Direito Administrativo: Teoria e Questões

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DIREITO ADMINISTRATIVO
MATERIAL CONTENDO
TEORIA E QUESTÕES
PROFESSOR: Ricardo Damasceno
Equipe Técnica:
Arlindo Pionti
John Santhiago
Johni Santhiago
NOÇÕES DE
Mariane Reis
AGENTE - PF - 2014
Aluno(a): ______________________________________________________________________
Período: _______________________________ Fone: __________________________________

SUMÁRIO
MÓDULO 1 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................................................05
1.1 – ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO.............................................................................................. 06
1.2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO...................................................................... 06
1.3 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL.................................................................... 07
1.4 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO................................................................................................ 07
QUESTÕES DE CONCURSOS .................................................................................................................................................................. 10
MÓDULO 2 – PODERES ADMINISTRATIVOS............................................................................................................12
2.1 – DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO..................................................................................................................................... 12
2.1.1 – DEVER DE PROBIDADE ....................................................................................................................................................... 12
2.1.2 – DEVER DE PRESTAR CONTAS ........................................................................................................................................... 12
2.1.3 – DEVER DE EFICIÊNCIA ........................................................................................................................................................ 13
2.1.4 – PODER-DEVER DE AGIR...................................................................................................................................................... 13
2.2 – PODERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO .................................................................................................................................... 13
2.2.1 – PODER HIERÁRQUICO.......................................................................................................................................................... 14
2.2.2 – PODER DISCIPLINAR............................................................................................................................................................. 14
2.2.3 – PODER REGULAMENTAR ..................................................................................................................................................... 14
2.2.4 – PODER DE POLÍCIA............................................................................................................................................................... 15
2.2.5 – PODER DISCRICIONÁRIO..................................................................................................................................................... 15
2.2.6 – PODER VINCULADO.............................................................................................................................................................. 15
2.3 – ABUSO E DESVIO DE PODER.......................................................................................................................................................... 16
QUESTÕES DE CONCURSOS................................................................................................................................................................... 16
MÓDULO 3 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO ..................................................................................17
3.1 – DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 17
3.2 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ......................................................................................... 20
3.3 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ............................................................................................................................................................ 21
MÓDULO 4 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ..........................................................................................25
4.1 – REGIME JURÍDICO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ADOTADO NO BRASIL.......................................................... 25
4.2 – FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL .................................................................................................................................................. 25
4.3 – ABRANGÊNCIA DO ART. 37, § 6º, CF .............................................................................................................................................. 25
4.4 – REQUISITOS PARA CARACTERIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL.................................................................................... 25
4.5 – EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE ...................................................................................................................................... 25
MÓDULO 5 – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.....................................................................................27
5.1 – CONTROLE ADMINISTRATIVO......................................................................................................................................................... 28
5.2 – CONTROLE LEGISLATIVO................................................................................................................................................................ 29
5.3 – CONTROLE JUDICIAL ....................................................................................................................................................................... 30
5.4 – SISTEMAS ADMINISTRATIVOS........................................................................................................................................................ 30
5.5 – MEIOS OU INSTRUMENTOS DE CONTROLE ................................................................................................................................. 31
QUESTÔES DE CONCURSOS................................................................................................................................................................... 33

MÓDULO 6 – ATOS ADMINISTRATIVOS ...................................................................................................................34
6.1 – FATO ADMINISTRATIVO................................................................................................................................................................... 34
6.2 – ELEMENTOS OU REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS................................................................................................... 35
6.3 – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.......................................................................................................................... 36
6.4 – ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................................................... 38
6.5 – ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.................................................................................................................................. 39
MÓDULO 7 – LICITAÇÃO............................................................................................................................................41
MÓDULO 8 – LEI Nº 8.429/92 – LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.............................................................54
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA........................................................................................................................................ 59
8.1 – NATUREZA......................................................................................................................................................................................... 59
8.2 – DISPOSIÇÕES PRELIMINARES........................................................................................................................................................ 59
8.3 – AGENTE PÚBLICO............................................................................................................................................................................. 60
8.4 – REPRESENTAÇÃO CONTRA ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .................................................................................... 60
8.5 – SANÇÕES........................................................................................................................................................................................... 60
8.6 – MINISTÉRIO PÚBLICO ...................................................................................................................................................................... 61
8.7 – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE............................................................................................................................ 61
8.8 – SANÇÕES/PENALIDADES ................................................................................................................................................................ 61
8.9 – DISPOSIÇÕES FINAIS....................................................................................................................................................................... 63
MÓDULO 9 – LEI 8.112/90...........................................................................................................................................64
QUESTÕES DE CONCURSOS................................................................................................................................................................. 100

PROF. RICARDO DAMASCENO AGENTE − PF NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
MÓDULO 1 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Estado, Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem
conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.
