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MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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Observations de Michel Berson sur les programmes “Recherche” dans le projet de loi de règlement

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Observations du Sénateur Michel Berson sur les programmes “Recherche” de la Mission Enseignement supérieur et Recherche, contenues dans le tome II du Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de règlement, du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014.

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Observations de Michel Berson sur les programmes “Recherche” dans le projet de loi de règlement

  1. 1. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX - 339 - III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES « RECHERCHE » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : MICHEL BERSON) 1. La promesse d’une sanctuarisation des crédits de la recherche n’a pas résisté aux conditions tendues de l’exécution budgétaire 2014 Le 30 janvier 2014, le Président de la République déclarait, à l’occasion d’un discours prononcé à l’Institut de science et d’ingénierie supramoléculaires (Isis), sur le campus universitaire de Strasbourg, que les crédits de la recherche seraient « sanctuarisés ». La loi de finances pour 2014 semblait confirmer cette affirmation : le budget total des programmes « Recherche »1 de la mission, hors programme d’investissements d’avenir, devait s’élever à 11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) en crédits de paiement (CP) en 2014, soit une augmentation de 1,8 % en AE et de 3,1 % en CP. Le budget de la mission a cependant connu d’importantes annulations en cours d’année et les crédits finalement dépensés par les gestionnaires sont inférieurs tant à la prévision de la loi de finances initiale qu’à l’exécution de 2013. Exécution des crédits des programmes « Recherche » en 2014 (en millions d’euros et en %) N° Intitulé du programme Crédits exécutés en 2013 Crédits votés LFI 2014 Crédits exécutés 2014 Écart exécution 2014 / exécution 2013 Écart exécution 2014 / LFI 2014 142 Enseignement supérieur et recherche agricole AE 302,4 312,0 315,9 4,4% 1,2% CP 304,2 312,0 315,9 3,8% 1,2% 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires AE 5 010,4 5 053,7 4 961,1 -1,0% -1,8% CP 4 908,4 5 053,7 4 719,9 -3,8% -6,6% 186 Recherche culturelle et culture scientifique AE 110,3 112,7 109,3 -0,9% -3,0% CP 114,5 114,6 110,6 -3,5% -3,5% 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources AE 1 273,4 1 277,6 1 261,1 -1,0% -1,3% CP 1 273,4 1 277,6 1 261,1 -1,0% -1,3% 1 Dans la présente analyse, le périmètre des programmes « Recherche » ne correspond pas parfaitement à celui des crédits spécifiquement alloués à la recherche dans la présente mission (cf. infra).
  2. 2. - 340 - LOI DE RÈGLEMENT ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2014 N° Intitulé du programme Crédits exécutés en 2013 Crédits votés LFI 2014 Crédits exécutés 2014 Écart exécution 2014 / exécution 2013 Écart exécution 2014 / LFI 2014 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durable AE 1 536,9 1 630,7 1 589,1 3,4% -2,6% CP 1 498,7 1 640,7 1 608,2 7,3% -2,0% 191 Recherche duale AE 177,4 192,1 61,1 -65,6% -68,2% CP 177,4 192,1 61,1 -65,6% -68,2% 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle AE 967,3 963,0 916,0 -5,3% -4,9% CP 1 003,4 984,2 942,1 -6,1% -4,3% 193 Recherche spatiale AE 1 398,2 1 429,1 1 355,7 -3,0% -5,1% CP 1 398,2 1 429,1 1 345,9 -3,7% -5,8% 409 Écosystèmes d’excellence AE 0,0 4 115,0 3 986,5 sans objet -3,1% CP 0,0 4 115,0 3 986,5 sans objet -3,1% 410 Recherche dans le domaine de l’aéronautique AE 0,0 1 220,0 1 008,5 sans objet -17,3% CP 0,0 1 220,0 1 008,5 sans objet -17,3% Total des programmes « Recherche » AE 10 776,2 16 305,9 15 564,2 44,4% -4,5% CP 10 678,2 16 339,0 15 359,7 43,8% -6,0% Total des programmes « Recherche » hors PIA (programmes 409 et 410) AE 10 776,2 10 970,9 10 569,2 -1,9% -3,7% CP 10 678,2 11 004,0 10 364,7 -2,9% -5,8% Source : commission des finances du Sénat, d’après les données transmises par la direction du budget Hors programme d’investissements d’avenir, les crédits ont ainsi diminué de près de 2 % en AE et 3 % en CP par rapport à l’exécution 2013. La baisse des ressources fait obstacle au lancement de certains projets et met les organismes de recherche sous une tension encore accrue, rendant difficile la réalisation d’investissements de long terme pourtant nécessaires à la qualité tant des infrastructures de recherche que des travaux qu’elles permettent de mener. La réduction des crédits alloués aux différents programmes est d’autant plus problématique qu’elle ne s’explique pas par une réorientation claire des priorités du Gouvernement mais paraît bien davantage trouver sa source dans des arbitrages ponctuels, en cours de gestion, afin de financer les dépenses d’autres missions.
