilder omdat hij als
schilder in zijn land van herkomst heeft gewerkt en de re-integratieconsulente een schildersbedrijf heeft
gevonden dat hem na een proeftijd van een week in dienst wil nemen (CRvB 11 november 2011, LJN
85
86
Kamerstukken II, 1985/86, 19376, nrs. 1-2, p. 3-5, 14-15. Verg.: S. Klosse, H.J. Van Dijk 1996, p. 62-64 en
Bunschoten 2009, aant. 4.
25

BP0586). Van bijstandsgerechtigden wordt een actieve houding verwacht bij het zoeken naar werk. Onder
andere doordat de bijstandsgerechtigde zich uit eigen beweging inschrijft bij uitzendbureaus, actief zoekt
naar vacatures, zich in uiterlijke verzorging en in gedrag passend gedraagt in sollicitatieprocedures.87
De
CRvB bevestigt het oordeel van het college en rechtbank dat belanghebbende zijn verplichting actief te
zoeken naar werk onvoldoende is nagekomen. En verwijst naar het gegeven dat belanghebbende in acht
maanden zeven keer heeft gesolliciteerd en bovendien naar functies waar hij gezien de eisen niet voor in
aanmerking komt (CRvB 24 januari 2012, LJN BV2843).
Ontheffing van verplichting tot arbeidsinschakeling
Op grond van art. 9 lid 2 WWB is een tijdelijke ontheffing van de verplichtingen van art. 9 aanhef en lid 1
WWB, namelijk arbeidsinschakeling (art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB) en re-integratieverplichtingen
(art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB), in dringende gevallen mogelijk. In de visie van het kabinet is het
verlenen van een ontheffing het gevolg van een afweging van de wettelijke verplichtingen inzake
arbeidsinschakeling tegenover belangen van belanghebbenden en dient alleen in het uiterste geval
verleend te worden, voor een beperkte tijd en alleen op sociale of medische gronden. Opmerkelijk is dat
het kabinet in de toelichting op de wet alleen spreekt over de ontheffing van re-integratieverplichtingen.
Dat laatste wordt gedefinieerd als de verplichting gebruik te maken van de voorziening gericht op
arbeidsinschakeling die het college aanbiedt.88
Het past wellicht in de visie van het kabinet dat alle
inspanningen gedurende de periode dat men bijstandsgerechtigd is, gericht zijn op arbeidsinschakeling.
Een grote afstand tot dat doel is geen reden voor ontheffing van de verplichting tot arbeidsinschakeling.
Maatwerk is voor het kabinet een sleutelwoord. Een traject in het kader van sociale activering blijft in die
zin gericht op arbeidsinschakeling ongeacht de afstand tot de arbeidsmarkt.89
De CRvB stelt zich op het
standpunt dat een op maat gesneden traject op grond van art. 9 lid 1 onder b WWB niet onbeperkt kan
worden opgerekt. Zo oordeelt de CRvB in een zaak dat het weigeren door de gemeente van de ontheffing
van de verplichting tot arbeidsinschakeling niet juist is. Uit de feiten blijkt dat de gemeente de ernst van
de psychische klachten van belanghebbende erkent en daarom heeft gekozen voor een voorziening op
grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB. Deze is gericht op het versterken van de persoon als
voorbereiding op de reguliere arbeidsmarkt. De weigering van het college ontheffing van de verplichting
tot arbeidsinschakeling op grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB te verlenen vindt de Raad niet
rijmen met het karakter van de in te zetten voorziening (CRvB 2 augustus 2011, LJN BR4030). 90
In de uitvoering van de wettelijke bepaling is door de wetgever beleidsruimte aan de gemeente en de
beoordelingsruimte aan het college toebedeeld. Het heeft tot gevolg dat rechters terughoudend zullen
toetsen. Zo sluit de CRvB in een geval dat aan hem is voorgelegd aan bij het gemeentelijke beleid waarop
het college zijn beoordeling op baseert en spreekt daarover geen oordeel uit. Het verzoek op ontheffing
wijst de CRvB wel af omdat er naar zijn oordeel uit de feiten blijkt dat er geen sprake is van in de
persoon gelegen factoren die arbeidsinschakeling belemmeren (CRvB 23 december 2008, LJN BG9128).
Voor de wetgever kunnen zorgtaken voor kinderen een dringende reden voor ontheffing zijn. Het beleid
met betrekking tot ontheffing van arbeidsinschakeling wegens zorgtaken is sinds de presentatie van het
wetsontwerp van de WWB in 2003 vaker gewijzigd. De opvattingen over de balans tussen een wettelijke
waarborg voor ontheffing voor belanghebbenden en de bevoegdheid voor het college de individuele
87
Op de Camp, Commentaar bij: Wet werk en bijstand, Artikel 9, Kluwer Sociale Zaken, artikel 9, aant. 1.4.
88
Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p 6.
89
90
Vergelijk CRvB 06 maart 2012 LJN BV9562 en CRvB 12 februari 2013, LJN BZ1545.
26

De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat

De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

En vedette

En vedette (13)

Similaire à De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat

Similaire à De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat (20)

De activerende functie van de WWB, voor wat hoort wat