1.1. ESTADO – é a pessoa jurídica de direito público, é a nação politicamente organizada, que é detentora de
SOBERANIA. O Estado NÃO tem DUPLA PERSONALIDADE, mesmo que esteja praticando atos privados, trata-se de
pessoa jurídica de direito público, não perde a personalidade PÚBLICA.
1.1.1. Elementos do Estado – são 03 elementos: POVO (elemento subjetivo), TERRITÓRIO (elemento objetivo) e
GOVERNO SOBERANO (soberania como poder absoluto, indivisível e incontrastável; independência na ordem
internacional e supremacia na ordem interna). O ESTADO DE DIREITO é o estado politicamente organizado, que
obedece às suas próprias leis.
1.1.2. Poderes do Estado – não são poderes da ADMINISTRAÇÃO, são os poderes decorrentes dos elementos
principais do Estado: PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO, são os elementos orgânicos ou estruturais do
Estado. A tripartição de Montesquieu é adotada no texto constitucional.
1.1.3. Funções do Estado (típica e atípica) – são decorrentes dos poderes. FUNÇÃO é o exercício de uma atividade
em nome e interesse de outrem. FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício de atividade em nome e interesse do POVO, essa
função pode ser:
a. FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal do poder, o motivo pelo qual o poder foi
criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei; executivo administrar; judiciário julgar.
b. FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. EXEMPLO: legislativo fazendo
licitação; executivo editando medida provisória; judiciário fazendo licitação.
Características das funções típicas:
Função Legislativa – consiste na elaboração de leis. É a função legiferante. É uma função abstrata. É uma função
geral com repercussão erga omnis. É a única função que inova o ordenamento jurídico.
Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando coativamente as leis. É uma função concreta
(exceto o controle direto de constitucionalidade). É uma função indireta, porque depende de provocação. Não
inova o ordenamento jurídico. Produz imutabilidade jurídica, ou seja, a intangibilidade jurídica ou coisa julgada, isto
é, somente a decisão judiciária é definitiva.
Função Executiva – é a função exercida pelo Poder Executivo. É uma função concreta. É uma função direta. Não
inova o ordenamento jurídico, pois, não revoga o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISÓRIA é uma
função atípica). É uma função capaz de ser revista, não produz coisa julgada. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
não é uma verdadeira coisa julgada, é a imutabilidade dentro da administração, ou seja, dentro de um processo
administrativo não há possibilidade de revisão dentro da própria administração, mas nada impede que seja revista
pelo Poder Judiciário.
ATENÇÃO! Função de Governo – é uma função estabelecida pelo doutrinador Celso Antonio Bandeira de Melo.
Existem algumas funções que não podem ser enquadradas em nenhuma das acima. É a função que regula a
atuação superior do Estado. A função administrativa se preocupa com as questões rotineiras ou costumeiras. A
função de governo fica além das atividades meramente rotineiras. Exemplos: declaração de estado de defesa ou
de estado de sítio, iniciativa de lei, sanção e veto do presidente, declaração de guerra, celebração de paz.
GOVERNO X ADMINISTRAÇÃO
Para o Professor Hely Lopes Meirelles a diferença entre Governo e Administração consiste em:
“Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas." A Administração não pratica atos de governo; pratica,
tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e
de seus agentes. São os chamados atos administrativos (...).
Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e discricionária; administração é atividade
neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administração é
conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem
responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou
política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe
o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha
poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência
executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros, ou de conveniência e
oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria.”
O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 5

1.1 – ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO
No âmbito do Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada para designar o conjunto de Poderes e
órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O Governo tem a incumbência de zelar pela
direção suprema e geral do Estado, determinar seus objetivos, estabelecer suas diretrizes, visando à unidade da
soberania estatal.
