UCAG Brochure VF

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UCAG Brochure VF

  1. 1. CAPITALISATION UCAG 2012 - 2015 Vers une administration de proximité en République Démocratique du Congo
  2. 2. 2 Capitalisation UCAG Points-clés UCAG - Fin 2015 La réhabilitation des bureaux des administrations Les réformes institutionnelles entamées L’amélioration du fonctionnement des équipes administratives Des administrations de plus en plus compétentes et performantes Une contribution encore timide au développement agricole et rural Conclusions Perspectives p. 4 p. 5 p. 11 p. 12 p. 14 p. 19 p. 22 p. 25 p. 27 SOMMAIRE
  3. 3. UCAG Capitalisation 3 Au cours des 4 dernières années, les UCAG ont fait mûrir le fruit d’un dynamisme certain au sein des administrations de l’agriculture et du développement rural. Tant d’un point de vue infrastructurel et matériel que d’un point de vue du renforcement des capacités, les investissements et l’accompagnement ont permis d’atteindre les résultats escomp- tés, même si aujourd’hui l’encadrement doit se poursuivre afin que les premiers efforts fournis ne restent pas lettre morte. Du point de vue de la coordination sectorielle, les UCAG ont contribué à une phase de transition d’approche projet centra- lisé vers une approche programme décentralisé. La coordination sectorielle reste un élément central de la coopération belge en RD Congo assurant une synergie et complémentarité entre les pro- grammes et en insérant une inter-sectorialité avec l’éducation et la santé (secteur à venir). Comme tout projet ayant une durée limitée, les UCAG auraient pu faire un plus grand nombre d’activités, aller plus loin dans l’appui-conseil et jouer un plus grand rôle de leader théma- tique ; mais tout en restant objectif et réaliste, l’atteinte des résul- tats présente une nouvelle face de l’administration dévolue et des programmes structurants, tout deux aux services des populations rurales de la République Démocratique du Congo. Cette présente brochure de capitalisation retrace un ensemble de faits et de témoignages illustrant la diversification des activités des UCAG entre 2012 et 2015. Les Coresponsables remercient les Secrétaires Généraux de l’Agriculture et du Déve- loppement Rural et la Représentation de la CTB dans leur rôle de supervision au cours des quatre dernières années. Mot des Coresponsables Maurice Schill Coresponsable international UCAG AGRI & DR Jean-Albert Luzayadio Coresponsable National UCAG MINIDER Patrick Makala Coresponsable National UCAG MINAGRI Maurice Schill et toute l‘équipe UCAG AGRI & DR
  4. 4. POINTS-CLES 4 Capitalisation UCAG Les expériences montrent qu’il est possible de relancer des administrations de proximité en République Démocratique du Congo. Aujourd’hui, les Inspections de l’Agriculture, Élevage et Pêche (IPAPEL) et celles du Développement rural (IPDR), épaulées par les Unités Con- jointes d’Appui à la Gestion (UCAG) Agriculture et Développement Rural, sont fonction- nelles et offrent des services aux populations rurales. Les UCAG ont utilisé une stratégie globale de renforcement des capacités des administra- tions. Celle-ci repose sur le développement institutionnel, le renforcement organisationnel et la formation du personnel. La stratégie intègre aussi bien le soft-ware pour faire fonc- tionner les administrations que le hard-ware pour créer un cadre de travail approprié. La priorité a été donnée à la réhabilitation et la construction des infrastructures et équipe- ments car ils garantissent des conditions appropriées pour inciter les agents à se rendre à leur poste. En plus, ils contribuent à la visibilité des administrations qui deviennent ainsi des repères pour la population. Dans le cadre des réformes prévues, les UCAG ont accompagné les IPAPEL et IPDR dans la révision de leur rôle et leur organisation interne, du mandat des agents et des descriptions de leurs tâches. À titre pilote, l’IPDR est devenue la « Maison de Développement Rural » (MDR) et ses agents sont devenus des « serviteurs de la communauté » (Servicoms) qui travaillent pour, et surtout avec, les communautés rurales. En plus d’un accompagnement technique, les UCAG ont aussi appuyé les administrations sur le plan financier, sans pour autant se substituer à l’État congolais ni donner de primes aux agents de l’État. Les accords d’exécution associés se basent sur le mandat institution- nel de l’administration et sur le plan de travail de l’équipe qui définissent les résultats à générer. Les IPAPEL et MDR, et particulièrement les équipes de Servicoms, ont réussi à offrir des services qui répondent à un monde rural congolais qui s’organise davantage. Ce sont les fonds disponibles pour financer les activités de terrain qui s’avèrent déterminants, à trav- ers des contrats de prestation de services avec d’autres programmes de développement. La décentralisation constitue une opportunité pour harmoniser les appuis aux administra- tions de proximité. Les secteurs (ou chefferies) sont les niveaux appropriés pour une telle harmonisation. À cet effet, le plan de développement local constituera un cadre programmatique et concerté pour les administrations et les partenaires au développe- ment. Le rôle de l’État congolais sera décisif dans la consolidation des acquis du renforcement organisationnel par l’allocation effective des budgets de fonctionnement aux administra- tions et la gestion des ressources humaines.
