Oficina 2

Oficina 2 – MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS

Apresentação
Caro (a) aluno (a)!
Seja muito bem-vindo(a) aos temas que integram a Oficina 2 -
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas! Você se encontra no
ambiente virtual de aprendizagem (AVA) da Rede de Inovação em Gestão
do Turismo do Estado da Bahia.
Introdução
Tela 01
.
“Você nunca sabe que resultados virão da sua ação. Mas se você
não fizer nada, não existirão resultados.”
Mahatma Gandhi
Tela 02
Dica
Caro (a) aluno (a)!
Para facilitar o processo de ensino-aprendizagem, recomendamos que
você navegue pelo conteúdo desta Oficina linearmente. Se ocorrerem
dúvidas a respeito da navegação pelas várias unidades temáticas, e
dos recursos disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem – AVA,
a qualquer momento você poderá utilizar o Guia do Aluno que também
pode orientá-lo neste trajeto.
Durante a realização desta Oficina, um Tutor estará interagindo com você e
seus colegas, tirando suas dúvidas e acompanhando seu aprendizado e
desempenho. E você já sabe como proceder para se conectar com o Tutor
e fazer perguntas.
Relembrando... Utilizamos o negrito para destacar, no texto, palavras ou
frases importantes. E, ainda, a qualquer momento você pode acessar as
Referências Bibliográficas, o Glossário e outros documentos, para obter
outras informações de que necessite, ou o Fórum, para a troca de ideias e
a realização de debates.

Contamos com sua participação ativa! Sucesso em sua caminhada em
busca de conhecimentos, habilidades e atitudes condizentes com seu
desenvolvimento pessoal e profissional!
Adicionar os links para o Glossário e para Referências Bibliográficas
Tela 03
Você já está ciente de que avaliar é um processo carregado de
subjetividade, pois se trata de uma atividade inerente à vida humana e
social. Pode-se afirmar, portanto, que as ações avaliativas estão
relacionadas tanto ao campo de decisão e aprendizagem individual como
social.
Você deve estar se perguntando, então, o que e como avaliamos
cotidianamente?
Como afirmam Boullosa e Araujo (2008:9),
(...) avaliamos continuadamente informações, situações,
alternativas, decisões, posicionamentos, organizações, enfim, tudo
aquilo que nos chama atenção ou pode trazer implicações para
nossas vidas [pessoal, profissional e/ou social]. Assim, emitimos
juízo de valor, acumulando experiências e construindo uma certa
cultura de avaliação, e mesmo que informal e intuitivamente. Em
outras palavras, podemos afirmar, sem muito exagero, que somos
todos experientes avaliadores informais.
Com esta provocação inicial convidamos você a dar continuidade ao
processo formativo proposto, especialmente no Eixo de Aprendizagem III,
onde está desafiado a explorar o campo de conhecimento sobre
monitoramento e avaliação e a desenvolver competências profissionais em
novos instrumentos de gestão pública.
Tela 04
As 3 Unidades Temáticas que integram esta Oficina pretendem estimular
você a refletir, inicialmente, sobre o forte conteúdo subjetivo e, portanto,
reflexivo que os instrumentos de monitoramento e avaliação carregam para,
em seguida, fornecer os conhecimentos teóricos e ferramentais para que se
capacite para implementar processos de acompanhamento e avaliação dos
programas, políticas e projetos de turismo no seu município e região.
Espera-se, ainda, sensibilizá-lo(a) para refletir, de forma crítica e
contextualizada, sobre as implicações sociais, políticas e técnicas que
processos avaliativos carregam como elementos decisivos para a garantia
da eficiência, efetividade e qualidade das políticas de turismo.

Cabe destacar, ainda, que os conteúdos que serão abordados nesta Oficina
integram o corpo de conhecimentos e práticas das demais oficinas deste
Eixo de Aprendizagem, quais sejam: Planejamento Estratégico,
Planejamento Governamental e Orçamentação e Elaboração e Gestão de
Projetos.
Tela 05
Integram esta Oficina 3 unidades temáticas, assim estruturadas e que têm
por objetivos:
Unidade Temática 1 – Introdução ao Conceito e Características de
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas
Contextualizar a discussão e práticas de monitoramento e avaliação no
ambiente de Reforma do Estado e da Administração Pública Gerencial;
Apresentar uma breve introdução aos conceitos de monitoramento e
avaliação;
Reconhecer as especificidades dos conceitos e distinções entre
monitoramento e avaliação no campo das políticas públicas;
Destacar os tipos de monitoramento e avaliação, assim como reconhecer
esses instrumentos como etapas que integram os ciclos de políticas e
projetos, dando destaque para seus usos em cada um dessas fases;
identificar as principais metodologias e tipologias de avaliação;
Reconhecer as semelhanças, diferenças e limites entre monitoramento, e
avaliação e outras atividades de análise de dados e informações praticas
pela administração pública.
Unidade Temática 2 – Evolução das Experiências de
Monitoramento e Avaliação no Setor Público Brasileiro com Ênfase
nas Políticas Públicas de Turismo
Apresentar experiências de monitoramento e avaliação de políticas públicas
no Brasil e na Bahia, tomando como referência os novos conceitos de
Reforma do Estado e de Administração Pública Gerencial;
Apresentar as concepções metodológicas e experiências de monitoramento
e avaliação de políticas públicas de turismo no Brasil com destaque para os
critérios estabelecidos pela política nacional e estadual de descentralização
e regionalização do turismo.
Unidade Temática 3 – Desenvolvendo Competências em Técnicas
e Instrumentos de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas
Disponibilizar espaços de práticas para o desenvolvimento de competências
em monitoramento e avaliação de Políticas Públicas e Projetos Sociais,

tomando como referência os principais indicadores sociais de
monitoramento e avaliação de políticas públicas no Brasil;
Integrar e articular os conhecimentos e práticas de Planejamento
Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação e Elaboração e
Gestão de Projetos realizadas nas Oficinas 1 e 3 deste Eixo de
Aprendizagem; e estimular o uso das técnicas e instrumentos de
monitoramento e avaliação no desenvolvimento dos PGTs.
Tela 06
Atenção
Espera-se que você cultive a vontade de aprender, apreender e
partilhar conhecimentos com os colegas que integram a Rede de
Inovação em Gestão de Turismo e que, ao final da Oficina, tenha
desenvolvido as seguintes competências:
Compreender os conceitos e fundamentos básicos de
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, Programas e
Projetos Sociais, buscando adaptar essas definições às
especificidades da administração municipal com ênfase no turismo;
Identificar as diferentes metodologias de Monitoramento e
Avaliação de Políticas, Programas e Projetos;
Reconhecer indicadores de Monitoramento e Avaliação de políticas,
programas e projetos sociais;
Integrar no PGT instrumentos de monitoramento e avaliação com
vistas a melhorar a capacidade de gestão das políticas de turismo
no seu município e Zona Turística.
No material disponibilizado você também encontrará orientações sobre as atividades
sugeridas para que possa, junto com os colegas, sistematizar os processos de
aprendizagem, individual e coletivo, sobre os temas tratados nesta Oficina.

Tela 07
Fundamental
Desejamos que este material referencial permita uma leitura agradável e
produtiva e, ainda, que oriente e estimule o seu interesse em aprofundar
os conhecimento e práticas em monitoramento e avaliação de políticas
públicas. Com esse espírito, certamente você ajudará a consolidar os
objetivos da Rede de Inovação em Gestão do Turismo e melhorar as
práticas de administração municipal.
Ao final desta Oficina, serão apresentados exercícios de avaliação da
aprendizagem. Para os alunos que não assistiram à Oficina Presencial,
os exercícios de avaliação serão obrigatórios e contarão como frequência
da Oficina. Para os alunos que assistiram à Oficina Presencial, os
exercícios são para fixação dos conceitos.
Bom estudo e sucesso no seu processo de aprendizagem!
UNIDADE TEMÁTICA 1 -
INTRODUÇÃO AO CONCEITO E
CARACTERÍSTICAS DE
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1 Evolução Histórica de Políticas
de Monitoramento e Avaliação na
Nova Administração Pública
Gerencial
1.1.1 Considerações Gerais

Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Seja bem-vindo(a) à Unidade Temática 1 - Introdução ao Conceito e
Características de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas.
Você está cursando a Oficina 2 e, certamente, já tem conhecimento da sua
programação.
Esta Unidade Temática tem por objetivo introduzir o aluno no contexto da
discussão e construção de instrumentos e práticas avaliativas, no campo do
planejamento e gestão pública no Brasil.
Vamos iniciar os estudos traçando considerações gerais sobre a evolução
histórica do monitoramento e da avaliação de políticas públicas.
Tela 2
Serão abordados, inicialmente, os conceitos e práticas de monitoramento e
avaliação no ambiente da Reforma do Estado e da Administração Pública
Gerencial para, em seguida, apresentar uma breve introdução aos conceitos
de monitoramento e avaliação que servirão de base para sua:
Capacitação como gestor público municipal, com ênfase no
desenvolvimento de competências de acompanhamento e
avaliação de
políticas públicas de turismo.
Também será dado destaque aos instrumentos de monitoramento e
avaliação como corpo de conhecimentos e práticas sociais e administrativas
fundamentais para:
O alcance da eficácia, eficiência e efetividade,
e a garantia da qualidade dos serviços e bens públicos.
Tela 3
Após apresentar e discutir sobre as especificidades dos conceitos e distinções
entre instrumentos de monitoramento e avaliação, no campo das políticas
públicas, serão destacadas as principais semelhanças e diferenças existentes
entre os dois instrumentos de planejamento e gestão.
Será dada ênfase, ainda, à reflexão crítica sobre a
relação entre avaliação, pesquisa avaliativa e valores (ética),

de modo a ressaltar a dimensão subjetiva (política)
que conforma o processo avaliativo.
E, por fim, serão ressaltados os tipos de monitoramento e avaliação, de modo
a possibilitar que você reconheça essas ferramentas como etapas que
integram os ciclos de políticas públicas, assim como serão priorizados espaços
para que possa identificar as principais técnicas (tipos ou modelos) e
instrumentos de monitoramento e avaliação de projetos sociais.
Tela 4
Vamos iniciar os estudos enfocando a evolução histórica do monitoramento
e da avaliação de políticas públicas.
A partir dos anos de 1970 do século passado, as administrações públicas
de diversos países, especialmente os desenvolvidos, vêm enfrentando
pressões da sociedade para aumentar a eficiência e garantir transparência
na gestão dos recursos públicos. Esse movimento tem exigido dos governos
um esforço contínuo para:
INOVAR E MODERNIZAR AS PRÁTICAS DE
PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA
Como resposta a essas pressões, assiste-se, a partir da década de 1990, a um
movimento assumido por diversos países no sentido de promover reformas em
suas administrações, inserindo novos conceitos e impondo formas mais
pragmáticas de gestão pública orientada agora para alcançar resultados.
Tela 5
Saiba mais
A inspiração para essa nova definição de administração pública por
resultado se fundamenta nos modelos gerenciais utilizados pelas
organizações privadas, e tem sua ênfase voltada ao aumento da
eficiência dos gastos públicos e à qualidade dos resultados das
políticas públicas implementadas.
Segundo López e Moreno (2010), as bases ideológicas para a reforma
do Estado surgem primeiramente nos países desenvolvidos, como
alternativa para enfrentar as crises fiscais e financeiras que emergem a
partir dos anos 70 do século passado e que tem como objetivo central
manter os mesmos níveis de crescimento e desenvolvimento alcançados no
Pós-Segunda Guerra Mundial (1945 a 1970). Já nos países chamados
emergentes o objetivo era acelerar o ritmo para alcançar maior
desenvolvimento.

