Punto per punto i nodi emersi dalla discussione del piano di governo del territorio di Milano presentato il 15 settembre e analizzato nel corso di una serie di incontri con le associazioni del territorio

1. OSSERVAZIONI SUL PGT
VAS
La valutazione ambientale strategica (VAS) contrasta con il Codice dell’Ambiente che richiede una netta
separazione tra autorità procedente e autorità competente, la prima individuata nell’autorità che elabora il
piano e la seconda in un’autorità imparziale ed indipendente rispetto alla prima. La VAS è stata invece
effettuata dal Settore Ambiente del Comune di Milano e quindi da un organo non in grado di offrire
sufficienti garanzie di imparzialità e di indipendenza, in violazione degli scopi perseguiti dal legislatore
comunitario e di quello regionale di salvaguardia e promozione dello sviluppo sostenibile (v. Tar Milano, II,
17.5.2010 n. 1526 che ha annullato per gli stessi motivi il PGT del Comune di Cermenate).
Il rapporto ambientale approvato con la deliberazione di adozione del PGT, pur riconoscendo gli effetti
negativi sull’ambiente derivanti dall’obiettivo indicato nel piano di attrazione di un maggior numero di
abitanti, con conseguenti inevitabili ripercussioni in termini di maggior consumo di risorse e di suolo e di
aumento della mobilità urbana e del traffico in un ecosistema già fortemente compromesso, adotta un
orizzonte temporale molto lungo (2030) per ipotizzare scenari irrealistici, e comunque non basati su dati
certi e misurabili, di miglioramento complessivo dell’ambiente. Miglioramento che il piano individua in
nuove politiche energetiche, nell’adeguamento della viabilità e nel potenziamento delle infrastrutture di
trasporto pubblico (ferrovie, metropolitane), nonchè nel recupero di aree libere periferiche sottoutilizzate.
Politiche che richiedono tempi lunghi di realizzazione e comportano enormi investimenti e risorse
finanziarie di cui il documento di piano non garantisce la disponibilità e di cui è lecito dubitare in una fase di
grave recessione economica. Peraltro alcune infrastrutture (progetto delle vie d’acqua per Expo, tunnel
Gattamelata, tunnel Forlanini/Expo) sono state stralciate dal piano ed altre sono di incerta realizzazione
(strada interquartiere sulla quale pende una procedura di infrazione da parte della Commissione europea
per mancanza di VIA). Lo stesso criterio adottato dal piano di flessibilità degli strumenti di attuazione non
consente previsioni certe sul raggiungimento dell’obiettivo ed, in particolare, di quello indicato nell’accordo
firmato nel 2008 dal Comune di Milano (riduzione del 20% entro il 2020 delle emissioni inquinanti e dei
consumi energetici: carta di Bruxelles). Il raggiungimento dell’obiettivo è inoltre condizionato dal
necessario coordinamento del PGT con altri strumenti di programmazione sopra comunali (piano
territoriale regionale, PTCP) e comunali (PGS 2006-2011, PUM, PGTU, PUP, piano del commercio e piano di
zonizzazione acustica, gli ultimi due non ancora approvati) e dalla coerente attuazione degli strumenti di
pianificazione di secondo livello (accordi di programma, PII in variante) già approvati. Ciò richiede un
costante monitoraggio delle ricadute sul PGT degli effetti indotti da tali strumenti di cui il piano non
individua né gli organismi preposti né le risorse ad essi dedicati.
Si chiede che in fase di attuazione del PGT e nei procedimenti di VAS ad essa correlata sia garantita
un’adeguata informazione e partecipazione di tutti i soggetti interessati alle decisioni urbanistiche.
PARTECIPAZIONE
Non è stata data adeguata pubblicità alle attività preliminari all’adozione del PGT impedendo, sia ai singoli
cittadini, sia alle associazioni rappresentative di interessi diffusi, una reale e attiva partecipazione alla
formazione dello strumento, attraverso la formulazione di suggerimenti e proposte.