A noção de Administração Pública pode ser visualizada em sentido amplo ou restrito.
No seu sentido amplo, a expressão abrange tanto os órgãos governamentais (Governo), aos quais cabe traçar os
planos e diretrizes de ação, quanto os órgãos administrativos, subordinados, de execução (Administração Pública
em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais.
A Administração Pública em sentido amplo, portanto, compreende tanto a função política, que estabelece as
diretrizes governamentais, quanto à função executiva, que as executa.
Portanto, em sentido amplo, o vocábulo Administração Pública compreende num primeiro patamar os órgãos
governamentais (ou, simplesmente, Governo), superiores, e suas respectivas funções, eminentemente políticas, de
comando e direção, mediante as quais, em linhas gerais, são fixadas as diretrizes e elaborados os planos de
atuação do Estado. Num segundo patamar, a expressão também abarca os órgãos e entidades administrativos,
subalternos, bem como suas funções, basicamente de execução das decisões e dos planos governamentais.
Em sentido estrito, por sua vez, a expressão tem sua abrangência limitada aos órgãos e entidades administrativos,
que exercem apenas funções de caráter administrativo, em execução às decisões políticas. Ficam fora de seu
alcance, portanto, os órgãos governamentais e as funções de cunho político que os mesmos exercem.
Logo, o conceito de Administração Pública em sentido estrito – que deve ser utilizado nesse resumo - não alcança a
função política de Governo, de fixação de planos e diretrizes governamentais, mas tão somente a função
propriamente administrativa, de execução de atividades administrativas.
Como exemplos de atos produzidos na função política podemos citar: a declaração de estado de defesa ou de
sítio, a declaração de guerra, a nomeação de Ministros de Estado pelo Presidente da República ou a de Secretários
estaduais e municipais pelos Governadores e Prefeitos, a convocação extraordinária do Congresso Nacional, o
estabelecimento de relações com Estados estrangeiros, a permissão para que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente, a decretação de intervenção federal e a convocação,
pelo Congresso Nacional, de Ministros ou outros titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República.
1.2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO
Em sentido formal (subjetivo ou orgânico), conceitua-se Administração Pública como o conjunto de agentes, órgãos
e pessoas jurídicas destinadas à execução das atividades administrativas. Neste sentido, a Administração Pública
corresponde a todo o aparelhamento de que dispõe o Estado para a consecução das políticas traçadas para o
Governo.
Veja que no sentido subjetivo a conceituação encontra-se delineada sob o aspecto dos sujeitos que exercem a
função administrativa. Neste sentido, então, conceitua-se Administração Pública como o conjunto de agentes,
órgãos e pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício da função administrativa.
Na definição estão compreendidas todas as pessoas físicas que, atuando em nome do Estado, exercem alguma
função pública, os chamados agentes públicos; os órgãos públicos (centros de competências sem personalidade
jurídica, a serem estudos posteriormente) que integram cada uma de nossas entidades políticas (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios), os quais, reunidos, compõem a denominada Administração Direta; e as entidades
administrativas (entes com personalidade jurídica) criadas por cada uma das entidades políticas (as autarquias, as
fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista), que em conjunto formam a
chamada Administração Indireta.
Sinteticamente, a expressão Administração Pública, em sentido formal, subjetivo ou orgânico, compreende os agentes
públicos, os órgãos integrantes da Administração Direta e as entidades componentes da Administração Indireta.
Enfim, corresponde a Administração Pública, nesse contexto, a todo o aparelhamento de que dispõe o Estado para
a execução das atividades compreendidas na função administrativa, em qualquer dos três Poderes da República.

1.3 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL
Em sentido objetivo, a Administração Pública corresponde às diversas atividades finalísticas exercidas pelo Estado,
por meio de seus agentes, órgãos e entidades, no desempenho da função administrativa.
Nessa acepção material, a Administração Pública engloba, enquanto atividades finalísticas, o fomento, a polícia
administrativa, o serviço público e a intervenção administrativa, todas disciplinadas pelo regime jurídico de Direito
Público (no caso, as normas e princípios de Direito Administrativo, como será visto ainda nesta unidade).
O fomento consiste na atividade de incentivo à iniciativa privada de interesse público, mediante benefícios e
privilégios fiscais, auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos a juros facilitados, recursos orçamentários, entre
outros instrumentos de estímulo.