Tela 6
Reforçam essa análise sobre as mudanças na gestão pública
Ormond e Löffer (1999) ao destacarem as seguintes condições para
as reformas gerenciais:
limitações fiscais ao crescimento do setor público;
busca por formas efetivas de implantação de políticas públicas;
pressão de grupos empresariais pelo desenvolvimento de um
ambiente favorável para investimentos;
prestação eficiente de serviços, mudanças culturais e tecnológicas;
mudanças no perfil da população.

Já Osborne e Gaebler (1994) ressaltam que o objetivo das
reformas era desenvolver a capacidade empreendedora do
Estado, com ênfase na melhor utilização dos recursos e na
busca por uma melhor prestação de serviços. Para alcançar tal
meta, o Estado deveria substituir a gestão burocrática por um
modelo de administração gerencial. Para os autores, o Estado
deveria investir em medidas que possibilitassem realizar mais
com menos, isto é, que qualificassem os gastos públicos
mediante a inovação de técnicas de gestão que permitissem
gastar com mais eficácia e eficiência.
Tela 7
Fundamental
Nesta unidade, você pode perceber através da análise das diferentes
correntes do pensamento sobre o conceito e papel social do Estado, que
este estava, a partir da década de 90, desafiado a encontrar novas e mais
eficientes formas de administração dos interesses da sociedade,
convergindo, assim, para a concepção da atual Reforma (liberal) do
Estado. O conceito vencedor de uma ação reformadora do papel estatal
trouxe em seu bojo a orientação para alcançar resultados, com ênfase
numa atuação mais efetiva das políticas governamentais.
Sucesso nos estudos e até a próxima unidade quando você vai poder
observar como a Gestão Orientada para Resultados influenciou as
funções de monitoramento e avaliação, as quais ganham relevância nos
diversos países desenvolvidos e também nas nações emergentes e
subdesenvolvidas.
1.1.2 A Gestão Orientada para
Resultados
Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Ao assumir uma ‘gestão orientada para resultados', o Estado muda o foco
da ação administrativa e, segundo destacam Grau e Bozzi (2008), é possível
observar que os processos passam a se organizar em função da eficiência,
eficácia e efetividade das ações públicas. É, portanto, nesse contexto que

as funções de monitoramento e avaliação ganham relevância nos diversos
países desenvolvidos e também nas nações emergentes e
subdesenvolvidas, que passaram a sofrer a partir desse contexto uma forte
pressão e influência política e técnica por parte dos governos centrais,
materializada através das agências multilaterais de financiamento.
Para que você compreenda a evolução recente das políticas de
monitoramento e avaliação é preciso que conheça um pouco mais sobre a
evolução histórica desses instrumentos de planejamento e gestão pública
nos países desenvolvidos, que ganha destaque a partir dos anos 70 do
século passado.
Assim, para a grande maioria dos estudiosos, as técnicas de monitoramento
e avaliação de políticas públicas assumiram grande destaque no interior do
processo de Reforma do Estado e da Administração Pública. Como destaca
Faria (2005), o primeiro boom da avaliação de políticas e programas
públicos ocorreu nos Estados Unidos, na década de 1960.
Tela 2
Nesse contexto, a pesquisa avaliativa era concebida como ferramenta de
planejamento vinculada quase que exclusivamente para dar suporte às
funções estratégicas dos formuladores de políticas e dos gerentes de mais
alto escalão do governo. A avaliação acabou, assim, institucionalizando-se,
inicialmente, como uma concepção conhecida como top-down (que implica
um processo decisório de cima para baixo), caracterizada por advir de uma
decisão executiva do presidente norte-americano que determinava que todos
os programas sociais fossem avaliados. A chamada "era de ouro" da
avaliação nos EUA durou até o final da década de 1980 e tinha o paradigma
metodológico experimental como referência; ou seja, tratava-se de um
instrumento caracterizado pelo controle (monitoramento).
Tela 3
Na década de 1990, com o movimento da New Public Management (Nova
Administração Pública), os avaliadores se convertem em uma espécie de
“auditores”, responsáveis por aferir os resultados das políticas públicas e
projetos sociais. A partir do movimento de maior controle sobre as práticas
de gestão pública, você pode observar que a “função avaliação” se
institucionaliza definitivamente como uma etapa decisiva do processo de
planejamento e gestão pública, de modo que os atos e fatos administrativos,
materializados na concepção e execução de políticas públicas, se legitimam
como um dos momentos relevantes do processo de produção do setor
público.
A América Latina não ficará fora desse movimento por muito tempo e entre
o final da década de 1980 e o inicio da década de 1990 observa-se o
comprometimento crescente assumido pelas grandes economias regionais
para a institucionalização das "funções de controle e avaliação".

Naturalmente o interesse tinha um claro objetivo que era instrumentalizar o
sucesso da Reforma do Estado e da Administração Pública nas nações em
desenvolvimento da região.
Tela 4
Saiba Mais
Os propósitos básicos da Reforma do Estado eram os seguintes:
a) a adoção de uma perspectiva de contenção dos gastos
públicos;
b) a busca de melhoria da eficiência e da produtividade, de
ampliação da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta
dos governos;
c) a maximização da transparência da gestão pública e de
responsabilização dos gestores;
d) o consumidor vindo em primeiro plano.
Fonte: Melo, 1998.
Você pode concluir, portanto, que a consolidação dos sistemas de
acompanhamento e avaliação que foram introduzidos nas administrações
públicas na América Latina teve forte caráter de indução externa.
Conforme destacam vários estudiosos (Faria, 2005, Melo, 1999, Santos e
Ribeiro, 2004, entre outros), dentro de uma perspectiva de reforma
gerencialista percebe-se que a ênfase dada à implantação dos sistemas de
avaliação no continente advém de metodologias impostas pelos organismos
multilaterais que investem sistematicamente no processo de controle da
gestão pública internacional.

Tela 5
Fundamental
Com o objetivo de controlar a gestão pública internacional, os organismos
multilaterais disponibilizam não apenas financiamento, mas também assistência
técnica, articulando para esse fim redes de profissionais em âmbito internacional
e local, com vistas a sensibilizar lideranças políticas e acadêmicas junto aos
países parceiros (cooperados), atrelando, portanto, o financiamento de projetos à
exigência de monitoramento e avaliação.
Em síntese, as instituições multilaterais como o
Banco Mundial (BM),
a Organização das Nações Unidas (ONU)
e o Banco Interamericano (BID),
têm desempenhado papel fundamental na priorização e definição
dos
arcabouços metodológicos de instrumentos de monitoramento e
avaliação de políticas públicas.
Na próxima unidade vamos tratar dos Modelos Criados por Algumas
Agências Multilaterais.
Estaremos esperando por você!
1.1.3 Modelos Criados por Algumas
Agências Multilaterais
Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Observem os modelos criados por algumas agências multilaterais:
O Banco Mundial (BM) estabeleceu, em 1994, o Modelo do Quadro Lógico
(Logical Framework), ferramenta destinada a facilitar a conceituação, o
desenho, a execução e a avaliação de projetos.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), dentro do Projeto
Fortalecimento da Função Avaliativa na América do Sul, tem procurado
analisar os avanços no campo da avaliação, promovido o intercâmbio de
experiências quanto à gestão pública, principalmente entre Brasil, Argentina
e Chile, e buscado disseminar informações sobre a avaliação como parte
integrante da gestão pública. No Brasil, como fruto desse projeto, o Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) vem elaborando uma série de
relatórios técnicos de avaliação de políticas.
A Organização das Nações Unidas (ONU), através de suas agências,
estabelece as diretrizes dos programas a serem avaliados. Destaca-se,
nesse sentido, a metodologia recomendada pelo Fundo das Nações Unidas
para a Infância (Unicef) para avaliação dos programas da área.
Tela 2
Saiba mais
É importante destacar, ainda, o esforço feito no contexto internacional
pela Agenda pela Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento, a partir dos
anos 1990, movimento apoiado por governos de países desenvolvidos
e em desenvolvimento, agências multilaterais de cooperação e
organizações privadas de financiamento. O conceito de eficácia será
melhor aprofundado nesta Unidade, assim como os conceitos
correlatos de eficiência e efetividade, mas aqui é importante destacar
apenas que na década de 1990 esse léxico típico da administração privada
(corporativa) passa a integrar a agenda de políticas públicas das agências
de cooperação internacional e, por consequência, são integradas e
assumidas (sem uma reflexão contextualizada e crítica) pela administração
pública dos países beneficiados (nações em desenvolvimento ou
subdesenvolvidas).
Com essa nova concepção de administração pública gerencial, a
comunidade internacional constatou que os recursos alocados eram
ineficazes para promover o desenvolvimento humano e reduzir a pobreza,
além de gerarem enormes custos aos países beneficiados ou nutrirem a
corrupção e a má governança (Kaufmann, 2009).
Tela 3
Esta Agenda internacional foi coordenada pela Organização de Cooperação
e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), através de fóruns e atividades,
institucionalizada em 2005, através da "Declaração de Paris para a Eficácia
da Ajuda", que definiu cinco compromissos de parceria em prol do
desenvolvimento:

a) apropriação e liderança dos países beneficiados;
b) alinhamento da ajuda para apoiar as iniciativas locais;
c) harmonização dos procedimentos dos organismos
internacionais;
d) gestão por resultados mensuráveis de desenvolvimento;
e) responsabilização (accountability) mútua.
Com base nos compromissos citados acima Kaufmann destaca que uma
das considerações da Declaração foi a necessidade de se especificar
indicadores, calendários e metas a fim de se aperfeiçoar o nível de
progresso em desenvolvimento alcançado nos países, criando, dessa
forma, instrumentos para o monitoramento do processo de implementação
dos programas locais.
Tela 4
Com essa breve reflexão sobre a evolução das concepções e experiências
históricas de monitoramento e avaliação de políticas públicas e projetos, é
possível identificar algumas tendências no campo da profissionalização da
atividade avaliativa:
a) a globalização da profissão;
b) a sua natureza transdisciplinar;
c) o emergente interesse político por accountability, pelos
indicadores de performance e pela transparência;
d) a crescente ênfase no desenvolvimento de capacidades e
habilidades em avaliar;
e) o debate em torno da apropriação dos diferentes métodos de
avaliação.
Assim, para cumprir os objetivos estratégicos da nova administração pública
gerencial, os instrumentos de monitoramento e avaliação assumem papel
relevante de subsidiar o planejamento e a gestão das intervenções
governamentais, assim como de apoiar o acompanhamento de sua
implantação, (re)orientar suas reformulações e dar suporte aos ajustes e
decisões estratégicas sobre a manutenção ou interrupção das ações.
O monitoramento e a avaliação passam a ser instrumentos decisivos nos
processos administrativos, fundamentais, pois, para a melhoria da eficiência
e eficácia do gasto público e garantia da qualidade da gestão, bem como
para o controle sobre a efetividade dos bens e serviços públicos.