  5. 5. UCAG Capitalisation 5 UCAG Fin 2015 Un développement rural conditionné par un envi- ronnement institutionnel favorable en République Démocratique du Congo. Suite aux premières élections multipartites en 2006, et après une décennie de conflits politico-militaires, la République Démocratique du Congo (RD Congo) a retrouvé son chemin de développement. Ce vaste pays ne possède pas seulement des ressources minières et forestières considérables, mais il se targue aussi d’un grand potentiel agricole qui est la base indispensable de tout développement socio-économique durable au bénéfice des populations rurales. Une condition sine qua non est un environnement favorable au développe- ment comprenant des infrastructures rurales fonctionnelles, des services publics accessibles à tous et des institutions locales pour orienter le développement selon les aspirations des populations. En adoptant une nouvelle Constitution en 2006, la RD Congo s’est résolument mise sur la voie de la décentralisa- tion administrative qui offre aux populations rurales des opportunités de s’exprimer et à l’État la chance d’organiser une administration de proximité au service des populations. Dès lors, les gouvernements respectifs œuvrent pour la mise en place d’entités régionalisées, à savoir les provinces, et d’entités décentralisées, c’est-à-dire les villes, com- munes, territoires, secteurs et chefferies. Les ministères de l’Agriculture, Pêche et Élevage d’une part et du Développe- ment Rural d’autre part disposent des administrations pour fournir des services de proximité aux populations rurales : l’Inspection de l’Agriculture, Élevage et Pêche (IPAPEL) et l’Inspection du Développement rural (IPDR), qui sont cha- cune représentée au niveau provincial, territorial et secteur (chefferie).
  6. 6. 6 Capitalisation UCAG Pour l’heure, les provinces, à l’image du niveau central, disposent d’un appareil législatif (assemblée provinciale) et exécutif (gouvernement provincial) mais elles peinent à se faire financer sur la base des recettes provinciales, en quasi- absence des rétrocessions financières par le niveau central. Par conséquent, les administrations de proximité, les IPAPEL et IPDR se retrouvent sans budget de fonctionnement. De plus, elles souffrent d’une gestion défaillante des ressources humaines (absence de mandat clair, non-régularisation du statut d’une partie des agents, paiement irrégulier des salaires, aussi faibles soient-ils, absence de perspectives de carrière professionnelle et de gestion dans son ensemble). Ceci s’est traduit par un quasi-abandon de cette administra- tion, par un délabrement de ses infrastructures et équipe- ments, et surtout par une absence de service et une désillu- sion des agents de l’État. La coopération bilatérale belge : une attention par- ticulière à l’agriculture et au développement rural C’est dans ce contexte que la coopération belge intervient dans deux secteurs de prédilection, l’agriculture et le dével- oppement rural, et notamment le désenclavement rural, aussi bien au niveau central qu’au niveau provincial dans six des onze provinces actuelles de la RD Congo (cfr. fiche ci-contre). Au niveau central, les Unités Conjointes d’Appui à la Gestion (UCAG) des ministères de l’Agriculture, Pêche et Élevage et du Développement Rural, avec l’assistance de l’Agence belge de développement (CTB), ont aidé l’administration centrale et provinciale – où les deux ministères sont fusionnés – à retrouver un cadre de travail, un mandat et des offres de services et d’encadrement (cfr. page 9).
  7. 7. 7Capitalisation UCAG Dans ce domaine, l’objectif principal des programmes provinciaux de la coopération belgo-congolaise se résume comme suit : « Les revenus en provenance du secteur ag- ricole sont augmentés de façon durable dans un processus respectueux de l’environnement en inscrivant les actions dans des dynamiques de marchés et en tenant compte des con- traintes et besoins différenciés des hommes et des femmes “. Pour atteindre cet objectif, les programmes provinciaux reposent sur quatre axes : (1) l’augmentation de la production et de la productivité des petites exploitations agri- coles, (2) la valorisation de la transformation, du stockage et de la commercialisation des produits agricoles, (3) l’appui aux aspects de gouvernance et de genre et (4) la structuration du monde paysan en établissant un dialogue entre les acteurs à la base. Les interventions de la coopération bilatérale belge en RD Congo. La coopération belgo-congolaise compte, depuis de nombreuses années, parmi les partenaires principaux de RD Congo. Son appui s’oriente sur trois secteurs : (1) l’agriculture, (2) le désen- clavement et (3) l’éducation. Géographiquement, la coopéra- tion concentre actuellement ses interventions sur six provinces, à savoir le Bandundu, l’Équateur, le Kasaï Oriental, le Katanga, le Maniema et la Province Orientale. En ce qui concerne l’agriculture, ce secteur est étroitement lié au désenclavement (pistes, ouvrages, bacs traversiers) pour faciliter l’évacuation des produits agricoles, leur accès au marché et la circulation des biens et des personnes.
  8. 8. 8 Capitalisation UCAG Depuis 2012, les UCAG ont accompagné vingt admin- istrations de proximité dans quatre provinces (quatre ministères provinciaux, quatre IPAPEL et douze IPDR (cfr. tableau ci-contre). L’appui aux IPAPEL s’est limité au niveau provincial tandis que l’appui aux IPDR s’est aussi intéressé aux territoires et secteurs pour faciliter la com- munication entre ces niveaux de l’administration. Les UGAG ont par ailleurs appuyé les secrétariats généraux des deux ministères qui assurent l’ancrage institutionnel des unités. Cette capitalisation s’inspire surtout de cas concrets de l’lPAPEL, et de l’IPDR et ses démembrements (en terri- toires et secteurs), dans les provinces du Maniema et du Bandundu. Les expériences et résultats présentés sont issus d’une série de visites de terrain, d’entretiens avec les acteurs principaux et de l’exploitation des documents disponibles aux différents niveaux de l’administration et des UCAG (rapports, plans de formation, boîte à outils, accords d’exécution, stratégies, etc.). Une stratégie globale pour le renforcement des capacités Les activités menées par les équipes des UCAG reposent sur une stratégie globale de renforcement des capacités des administrations, dans un contexte encore fragile, qui emploie d’une manière cohérente un équilibre entre des soutiens financiers, de formation, d’appui-conseil et d’accompagnement. Elle intègre à la fois le développe- ment institutionnel, le renforcement organisationnel et l’amélioration des compétences du personnel. La stratégie comprend aussi bien le soft-ware, la manière de s’organiser pour faire fonctionner les administrations, que le hard-ware, les infrastructures et équipements, pour créer un cadre de travail approprié (cfr. ci-dessous).