A ciò non può supplire la fase delle osservazioni successive all’adozione del PGT, che si inseriscono in una
sequela procedimentale in cui il modello pianificatorio ha già raggiunto un elevato livello di concretezza e di
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2. attualità e riveste carattere formale (dal momento dell’adozione scattano le misure di salvaguardia), e
soggiacciono a rigorosi termini di decadenza per la loro presentazione.
I principi della trasparenza e della partecipazione costituiscono principi fondamentali della l.r. n. 12 del
2005 sul governo del territorio e non possono essere pretermessi, pena l’invalidità delle deliberazioni
assunte.
Si chiede che le osservazioni presentate dai cittadini singoli o associati siano considerate
dall’amministrazione come un necessario e fondamentale contributo per dotare la città di uno strumento
urbanistico il più ampiamente condiviso e partecipato.
DOCUMENTO DI PIANO
Il documento di piano, a differenza del vigente PRG che ha durata indeterminata, ha validità quinquennale
e alla sua scadenza deve essere rinnovato.
Si tratta pertanto di un atto di programmazione che ha una efficacia limitata alla durata della legislatura.
Il Documento di piano ipotizza invece scenari che prefigurano e condizionano lo sviluppo urbanistico della
città almeno sino al 2030.
Ciò determina un’assoluta indeterminatezza ed incertezza delle previsioni contenute nel documento di
piano ed impedisce una seria analisi circa la loro concreta fattibilità e la verifica, al termine del
quinquennio, di quanto sia stato effettivamente realizzato.
Il Documento di piano, anziché un concreto atto di programmazione della gestione del territorio, si
configura piuttosto come un documento a forte connotazione ideologica che esprime una visione, del tutto
soggettiva, dell’idea di città che l’attuale maggioranza di governo della città preconizza per il futuro.
Si tratta di una rappresentazione immaginifica (v. i 15 progetti strategici), spesso avulsa dalla reale
situazione dei luoghi, priva di respiro strategico, non sostenibile sul piano economico e che contrasta con gli
obiettivi indicati nella legge: riqualificazione del territorio, minimizzazione del consumo del suolo,
utilizzazione e miglioramento dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche a livello sovra
comunale. Il documento di piano non contiene politiche per le attività produttive e, quanto alla politiche
per l’edilizia residenziale pubblica, affidata alla mano privata, esse sono ampiamente sottostimate rispetto
al reale fabbisogno abitativo delle persone singole e dei nuclei familiari alla ricerca di un’abitazione a costi
sostenibili (studenti, single, famiglie a basso reddito). Le politiche della mobilità non sono sostenute da
effettive risorse economiche attivabili dalla p.a. e non sono correlate alle maggiori capacità insediative
previste dal piano. Le vocazioni funzionali previste per gli ambiti di trasformazione (scali ferroviari, caserme,
aree dismesse o degradate), destinati dal PGT a ricevere la massima parte della volumetria ingenerata in
altri ambiti dall’indice unico di edificabilità territoriale, sono indistinte e contraddittorie (v. Porto di Mare,
dove il progetto della Cittadella della Giustizia è alternativo ad altri progetti completamente diversi) e non
sono chiari i criteri di negoziazione, i criteri di intervento, le modalità di tutela e riqualificazione. Non sono
definiti specifici requisiti degli interventi incidenti sul carattere del paesaggio e sui modi in cui questo viene
percepito, essendo il tutto rimesso alle valutazioni, ampiamente discrezionali, della Commissione
Paesaggistica in sede di esame dei progetti.
Il rapporto tra documento di piano e piani attuativi, ai quali è in larga parte rimessa la concreta attuazione
delle previsioni di piano, è del tutto sbilanciato a favore di questi ultimi. In mancanza nel documento di
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3. piano di chiari ed univoci criteri che indirizzino e vincolino a precisi parametri gli interventi di
trasformazione e di sviluppo del territorio da realizzare attraverso i piani attuativi comunali, - quasi sempre,
come l’esperienza dimostra, di iniziativa privata - gli stessi obiettivi indicati nel documento di piano
rischiano di essere fortemente ridimensionati nella loro portata dalla negoziazione tra parte pubblica e
privata, quest’ultima spesso dotata di una maggior forza contrattuale nei confronti della P.A.