Tela 5
Saiba Mais
Desse modo, além do caráter de mensuração de resultados, o
monitoramento e a avaliação refletem, de algum modo, também, aspectos
qualitativos do planejamento e da gestão pública constituindo-se, assim, em
instrumentos capazes de dar suporte para o julgamento sobre o valor das
intervenções governamentais. De tal modo, os avaliadores internos (os
gestores e servidores públicos) ou externos (auditores e/ou consultores),
bem como os usuários ou beneficiários das políticas ganham espaço
relevante no julgamento das ações do poder público.
Em síntese, o monitoramento e a avaliação como instrumentos de
planejamento e gestão, responsáveis por auxiliar a verificação da qualidade
da aplicação dos recursos públicos, pressupõem, portanto, a atribuição de
valor e legitimidade aos objetivos das políticas públicas e projetos
governamentais, ou seja, deve verificar o cumprimento das metas
estabelecidas e a qualidade e efetividade das políticas implantadas.
Tela 6
Cabe ressaltar para sua formação que, conforme já destacado nos materiais
referencias das Oficinas 1 e 3, a implantação de um padrão de gestão
pública orientada para resultados envolve tanto o desenvolvimento de
processos sistemáticos de planejamento estratégico, de mudanças
metodológicas no processo de orçamentação, de otimização dos processos
administrativos com ênfase em novas metodologias de elaboração e gestão
de projetos, como a implantação de sistemas efetivos de monitoramento,
controle e avaliação da gestão. Esse esforço articulado e integrado entre
planejamento e gestão permitirá, portanto, ao gestor público fazer um
acompanhamento (real e potencial) dos resultados e dos processos por
meio de indicadores de gestão e de gerência que possibilitem identificar os
desvios, apontar suas causas e introduzir medidas corretivas
oportunamente.
A compreensão dos conceitos e características de monitoramento e
avaliação com base na gestão para resultados exige entender as dimensões
do que a literatura define como dimensões dos resultados nas ações
governamentais.

Tela 7
Saiba Mais
Conforme figura abaixo, os resultados podem ser avaliados através de
uma cadeia causal de eventos. Para Binnendjk (2000 apud KUSEK; RIST,
2000), nas ações governamentais há uma relação de causa e efeito entre
cinco elementos fundamentais: insumos (inputs), processos, produtos
(outputs), resultados (outcomes) e impactos, em que todos os níveis
contribuem para o desenvolvimento uns dos outros. Resumindo, você
pode deduzir que os insumos (inputs) utilizados nos processos levam à
entrega de produtos (outputs) que geram a realização de resultados
intermediários (outcomes), que contribuem, por sua vez, para a
modificação de uma realidade (impacto).

Tela 8
Fundamental
Por sua vez, as agências multilaterais, a exemplo da UNESCO/ONU,
defendem uma perspectiva mais ampla acerca do conceito de resultado,
definindo-o como:
A ênfase nos resultados promovidos com estes sistemas é uma forma
de avançar na consecução de uma maior efetividade e transparência
das ações governamentais e, também, uma maneira de aumentar as
capacidades de incidir nos anseios coletivos, tais como o aumento da
legitimidade do estado, o combate à corrupção, o bom uso do erário e
a criação das políticas e serviços que aumentem o bem-estar social,
reduzam a pobreza e combatam a desigualdade. (GRAU e BOZZI,
2008, pag.15).
O que implica deduzir que para a UNESCO:

E então caro (a) aluno (a)? Podemos prosseguir nos estudos sobre a
evolução histórica do monitoramento e da avaliação de políticas públicas?
Na próxima unidade, com o intuito de possibilitar a aplicação do conceito de
resultado, quando for necessário avaliar as ações do setor público,
abordaremos os conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade!
1.1.4 Os Conceitos de Eficiência,
Eficácia e Efetividade
Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Nesta unidade, você vai concluir os estudos sobre a evolução histórica do
monitoramento e da avaliação de políticas públicas. Estes conhecimentos
são fundamentais para sua capacitação como gestor público municipal, com
ênfase no desenvolvimento de competências para o acompanhamento e a
avaliação de políticas públicas de turismo.
Você já sabe que a aplicação do conceito de resultado, para avaliar as ações
do setor público, exige compreender as dimensões que têm sido assumidas
pela literatura corrente, fundamentalmente, eficiência, eficácia e efetividade.
Vamos, portanto, observar como alguns autores conceituam eficiência,
eficácia e efetividade.
Tela 2
EFICIÊNCIA
[Revela] “a relação entre duas magnitudes: a produção física de um produto,
seja um bem ou serviço, e os insumos ou recursos que serão utilizados para
alcançar esse nível de produto”. (GIACOMONI, 2010, pág. 353);
Princípio norteador da atuação do Estado no Brasil com base na
Constituição Federal de 1988. O princípio da eficiência exige que a atividade

administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.
É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta
em ser desempenhada com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade
e seus membros. (MEIRELLES, 2006, pág. 94).
Mede como, economicamente, os recursos ou insumos se transformam em
resultados (OCDE, 2002). Possibilita a redução dos gastos governamentais
e a otimização dos recursos à disposição do Estado e da sociedade para
alcance dos resultados (ABRUCIO, 1997).
Tela 3
EFICÁCIA
Reflete o grau de cumprimento dos objetivos pretendidos, ou seja, em que
medida as metas estão sendo alcançadas independentemente dos recursos
alocados e envolve dois aspectos fundamentais: o primeiro, relacionado à
definição de objetivos, e o segundo, à capacidade de gestão para fazer
cumprir esses objetivos (COHEN e FRANCO, 2004)
EFETIVIDADE
Reflete o grau de alcance do resultado esperado, ou seja, corresponde à
transformação produzida em relação ao que foi planejado. No setor público
a efetividade serve para medir quanto custa alcançar uma produção
determinada, pois ao medir a efetividade é possível saber se o investimento
valeu a pena. (OSBORNE e GAEBLER, 1994, pág. 381-382);
O conceito de efetividade pode ser visto sob duas perspectivas: em função
do impacto produzido ou em função do grau de alcance dos objetivos
almejados. (COHEN e FRANCO, 2004).
A efetividade é vista também como resultado de uma avaliação qualitativa
dos serviços públicos, negando, assim, o conceito econômico do termo,
baseado na eficiência pura. A efetividade é vista aqui como dimensão
essencial para o planejamento e gestão de longo prazo das políticas
públicas. (ABRUCIO, 1997, pág. 18)
Fonte: Elaboração própria com base nos textos de Giacomoni, 2010, pág.
353; Meirelles, 2006, pág. 94; OCDE, 2002; Abrucio, 1997; Cohen e Franco,
2004; Osborne e Gaebler, 1994.

Tela 4
Fundamental
Com esse quadro resumo você pode considerar que a compreensão do
conceito de resultado e suas dimensões é fundamental para dimensionar
a relevância que o monitoramento e a avaliação tem para uma boa gestão
pública, com base no conceito de Administração Pública Gerencial.
Com base nas dimensões de eficiência, eficácia e efetividade será
possível, pois, definir e/ou identificar os indicadores a serem utilizados nos
processos de monitoramento e avaliação, conforme será descrito mais
adiante, nesta Oficina.
Desejamos que você alcance os objetivos a que se propôs ao iniciar esta
Oficina.
Sucesso e até a próxima unidade! Vamos abordar um novo tema: Uma
Aproximação aos Conceitos e Características de Monitoramento!
1.2 Uma Aproximação aos
Conceitos e Caraterísticas de
Monitoramento
1.2.1 Conceitos
Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Nesta Oficina que trata do Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas,
vamos iniciar, neste momento, os estudos sobre um novo tema: Uma
Aproximação aos Conceitos e Características de Monitoramento.
Ícone Definição
Com base na definição da Organização de Cooperação e de
Desenvolvimento Econômico - OCDE:

Monitoramento é um processo contínuo de coleta de informações
que utiliza de indicadores previamente definidos com a finalidade
de fornecer informações sobre o progresso e o alcance dos
objetivos (OCDE, 2002).
Complementando essa definição Garcia (2001:29), ressalta que
monitoramento é:
“um processo sistemático e contínuo que, produzindo informações
sintéticas e em tempo eficaz, permite a rápida avaliação situacional
e a intervenção oportuna que confirma ou corrige as ações
monitoradas”.
Tela 2
Segundo Zimmerman (2003), no ciclo de planejamento e gestão pública, o
monitoramento é elemento indispensável à continuidade, aperfeiçoamento,
mudança de rumo ou até interrupção de uma determinada política, pois
expressa como a execução de programas e projetos se efetivam,
constituindo-se, assim, em instrumento relevante de controle e também em
oportunidade de aprendizado profissional e organizacional.
Ressalta o autor que o monitoramento é fundamental para o processo
avaliativo visto que envolve análise de informações obtidas por meio das
ações de controle para aperfeiçoar a gestão e aumentar, assim, a
efetividade da intervenção do poder público.
Tela 3
Saiba Mais
Para a concepção definida pelo PMI/PMBOK, os procedimentos de
monitoramento são considerados ferramentas dos processos de controle
do projeto e devem, portanto, ser realizadas desde o processo de
inicialização até o encerramento dos projetos.
Ao admitir essa concepção integrada assume-se que as metas podem ser
redefinidas em qualquer momento do processo de execução das ações
governamentais, caso necessário.
Cabe destacar, portanto, que uma das razões que explica as modificações
no curso de um projeto, política ou programa está justamente no processo
de aprendizagem provocado pelas experiências advindas das atividades
de monitoramento e avaliação.

Dica
Lembre-se que a metodologia do PMI/PMBOK é a base central dos
conceitos e práticas estudadas na Oficina 3 - Elaboração e Gestão de
Projetos.
Tela 4
Saiba Mais
Um conceito amplo de Monitoramento permite afirmar, ainda, que este é
um processo realizado ao longo do ciclo de vida de uma política ou projeto.
Consiste, pois, na verificação do nível de realização das ações públicas
com base no que foi planejado.
Assim, o Monitoramento possibilita um permanente feedback sobre a
implementação das políticas e projetos, de forma a permitir aos gestores
públicos identificar possíveis desvios ocorridos, além de reconhecer atuais
e/ou futuros entraves para o alcance dos objetivos e metas previstas.
Desse modo, ao ser uma ação realizada de forma progressiva e
continuada, permite a adoção de medidas corretivas para fazer os ajustes
e correções necessárias, favorecendo, assim, o fortalecimento
institucional e garantindo a qualidade dos bens e serviços públicos.
Tela 5
Fundamental
Conforme definição da ONU (1984):
(...) monitoramento de projetos, programas e planos é o exame
contínuo ou periódico efetuado pela admnistração, em todos os seus
níveis hierárquicos, do modo como se está executando uma atividade.
Com isso, se procura assegurar que a entrega dos insumos, os
calendários de trabalho, os produtos esperados se consubstanciem

nas metas estabelecidas e que outras ações que são necessárias
progridem de acordo com o plano traçado.
Agora, caro (a) aluno (a), pare para refletir um pouco e extraia do assunto
apresentado nesta unidade _ conceito de monitoramento _ os aspectos que
evidenciam ser possível a melhoria do seu desempenho como gestor
público na área de turismo. Este assunto certamente contribuiu para
acrescentar conhecimentos e informações à grande experiência que você já
tem.
Logo mais vamos nos encontrar para nos deter nas Características de
Monitoramento.
Boa Sorte!
1.2.2 Características
Tela 1
Caro (a) aluno (a).
Como você pode observar nas Oficinas 1 e 2 deste Eixo de Aprendizagem,
a implementação de uma política pública, programa ou projeto se dá de
forma progressiva, o que implica afirmar que o que foi previsto no processo
de planejamento pode sofrer alterações durante o processo de controle.
Esses indicadores permitirão, pois, que possam ser atualizados os registros
anteriores tornando possível, assim, o controle das mudanças propostas
durante o ciclo de vida da política ou do projeto.
Ícone Definição
Um bom instrumento de monitoramento deve contribuir para que os
gestores públicos, os auditores e os beneficiários (cidadãos) possam
responder às seguintes questões:
1) As atividades, os desembolsos, a contrapartida, os co-
financiamentos, a gerência do projeto, a equipe técnica e de apoio,
os bens e os serviços estão sendo realizados de forma oportuna e
eficiente em termos dos custos?
2) As suposições importantes da política ou projeto ainda estão
mantidas?
3) Os produtos/componentes do projeto tem sido obtidos no prazo,
com a qualidade e quantidade desejadas (verificar a estrutura
analítica do projeto/programa) ?