  9. 9. 9Capitalisation UCAG LES ADMINISTRATIONS DE PROXIMITÉ ACCOMPAGNÉES PAR LES UCAGS LES UNITÉS CONJOINTES D’APPUI À LA GESTION À la demande du gouvernement de la RD Congo, l’UCAG Agriculture et l’UCAG Développement Rural ont été créées pour s’occuper de la gestion concertée du portefeuille de projets et programmes de la coopéra- tion belgo-congolaise dans leur secteur respectif, aussi bien au niveau central que provincial. Les principes de la Déclaration de Paris (appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle) ont guidé la mise en place de ces deux unités. Les activités des UCAG s’articulent autour de deux axes. L’appui à la coordination et la gestion des pro- jets et programmes dans les deux secteurs et, simultanément, le renforcement des capacités des structures centrales, décentralisées et déconcentrées des ministères de l’Agriculture, Pêche et Élevage et du Développe- ment rural. L’appui par les UCAG était prévu pour une période de 48 mois (2011-2015) et elles disposaient à cette fin d’une enveloppe financière de 14,5 millions d’euros (M€) (6,5 M€ pour l’agriculture et 8 M€ pour le développement rural). Bandundu Maniema Orientale Kasaï-Oriental Chef-lieu de province (IPAPEL et IPDR) Bandundu-Ville Kindu Kisangani Mbuji-Mayi Territoires pilotes (IPDR) Kenge et Idiofa Kasongo Banalia et Isangani Ngandajika Secteurs pilotes (IPDR) Pelende-Nord (Kobo) Kayuyu Bengamisa Bakwa Mulumba
  10. 10. 10 Capitalisation UCAG KISANGANI L’ancienne poste de Kisangani abrite les bureaux de l’Inspection provinciale de l’Agriculture.
  11. 11. UCAG Capitalisation 11 Une motivation pour les agents des administrations Une des premières activités de renforce- ment des administrations de proximité a été la réhabilitation et la construction des bâtiments qui abritent les bureaux, des salles de réunion et des espaces pour l’informatique, ainsi que l’équipement en matériel bureautique, énergie solaire ou groupe électrogène, et les moyens de déplacement (vélos et/ou motos). Cette priorité a été motivée par le fait que, dans plusieurs localités, les agents ne disposaient pas de bureaux mais travail- laient dans des conditions d’insalubrité effrayantes. Autant que possible, les in- frastructures existantes ont été réhabili- tées et adaptées en fonction des moyens disponibles. Aujourd’hui, ces bâtiments offrent un cadre approprié pour travailler, ce qui incite les agents à se rendre à leur poste. De surcroît, ils contribuent à la visibilité des administrations qui deviennent ainsi des repères pour la population. Au fur et à mesure, l’administration de proximité devient une réalité physique. Actuellement, les réseaux des organisations communautaires de base utilisent les salles de réunion pour se concerter et débattre de la problématique du développement avec l’administration, et le dialogue s’installe entre les acteurs du dével- oppement agricole et rural. Une opportunité pour créer des conditions propices à un travail en équipe La réhabilitation et la construction étaient également des opportunités pour les UCAG d’anticiper le ren- forcement organisationnel des ad- ministrations. Promouvoir avant tout le travail en équipe au sein des ad- ministrations qui sont appelées à ren- dre service à une population en at- tente d’encadrement et ayant besoin des nouvelles techniques agricoles. À cet effet, toutes les administra- tions disposent maintenant de salles de réunion équipées d’ordinateurs portables et de rétroprojecteurs, de salles informatiques connectées à l’internet et de bibliothèques dotées d’ouvrages techniques, consultables sur place. Ensuite, et toujours dans le but de renforcer le lien entre la politique et le technique, il fallait faciliter la com- munication entre les administrations et leurs structures de tutelle que sont les ministères provinciaux décentrali- sés. Ainsi, à Bandundu, une passerelle a été construite entre les bureaux de l’IPAPEL et le cabinet du ministère provincial de l’Agriculture, Pêche et Élevage et du Développement Rural. Plus que symbolique, cette passerelle ouvre un « corridor » entre les institu- tions et facilite ainsi la communica- tion quotidienne entre leurs équipes, qui régissent et orientent le dével- oppement des localités. La réhabilitation des bureaux des administrations BANDUNDU-VILLE Ministère provincial de l’Agriculture, Pêche, Elevage, Développement rural, Genre, Famille et enfance
  12. 12. 12 Capitalisation UCAG Les réformes institutionnelles entamées Un focus sur le positionnement et l’organisation interne des administrations L’agriculture, pêche, élevage et le dé- veloppement rural sont deux secteurs étroitement liés et indivisibles. Quand l’IPAPEL s’oriente vers les systèmes de production végétale et animale et la vulgarisation des techniques agricoles, l’IPDR accompagne la création des conditions requises pour faire de l’agri- culture une véritable base de dévelop- pement économique locale (désenclave- ment des zones rurales, structuration et organisation du monde rural, animation des plateformes de concertation mul- ti-acteurs, etc.). Cette quête de synergie exige une réforme des Inspections pour les rendre plus efficaces, surtout pour donner un plus grand rôle aux commu- nautés rurales dans le développement agricole et rural. En fait, la volonté de réforme des admi- nistrations ne date pas d’hier. Plusieurs tentatives ont eu lieu sans pour autant aboutir de manière globale. Les UCAG ont donc accompagné les IPAPEL et IPDR dans ce long processus de réforme. Une proposition de réorganisation des IPAPEL a été faite. Les IPAPEL et les IPDR ont également été assistées dans la révision de leur position dans le sec- teur, leur rôle et organisation interne et, par conséquent, le mandat des agents et les descriptions de leurs tâches. Une expérience pilote : la création des Maisons de Développement Rural L’administration du développement rural (IPDR), à titre pilote, pour pouvoir jouer son rôle, est devenue la « Maison de Développement Rural » (MDR), qui va au-delà d’un bâtiment réhabilité ou nouvellement construit, avec un espace d’échange et de dialogue entre l’admi- nistration et le monde rural. Sous la nou- velle dénomination de MDR, les agents de développement rural sont devenus des « serviteurs de la communauté » (Servicoms) au lieu des animateurs qui mobilisent le monde rural au service de l’administration. Les Servicoms sont des agents qui ont été spécialement sélec- tionnés parmi les agents déjà présents dans les IPDR, sur la base des critères liés à leurs aptitudes, connaissances et compétences en animation et en com- munication jugés indispensables pour servir les communautés rurales. À l’heure actuelle, les Servicoms constituent le cœur de l’équipe d’une MDR, appelée à travailler pour, et surtout avec, les com- munautés rurales. Afin de réaliser une expérience pilote complète, l’UCAG Développement Rural a proposé d’installer des MDR à diffé- rents niveaux, à savoir la province, le territoire et le secteur, dans les quatre provinces d’intervention. Ce lien entre province, territoire et secteur a pour but de faire circuler l’information de bas en haut et inversement, dans une structure qui est appelée à jouer un rôle novateur dans le développement rural. L’accom- pagnement direct des IPAPEL s’est limité au niveau province (conformément au mandat de l’UCAG Agriculture), le seul niveau où, pour le moment, la déconcen- tration administrative est devenue une réalité. Dans la pratique, les Inspections agricoles et les MDR au niveau terri- torial sont souvent appuyées par les programmes provinciaux élaborés dans le cadre de la coopération belgo-congo- laise. Ces programmes ont pour voca- tions d’épauler les administrations et acteurs non étatiques en prônant une approche filière dans des bassins de production délimités qui desservent des marchés urbains.