É muito comum que os particulares criem pessoas jurídicas, a exemplo das associações, cujo objeto social seja o
exercício de alguma atividade de interesse coletivo, em áreas como educação, saúde, cultura, assistência social,
entre outras.
Em prosseguimento, a polícia administrativa ou poder de polícia corresponde à atividade pela qual a Administração
impõe limitações e condicionamentos ao gozo de bens e ao exercício de atividades e direitos individuais em prol
do interesse coletivo. Temos, num primeiro patamar, leis que estabelecem as normas para o exercício de
determinado direito ou atividade, tendo em vista o interesse maior da coletividade. A partir da lei posta, a
Administração edita atos normativos, objetivando aplicar os mandamentos legais, exerce atividades de fiscalização
sobre as áreas em questão, pune os administrados que transgredirem as normas sobre elas incidentes.
A fiscalização do prazo de validade de alimentos perecíveis postos à comercialização, a verificação da
observância das normas de construção, a lavratura de uma multa contra o condutor que desobedece as normas
de trânsito, a demolição de uma obra prestes a desabar, a interdição de um estabelecimento comercial por
desobediência às normas de prevenção contra incêndios, são alguns exemplos de atos praticados na esfera da
polícia administrativa.
Serviço público, por sua vez, é toda atividade concreta e imediata que a Administração exerce, por si ou por meio
de terceiros, com a finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob regime exclusiva ou
preponderantemente de Direito Público.
É oportuno enfatizar que os delegatários de serviços públicos são, geralmente, particulares não integrantes da
estrutura formal da Administração (não compõe a Administração Pública em sentido subjetivo) que, por contrato ou
ato unilateral, desempenham atividade inserida na função administrativa, numa perspectiva finalística (o serviço
público). Enfim, não integram a Administração (quando a expressão vem desacompanhada de qualquer
designativo, entende-se que corresponde ao sentido formal, subjetivo ou orgânico), mas exercem função
administrativa.
Como exemplos de serviços públicos podemos elencar os serviços de fornecimento de água, de luz, de telefonia
fixa e móvel, de radiodifusão sonora de sons e imagens, de transporte interestadual e internacional de passageiros,
entre tantos outros citados no texto constitucional.
A intervenção administrativa, por fim, considerada numa perspectiva ampla, compreende três espécies de
atividades: a regulamentação e a fiscalização da atividade econômica de natureza privada, a atuação direta do
Estado no domínio econômico, dentro dos permissivos constitucionais, e as atividades de intervenção na
propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre destinatários específicos.
Encerrando o tópico, podemos conceituar Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional como o
conjunto de atividades que visam a satisfação direta e imediata dos interesses coletivos, mediante a produção pelo
Estado de atos concretos, de aplicação da lei, sob regime jurídico de Direito Público.
1.4 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL [art. 37, caput, CF]:
CF Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

QUANTO À PREVISIBILIDADE NO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL PODEM SER:
1)PRINCÍPIOS EXPRESSOS; [art. 37, CF, e outros
dispositivos constitucionais]
a)PRINCÍPIO DA LEGALIDADE [art. 37, caput, art.5º,II e
84, IV];
b)PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE [art. 37, caput e 5º,
caput],
c)PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA [arts. 37,
caput, e § 4º, art. 85, e 5º, LXXIII],
d)PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE [arts. 37, caput, e 5º, XXXIII
e XXIV, “b”]
e)PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA [art. 37, caput].
2)PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS: são aqueles que não constam
taxativamente em uma norma jurídica geral, sendo fruto
de elaboração doutrinária e jurisprudencial. Citem-se os
princípios da Supremacia do Interesse Público sobre o
Privado, da Autotutela, da Finalidade, da Razoabilidade
e da Proporcionalidade.
Ao dizer que são implícitos não significa que não estão
previstos em norma jurídica. Eles estão previstos, mas de
forma não taxativa, ou seja, são princípios previstos nas
normas jurídicas que advém da sua interpretação.
Apenas, a norma não menciona o nome do princípio,
devendo o interprete extrair seu conteúdo da norma
jurídica.
FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL [art. 2°, Lei 9.784/99]
-legalidade; -finalidade; -motivação;
-razoabilidade; -proporcionalidade; -moralidade;
-ampla defesa; -contraditório; -segurança jurídica;
-interesse público; -eficiência.