4) É provável que os efeitos desejados (resultados finais) se
cumpram, com as suposições existentes e constantes do Quadro
Lógico ou Marco Lógico?
Fonte: Zimmerman (2003).
Tela 2
O monitoramento é uma atividade gerencial interna, realizada
sistematicamente durante o período de execução e operação para se
saber como uma intervenção evolui ao longo do tempo, através de
dados de gestão e gerência de uma política ou projeto sobre metas
iniciais, indicadores e resultados associados às ações públicas.
Esta atividade de gestão é necessária para se dimensionar as metas de uma política,
os caminhos que uma intervenção percorre e as métricas potenciais para medir os
efeitos na população-objetivo. Através do monitoramento, gestores, pesquisadores ou
outros agentes podem examinar como a implementação está sendo realizada, se está
atingindo seus objetivos, além de verificar que problemas estão interferindo nas ações,
processos e consecução dos objetivos previstos (FARIA, 2005; CUNHA, 2006). De
acordo com seus resultados, pode-se recomendar o ajuste do plano, das condições
operacionais e a correção dos rumos.

Tela 3
Saiba Mais
Entre os desafios para um bom monitoramento são apontados os
seguintes (THOENIG, 2000; HENRY, 2001; JANNUZZI, 2004):
identificar os objetivos que a política, programa, projeto ou a
estratégia busca alcançar;
elaborar indicadores que possam monitorar o progresso em
relação às metas estabelecidas;
fixar metas quantitativas e temporais para cada indicador definido.
Ao observar os sistemas de monitoramento que têm sido utilizados pelo
governo federal brasileiro é possível identificar o seguinte fluxo de
informações:
Fonte: BOULLOSA, 2009.
Tela 4
Fundamental
O desenho do fluxo permite concluir, pois, que planejar o monitoramento
implica em selecionar dados e informações que ajudem a estabelecer
parâmetros de controle da política ou projeto com vistas, sempre, a
produzir novas informações que ajudem os gestores públicos a tomarem
decisões com base em dados seguros.
A coleta e registro de dados ganha, portanto, importância nesse processo
na medida em que permite sintetizar a percepção dos executores da política

ou projeto. Mas esse aspecto será melhor tratado na Unidade Temática 3
desta Oficina.
Mas é preciso ressaltar que o monitoramento não terá grande impacto para
o melhoramento das políticas públicas se não estiver articulado a todas as
etapas que integram o ciclo de vida do programa/projeto.
Assim, se realizado de maneira adequada, o monitoramento aumenta o
nível de comprometimento da equipe técnica responsável pela execução.
O próximo tema desta Oficina será: Uma Aproximação aos Conceitos,
Características e Tipologias de Avaliação.
Pronto(a) para prosseguir nos estudos? Estaremos à sua espera!
1.3 Uma Aproximação aos
Conceitos, Caraterísticas e
Tipologias de Avaliação
1.3.1 Conceitos
Tela 1
Olá, caro(a) aluno(a)! Seja bem-vindo(a) a esta etapa da Oficina 2. O tema
agora é: Uma Aproximação aos Conceitos, Características e Tipologias de
Avaliação. Por enquanto vamos nos deter nos conceitos.
Icone Definição
Em um sentido lato, avaliar é descrito no dicionário Aurélio de língua
portuguesa como determinar um juízo de valor, o preço, a importância de
alguma coisa; reconhecer a grandeza, a intensidade, a força de [algo ou
alguma coisa]; (ver http://www.dicionariodoaurelio.com/Avaliar.html).
Com base nessa definição mais formal, você pode compreender o sentido
de avaliar como um ato de julgar, estimar, medir, classificar, ordenar,
ponderar, aferir ou analisar criticamente o mérito, o juízo de valor, a
importância, a relevância ou a utilidade de algo ou alguém.

Tela 2
1. Faça uma lista com 5 juízos de valor (avaliações) informais que você fez
nas últimas 24 horas.
a) Selecione as duas avaliações mais complexas e procure desvendar qual
o percurso que você percorreu para chegar a tais juízos.
b) Escreva ao lado dos dois juízos selecionados os aspectos subjetivos que
você acha que condicionaram sua nessa avaliação (crenças valores,
simpatias, preconceitos, relações causais pessoais etc..).
2. Você concorda que toda avaliação emite um juízo de valor, conforme
destacado por vários autores? Justifique sua resposta.
3. Se sua resposta for afirmativa explique por que, então, o juízo de valor (a
avaliação) exige uma argumentação e definição de prerrogativas desse
juízo?
4. Organizados em grupos de Zona Turística façam um levantamento de
alguns estudos de avaliação que vocês conhecem ou já participaram.
a) Após concluir esse levantamento escolham o que consideram mais
interessante ou relevante e identifiquem 5 aspectos que o diferenciam de
uma avaliação informal (juízo de valor).

Tela 3
A avaliação consiste na verificação sistemática e objetiva de condições de
desenho, execução e resultados de um plano, política, projeto ou programa
em execução ou finalizado. O objetivo do instrumento avaliativo é, pois,
determinar a pertinência e alcance dos objetivos estabelecidos, aferir a
eficácia e efetividade, bem como o impacto e sustentabilidade das
mudanças desejadas no curso das ações.
Ao aplicar essas definições nas ações do Estado pode-se concordar com a
definição de Weiss (1998) que considera a avaliação como a atividade em
que se busca aferir as operações, resultados e impactos de uma política ou
projeto, comparando-as a um conjunto de padrões (explícitos ou implícitos)
previamente definidos, com vistas a contribuir para o seu aperfeiçoamento.
Ao assumir a relevância das técnicas de avaliação como fundamentais para
o êxito das políticas públicas e projetos, é importante ressaltar a
necessidade de superar uma visão pragmática e tecnicista que tem sido
admitida por muitos gestores públicos, ao considerar a relevância das
práticas avaliativas apenas no momento da finalização das ações públicas.
Nesse sentido, considera-se primordial a realização do monitoramento
durante todas as etapas de execução das atividades, o que significa
minimizar riscos e definir ações corretivas necessárias para o alcance das
metas previstas.
Tela 4
Saiba Mais
Com base nas definições acima citadas, você pode deduzir que o processo
de planejamento e gestão são dinâmicos e integrados. Assim, é
fundamental que o gestor público esteja atento aos elementos de
comunicação e integração que envolve as políticas públicas para que os
resultados das ações (eficiência, eficácia e efetividade) sejam atingidos
com sucesso.

De acordo com Cavalcanti (2010), a avaliação é definida, de modo geral, como um
instrumento imprescindível para conhecer a viabilidade de programas e
projetos, bem como, para o redirecionamento de seus objetivos e/ou reformulação de
suas propostas e atividades.
Além disso, a avaliação é um importante mecanismo de gestão, pois
possibilita informações mais seguras para orientar a tomada de decisão dos
gestores, formuladores e implementadores de programas, políticas e projetos e
permite também conhecer o que está sendo executado, garantindo, assim,
oportunidade para tomar novas decisões, se necessário.
Tela 5
Saiba Mais
Dessa forma, conforme destaca Rico (1998), a avaliação permite poupar
a utilização desnecessária de recursos e eleva a credibilidade das ações
públicas.
Para Minayo (2007), a avaliação é um conjunto de atividades técnico-
científicas ou técnico-operacionais que buscam atribuir valores como:
eficiência, eficácia e efetividade aos processos de intervenção,
implementação e resultados. Cotta (1998) ratifica essa compreensão ao
afirmar que a atividade avaliativa permite verificar o mérito e o valor das
ações, assim como promove melhorias no desempenho, auxilia os
gestores na tomada de decisões e orienta a implantação de políticas,
programas e/ou projetos.
A avaliação permite, ainda, aos gestores e servidores públicos identificar,
analisar, diagnosticar e explicar resultados e impactos não esperados ou
não previstos no plano. Estes resultados podem ser positivos ou negativos
e estão relacionados, portanto, aos aspectos que irão garantir a
sustentabilidade da política ou projeto.
Tela 6
A discussão sobre o conceito de avaliação perpassa a compreensão da
concepção do ciclo de políticas públicas (policy cycl) que envolve as

seguintes fases: formulação, implementação, monitoramento e avaliação.
Embora seja importante para o processo de construção metodológica
separar esta etapa do processo de gestão não há como dissociar o processo
avaliativo de todas as etapas que compõem uma política pública ou projeto.
Desse modo, você deve compreender que a avaliação é parte essencial em
todo processo administrativo, desde sua concepção até sua total
institucionalização alcançando as ações de controle e avaliação.
Na próxima unidade, prosseguiremos nos estudos sobre Avaliação. E você
vai ter a oportunidade de conhecer suas características.
Até lá e sucesso nos estudos!
1.3.2 Características
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Vamos, agora, focar nossa atenção nas Características da Avaliação! Este
assunto é muito interessante!
Para Arretche (2001), a principal característica da avaliação é seu
caráter aplicado, pois sem esta particularidade os avaliadores
correm o risco de produzir trabalhos desprovidos de utilidade
prática.
Para que alcance a finalidade é preciso que o instrumento exerça uma
relação estreita com a organização e que o seu resultado tenha
aplicabilidade. É comum para algumas organizações instituírem processos
de avaliação sem sentido, apenas para cumprir uma mera formalidade, o
que não permite que alcance seu principal propósito que é identificar e medir
a qualidade da implantação dos processos. Ao se separar do seu sentido,
da sua finalidade, a avaliação nada acrescenta para o processo de
aprendizagem individual, profissional e organizacional.
Tela 2
Por outro lado, como ressalta Cotta (2001) é importante reconhecer que o
simples fato de realizar uma avaliação não significa, automaticamente, que
as informações produzidas serão utilizadas. A atribuição de sentido, de
finalidade é essencial no processo avaliativo, por isso, é necessário
conhecer a concepção que fundamenta uma organização e/ou política, seus
propósitos e desígnio e, a partir daí, construir instrumentos em conformidade
com as informações levantadas.