  13. 13. UCAG Capitalisation 13 L’ORGANISATION INTERNE DES IPAPEL ET IPDR : L’Inspection Provinciale de l’Agriculture, Pêche et Élevage (IPAPEL) est organisée en sept services : (i) Production et pro- tection végétale ; (ii) Production et santé animale ; (iii) Pêche et aquaculture ; (iv) Marchés, prix et crédits de campagne ; (v) Administration des projets ; (vi) Études et planification et (vii) Services généraux. APERÇU DES THÈMES DE FORMATION POUR LE PERSONNEL DES IPAPEL ET MDR I PA P E L M D R Modules de base : - Gérer une équipe - Travailler en équipe - Gouvernance et décentralisation - Plans de développement locaux - Planification, suivi et évaluation - Communication - Administration et finance - Informatique Modules de base : - Vision - Place de l’administration - Organes de concertation des acteurs ruraux - Pôles de développement - Plans de développement locaux - Communication - Administration et finance - Informatique Thèmes transversaux : - Genre - VIH / SIDA Thèmes transversaux : - Genre - VIH / SIDA Modules techniques : - Entrepreunariat des exploitations agricoles - Structuration des organisations paysanes - Analyse des filières agricoles Modules techniques : - Structuration des organisations paysanes - Transformation des produits agricoles 2. CITATION D’UN SERVICOM « Avant, nous étions les animateurs des cérémonies, les danseurs de la IIème République, maintenant nous sommes les animateurs communautaires, les serviteurs des communautés, et nous en sommes fiers. » 1.
  14. 14. 14 Capitalisation UCAG L’amélioration du fonctionnement des équipes administratives La formation et le coaching du personnel Suite aux réformes proposées et en- tamées, les UCAG ont développé des plans de formation pour chacune des administrations de proximité. Ces plans comprennent un ensemble cohérent de formations (thématiques) pour renforcer le savoir-être et le savoir technique du personnel, jugés essentiels pour exé- cuter leurs mandats. Les modules sont conçus de manière à ce que les compé- tences acquises puissent être mises en application sans exiger trop de moyens financiers, conformément à la réalité et aux principes des accords d’exécution. Les équipes des UCAG ont accompagné ces formations à travers des missions de suivi-appui, de coaching et la mise à disposition de supports d’information sur les différents thèmes. Les cadres et agents formés ont apprécié ces initia- tives et appliquent les connaissances acquises selon les spécificités de leur administration. Les cadres des UCAG et des directions centrales des ministères étaient active- ment impliqués dans la formation du per- sonnel des administrations de proximité. Quant à l’équipe de l’UCAG Agricultu- re, elle a participé à l’élaboration des modules qui étaient dispensés par les prestataires de service. L’UCAG Dévelop- pement Rural a mobilisé des formateurs au sein de l’administration centrale et, par la suite, contribué au patrimoine de savoir du ministère du Développement Rural. Les cadres des UCAG et des directions centrales des ministères étaient active- ment impliqués dans la formation du per- sonnel des administrations de proximité. Quant à l’équipe de l’UCAG Agricultu- re, elle a participé à l’élaboration des modules qui étaient dispensés par les prestataires de service. L’UCAG Dévelop- pement Rural a mobilisé des formateurs au sein de l’administration centrale et, par la suite, contribué au patrimoine de savoir du ministère du Développement Rural.
  15. 15. Ainsi, les agents des MDR ont identifié les modules sur la vision de développement rural, la structuration des organisations paysannes et les pôles de déve- loppement (développement local) comme les plus efficaces. Ce sont tous des modules qui leur offrent des cadres conceptuels pour exercer leur nouvelle fonction de Servicom, dans un environnement où les acteurs non étatiques prennent leur responsabilité plus au sérieux. De leur côté, les agents des IPAPEL ont mentionné les modules sur l’informatique, la planification et le suivi-évaluation ainsi que le travail en équipe. Leur fonction n’ayant pas fondamentalement changé, ces modules leur ont surtout permis de mieux exécuter leurs tâches quotidiennes et notamment de rendre des comptes à leur hiérarchie en sachant fournir des rapports de qualité, des termes de référence pour des études et missions, et des planifications et évalua- tions des activités engagées. Quatre focus groupes (deux pour les IPAPEL et deux pour les MDR) ont dressé la liste des modules de formation qui, selon eux, ont eu le plus d’effet sur le fonctionnement des administrations et la performance du personnel. 15Capitalisation UCAG Formations ayant eu le plus d’effet selon les agents
  16. 16. Un cadre conceptuel pour évaluer les capacités 16 Capitalisation UCAG Aperçu des accords d’exécution établis avec les administrations de proximité Administrations Domaines d’intervention Part du budget Budget total IPAPEL (7 résultats) Coordination des acteurs du secteur Communication et vulgarisation Organisation et gestion interne Planification et suivi des activités agricoles Appuis aux exploitations agricoles Gouvernance du secteur agricole Professionnalisation du secteur agricole 17 % 24 % 7 % 10 % 0 % * 28 % 14 % 14.500 USD IPDR / MDR (4 résultats) Opérationnalisation et fonctionnement MDR Coordination et rassemblement des acteurs locaux Communication et information des populations Gouvernance et gestion du développement local 25 % 25 % 25 % 25 % 18.000 USD * Financé par les programmes provinciaux de la coopération belgo-congolaise.