1)PRINCÍPIO DA LEGALIDADE [art. 37, caput, CF; art.5º, II, CF; 84, IV, CF; art. 2º, Lei 9.784/99]: a vontade da
administração pública é aquela que decorre da lei.
-o princípio da legalidade é inerente à noção de ESTADO DE DIREITO.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE No âmbito PARTICULAR:
é lícito fazer tudo que a lei não proíbe.
“ninguém é obrigado a fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
só é permitido fazer o que a lei autoriza.
“a administração só pode atuar secundum legem, não
contra ou praeter legem.”
2)PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO [art. 2º, Lei 9.784/99]: o interesse público deve prevalecer sobre
o interesse privado. O Estado exige a submissão dos interesses particulares ao interesse público, na medida em que
a convivência social sempre impõe ônus aos indivíduos.
-é considerado como a pedra de toque do direito administrativo.
-está relacionado à própria concepção do Estado Democrático de Direito.
3)PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO: por serem interesses titulados pela coletividade não se
encontram à disposição de quem quer que seja; ao órgão administrativo incumbe tão somente protegê-los.
-a Administração Pública não tem disponibilidade sobre os interesses públicos confiados a sua guarda e realização.
-não se pode dispor daquilo de que não se é titular [o titular do interesse é a coletividade e não a administração
pública].
-decorre do princípio da supremacia do interesse público.
-em decorrência desse princípio é que os poderes da administração são marcados por serem PODERES-DEVERES.

4)PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE - fundamento: [art. 37, caput, CF; 5º, caput, CF].
-perspectivas do princípio da impessoalidade:
a)A Administração não deve
dispensar tratamento diferenciado
aos cidadãos que estejam na
mesma condição, nem para
FAVORECER nem para PREJUDICAR;
- decorrência do princípio da
isonomia.
-ex.: concursos públicos, licitações.
b)O administrador público deve gerir
a Administração Pública sem
promoção pessoal;
- manifestações dessa perspectiva:
[art. 37, § 1º, CF]
c)Administração Pública como uma
instância autônoma dos agentes
que a integram
.- sob essa perspectiva a
impessoalidade permite vincular a
Administração Pública pelos atos
praticados pelos seus agentes, ainda
quando estejam no exercício das
atribuições de fato e não de direito.
- aplicação da Teoria da Aparência
na administração pública.
-manifestações do princípio da impessoalidade:
a)EM RELAÇÃO AO ADMINISTRADO
i)IMPESSOALIDADE COMO
FINALIDADE
[HLM]
A administração pública deve
buscar sempre a satisfação de
interesses neutros; a finalidade do
ato praticado deve ser sempre
impessoal, não pode visar
beneficiar ou prejudicar um ou
outro administrado.
ii)IMPESSOALIDADE COMO ISONOMIA
[CABM]
Princípio da impessoalidade
representa a garantia da isonomia
entre os administrados. [para CABM
o princípio da impessoalidade
deveria ser entendido como
sinônimo do princípio da isonomia].
iii)IMPESSOALIDADE COMO
IMPARCIALIDADE
Princípio da impessoalidade
representa a garantia da atuação
imparcial da administração pública.
b)EM RELAÇÃO AO AGENTE PÚBLICO
i)QUANTO À IMPUTAÇÃO DOS ATOS PRATICADOS
Os atos praticados não podem ser imputados ao
agente público, mas ao órgão a que ele faça parte; a
atuação do agente público deve ser entendida como
sendo a atuação do próprio ente público do qual faça
parte.
ii)QUANTO À AUTOPROMOÇÃO DO ADMINISTRADOR
[art. 37, § 1°, CF]
A publicidade ostensiva não pode promover a
autopromoção da autoridade responsável pela sua
prática. [ex.: quem faz a obra não é a Dilma, mas a
União]
5)PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE [art. 37, caput, CF] - os atos administrativos devem ser públicos, salvo se houver
interesse público que justifique o sigilo ou se houver necessidade de proteção da vida privada e da intimidade.
-fundamento: [art. 37, caput, CF; art. 5º, XXXIII, CF (direito de informação como direito fundamental); art. 5º, XXXIV, CF
(direito de certidão independentemente do pagamento de taxa].
Regra: publicidade.