Devido à importância que esse instrumento de gestão assume para
desenvolver um processo avaliativo continuado, é necessário estabelecer
procedimentos formais de pesquisa e emissão de juízo de valor com
argumentos e justificativas plausíveis, oportunizando, assim, a discussão de
resultados e a reconstrução da realidade explorada, conforme apontam
Boullosa e Araújo (2009). Assim, é possível conceituá-la como uma
atividade formal, pois, além de normas e procedimentos preestabelecidos,
a avaliação ultrapassa um simples julgamento ou opinião.
Tela 3
Conforme ressalta Arretche (2001), a avaliação se traduz,
verdadeiramente, em um poderoso instrumento para auxiliar a tomada
de decisões e viabilizar o controle social sobre o gasto público e sobre
as ações governamentais.
Através da avaliação é possível compreender, portanto, as ações políticas
do Estado, sua concepção, seu modo de implementação, sua capacidade
de financiamento, a capacidade de gestão e gerência, assim como,
reconhecer o nível de articulação e transformação que consegue alcançar.
Nessa acepção, o julgamento das ações públicas e/ou estatais pode ser
entendido como um poderoso instrumento de controle social.
Outra relevância da atividade avaliativa em políticas públicas incide
justamente em oferecer subsídios para o processo de implantação, bem
como para a análise dos resultados e impactos das ações desenvolvidas.
Avaliar é, portanto, construir subsídios
durante o processo de execução de uma política
para alterar o seu rumo, se necessário.
Pode-se concluir que as atividades de gestão requerem intervenção
continuada visando alcançar os melhores resultados no processo de
institucionalização de uma política pública.
Tela 4
Para Aguillar e Ander-Egg (1994), avaliar é uma pesquisa social
aplicada, sistemática, planejada e dirigida, destinada a identificar,
obter e proporcionar, de maneira válida e confiável, dados e
informações suficientes e relevantes para apoiar no processo de
tomada de decisões e produção de resultados.

Para os autores, é possível, ainda, verificar a extensão e o grau em que
aconteceram os avanços, de forma que sirvam de base ou guia para tomar
decisões racionais e equilibradas entre cursos de ação ou para solucionar
problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores
associados ao êxito ou ao fracasso de seus resultados.
Em síntese, a avaliação caracteriza-se por ser um instrumento fundamental
para aprimorar a eficiência do gasto público, garantir a capacidade da
gestão e a efetividade das ações estatais com o propósito de determinar
valor e com isso estimular processos de aprendizagem e de inovação das
práticas administrativas. Embora existam correntes que defendem o uso da
avaliação pautado na realidade sem emitir um juízo de valor, devendo ser
realizada pela pessoa que solicitou e não pelo avaliador, a maioria dos
estudos aponta para avaliações reforçando a perspectiva de juízo de valor,
conforme apontam Boullosa e Araújo (2009).
Tela 5
Saiba Mais
No entanto, a atividade avaliativa deve ser um exercício metodológico
cuidadoso e preciso podendo utilizar procedimentos diversificados como
entrevistas, reuniões, análise de documentos e observações, entre outras
técnicas. Avaliar como atividade de gestão distingue-se, sobretudo, pelo
fato de não ser uma ação isolada vinculada a um único pesquisador, pois
para sua realização é necessário o envolvimento de avaliadores e
avaliados, o que fomenta processos administrativos mais democráticos e,
portanto, mais confiáveis. Para que sua aplicação alcance melhores
resultados deve envolver, portanto, diálogo e clareza entre avaliadores e
avaliados. Essa construção possibilita a aprendizagem prático-
institucional e social proporcionando, assim, um repensar na concepção
e/ou operacionalização do objeto avaliado (BOULLOSA e ARAÚJO,
2009).

Nessa mesma direção, Silva e Brandão (2003) acrescentam que o processo
de avaliar é inerente à aprendizagem organizacional visto que possibilita
espaços dialógicos e proporciona reflexões entre os atores envolvidos
estimulando, portanto, a discutir práticas e a construir opiniões e consensos.
A avaliação estabelece, pois, forte impacto para as atividades de
uma organização, uma vez que pode qualificar a sua atividade,
favorecer um melhor clima organizacional e garantir tomada de
decisões mais consistentes com relação aos caminhos a serem
percorridos pela gestão e gerência.
Tela 6
Apesar da sua importância como instrumento de gestão, é essencial
destacar que a avaliação não visa instituir verdades absolutas, mas
fomentar um conhecimento e uma interpretação mais próxima da realidade
(ALA-HARJA e HELGASON, 2000).
Assim, não cabe à avaliação assumir o processo de tomada de
decisão política, mas possibilitar que tais escolhas ou preferências
sejam tomadas de maneira mais cuidadosa.
Ao buscar dar um sentido as práticas avaliativas são fundamentais entender
os fundamentos do processo político que envolve as relações sociais de
produção, realização e distribuição de bens e serviços. Desta forma, avaliar
implica responder à seguinte questão: “por que avaliar?” Responder a esse
questionamento implica reconhecer como os atores interessados percebem
a importância política de sua participação. A participação dos atores,
portanto, proporciona o ‘desvelamento' da configuração do contexto
sociopolítico no qual o programa está inserido, bem como a função da
avaliação dentro desse processo (SILVA e BRANDÃO, 2003).
Tela 7
Este gráfico, elaborado por Boullosa (2007), ajuda você a entender e
aprofundar os conteúdos das definições trazidas nesse material referencial.
Essa síntese esquemática permite que você perceba e integre a prática
avaliativa como uma atividade que supera aspectos meramente técnicos.
Ao contrário dessa visão estreita, estimula-se que tome o instrumento
avaliativo como ‘pesquisa social aplicada'.

Fonte: Boullosa (2007)
Tela 8
Fundamental
Em síntese, fazer avaliação exigirá investimento em estudos
metodológicos, epistemológicos e deontológicos (relacionados aos
deveres e responsabilidades profissionais do avaliador – do gestor e
servidor público) por parte dos gestores e servidores e cidadãos.
Vamos nos situar? Estamos explorando o tema: Uma Aproximação aos
Conceitos, Caraterísticas e Tipologias de Avaliação. Até aqui analisamos
os conceitos e as características da avaliação. Concluímos, portanto o
assunto planejado para esta unidade. Esperamos que você tenha
aproveitado bastante!
Levante-se, agora, faça uma caminhada, bata um papinho com colegas,
alongue-se, respire e quando se sentir disposto (a), retome o seu plano
de estudos acessando a próxima unidade: Tipologias da Avaliação.
Estaremos à sua espera. Até lá!

1.3.3 Tipologias
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Para que você possa conhecer as diversas tipologias e metodologias de
avaliação serão apresentadas a seguir as definições de usos, formas,
natureza, procedência dos executores, timing (tempo/momento) e tipo de
problema.
Ícone Definição
Existem diferentes formas de se realizar uma avaliação. A seguir
apresentamos algumas dessas formas, segundo Faria (2005).
Avaliações acadêmicas - mais formais e enfocam a efetividade das políticas,
seus impactos e benefícios.
Avaliações de implementação - privilegiam o exame da eficiência e eficácia
das políticas ou projetos.
Avaliações gerencialistas - privilegiam o exame da eficiência e eficácia das
políticas ou projetos, mas com foco predominante na questão fiscal.
A avaliação pode exercer, basicamente, duas funções distintas quanto a sua
natureza, a depender do seu uso (Cavalcanti, 2010):
Avaliação formativa - faz parte das etapas iniciais do processo de
implantação de um programa ou política e está voltada para a análise e
produção de informação durante todas as etapas do processo
administrativo.
Avaliação somativa - realizada quando o programa está sendo
implementado há algum tempo ou após a sua implantação para verificar,
assim, sua efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral. Em síntese,
pode ser realizada em todas as fases da política e contemplam as relações
entre o processo, os resultados e os impactos, podendo incluir comparações
entre diferentes programas e projetos.
Tela 2
Cunha (2006) destaca que os instrumentos de avaliação podem ser
agrupados, ainda, quanto à procedência dos agentes executores (avaliador
e avaliado), com base nos critérios descritos abaixo:
Avaliação externa - quando é realizada por especialistas externos à
organização responsável pelo programa. Alguns autores apresentam
vantagens e desvantagens dessa metodologia:

-Vantagens - a isenção e objetividade dos avaliadores externos não
implicados diretamente no processo e a possibilidade de comparação dos
resultados obtidos com os de outros programas similares já analisados.
-Desvantagens - o difícil acesso aos dados e uma provável posição
defensiva dos que terão seu trabalho avaliado, fazendo com que, muitas
vezes, forneçam informações parciais ou minimizem o efeito da avaliação
sobre a melhoria dos programas.
Avaliação interna - quando executada dentro da organização e conta com
maior colaboração de profissionais que participam diretamente do
programa-projeto:
-Vantagens - eliminação da resistência natural ao avaliador externo o que
garante a possibilidade de reflexão, aprendizagem e estímulo à
compreensão acerca das atividades institucionais.
-Desvantagens - perda de objetividade devido ao fato dos que julgam
estarem envolvidos na formulação e execução dos programas.
Tela 3
Avaliação mista - que combina a avaliação externa e interna, fazendo com
que os avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes
do programa a ser avaliado, o que para Cunha (2005) pode maximizar as
vantagens e minimizar ou superar as desvantagens das avaliações.
Avaliação participativa - usada em pequenos projetos e prevê a participação
dos beneficiários no planejamento, execução e avaliação das ações.
Conforme destacam muitos autores (ver Spink, 2001; Abma, 2004, Kayano
e Caldas, 2002), essa modalidade de avaliação, em geral, não fornecem
informações específicas sobre o impacto de um programa, mas destaca a
opinião/percepção dos participantes.
Outra classificação importante é quanto ao timing da avaliação, ou seja, o
momento em que a avaliação é realizada. Conforme destaca Cavalcanti
(2010), a avaliação pode ser:
-Avaliação ex-ante ocorre no começo do programa e tem por objetivo dar
suporte à decisão de implementar ou não o programa, isto é, tem função
diagnóstica o que facilita a alocação dos recursos disponíveis, de acordo
com os objetivos estabelecidos.
-Destaca-se neste tipo de avaliação o diagnóstico (ou estudo da situação),
quando se mapeiam as necessidades e são realizados estudos de
factibilidade que orientarão a formulação do programa, além do exame do
custo-benefício e do custo-efetividade, que objetiva adequar os recursos
disponíveis aos objetivos propostos.
-Conforme destacam Khander et. al. (2010) com essa metodologia é
possível realizar estudos prospectivos para dimensionar os possíveis
benefícios ou obstáculos de uma intervenção pública, simulando-se
situações futuras (com e sem o programa) e utilizando modelo de análise

estrutural que identifica os principais agentes envolvidos (indivíduos,
comunidades, governos locais ou nacionais), suas interações e os
diferentes contextos que influenciam os resultados do programa. Tais
procedimentos podem colaborar com o refinamento das ações antes mesmo
da sua implementação, ao prever seus efeitos potenciais em diferentes
ambientes sociais.
Tela 4
avaliação in-itinere – ocorre durante a fase de implementação da política ou
projeto.
avaliação ex-post - examina os resultados mais imediatos das políticas.
Neste tipo de avaliação julga-se a continuidade ou não do programa em
execução, possibilitando a manutenção da formulação original ou fazendo
adaptações. Quando o programa já foi concluído, examina-se a pertinência
do uso futuro da experiência, isto é, se o mesmo tipo de programa deve ser
replicado ou não.
-A avaliação ex post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem
tido maior aplicação.
Para captar o impacto das políticas e projetos recomenda-se
combinar as análises (ex ante e ex post) com o objetivo de
comparar o alcance do programa (ex post) com as predições (ex
ante).
Tela 5
A avaliação pode ser classificada, ainda, por tipos de problema ou perguntas
que respondem. Segundo destaca Cunha (2006) e Viana (1996) são três as
tipologias:
avaliação de processos - é realizada durante a implantação do programa e
diz respeito à dimensão de gestão. É uma avaliação periódica que procura
detectar as dificuldades que ocorrem durante o processo de execução para
efetuar correções ou adequações. Serve, portanto, de suporte para
melhorar a eficiência operativa.
- A avaliação processual procura detectar, periodicamente, as dificuldades
que ocorrem durante o processo, a fim de se efetuarem correções ou
adequações.
- Permite identificar os verdadeiros conteúdos do programa, se ele está
sendo realizado conforme o previsto, se ele está atingindo o público-alvo e
se os benefícios estão sendo distribuídos corretamente.