  3. 3. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX - 341 - 2. L’écart entre les crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale et les fonds disponibles pour les gestionnaires devient préoccupant Au total, les crédits consommés sont inférieurs de 4,5 % en AE et 6 % en CP à l’autorisation parlementaire donnée en loi de finances initiale (soit respectivement 714,7 millions d’euros en AE et 979,2 millions d’euros en CP). Les mouvements budgétaires qui affectent la mission « Recherche » en cours de gestion, qu’ils interviennent par décret d’avance, décret d’annulation ou loi de finances rectificative, atteignent donc des ordres de grandeur substantiels. Dans la mesure où les projets de recherche nécessitent des investissements importants, tant par leur ampleur financière que par leur horizon temporel, souvent situé à moyen ou long terme, votre rapporteur souligne que l’importance des annulations décidées en cours d’exécution crée une instabilité dommageable aux gestionnaires de programme comme aux chercheurs et aux organismes au sein desquels ils travaillent. Comme le récapitule le tableau ci-après, l’écart entre les crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale et les fonds consommés au cours de l’année est particulièrement élevé pour deux programmes : les programmes 191 « Recherche duale » (exécution inférieure de 68,2 % aux crédits alloués en loi de finances initiale) et 410 « Recherche dans le domaine de l’aéronautique » (- 17,3 %). Il s’agit dans les deux cas de mouvements sur fonds du programme d’investissement d’avenir (PIA), relatifs pour partie à une débudgétisation qui fait l’objet d’une explication développée dans le quatrième point de la présente contribution.
  4. 4. - 342 - LOI DE RÈGLEMENT ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2014
  5. 5. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX - 343 -
  6. 6. - 344 - LOI DE RÈGLEMENT ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2014 3. La mise en réserve doit rester un outil de gestion des aléas, et non un moyen de réduire les crédits sans attendre l’autorisation du Parlement L’écart entre crédits votés et crédits disponibles pour les gestionnaires ne se limite pas à des ajustements par décret d’avance ou loi de finances rectificative, qui font l’objet d’un examen du Parlement. La mise en réserve conduit à rendre des crédits indisponibles pour les programmes alors même qu’ils ont été votés par le Parlement et qu’aucun texte législatif ou réglementaire n’est venu modifier leur montant. Il s’agit, certes, d’un outil de pilotage infra-annuel utile, qui permet de faire face aux aléas en cours de gestion et qui autorise une certaine souplesse à l’exécutif. L’augmentation continue de la réserve de précaution interroge cependant la portée de l’autorisation parlementaire : la mise en réserve était de 7 % des crédits hors titre 2 en 2014 et de 0,5 % des crédits sur le titre 2. Le fait que la plupart des programmes « Recherche » n’atteignent pas ces taux s’explique par le poids des opérateurs : leurs subventions, bien que ne relevant pas du titre 2 stricto sensu, visent pour une large part à financer des dépenses de personnel. Le taux de mise en réserve sur les subventions pour charges de service public est donc modulé pour en tenir compte. Quelques situations particulières doivent également être soulignées : ainsi, l’importance du taux de mise en réserve en AE sur le programme 142 correspond au lancement de l’opération Saclay. Le programme 191 a quant à lui subi un gel exceptionnellement important du fait d’une opération de débudgétisation, détaillée dans le point 4 de la présente contribution.