Exceção: [hipótese que a publicidade poderá ser dispensada]
casos em que o interesse público justifique o sigilo; (ou)
para proteção da vida privada e da intimidade.
-muitos vêm tentando ampliar a abrangência do princípio da publicidade, enfatizando a idéia da TRANSPARÊNCIA,
que seria um compromisso com a divulgação de todos os atos públicos da forma mais ampla possível e com a
utilização de vários meios de comunicação além dos tradicionais.
6)PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA [art. 37, caput, CF; art. 2º, Lei 9.784/99]: princípio segundo o qual a Administração
Pública deve alcançar as metas e os resultados às quais se propõe, havendo a possibilidade de se controlar o
cumprimento dessas metas.

-envolve 2 aspectos:
a)MODO DE ATUAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO
– espera-se o melhor desempenho possível para
obtenção dos melhores resultados.
b)MODO DE ORGANIZAÇÃO
– organização, estrutural e disciplinar, da administração
pública de forma a se obter os melhores resultados.
-formas de gestão da coisa pública:
a)ADMINISTRAÇÃO
PATRIMONIALISTA
– modelo de administração pública
no qual as coisas do administrador
se confundem com as coisas
reconhecidas como públicas.
Confusão entre as coisas do gestor
e as coisas que por ele são geridas.
práticas patrimonialistas:
utilização de veículo público,
nepotismo.
b)ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA
OU WEBERIANA [MAX WEBER]
– modelo de administração baseado
na existência de controles prévios e
formais. Separa o patrimônio público
dos interesses do administrador e cria
uma burocracia profissional, com
base na meritocracia, que vela pela
preservação desse patrimônio.
[objetivo é limitar a atuação da
administração para evitar a indevida
disposição do patrimônio público]
-modelo marcado pela existência
de uma burocracia, de um corpo de
funcionários, estabelecidos em
função do mérito, que deve tratar de
forma impessoal o patrimônio
público.
c)ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL
– modelo de administração pública
que se baseia na filosofia da
iniciativa privada no serviço público.
-preocupação com a busca de
resultados por meio da adoção de
práticas empresariais.
-o controle existente deve ser
posterior e voltado para os
resultados pretendidos [controle
voltado para os resultados].
7)PRINCÍPIO DA MORALIDADE [art. 37, caput, CF] a atuação da administração pública não pode ofender a moral,
os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça, a equidade etc., sob pena de
comprometimento da validade do ato editado.
-fundamento: [art. 37, caput e § 4º CF; art. 85, CF e 5º, LXXIII, CF (possibilidade de utilização da ação popular para
combater ato lesivo à moralidade administrativa)].
Moralidade: a moralidade administrativa se consubstancia no conjunto de regras tiradas da disciplina interior da
Administração, a ação administrativa deve ser honesta e ética [Hauriou – autor francês].
-atualmente a moralidade é um princípio dotado de conteúdo jurídico autônomo.
- moralidade e legalidade são coisas distintas e independentes e que igualmente comprometem a validade do ato
administrativo.
BLOCO DE VALIDADE – a validade do ato depende da análise da legalidade e da análise da moralidade. O
desrespeito à moralidade, assim como o desrespeito à legalidade, gera a invalidade do ato administrativo editado.
QUESTÕES DE CONCURSOS
1. (CESPE - 2013 - DPE-ES - Defensor Público – Estagiário) Considerando o princípio da legalidade, assinale a opção
correta.
a) A ideia de subordinação à lei se exprime da mesma maneira para os particulares e para a administração
pública.
b) Esse princípio não condiciona o poder discricionário da administração pública.
c) Tal princípio relaciona-se ao controle judicial da administração pública.
d) A administração pública pode, por meio de regulamento autônomo, conceder direitos e impor obrigações a
terceiros.
e) Apenas a CF, dada a independência entre os Poderes, institui os limites para a atuação da administração
pública.

2. (CESPE - 2013 - DPE-ES - Defensor Público - Estagiário) Assinale a opção correta acerca dos princípios da
administração pública.
a) A impessoalidade exigida da administração pública circunscreve-se à vedação do tratamento diferenciado
entre os administrados.
b) O princípio da publicidade é absoluto, impondo à administração pública o dever de tornar públicos os seus atos.
c) Do princípio da supremacia do interesse público decorre o caráter instrumental da administração pública.
d) A doutrina exclui a hierarquia administrativa do rol dos princípios da administração pública.
e) Não constitui princípio da administração pública a presunção de legalidade.