- Permite acompanhar os processos internos e focalizar os fatores que
influenciam a implementação, estimulando mudanças, quando necessárias.
- Serve de suporte para melhorar a eficiência operativa e a eficácia dos
programas, disponibilizando resultados e informações úteis aos gestores e
gerentes, mais diretamente voltados às situações contextuais.
- Seus desenhos adaptam-se ao contexto, ao problema e à abrangência da
pesquisa, frequentemente combinando métodos quantitativos e qualitativos
(surveys com questionários fechados, entrevistas semiestruturadas ou
abertas e observação).
- Permite a aferição da adequação entre meios e fins, considerando os
aspectos organizacionais e institucionais, social, econômico e político, e de
seus objetivos, qual seja, o de permitir a correção do modelo de causalidade
e da implementação, visando reorientá-la em função dos objetivos
propostos.
Tela 6
avaliação de resultados - é realizada após a implantação da política ou
projeto e visa verificar em que medida seus objetivos e efeitos foram
alcançados, bem como busca avaliar se ocorreram modificações na
situação-problema que originou a formulação do programa ou política.
Serve, então, de suporte para orientar decisões sobre a política, a exemplo
da definição de continuidade ou reformulação das ações.
avaliação de impactos - é realizada após a implantação da política ou projeto
e visa verificar quais os impactos ou transformações realizadas a partir da
implantação das ações públicas. É uma dimensão ex post do resultado,
relacionada com os objetivos gerais e o alcance efetivo das metas. Esta é,
portanto, uma avaliação mais complexa e procura responder a três questões
fundamentais:
1) As mudanças observadas na situação-problema se devem à intervenção
ou a outros fatores?
2) Uma solução se aplica a outras realidades, ou apenas a determinado
contexto?
3) As mudanças são permanentes ou temporárias, cessando com a
interrupção do programa?

Tela 7
Saiba Mais
Cabe destacar que tanto a avaliação de processo quanto a avaliação de
impacto podem ajudar os gestores públicos e cidadãos a chegar às
seguintes conclusões (Figueiredo e Figueiredo, 1986):
o resultado esperado é alcançado.
um resultado não esperado é produzido, sendo, porém, positivo.
resultados do tipo (a) e (b) ocorrem e são positivos no curto prazo,
mas podem ser negativos no médio e longo prazo.
o resultado esperado é atingido no que se refere aos membros da
população-alvo, isto é, cada indivíduo melhorou sua situação com
a política pública; no entanto, em médio prazo, a categoria social a
que esses indivíduos pertencem, ou passam a pertencer, piora.
o resultado esperado não é alcançado e nenhum outro resultado é
produzido.
um resultado não esperado ocorre, sendo, porém, negativo.
A avaliação de impacto tem utilizado predominantemente métodos
quantitativos para a coleta e tratamento dos dados e modelos estatísticos e
econométricos para medir os impactos das políticas e projetos. Mas um dos
grandes desafios dessa metodologia está justamente em como demonstrar
que os resultados encontrados estão causalmente relacionados aos
produtos oferecidos pelas políticas ou projetos?
Tela 8
Saiba Mais
Assim, as exigências para uma adequada aferição de impacto são as
seguintes:
observar um tempo de maturação do programa (ou do "tratamento")
para se identificar o registro de impacto.

contar com uma gama de informações anteriores à implementação
(estudos ex ante).
encontrar um bom contrafactual — um indivíduo ou grupo de
comparação que não tenha participado do programa, mas que seja
similar ao factual ou de tratamento — a fim de se controlar o viés
de seleção do indivíduo ou grupo de comparação.
comparar o estudo com outras avaliações.
Para Khander et. al (2010), esses desenhos possuem alta legitimidade na
comunidade internacional que discute avaliação de políticas públicas e
permitem a realização de análises abrangentes, com grandes amostras
populacionais. São pesquisas mais complexas e caras, e demoram mais
tempo até produzirem resultados que auxiliem os tomadores de decisão.
Por estes motivos, os autores sugerem sua utilização parcimoniosa,
especialmente nas seguintes situações:
quando o programa é inovador e de importância estratégica;
quando há uma falta de conhecimento do que funciona ou não;
quanto houver dados viáveis e de qualidade.
Tela 9
Fundamental
Do exposto acima você pode deduzir que o conhecimento da
metodologia de avaliação não substitui o conhecimento sobre as
especificidades e os detalhes das políticas e projetos. O que permite
concluir que não existe um único modelo avaliativo a ser aplicado em
todos os casos o que impõe aos gestores públicos (avaliadores)
contextualizar as ações a serem avaliadas,
tomando como base as especificidades locais..
Outra conclusão que voce pode chegar é que a avaliação é mais complexa
do que monitoramento visto que seu compromisso é verificar e atestar se o
caminho traçado para o alcance dos resultados finais está realmente sendo
conduzido a contento; ou seja,
deve confirmar se as políticas e projetos estão, de fato,

dirigindo-se para a melhoria do bem-estar social.
Você concluiu com êxito, os estudos sobre Conceitos, Caraterísticas e
Tipologias de Avaliação. Parabéns! Desejamos que você tenha alcançado
os objetivos a que se propôs ao ingressar nesta Oficina. Ao acessar a
próxima unidade você vai entrar em contato com um novo tema:
Convergências e Limites entre Monitoramento e Avaliação.
1.4 Convergências e Limites entre
Monitoramento e Avaliação
1.4.1 Reflexões
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Para concluir esta unidade temática: Introdução ao Conceito e
Características de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, é
importante trazer alguns elementos para que você possa refletir sobre as
convergências, diferenças e limites existentes entre os instrumentos de
monitoramento e avaliação.
A literatura especializada traz duas linhas de análise:
há os que compreendem a relação entre monitoramento e avaliação
como atividades convergentes, tendo em vista que tem os mesmos
fins e formulam seus métodos, indicadores e análises com base no
estabelecimento de um juízo de valor sobre a política ou projeto que
será controlado e avaliado;
e há os que defendem que o monitoramento é uma ação integrada
ao processo maior que é a avaliação. Nesse caso, o controle limita-
se ao processo de coleta de informações e dados para subsidiar o
processo avaliativo.
Aqui você pode questionar qual caminho tomar, ou seja, qual das duas
linhas está correta. Como se trata de uma construção analítica de ações
administrativas o que podemos orientar é que cada gestor ou servidor
publico deve aprofundar conhecimentos sobre os dois argumentos de modo
a reconhecer qual deles se adéqua a suas crenças e formação profissional,
sem esquecer de olhar para o contexto no qual atual. Como base para a

orientação deste material referencial vamos assumir a primeira alternativa e
considerar que monitoramento e avaliação são duas atividades
complementares.
Tela 2
Nessa perspectiva, conforme ressaltam Thoenig (2000) Henry (2001) e
Jannuzzi (2004), um dos aspectos constitutivos do monitoramento é a
elaboração de indicadores de performance e indicadores de progresso da
política que devem ser observados periodicamente (a cada trimestre,
semestre ou ano, dependendo das prioridades do gestor e do perfil da
política e projeto). Enquanto os indicadores finais medem os resultados dos
programas e seu impacto em termos de bem-estar, os intermediários
examinam os inputs (recursos e meios necessários) e os outputs do
programa (tais como: estradas construídas, desemprego masculino,
emprego feminino).
Por sua vez, os autores citados definem que a avaliação pode ser realizada
antes, durante a implementação ou mesmo algum tempo depois, após o
programa provocar todo o seu impacto, e com a preocupação centrada no
modo, medida e razão dos benefícios advindos.
Tela 3
Assim, você pode concluir que em ambos os instrumentos (monitoramento
e avaliação) é latente a função de provisão de informações sobre um
determinado programa, política ou projeto governamental em todo o seu
ciclo, inclusive o momento inicial de identificação do problema.
Em uma conceituação abrangente, os citados autores ressaltam que o
monitoramento e a avaliação de programas, políticas ou projetos consistem
na verificação da adequação do desenho à sua finalidade e aos objetivos
pretendidos, da correlação entre os serviços prestados e as metas definidas
estrategicamente, dos efeitos (resultados e/ou impactos) mensuráveis e, por
fim, da lógica de eficiência subjacente, ou seja, examinar se os benefícios
advindos da política compensam seus custos.
Tela 4
Comparando os dois instrumentos você pode observar que a avaliação
necessita das informações provenientes do monitoramento para realizar o
julgamento que lhe cabe a respeito da eficiência, eficácia e efetividade dos
programas, políticas e projetos; ou seja, os dois tipos de estudos são,
portanto, complementares.

Cabe destacar o esforço de Cunha (2006) ao reconhecer a necessidade de
diferenciar avaliação de monitoramento, assim como de identificar as
complementaridades entre os dois instrumentos. Nesse sentido, afirma que:
o monitoramento é considerada uma atividade gerencial interna, realizada
durante o período de execução, já a avaliação é mais ampla e pode ser
realizada antes, durante ou mesmo algum tempo depois da implantação e
tem como preocupação o modo, a medida e a razão dos benefícios
alcançados.
o monitoramento e a avaliação são também ações complementares, pois
embora a segunda tenha por objetivo verificar se a concepção está sendo
de fato institucionalizada e efetivamente alcançada as transformações
prometidas, são as informações provenientes do monitoramento que
subsidiam o julgamento a respeito da eficiência, eficácia e efetividade da
política pública.
Outro aspecto importante para sua formação é distinguir monitoramento e
avaliação de outras atividades de análise de dados e informações sobre a
realidade da gestão pública a exemplo dos instrumentos de benchmarking,
pesquisa de base, social audit e certificação, conforme pode ser visto no
quadro 1 (Boullosa, 2007).
Tela 5
Atenção
Conheça outros instrumentos de pesquisa e análise de dados e
informações sociais!
Benchmarking
Processo de confronto do próprio desempenho e resultados com
outros desempenhos e resultados similares, podendo ser:
-Interno – entre unidades de uma mesma organização, programa
ou projeto.
- Competitiva – em relação a organizações, programas ou projetos
avaliados como de excelência.
- Funcional – em relação a melhores práticas, mesmo com outros
setores de intervenção estatal.
- Genérica – em relação aos macros processos organizacionais

:Pesquisa de Base
Busca construir teorias gerais, independentemente da unidade
direta ou imediata para a produção da transformação social.
:Social Audit
Busca identificar as diferenças entre as metas propostas e aquelas
alcançadas, propondo, se necessário, reparações pontuais – mas
sem questionar a validade das hipóteses ou objetivos propostos
pelo programa ou projeto.
:Certificação
Busca definir procedimentos de avaliação, mas é voltada ao
complexo preenchimento dos padrões mínimos estabelecidos para
que uma dada experiência possa receber uma garantia externa de
qualidade.