  17. 17. UCAG Capitalisation 17 Un appui financier modeste et orienté sur les résultats à générer par les administrations renforcées Les UCAG ont établi des accords d’exécution avec les administrations de proximité. Ces accords respon- sabilisent les administrations dans la réalisation des activités confor- mément à leur mandat. En même temps, ils garantissent un renfor- cement des capacités des cadres et agents dans l’exécution de leurs tâches quotidiennes et régaliennes, grâce à un accompagnement tech- nique par les UCAG, et un finance- ment selon un budget basé sur les activités. Les accords définissent les résultats à générer par l’administration, qui sont à la fois liés à l’amélioration du fonctionnement interne (plani- fication et suivi en équipe, gestion administrative et financière) et aux services à fournir aux autres acteurs (fiches techniques, rapports de suivi-appui, plan de communica- tion, etc.). Pour que l’administration puisse jouer son rôle de manière optimale, les accords se basent sur son mandat institutionnel et sur le plan de travail élaboré par l’équipe elle-même. Un accord joue ainsi le rôle de catalyseur de la mise en application des réformes entamées, au sein et en dehors des administrations et sert d’outil de renforcement des ca- pacités. De ce fait, les UCAG ont ap- puyé les administrations sur le plan financier, sans toutefois donner de primes aux agents de l’État ni d’allo- cations financières individuelles. Le budget annuel d’un accord est de 14.500 USD pour une IPAPEL et de 18.000 USD pour une MDR afin de couvrir les activités à mettre en œuvre. Les budgets annuels alloués ne sont en rien des budgets de substitution à l’État. Au contraire, ils démontrent qu’avec des budgets – aussi modestes soient-ils – une administration peut fonctionner et rendre service aux populations. L’accord d’exécution est un outil sur mesure. Avec créativité, il a aussi été utilisé pour faciliter la mise en œuvre des réformes en dehors du cadre strict du fonctionnement d’une administration (cfr. ci-contre). Grâce aux accords d’exécution, les agents de l’État ont obtenu une feuille de route, desmoyens financiers de mise en œuvre et surtout une raison d’être. Certes, la mise en œuvre des accords reste un apprentissage pour les agents, livrés à eux-mêmes pendant deux décennies, car ils doivent apprendre à maîtriser la planification, établir les budgets en conséquence, élaborer des programmes de travail et rendre des comptes.
  18. 18. Dans le cadre de ses inter- ventions, le Projet Intégré de Réhabilitation de l’Agriculture dans le Maniema (PIRAM/ FIDA) a conclu un contrat de prestation de services avec la Maison de Développement Rural (MDR) de la province de Maniema. Il porte essen- tiellement sur l’encadrement des Comités de gestion des ouvrages hydrauliques (« co- mités de gestion d’eau ») et les Comités Locaux d’En- tretien Routier (CLER). Les Servicoms ont accompagné une vingtaine de comités de gestion d’eau dans les territoires de Kabambare, Kasongo, Kibombo et Pangi et trois CLER dans le territoire de Kasongo. Avec l’appui des Servicoms, les comités de gestion d’eau ont tenu leurs assemblées constitutives, établi les statuts et défini les règlements intérieurs. Les Servicoms ont entrepris les démarches pour obtenir les actes notariés et l’autorisation provisoire de fonctionnement de la part des autorités provinciales. À l’heure actuelle, les comités sont fonctionnels, gèrent les ouvrages et collectent les fonds auprès des usagers pour l’entretien des ouvrages hydrauliques. Les CLER n’avaient pas le statut nécessaire pour être reconnus par l’État et ne disposaient pas d’un compte bancaire. Deux conditions requises pour pouvoir béné- ficier des financements du Fonds National d’Entretien Routier (FONER) et organi- ser l’entretien des pistes de desserte réhabilitées par le PIRAM. Les Servicoms ont réussi à lever ces contraintes et par la suite, les CLER ont pu recevoir lesdits finan- cements et entretiennent aujourd’hui les pistes au bénéfice des utilisateurs. Comme la mission de supervision du PIRAM a pu le constater fin 2014 : « Les CLER et les associations or- ganisées autour de l’entretien des ouvrages hydrauliques semblent les plus durables car elles ont un mandat bien spécifique, des outils de gestion et des recettes et elles bénéficient d’un suivi régu- lier par des organisations pérennes telles que les IPAPEL et IPDR (MDR) ». LA CONTRACTUALISATION DES MDR PAR LE PIRAM/FIDA DANS LE MANIEMA LA RÉALISATION D’UN FORAGE COLLECTIF À KASONGO DANS LE MANIEMA La population d’un quartier de la ville de Kasongo avait exprimé le besoin d’un forage pour avoir une source d’eau po- table de proximité. L’équipement mobile pour la réalisation d’un forage par le Service National de l’Hydraulique Rurale (SNHR) était déjà sur place, ce qui constituait une opportunité. Le responsable MDR a pu convaincre l’équipe SNHR de considérer ce forage comme une priorité pour la population. Toutefois, le statut de la parcelle choisie par le chef de quar- tier n’était pas clair ; en effet, elle risquait d’être revendiquée par un tiers. Le responsable MDR a pu trouver une autre parcelle en persuadant l’ONG Mama Amka de céder une parcelle dont le statut et l’usage collectif étaient garantis. Par la suite, le responsable MDR a entrepris les démarches utiles auprès des autorités provinciales pour obtenir les permissions nécessaires à la construction du forage. 18 Capitalisation UCAGCapitalisation