Anche i rapporti tra pianificazione comunale e sovracomunale non sono definiti con sufficiente chiarezza,
ad esempio per quanto riguarda le aree che ricadono nella competenza e nelle attribuzioni della Provincia
(piani di cintura urbana), né quelli intercomunali, ad esempio per quanto riguarda il sistema della mobilità e
del trasporto pubblico (nessun cenno nel documento alla individuazione di aree di transito e sosta per i
nomadi prevista dalla legge 12/2005, nonostante la rilevanza sociale e l’attualità del problema).
Lo sviluppo della città è considerato dal documento di piano entro i ristretti limiti del territorio comunale e
non, come sarebbe stato necessario, su area più vasta (la città metropolitana che estende i suoi confini
naturali ben oltre il territorio comunale). Ciò impedisce una corretta gestione del territorio, un razionale
utilizzo delle risorse a disposizione mediante economie di scala, uno sviluppo coordinato e coerente delle
trasformazioni in corso e da attuare.
PIANO DEI SERVIZI
Il piano dei servizi riprende e porta a compimento la politica urbanistica comunale in materia di servizi
pubblici avviata con il Documento di inquadramento, che ha ufficializzato il metodo dell’urbanistica
contrattata negli strumenti attuativi (PII e permessi di costruire convenzionati) per assicurare un’adeguata
dotazione di standard nei nuovi interventi edilizi.
Il piano dei servizi generalizza queste prassi in nome della sussidiarietà cd. orizzontale, affidando quasi
esclusivamente ai privati (e al privato sociale in particolare) la realizzazione di opere di interesse pubblico e
generale.
La nozione di servizio pubblico è allargata sino a ricomprendere servizi che hanno un ritorno economico e
sono gestiti secondo criteri imprenditoriali (case di cura private, centri sportivi, spazi di intrattenimento e di
spettacolo ecc.).
L’espansione della nozione di servizio pubblico ad attività (anche) economiche di interesse collettivo e
generale, consente al privato proprietario di aree destinate a servizi pubblici di poter gestire direttamente,
senza subire l’esproprio dei propri terreni, attività considerate di servizio pubblico ma in realtà destinate a
soddisfare interessi anche privati.
A ciò si aggiungono i premi volumetrici concessi al proprietario privato gestore di servizi pubblici,
incomprensibili e penalizzanti per la p.a. se si considera che per giurisprudenza consolidata le aree
destinate a servizi pubblici gestiti direttamente dal proprietario non danno luogo ad indennizzo in caso di
reiterazione del vincolo, considerato non espropriativo ma conformativo.
Ciò comporta la rinuncia del comune ad essere protagonista delle trasformazioni urbane e dei processi di
riqualificazione della città, lasciando la regia a soggetti privati mossi da interessi esclusivamente economici.
Il piano dei servizi non assicura, soprattutto nelle aree destinate a nuovi insediamenti, che ad un maggior
numero di abitanti (residenti e non) corrisponda una dotazione adeguata e soddisfacente di servizi e,
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4. soprattutto, di servizi usufruibili dalla popolazione più direttamente interessata dalle trasformazioni
urbanistiche ed edilizie.
La previsione quantitativa di servizi pubblici, forse appena sufficiente a popolazione residente invariata,
appare sottostimata a fronte del dichiarato obiettivo di creare le condizioni per nuova residenza in città, e
non tiene in minimo conto il fatto che Milano è una città considerata polo attrattore in relazione al
notevole flusso di pendolari che quotidianamente utilizza la città, anche se solo per alcune ore.
L’abbandono dello zoning e di una predeterminazione della quantità e qualità delle funzioni insediabili
rende impossibile stabilire a priori i servizi pubblici necessari al soddisfacimento di determinati bisogni, e
tutto viene rimesso - e concordato - nella fase di attuazione degli interventi edilizi.