Tela 6
Saiba Mais
Tomando como base essa leitura mais ampla dos processos de
planejamento, controle e gestão das ações governamentais, Boullosa
(2009) apresenta uma interpretação em que busca estabelecer os limites
entre os instrumentos de monitoramento e avaliação e outras atividades,
conforme mostra o Gráfico 4.
Tela 7
Fundamental
Como você pode observar, monitoramento e avaliação estão
posicionados em espaços diferenciados no Gráfico, o que significa que a
autora está reforçando o papel de cada um dos instrumentos sem,
contudo, destacar que são atividades complementares e que integram,
portanto, um mesmo processo de gestão e gerência pública.
O quadro apresentado abaixo deve ser entendido, então, como um esforço
analítico de grande parte dos autores que subsidiaram a elaboração desse
material referencial para ajudá-lo a compreender de forma mais pedagógica
as diferenças, complementaridades e limites entre as duas atividades
estudadas.

Como diferenciar os conceitos e práticas de monitoramento e
avaliação?
:MONITORAMENTO
Evidencia os objetivos do programa ou projeto
Vincula as atividades e seus recursos aos seus objetivos
Traduz os objetivos em indicadores de desempenho e fixa metas
Coleta dados rotineiramente acerca desses indicadores, compara
os resultados com as metas.
Relata aos gerentes os progressos e os alertas dos problemas
:AVALIAÇÃO
Analisa porque os resultados pretendidos foram ou não alcançados
Avalia contribuições causais específicas de atividades para
resultados
Examina o processo de implementação.
Explora resultados não intencionais
Proporciona lições, destaca resultados significativos ou potenciais
do programa e oferece recomendações para melhorias.
Fonte: Kusek e Rist (2004). Tradução própria.
Vamos Relaxar
Caro (a) Aluno(a): Parabéns! Você concluiu com êxito, a 1ª Unidade
Temática desta Oficina! Antes de acessar a próxima Unidade Temática,
temos um presente para você! Clique aqui para descobrir!
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UNIDADE TEMÁTICA 2 -
EVOLUÇÃO DAS EXPERIÊNCIAS
DE MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO NO SETOR PÚBLICO
BRASILEIRO COM ÊNFASE NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE
TURISMO
2.1 O uso dos instrumentos de
monitoramento e avaliação no setor
público
2.1.1 Introdução
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Você concluiu com sucesso a navegação por todas as unidades que
compõem a Unidade Temática 1 desta Oficina sobre Monitoramento e
Avaliação de Políticas Públicas. Parabéns!
Seja, portanto, bem-vindo(a) à Unidade Temática 2 que tratará da Evolução
das Experiências de Monitoramento e Avaliação no Setor Público Brasileiro
com ênfase nas Políticas Públicas de Turismo. Este assunto será abordado
em 9 unidades sequenciadas, iniciando-se com a Introdução ao Uso dos
Instrumentos de Monitoramento e Avaliação no Setor Público.
Dica
Certamente você já se encontra familiarizado(a) com o Ambiente Virtual
de Aprendizagem (AVA), navega nele tranquilamente e domina com
precisão um conjunto de informações até aqui apresentadas. Elas serão
de grande utilidade para capacitá-lo(a) para o exercício pleno do papel
de gestor(a) público(a) na área de turismo.

Lembre-se! Você tem a sua disposição o Fórum, o Glossário e as
Referências Bibliográficas que tornarão o seu trajeto mais eficaz. Em caso
de dúvidas sobre a navegação do curso, retorne ao Guia e releia-o. E o
negrito é utilizado para destacar palavras ou frases importantes no texto.
Tela 2
Esta Unidade Temática tem por objetivo apresentar uma breve síntese da
evolução das experiências de monitoramento e avaliação no setor público
brasileiro e baiano. Para alcançar esse fim será apresentado, inicialmente,
o uso dos instrumentos de monitoramento e avaliação no setor público para,
em seguida, destacar os avanços implantados em diversas áreas de
atuação da administração pública federal.
Após essa revisão inicial serão abordados metodologias e experimentos de
monitoramento e avaliação nas políticas de turismo no Brasil e na Bahia. E,
por ultimo, serão apresentados alguns pontos para reflexão sobre os
principais desafios para a implantação e uso de Sistemas de Monitoramento
e Avaliação no Setor Público com vistas a instrumentalizar as ações de
planejamento e gestão.
Tela 3
A utilização dos instrumentos de monitoramento e avaliação no setor público
reflete o atendimento de várias finalidades. Conforme destacado por Kusek
e Rist (2004) e Mackay (2006) essas ferramentas administrativas podem:
a) ajudar no gerenciamento de projetos, programas ou políticas públicas,
trazendo informações sobre o desempenho e grau de alcance das metas
almejadas;
b) auxiliar na formulação do orçamento, fornecendo evidências sobre a
implementação e resultados das políticas públicas para a tomada de
decisão;
c) servir como fonte de conhecimento, fornecendo feedback contínuo para
o processo de gestão de forma a promover a aprendizagem organizacional;
e
d) promover a transparência e accountability, demonstrando os impactos e
resultados das políticas públicas e legitimando, dessa forma, as ações
públicas junto à sociedade.
Já outros estudiosos destacam as contribuições do monitoramento e
avaliação para dar maior eficiência à alocação de recursos públicos. Nesse
sentido, Schick (2008) destaca a importância dos gestores públicos terem

informações seguras sobre resultados para que possam desenvolver uma
alocação orientada para o atendimento da finalidade última das ações da
administração pública.
O autor ressalta que é fundamental que as ações administrativas se
transformem em resultados concretos para a sociedade em termos
da oferta de bens e serviços públicos.
Tela 4
Aqui cabe refletir sobre a seguinte pergunta: Como os recursos públicos
(financeiros, humanos e infraestruturais) se transformam em resultados?
Responder a essa questão exige, que os governos definam procedimentos
de análise do planejamento e gestão subsidiados por processos como o
monitoramento (controle) e a avaliação do desempenho (a partir de
indicadores de produtos e resultados) e outros procedimentos adequados
para que os gestores públicos possam avaliar/aferir os impactos de
mudanças políticas, administrativas e financeiras nas políticas públicas junto
à sociedade (SCHICK, 2008) conforme será discutido com maior
profundidade na Unidade Temática 3 desta Oficina.
Outro aspecto relevante da importância dos instrumentos de monitoramento
e avaliação no setor público, conforme ressaltado por Grau e Bozzi (2008),
é o seu uso como ferramenta de controle social (político e gerencial) por
parte dos órgãos de controle externo e da sociedade, em geral. Para as
referidas autoras:
A ênfase nos resultados promovidos com estes sistemas é uma
forma de avançar na consecução de uma maior efetividade e
transparência das ações governamentais e, também, uma maneira
de aumentar as capacidades de incidir nos anseios coletivos, tais
como o aumento da legitimidade do estado, o combate à corrupção,
o bom uso do erário e a criação de políticas e serviços que
aumentam o bem-estar social, reduzam a pobreza e combatam a
desigualdade. (GRAU e BOZZI, 2008, pag.15).
Tela 5
Com base nestas análises, pode-se inferir que as práticas de monitoramento
e de avaliação como instrumento de planejamento e gestão pública podem
assumir múltiplas dimensões. Conforme observam Cohen e Franco (2004,
pag. 108), a adoção de modelos/metodologias específicas depende de uma
cadeia de situações a serem analisadas no processo de concepção de
sistemas de monitoramento e avaliação.
Como exemplo dessa afirmação destacam que nem todas as avaliações são
iguais; ou seja, chamam a atenção para o fato de que é fundamental que os

gestores públicos estabeleçam diferenças entre as diversas concepções
avaliativas, observando, pois, os vários critérios que integram cada
metodologia proposta tais como:
- o tempo de sua realização
- os objetivos procurados
- quem as realiza
- a natureza que possuem
- a escala que assume e
- a que alçada decisória são dirigidas.
Tela 6
Atenção
Do mesmo modo, Vaz (2009) chama a atenção para a escolha de
metodologias de monitoramento que para o autor podem também ser
realizadas em diversos níveis administrativos: da alta direção ao
operacional. Por essas razões, sugere que antes de definir um método o
gestor público considere o amplo leque de aspectos envolvidos em sua
decisão, que vão desde:
- a definição do objeto
- a definição do escopo
- a definição da periodicidade do monitoramento
- a definição dos papéis e responsabilidades
- a definição das possibilidades de articulação do sistema com as demais
estruturas de governo.
Caro(a) aluno(a): Na próxima unidade, prosseguiremos nos estudos sobre
o Uso dos Instrumentos de Monitoramento e Avaliação no Setor Público
enfocando os Sistemas de Monitoramento e de Avaliação Tradicionais X
Sistemas Baseados em Resultados.
2.1.2 Sistemas de Monitoramento e
de Avaliação Tradicionais X

Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Neste momento é preciso chamar sua atenção para o fato de que a
implantação de sistemas de monitoramento e de avaliação no setor público,
mesmo os mais qualificados, nem sempre são capazes de garantir
mudanças da cultura organizacional, especialmente quando se trata da
implementação de bases para uma cultura orientada para alcançar
resultados, conforme definem os princípios da administração pública
gerencial (Kusek e Rist, 2004).
Por essa razão, considera-se que os programas de capacitação profissional
de gestores públicos devem estar atentos para fazer distinção entre os
sistemas de monitoramento e de avaliação tradicionais e sistemas baseados
em resultados.
Tela 2
Diferenças entre:
SISTEMAS DE MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO TRADICIONAIS
SISTEMAS DE MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO INOVADORES
Típicos dos padrões de administração
pública tradicional (conservadora
/autoritária):
comprometido em responder perguntas
limitadas aos seguintes aspectos:
insumos, atividades e produtos
entregues
Típicos dos padrões de administração
pública gerencial (inovadora):
comprometido em fornecer
informações sobre as consequências
das ações de governo
Diferenças entre os sistemas estão
nos elementos enfatizados no momento de realizar o monitoramento e a
avaliação.
Não fornece aos formuladores de
política pública e gestores indicadores
de gestão para uma compreensão clara
e consistente sobre o sucesso ou
fracasso das ações públicas.
Fornece aos formuladores de política
pública e gestores informações sobre
os progressos obtidos e problemas
encontrados na implementação das
políticas públicas.
Fonte: Elaboração própria com base em Kusek e Rist (2004).
Tela 3
Quanto à utilização desses instrumentos como informações relevantes para
auxiliar a alocação de recursos públicos, Grau e Bozzi (2008), apontam a

necessidade de aperfeiçoamentos, especialmente quando observa as
experiências dos países latino-americanos.
Nessa mesma direção, Kusek e Rist (2004) chamam a atenção para a
necessidade de integração entre as informações de desempenho e o
orçamento ressaltando que essas práticas ainda estão muito incipientes,
especialmente nos países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos.
Mas é importante ressaltar, mais uma vez, que a geração de informações
não é condição suficiente para garantir a eficácia de um sistema de
monitoramento e de avaliação; ou seja, a maioria dos estudos sobre o tema
chamam a atenção para o fato de que a efetividade desses sistemas está
diretamente relacionada ao real uso dessas informações.
Tela 4
Fundamental
Conforme destaca Kusek e Rist (2004), Grau e Bozzi (2008), dentre
outros autores, é necessário que:
Os sistemas de monitoramento e avaliação reflitam
a preocupação com o desempenho das políticas públicas,
do contrário passam a refletir a funcionalidade da
concepção tradicional de administração
marcada pelo cumprimento de tarefas operacionais/técnicas.
Caro(a) aluno(a): Concluímos os estudos sobre o Uso dos Instrumentos de
Monitoramento e Avaliação no Setor Público. Como você deve ter
percebido, este tema é fundamental para a capacitação profissional de
gestores públicos. Nas próximas unidades você terá a oportunidade de
conhecer Experiências de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas
no Brasil e Bahia. Permaneça atento e boa sorte!