  19. 19. UCAG Capitalisation 19 Le cadre conceptuel communément appelé le « modèle des 5 C » a été utilisé pour évaluer les capacités actuelles des IPAPEL et des MDR visitées. L’ultime but de renforcement des capacités des administrations de proximité est qu’elles puissent dispenser des services au bénéfice du développement agricole et rural. Quatre capacités sont considérées essentielles et interagissent de manière synergétique pour atteindre ce but ultime (cfr. tableau p. 16). Une capacité effective à s’engager auprès des partenaires pour agir Des administrations de plus en plus compétentes et performantes Sur la base des attributions connues par les équipes et reconnues par d’autres acteurs du développement, les administrations ont réussi à obtenir des contrats de prestations auprès d’autres partenaires que les UCAG (accords d’exécution). Ces contrats avec un programme du Fonds Interna- tional pour le Développement Agricole (FIDA) et les programmes provinciaux de la coopération belgo-congolaise ont permis aux agents de valoriser leurs compétences, de mettre en application ce qu’ils ont appris lors des formations et de fournir effective- ment des services au monde rural (cfr. ci-contre). Un facteur déterminant dans l’obten- tion des contrats de prestation est le leadership des responsables des administrations. Ils doivent aller vers les partenaires et « faire concurrence » aux organisations non gouvernemen- tales (ONG) en tant que prestataires. Contrairement aux ONG, les admi- nistrations présentent deux atouts importants : elles sont des institutions reconnues et pérennes et constituent une mémoire institutionnelle des interventions dans le milieu. Une véritable capacité à réseauter Les administrations de proximité se positionnent progressivement au centre d’une dynamique locale portée par un monde rural organisé, surtout en s’ef- forçant d’obtenir une crédibilité accrue auprès des autorités locales et provin- ciales. D’autre part, elles constituent un exemple d’une première concrétisation des réformes tant annoncées par les au- torités. Les administrations ne sont plus dans une tour d’ivoire mais deviennent des partenaires du développement. Être un allié des organisations du monde rural est alors favorisé par le mandat des MDR et IPAPEL (légalité) et une plus grande crédibilité auprès du monde rural (légitimité). Un autre facteur es- sentiel est la capacité des responsables des administrations à faire du lobbying et à activer leur ré- seau au sein de l’appareil étatique (cfr. ci-contre).
  20. 20. P 20 Capitalisation UCAG La forte dépendance envers les financements externes – les prestations relevant de projets et programmes ayant chacun leurs propres priorités – comporte le risque que la cohérence des activi- tés des IPAPEL et MDR soit mise à mal. La restructuration des admi- nistrations en bureaux avec des rôles et attributions définis et des cahiers des charges du personnel constituent des garde-fous contre ce risque. Une opportunité pour harmoniser les appuis aux administrations de proximité est offerte par la décentralisation qui donne aux entités décentralisées le mandat de définir les orientations pour le développement de leur localité. Les secteurs (ou chefferies), par leur taille, sont les niveaux par excel- lence pour définir et réaliser ces orientations : une dimension dite humaine, une échelle gérable et un véritable rapprochement entre les communautés locales et leurs administrations. À cet effet, le plan de développement constituera un cadre programmatique et concer- té pour les administrations et les partenaires au développement (cfr. encadré ci-contre). Les partenaires du développement, l’administration nationale et les fédérations paysannes congolaises se sont organisés en un Groupe Thématique « Agriculture, dévelop- pement rural et dynamique commu- nautaire ». Ce groupe, présidé par le ministre de l’Agriculture, Pêche et Élevage et celui du Dévelop- pement Rural, constitue le cadre d’échange et de concertation par excellence pour adapter les straté- gies sectorielles et harmoniser les interventions des partenaires. Dans ce contexte, les recommandations faites par le Groupe font office de décisions. Une capacité à créer une cohérence d’activités en progrès mais encore difficile à maintenir Une capacité encore faible à s’adapter et se renouveler Si les partenaires locaux recon- naissent la plus-value offerte par les administrations de proximité, au sein de l’administration elle-même, un « choc de cultures » est encore perceptible. Les administrations de proximité sont de plus en plus proactives et prennent les initia- tives tandis que, dans sa globalité, l’administration tend à rester pas- sive et à attendre les directives des niveaux supérieurs (secteurs de la santé, de l’éducation, etc.). Le maintien et le renouvellement du hard-ware reste un défi de taille car les fonds mis à disposition par les ministères pour faire fonction- ner les administrations restent très insuffisants (cfr. encadré ci-contre). De plus, le statut non régularisé des agents, surtout de plusieurs Servi- coms (manque d’immatriculation et, par conséquent, salaires impayés), constitue un risque considérable pour la cohésion et la performance des équipes. D’autre part, une réforme, qui ré- volutionne la manière de travailler des agents, exige de préférence une cultur d’apprentissage interne et une alimentation en idées nova- trices et en expériences venues d’ailleurs pour la mise à jour du soft-ware.