  7. 7. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX - 345 - Part de la mise en réserve sur les crédits alloués en loi de finances initiale (en %) Source : commission des finances du Sénat, d’après les réponses de la direction du budget La mobilisation accrue de la mise en réserve paraît d’autant plus problématique que la part de crédits « gelés » finalement annulés atteint des proportions très élevées pour la quasi-totalité des programmes, comme le montre le tableau ci-après. Dans les cas où les annulations semblent limitées, comme par exemple sur le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » en AE, la situation s’explique le plus souvent non par le dégel et la consommation du reliquat mais par son report : en d’autres termes, soit la plus large part de la mise en réserve est annulée, soit elle est reportée sur l’exercice suivant – dans tous les cas, elle n’est pas disponible pour les gestionnaires. Mise en réserve par programme en 2014 (en millions d’euros) Mise en réserve initiale Mise en réserve après surgel Dégels Annula- tions Annula- tions/mise en réserve Programmes AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP Enseignement supérieur et recherche agricoles 7,4 7,4 87,9 7,9 3,3 4,5 -5,5 -5,4 -6,2% -68,4% Recherche culturelle et culture scientifique 4,7 4,9 4,7 4,9 0,0 0,0 -4,7 -4,9 -100,6% -100,6% Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources 16,1 16,1 21,3 21,3 -4,8 -4,8 -16,5 -16,5 -77,4% -77,4% Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables 46,3 47,0 56,3 57,0 0,0 0,0 -56,3 -57,0 -100,0% -100,0% Recherche duale (civile et militaire) 12,6 12,6 132,0 132,0 0,0 0,0 -132,0 -132,0 -100,0% -100,0% 28,2% 2,6% 4,2% 1,7% 3,5% 68,7% 5,4% 5,8% 5,2%2,5% 6,7% 6,1% 6,4% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 142 172 186 187 190 191 192 193 Total général AE CP
  8. 8. - 346 - LOI DE RÈGLEMENT ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2014 Mise en réserve initiale Mise en réserve après surgel Dégels Annula- tions Annula- tions/mise en réserve Programmes AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle 51,7 53,2 51,7 59,9 0,4 0,4 -51,3 -52,8 -99,3% -88,2% Recherche spatiale 83,1 83,1 83,1 83,2 17,8 8,0 -65,3 -65,4 -78,6% -78,6% Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires 132,1 132,1 132,2 340,5 -42,2 148,3 -78,1 -138,1 -59,1% -40,6% Total général 354,0 356,3 569,3 706,7 -25,5 156,4 -409,8 -472,2 -72,0% -66,8% Source : commission des finances du Sénat, d’après les réponses de la direction du budget Au total, 70 % de la mise en réserve est annulée sur les programmes « Recherche ». Plusieurs interlocuteurs ont indiqué à votre rapporteur spécial que les gestionnaires ne prennent pas même en compte les crédits gelés dans l’établissement de leurs budgets prévisionnels. Votre rapporteur spécial souligne que la mise en réserve doit rester conforme à son objet, et que le « gel » des crédits ne saurait constituer une forme d’annulation anticipée, sans contrôle du Parlement et sans visibilité pour les gestionnaires. 4. Le programme d’investissements d’avenir a été, pour une part, détourné de son objet et utilisé en vue d’une débudgétisation L’ensemble des crédits du PIA 2 (12 milliards d’euros dont environ 5 milliards d’euros sur la mission « Recherche ») ont été délégués en 2014 aux opérateurs gestionnaires. Cela ne signifie pas pour autant que les dotations soient réellement consommées : elles sont simplement transférées aux opérateurs, qui assureront les décaissements effectifs au fur et à mesure de la mise en œuvre des projets. Le deuxième programme des investissements d’avenir était isolé, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2014, sur des programmes budgétaires spécifiques. Au sein de la mission « Recherche et enseignement », étaient concernés les deux programmes 409 « Écosystèmes d’excellence » et 410 « Recherche dans le domaine de l’aéronautique ». L’un comme l’autre a vu ses crédits réduits en faveur d’autres missions, notamment la défense. La réduction des crédits du PIA alloués à la mission « Recherche » fait écho à celle intervenue sur les autres programmes non liés au PIA et démontre qu’en l’absence d’une volonté politique forte, aucun dispositif budgétaire ne semble capable de protéger le financement de la recherche, notamment fondamentale, dans le contexte budgétaire actuel.
  9. 9. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. PHILIPPE ADNOT ET MICHEL BERSON, RAPPORTEURS SPÉCIAUX - 347 - Outre la diminution des enveloppes budgétaires des programmes 409 et 410, doit également être signalée une débudgétisation par le moyen du PIA sur le programme 191 « Recherche duale ». En effet, l’ampleur de la sous-exécution sur ce programme (l’écart entre les crédits alloués et consommés est de près de 70 %) s’explique par le fait que l’ensemble des crédits budgétaires annulés a été compensé par des fonds issus du programme d’investissements d’avenir (PIA), dont la consommation n’est pas retracée dans le budget général (seuls apparaissent les fonds transmis aux opérateurs). Exécution des crédits du programme 191 « Recherche duale » en 2014 (en millions d’euros) Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires Cette débudgétisation peut, certes, sembler d’un montant limité au regard du poids budgétaire de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Mais la légitimité du PIA, qui n’est pas soumis aux règles budgétaires de droit commun, repose en grande partie sur sa bonne utilisation. Sa pérennisation, annoncée par le Président de la République en mars 2015, n’aura de sens que si les programmes antérieurs ont fait la preuve de leur efficacité. Votre rapporteur spécial se montrera donc particulièrement vigilant quant aux conventions PIA qui lui seront transmises ainsi qu’à leurs avenants. 177,4 192,1 61,1 192,1 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 Crédits exécutés en 2013 Crédits votés LFI 2014 Crédits exécutés 2014 Hors PIA Avec PIA

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