3. (CESPE - 2013 - DPE-ES - Defensor Público - Estagiário) Ainda acerca dos princípios da administração pública,
assinale a opção correta.
a) A observância do princípio da razoabilidade implica considerar razoável a solução que se conforma à norma
jurídica pertinente, independentemente de ponderação entre os interesses e direitos afetados pelo ato praticado
pela administração.
b) O princípio da eficiência refere-se tanto à atuação do agente público quanto à organização da administração pública.
c) A moralidade administrativa é um dos conceitos abrangidos pelo princípio da legalidade, razão por que não
constitui propriamente um princípio a que se sujeita a administração pública.
d) A continuidade do serviço público, embora seja desejável, não constitui princípio da administração pública.
e) O dever de motivação restringe-se aos atos vinculados.
4. (CESPE - 2013 - ANS - Analista Administrativo / Direito Administrativo) Acerca do direito administrativo relacionado
à ANS, julgue os itens a seguir.
Segundo os princípios da economicidade e da eficiência, a ANS pode se negar a receber pedido de
reconsideração manifestamente contrário aos seus precedentes, evitando, assim, o dispêndio de dinheiro público
no processamento e na decisão dessa solicitação.
5. (CESPE - 2013 - TJ-DF - Analista Judiciário - Oficial de Justiça Avaliador) Em relação ao direito administrativo, julgue
os itens a seguir.
Haverá ofensa ao princípio da moralidade administrativa sempre que o comportamento da administração, embora
em consonância com a lei, ofender a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de
justiça e a ideia comum de honestidade.
6. (CESPE - 2013 - SERPRO - Analista - Advocacia) No que concerne aos princípios constitucionais do direito
administrativo, julgue os seguintes itens.
O princípio da isonomia pode ser invocado para a obtenção de benefício, ainda que a concessão deste a outros
servidores tenha-se dado com a violação ao princípio da legalidade.
7. (CESPE - 2013 - SERPRO - Analista - Advocacia) O princípio da publicidade vincula-se à existência do ato
administrativo, mas a inobservância desse princípio não invalida o ato.
8. (CESPE - 2013 - TC-DF - Procurador) Acerca do direito administrativo, julgue os itens a seguir.
De acordo com o critério legalista, o direito administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no país,
ao passo que, consoante o critério das relações jurídicas, abrange o conjunto de normas jurídicas que regulam as
relações entre a administração pública e os administrados. Essa última definição é criticada por boa parte dos
doutrinadores, que, embora não a considerem errada, julgam-na insuficiente para especificar esse ramo do direito, visto
que esse tipo de relação entre administração pública e particulares, também se faz presente em outros ramos.
9. (CESPE - 2013 - TC-DF - Procurador) Julgue os itens a seguir, a respeito de princípios da administração pública, agências
reguladoras, atos administrativos, regime disciplinar, processo administrativo-disciplinar e controle no serviço público.
Por força do princípio da legalidade, a administração pública não está autorizada a reconhecer direitos contra si
demandados quando estiverem ausentes seus pressupostos.
10. (CESPE - 2013 - TC-DF - Procurador) Constitui exteriorização do princípio da autotutela a súmula do STF que
enuncia que “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
GABARITOS
1 - C 2 - C 3 - B 4 - E 5 - C 6 - E 7 - E 8 - C 9 - C 10 - C

MÓDULO 2 – PODERES ADMINISTRATIVOS
Os poderes administrativos decorrem do regime jurídico de direito público e fazem parte do rol das prerrogativas e
privilégios conferidos à Administração Pública. Representam instrumentos para que a administração pública atinja
seu objetivo, qual seja o atendimento do interesse público. São poderes instrumentais.
Esse “conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o
fim de permitir que o Estado alcance seus fins” denomina-se Poderes Administrativos. Regra geral, citados Poderes
são concedidos por lei e destinam-se a instrumentalizar o Administrador Público para o atingimento do fim último a
que se presta o Estado: a satisfação dos interesses públicos.
Necessidade de exercício obrigatório dos poderes administrativos quando configurados os pressupostos de sua
atuação. Não pode haver OMISSÃO nem RENÚNCIA de poder administrativo.