  21. 21. PPl UN PLAN DE DÉVELOPPEMENT LOCAL Un plan de développement local est un ensemble cohérent d’activités, projets et programmes dans une localité donnée qui vise à répondre en synergie aux ambitions définies par la communauté locale. Il se base essentiellement sur des initiatives locales et il est en adéquation avec des orientations régionales et nationales en matière de développement. Dans le cadre de la décentralisation, les élus de la commu- nauté locale approuvent et adoptent le plan comme boussole pour l’administration. Dans le contexte de la décentralisation en marche en RD Congo, des tâches dévolues aux élus au niveau des secteurs et chefferies et d’une fiscalité locale émergente, un plan de développement local constitue un outil pertinent pour l’orientation des services à fournir pour les administrations de proximité ainsi que l’harmonisation des appuis donnés par les par- tenaires. Une complémentarité peut s’installer entre les appuis financiers des partenaires et les recettes fiscales (qui doivent être) affectées au développement. Comme l’agriculture constitue pour la plupart des secteurs et chefferies le socle de leur développement, il y aura certes un rôle pour les administrations de proximité, les MDR et IPAPEL. À cet effet, leurs agents mobilisent le monde rural organisé, dynamisent les plateformes multi-acteurs, telles que le Conseil Agricole Rural de Gestion (CARG), et facilitent le processus de diagnostic, de priorisation et de planifi- cation, ainsi que la communication entre les différents acteurs. LE FINANCEMENT DU SECTEUR DE WAKABONGO II DANS LE MANIEMA Le financement du fonctionnement, en dehors des frais salariaux, des Inspections de l’Agriculture, Pêche et Élevage et du Développement Rural dans le secteur de Wakabongo II dépend pour une large part des re- cettes et taxes locales. Pour 2014, le secteur prévoyait un budget de 125 millions de Francs congolais mais dans la pratique les recettes fiscales n’atteignaient que 2,5 millions de Francs congolais (2 % des prévisions). De surcroît, le secteur recevait une dotation mensuelle de 2,5 millions de Francs congolais de la part du gou- vernement central, dont 0,8 million étaient obligatoi- rement utilisés pour l’abonnement au Journal Officiel et la fabrication des imprimés de valeur. Les dotations connaissent une clé de répartition fixée par la Loi : 45 % pour le fonctionnement de l’administration du secteur, 30 % pour les investissements (réhabilitation/ construction des bureaux) et 25 % pour les rémunéra- tions (primes au personnel). UCAG Capitalisation 21
  22. 22. 22 Capitalisation UCAG Une contribution encore timide au développement agri- cole et rural L’émergence d’un monde rural organisé et dynamique Les IPAPEL et MDR, et particuliè- rement les équipes de Servicoms, sélectionnés pour être membres, ont réussi à offrir des services qui répondent aux nouvelles réalités du monde rural congolais. La présence du hard-ware, à savoir les bâtiments, équipements informatiques et moyens de déplacement, aussi rudi- mentaires soient-ils, et du soft-ware, notamment les équipes qui dis- posent du savoir et du savoir-faire nécessaires, est essentielle. Mais selon les déclarations des agents, ce sont les fonds pour financer les activités de terrain qui revêtent le plus d’importance. Ces fonds, dans la quasi-totalité disponibles à travers des contrats de prestation de services avec des projets et programmes de développement, permettent de répondre effective- ment aux demandes des populations rurales. Il serait bien sûr souhaitable que l’État puisse être le chef de file de cette contribution pour s’orienter vers les aspects de services durables aux populations. Face à une crise quasi-persistante des admi- nistrations, le monde rural congolais s’organise désormais davantage pour gérer son développe- ment et, en quelque sorte, prendre la relève de l’État dans certains domaines. La réhabilitation des pistes de desserte facilite la reprise du com- merce de produits agricoles. Par conséquent, les producteurs agricoles se regroupent en asso- ciations locales pour organiser la collecte et la commercialisation des produits. Ces initiatives locales sont également la base d’un vaste réseau en construction d’organisations au niveau pro- vincial et national (cfr. encadré ci-contre). De plus, les principaux partenaires du dé- veloppement rural appuient cette tendance et préfèrent collaborer directement avec les organisations rurales pour organiser l’entretien des ouvrages collectifs tels que les routes, les forages et les adductions d’eau (CPR, CLER, comités de gestion d’eau, etc.).
  23. 23. UCAG Capitalisation 23 LA DYNAMIQUE NAISSANTE DANS LE MONDE RURAL CONGOLAIS Un exemple de la dynamique rurale est la Confédération Nationale des Producteurs Agri- coles du Congo (CONAPAC), un réseau d’organisations de producteurs et productrices agricoles. En 2014, CONAPAC comptait environ 539.000 membres, répartis dans 11 fé- dérations provinciales, fortes de 10.969 organisations paysannes et coopératives pri- maires, regroupées dans 988 unions et coopératives centrales. C’est un mouvement, créé à l’initiative des producteurs, qui est géré par les producteurs et œuvre en leur nom (Rapport narratif des activités de la CONAPAC pour 2014). Un autre exemple, plutôt redynamisé, voire initié, par les partenaires au développement en collaboration avec l’administration congolaise, est le dispositif des Commissions Pro- vinciales Routières (CPR) et des Comités Locaux d’Entretien Routier (CLER). Ce sont des institutions à forte participation du monde rural professionnel (producteurs, transporteurs) auxquelles l’État congolais a délégué des tâches d’inventaire, de réhabilitation et d’entretien du patrimoine routier, financées par le Fonds National d’Entretien Routier (FONER).