Si chiede una radicale revisione del piano dei servizi con l’assunzione da parte del comune dell’attività di
programmazione dei servizi pubblici e, quando possibile, anche di realizzazione, evitando ogni confusione
tra attività di interesse pubblico vero e proprio ed attività che solo indirettamente lo perseguono e che non
possono essere assimilate alle prime quanto a trattamento.
PIANO DELLE REGOLE
L’abbandono del criterio della suddivisione del territorio comunale in zone omogenee e della fissazione, per
ciascuna zona, delle quantità di funzioni insediabili e dei rispettivi indici, in favore di un criterio più elastico
e flessibile che eviti di dover costantemente ricorrere a varianti urbanistiche per ogni trasformazione non
prevista dalle norme di piano, risponde ad una giusta esigenza di semplificazione delle procedure
urbanistiche.
Ad un modello caratterizzato da elementi di rigidità - che tuttavia non ha impedito negli ultimi anni grandi
trasformazioni urbane - si sostituisce tuttavia un modello in cui mancano quasi completamente criteri
omogenei di indirizzo e di controllo dello sviluppo edilizio, che affida alla negoziazione le concrete
possibilità di utilizzo del suolo, rendendo estremamente problematico il perseguimento degli obiettivi di
tutela e di riqualificazione ambientale contenuti nel documento di piano.
Diretta conseguenza di ciò sarà una maggiore difficoltà da parte degli uffici comunali, già
sottodimensionati, di esercitare un efficace controllo sugli interventi edilizi, anche di quelli che possono
compromettere la morfologia di quartieri caratterizzati da elementi di pregio o di valenza paesaggistica.
E’ necessaria una modifica del piano, con l’individuazione di parametri più certi, anche al fine di evitare un
aumento esponenziale del contenzioso a causa di interpretazioni dubbie della normativa tecnica di piano.
COMPENSAZIONE, PEREQUAZIONE ED INCENTIVAZIONE URBANISTICA
Sono gli aspetti più controversi del PGT, quelli che, in uno con l’indifferenza funzionale, possono seriamente
compromettere un ordinato sviluppo del territorio, che dovrebbe costituire la regola di ogni strumento di
pianificazione.
L’attribuzione di un unico indice di edificabilità territoriale a tutte le aree, a prescindere dalla loro concreta
vocazione ed utilizzazione edificatoria, il trasferimento (cd. atterraggio) della volumetria su tutte le parti del
territorio comunale, comprese quelle del tessuto urbano consolidato, l’utilizzo di tale volumetria aggiuntiva
a quella esistente, che viene comunque mantenuta, con il solo rispetto delle norme morfologiche, possono
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5. dare luogo ad una “densificazione” selvaggia del territorio comunale con inevitabile maggior consumo di
suolo.
Se a ciò si aggiunge che, diversamente da quanto dispone la legge regionale n. 12 del 2005, anche le aree
agricole (Parco Sud) esprimono indici edificatori, se pur ridotti, utilizzabili in altre parti del territorio
comunale, così come le aree destinate a servizi pubblici, è facile immaginare a quale intensificazione circa
l’uso del suolo si assisterà nei prossimi anni.
La mancanza di immediatezza tra attribuzione del diritto edificatorio e utilizzo dello stesso, ed anzi la
creazione di un mercato regolamentato di compravendita dei diritti, condizionerà le trasformazioni edilizie
non in funzione delle necessità edificatorie, ma in funzione della convenienza economica delle operazioni
immobiliari.
Di tale strumento si avvarranno con maggior profitto i grandi investitori ed operatori immobiliari che
potranno disporre, acquistandoli sul mercato, di diritti volumetrici da utilizzare nei modi e nei tempi
opportuni.
A fronte dell’utilizzo di tali diritti, la legge regionale n. 12 del 2005 prevede misure compensative (cessione
gratuita al comune di aree per opere di urbanizzazione o per servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse
pubblico) non disciplinate nel piano dei servizi e delle regole.
Premi volumetrici sono previsti anche negli interventi finalizzati al risparmio energetico, che per evitare
ulteriore consumo di suolo meglio potrebbero essere incentivati con altre forme premiali.
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