2.2 Experiências de monitoramento
e avaliação de políticas públicas no
Brasil e na Bahia
2.2.1 Considerações Gerais
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Experiências de monitoramento e avaliação de políticas públicas no Brasil e
na Bahia! Este tema está distribuído em 7 unidades. Vamos iniciar traçando
considerações gerais sobre o assunto.
Então, vamos lá! Com base na síntese introdutória apresentada na Unidade
Temática 1, sobre a concepção e evolução histórica de políticas de
monitoramento e avaliação na nova Administração Pública Gerencial, a
partir da década de 1990, cabe destacar que vários países capitalistas
adotaram iniciativas para promover uma maior integração e articulação
entre os processos de planejamento, orçamento e gestão, incorporando,
assim, informações de desempenho na gestão das políticas públicas.
No Brasil, a concepção da Nova Gestão Pública ou administração pública
gerencial se materializaram a partir da Reforma do Estado e reforma
gerencial da administração pública, implantada em 1995, com base no
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (MARE). Este plano tinha
entre seus principais objetivos redefinir o papel e funções do Estado
brasileiro, especialmente no que se refere à condução das políticas
públicas.
Tela 2
Destacaram-se como principais instrumentos administrativos para essa
reforma as inovações no planejamento, execução, controle e avaliação do
orçamento público, por meio das ferramentas dos Orçamentos Anuais e
Planos Plurianuais (BRESSER, 2000). Nessa direção, o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado vai instituir mudanças importantes na área
do planejamento orçamentário tomando como base afixação de objetivos e

mecanismos de avaliação de resultados. O objetivo central dessa inovação
é garantir uma maior flexibilização do processo de execução orçamentária
(BRASIL, 1995).
Conforme explica Core (2004, pág.7):
A importância do processo orçamentário como implementador de
reformas gerencialistas também se verificou em relação a outros
países. A convicção é de que a transformação do processo
orçamentário, no sentido da evolução de um instrumento orientado
para controle dos gastos, em direção a outro focado na produção
pública, com a busca sistemática de resultados específicos, é de
fundamental importância para o bom êxito de quaisquer reformas
dessa
Tela 3
Fundamental
Ao enfatizar os resultados alcançados, os orçamentos passaram a ter,
portanto, um papel estratégico na condução das políticas públicas. Cabe,
então, perguntar: Porque o instrumento orçamentário assume esse
destaque?
A resposta a essa questão pode ser encontrada na prioridade dada ao
alcance do equilíbrio fiscal da administração pública. Essa justificativa
explica, pois, a integração dos Planos Plurianuais e Leis Orçamentárias
(Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA)
no esforço de monitoramento e avaliação que vem sendo empreendido
pelo governo nacional, iniciado no Governo Federal e estendido aos
governos estatuais.
Reflexão
Porque a maioria dos municípios brasileiros ainda não conseguiu
implantar uma cultura de controle e avaliação das políticas
Públicas?

Depois de fazer esta reflexão, você poderá acessar a próxima unidade para
conhecer: O Sistema de Monitoramento e Avaliação do Governo Federal
(SMA).
2.2.2 O Sistema de Monitoramento e
Avaliação do Governo
Federal(SMA)
Tela 1
A partir da Emenda Constitucional nº 19/98 e mais diretamente do Decreto
nº 2.829, do mesmo ano, foram estabelecidas as normas para a elaboração
e gestão do PPA 2000–2003 e dos Orçamentos da União, tomando como
base essas novas orientações. Pode-se afirmar, pois, que o esforço de
modernização orçamentária contemplava dois pressupostos fundamentais:
a realidade problematizada e
a cobrança de resultados (responsabilização).
A partir dessas suposições, o novo sistema de planejamento e orçamento
público brasileiro deveria passar a contemplar as seguintes características
(BRASIL, 1999, pag. 3):
visão estratégica, com estabelecimento de objetivos;
identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar,
objetivando tornar realidade essa visão estratégica;
concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas ao
alcance dos objetivos que implicarão na solução dos problemas ou
aproveitamento das oportunidades;
especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos
respectivos produtos, que darão origem, quando couber, aos projetos e
atividades; e
atribuição de indicadores aos objetivos, aos produtos e metas.
Tela 2

A edição do referido Decreto, introduziu, pois, novos padrões de
gerenciamento. Este modelo operacional de administração pública, adotado
a partir do PPA 2000–2003, tinha por objetivo, portanto, atribuir
responsabilidades e orientar os esforços das equipes envolvidas na
execução para a obtenção de resultados conforme destacam Garces e
Silveira (2002, pag. 59):
A forma encontrada para assegurar a qualidade do gerenciamento foi
a de criar a figura do gerente, o monitoramento em rede, com o apoio
de um sistema de informações gerenciais, o gerenciamento intensivo
dos programas estratégicos e a avaliação anual de desempenho de
todos os programas e do plano.
Assim, o programa passou a ser a unidade básica de planejamento e gestão,
reforçando o comprometimento da administração pública com a cultura gerencial e,
portanto, com o alcance de resultados. O orçamento-programa, enquanto instrumento
de integração entre Plano e Orçamento, passou a refletir o comprometimento da
gestão com o resultado das políticas, com a entrega de produtos concretos. Nesse
sentido, era essencial definir metas aferíveis e compatíveis com os recursos alocados.
Segundo a análise feita por Garcia (2000, pág. 23),
(...) a introdução de elementos que proporcionam o exercício da
gestão cotidiana dos programas e de suas ações, a atribuição de
responsabilidades, a prática da avaliação e a cobrança de resultados
revelam um avanço concentual e metodológico.
Com base nessa nova concepção e diretrizes administrativas, é possível verificar que
o ponto fundamental da administração orientada a resultados assenta-se sobre a ideia
de que os processos de planejamento e orçamento devem estar integrados ao
processo de gestão. Garces e Valle (2006, pág. 239) explicam essa relação da
seguinte forma:
(...) o Governo Federal, por meio do PPA 2000-2003, promoveu a
integração plano-orçamento, que pela primeira vez, conclamava o
gestor público a não se deter unicamente na melhoria de processos de
produção de bens, mas, sobretudo, nos resultados desse esforço.
Dessa mudança decorre a formulação de um plano por resultados, um
orçamento por resultados e consequentemente, de uma gestão por
resultados.
Tela 3
Naturalmente, esse processo de reforma dos orçamentos e das práticas de
planejamento e gestão pública no Brasil gerou o surgimento de demandas por
informações sobre o processo de implementação das ações do Governo Federal. Essa

necessidade de produção de informações e ações para disponibilização aos atores
envolvidos no processo de gestão, incluindo o controle social, resultou, portanto, na
adoção sistemática de práticas de monitoramento e avaliação a partir do PPA 2000–
2003. Como resultado desse esforço foi institucionalizado o Sistema de Monitoramento
e Avaliação do Governo Federal (SMA) para dar suporte ao PPA 2004–2007, através
do Decreto nº 5.233/2004.
Relembrando...Durante a realização desta Oficina, um Tutor estará interagindo com
você e seus colegas, tirando suas dúvidas e acompanhando seu aprendizado e
desempenho. E você já sabe como proceder para se conectar com o Tutor e fazer
perguntas!
E vamos em frente, caro(a) aluno(a)! O próximo assunto é muito importante para sua
formação como Gestor Público que já faz parte da Rede de Inovação em Gestão do
Turismo do Estado da Bahia. Trata-se do Sistema de Planejamento e
Orçamentação Brasileiro.
2.2.3 O Sistema de Planejamento e
Orçamentação Brasileiro
Tela 1
Caro(a) aluno(a).
Neste momento, cabe ressaltar que a Reforma Administrativa do Estado
(MARE), implantada em 1995, tomou como base as inovações trazidas na
Constituição Federal de 1988, em seu artigo do título VI — da Tributação e
do Orçamento — que estabeleceu o sistema de planejamento e
orçamentação como leis de iniciativa do Poder Executivo, a serem
submetidas à aprovação do Legislativo, conforme conteúdo e práticas da
Oficina 1 – Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e
Orçamentação:

Reflexão
Vamos recordar esse conteúdo que foi tratado na Oficina 1 –
Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e
Orçamentação?
O Plano Plurianual (PPA) abrange o período de quatro anos de
governo e deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital e para os
programas de longa duração;
As Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as Leis de Orçamentos
Anuais (LOA) integram o sistema de planejamento e orçamento.
Todos os demais planos e programas nacionais, regionais e
setoriais devem ser subordinados ao PPA.
Tela 2
Segundo a Lei nº 9.989/2000 (BRASIL, 2000) e outras legislações sobre o
tema, o relatório anual de avaliação das ações da administração pública
deve conter:
avaliação do desempenho das variáveis macroeconômicas que
fundamentaram a elaboração do Plano;
demonstrativo da execução física, financeira e regionalizada dos
programas;
demonstrativo do desempenho dos indicadores de cada programa;
avaliação do alcance das metas físicas e financeiras e da evolução
dos indicadores de cada programa.
Sobre os instrumentos de monitoramento, o principal instrumento de
controle do PPA é a Portaria nº 198/2005, do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) que "estabelece os procedimentos e a

periodicidade para registro de informações relacionadas com o desempenho
das ações do Plano Plurianual, no Sistema de Informações Gerenciais e de
Planejamento _ SIGPlan" (Brasil, 2004, pág. 1).
A citada norma obriga a todos os órgãos públicos federais registrar as
informações referentes ao desempenho físico das ações no sistema de
planejamento orçamentário pelos coordenadores de cada ação; assim como
impõe restrições à execução e providências adotadas para sua superação.
Tela 3
Quanto à avaliação do PPA deve ser incluído no Relatório Anual de Avaliação a ser
encaminhado ao Congresso Nacional, juntamente com as normas propostas de
revisão do Plano e da Lei Orçamentária Anual. O referido Relatório integra, ainda, três
níveis de avaliação:
avaliação dos Programas, realizada pelos gerentes;
avaliação Setorial, elaborada no âmbito da Secretaria-Executiva
dos ministérios;
avaliação do Plano, avaliação geral realizada pelo Ministério do
Planejamento.
A etapa de Avaliação do Programa é considerada uma autoavaliação na
medida em que os gerentes destacam os avanços e resultados alcançados
e apresentam as restrições (de recursos orçamentários e humanos etc.) que
dificultaram a obtenção de melhores desempenhos das ações programadas
e executadas. A avaliação subdivide-se em 3 partes interdependentes que
articulam:
1) a concepção do programa;
2) a implantação do programa; e
3) os resultados do programa.
Ainda que todas as etapas citadas sejam importantes para o alcance dos objetivos da
avaliação, a terceira (resultados do programa) é considerada pelos estudiosos e
técnicos como a mais relevante, pois valoriza a elaboração, o acompanhamento e a
apuração dos indicadores como forma de propiciar objetividade e credibilidade ao
processo.

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