  24. 24. 24 Capitalisation UCAG
  25. 25. UCAG Capitalisation 25 CONCLUSIONS Par un ensemble cohérent de mesures et d’appuis techniques et financiers La relance des administrations et la fourniture effective de services sont le résultat d’un ensemble d’actions de renforcement des capacités dont une première était la réhabilitation et la construction des bâtiments et la mise à disposition des équipements infor- matiques et moyens de déplacement. Ces éléments sont considérés par les agents comme le cadre minimal et les moyens de travail indispensables pour s’acquitter de leurs fonctions dans des conditions adéquates. La base de l’ensemble d’actions était la réforme institutionnelle, suivie de la redéfinition des mandats des ad- ministrations et de la clarification des tâches du personnel en fonction de la politique nationale de développe- ment, de la décentralisation adminis- trative et des évolutions observées dans le monde rural congolais. Le renforcement organisationnel comprenait surtout la formation du personnel et la mise en place des accords d’exécution. Ces accords sont un appui à la fois financier et technique aux administrations dans leur travail quotidien et un outil de renforcement des capacités. Étant donné que ces actions consti- tuent un ensemble, il est difficile d’identifier celles qui sont les plus efficaces. Toutefois, la formation et le coaching du personnel ainsi que les accords d’exécution semblent être des actions pertinentes et particu- lièrement utiles au niveau local. Les formations répondaient aux besoins du personnel qui regrettait une absence de formation depuis deux décennies. Les accords d’exécution ne permettent pas seulement la mise en application des réformes enta- mées et des connaissances acquises conformément au mandat de l’ad- ministration, leur mise en œuvre est également un apprentissage pour les administrations concernées. En plus de ces actions, la réforme et le renforcement de l’administration du développement rural se distinguent par une nouvelle appellation du service, la Maison de Développe- ment Rural, et surtout la sélection des Servicoms au sein du personnel existant. Cette sélection semble avoir un effet positif sur l’appréciation par les usagers des services fournis. Elle explique aussi, pour une large part, le leadership dynamique observé au niveau des MDR. Il est possible de relancer des administrations de proximité en RD Congo … Les expériences de l’accompagnement des administrations par les UCAG Agriculture et Développement Rural montrent qu’il est possible de relancer des administrations de proximité (province, territoire, secteur et chefferies) en RD Congo. Aujourd’hui, les IPAPEL et les MDR appuyées par les UGAG sont fonctionnelles et offrent des services qui sont de plus en plus demandés par la population rurale. Les services fournis par les Servicoms des MDR sont particulièrement mentionnés car ils accompagnent et renforcent une tendance générale observée au niveau du monde rural congolais, à savoir l’auto-organisation du monde rural.
  26. 26. 26 Capitalisation UCAG Mais les acquis restent fragiles … Néanmoins, la situation des admi- nistrations appuyées reste fragile comme l’indique le cadre global pour le renforcement des administrations de proximité (Figure 1). Tout d’abord, les réformes institutionnelles proposées et anticipées par les UCAG tardent à être formellement adoptées et généralisées, ce qui crée une incertitude au niveau du personnel. La clarification et l’adop- tion formelle du mandat, du rôle et des attributions restent indispensables pour que tout appui ait l’effet recher- ché et puisse être durable. Par ailleurs, deux éléments du renfor- cement organisationnel relèvent plus particulièrement du ressort de l’État congolais : les budgets effectifs de fonctionnement des administrations et la gestion des ressources humaines. La situation du personnel des administra- tions est telle qu’il risque de demeurer peu efficace, malgré la volonté mani- feste de certains responsables locaux (salaires dérisoires, non-régularisation d’une partie du personnel, etc.). Et dépendent aussi d’autres facteurs Le rôle joué – ou non – par l’État congolais reste de loin le talon d’Achille du processus. Les institutions provin- ciales sont confrontées au problème du financement de leur propre fonctionne- ment, d’une part par manque de méca- nismes fiscaux efficaces, et d’autre part, par une centralisation persistante de l’assiette fiscale à Kinshasa. Dans un contexte de fragilité, il est essentiel que les partenaires au déve- loppement se concertent pour l’harmo- nisation de leurs interventions. À cet effet, le Groupe Thématique au niveau national joue un rôle à distance mais déterminant car il réussit à influencer la mise en œuvre de la politique nationale agricole et de développement rural sur la base des enseignements tirés par l’ensemble des acteurs institutionnels du secteur. Enfin, un élément positif est que d’autres projets et programmes de développement sollicitent les services des IPAPEL et MDR, ce qui permet aux agents d’être au service des communautés rurales et de mettre en application les connaissances acquises par l’appui des UCAG. Il ne fait aucun doute que les programmes provinciaux de la coopération belgo-congolaise de désenclavement et de développement agricole ont un rôle à jouer dans ce sens.
  27. 27. UCAG Capitalisation 27 PERSPECTIVES Le rôle de consolidation des acquis par les programmes provinciaux Pour les IPAPEL et les MDR, chacun des projets et programmes de déve- loppement agricole et rural constitue une opportunité de se faire contracter comme prestataires, tout particulière- ment, les programmes provinciaux de la coopération belgo-congolaise. Ces programmes sont en quelque sorte le bras opérationnel de l’ensemble de l’appui aux secteurs de l’agriculture et du développement rural. De plus, ils utilisent aussi les accords d’exécution comme outil de collaboration avec l’ad- ministration provinciale. Enfin, dans le cadre de leur approche filière agricole, ces programmes appuient la struc- turation et l’organisation du monde paysan et sont en mesure de financer les demandes de service et d’encadre- ment par les paysans en direction des administrations locales. Le défi d’une cohérence des interven- tions auprès des administrations de proximité Dans le contexte d’une dépendance financière à l’égard des partenaires au développement, la cohérence des appuis et interventions demeure un défi de taille. Certes le Groupe Théma- tique joue un rôle au niveau national mais il serait préférable de créer ce type de concertation multi-acteurs au niveau des provinces, chose tout à fait possible aujourd’hui. Dans un tel cadre, l’administration provinciale pourrait jouer un rôle de premier plan. Dans cette optique, les plans de dévelop- pement local, à condition qu’ils soient simples, réalistes et faciles à mettre en œuvre, constituent des outils pratiques pour orienter les appuis. D’autant plus que l’approche filière, prônée par les programmes provinciaux, offre une opportunité pour accompagner le développement d’une économie locale comme fondement même du dévelop- pement local. Un rôle déterminant pour l’État congolais Enfin, le rôle de l’État congolais reste déterminant dans la relance des admi- nistrations locales et la généralisation d’une telle approche. L’État doit créer les conditions propices pour concréti- ser les réformes. À cet effet, l’échange, la concertation et le lobbying par les partenaires au développement, inspirés d’expériences et de résultats concrets, restent indispensables.
  28. 28. CAPITALISATION UCAG 2012 - 2015 Royal Topical Institute

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