PODER-DEVER: à administração pública é atribuído um conjunto de poderes indispensável à satisfação do interesse
público; o interesse público é de titularidade da coletividade, a administração pública dele não pode dispor; assim,
não existe discricionariedade quanto ao exercício dos poderes conferidos à administração. Se eles são conferidos
para a satisfação do interesse público e este é indisponível, a administração necessariamente deverá pô-los em
prática.
Podemos elencar as seguintes características dos poderes da Administração:
1ª - são poderes instrumentais. Explicando. Os Poderes Políticos (Poder Legislativo, Poder Judiciário e Poder
Executivo) são poderes estruturais, ou seja, fazem parte da estrutura do Estado, estabelecida diretamente pela
Constituição. Já os poderes da Administração são prerrogativas para se atingir o interesse público, sendo, portanto,
instrumentos (poderes instrumentais) para a obtenção do fim público.
2ª - não possuem caráter de faculdade, os poderes da Administração, na realidade, são verdadeiros PODERES-DEVERES
e
3ª - são irrenunciáveis, como corolário do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.
2.1 – DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
Além de poderes, os agentes administrativos, obviamente, detém deveres, em razão das atribuições que exercem.
Dentre os principais, podem ser citados os seguintes, conforme aponta doutrina a respeito do assunto:
Dever de probidade;
Dever de prestar contas;
Dever de Eficiência:
Poder-dever de agir.
2.1.1 – DEVER DE PROBIDADE
Pode-se afirmar que o de probidade é dos mais relevantes. Além de estar pautada na Lei, a conduta dos agentes
públicos deve ser honesta, reta, proba, ética, respeitando a noção de moral não só administrativa, mas também da
própria sociedade.
O Legislador a erigiu a status constitucional, conforme se vê no § 4º, art. 37 da Carta Magna, verbis: Os atos de
improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Tem destaque na Lei 8.429/92, que dispõe sobre atos de improbidade administrativa.
As sanções estabelecidas pela Lei de Improbidade Administrativa são de ordem administrativa, civil e política. Assim,
a Lei 8.429 não cuida de sanções penais. De toda forma, a ocorrer infração prevista na Lei 8.429 que seja tipificada
como crime, nada impede que o infrator responda na esfera penal pelo fato cometido.
2.1.2 – DEVER DE PRESTAR CONTAS
Em decorrência de gerir o que não lhe pertence, constitui dever do Administrador Público apresentar contas do que
realizou à toda coletividade. Se na esfera privada já o é assim, não poderia ser diferente no setor público. Abrange
não só aqueles que são Agentes Públicos, mas a todos que tenham sob sua responsabilidade dinheiro, bens, ou
interesses públicos, independentemente de serem ou não administradores públicos.

2.1.3 – DEVER DE EFICIÊNCIA
É Princípio Constitucional da Administração Pública inserido com a Emenda Constitucional 19/1998, sendo que o
dever de eficiência impõe que a atividade administrativa seja cada vez mais célere e técnica, ou seja, que se
busque não só o aumento quantitativo, mas também qualitativo do papel desempenhado pelo Administrador
Público.
2.1.4 – PODER-DEVER DE AGIR
O poder que possui o agente público significa, em realidade, dever com relação à comunidade, no sentido de
quem o detém está na obrigação de exercê-lo, sendo inadmitida a sua renúncia. Assim, difere em essência com
relação à noção de poder na esfera privada, na qual o poder é faculdade de agir para quem é seu titular.
Disto resulta que a omissão da autoridade ou o silêncio administrativo ocorridos quando é seu dever atuar gerará a
responsabilização do agente omisso, autorizando a obtenção do ato não realizado por via judicial, em regra, por
intermédio de mandado de segurança, quando ferir direito líquido e certo do interessado.
2.2 – PODERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
A despeito da controvérsia que o assunto gera, faz-se necessário abordar aqueles mais relevantes, com base na
doutrina majoritária.
2.2.1 – PODER HIERÁRQUICO
Conceito: é o poder administrativo que permite a distribuição e o escalonamento de funções dos órgãos públicas,
englobando os poderes de ordenar, coordenar, controlar e corrigir a atuação de seus agentes, estabelecendo uma
relação de subordinação entre os diversos agentes e órgãos públicos.
-pressupostos da organização administrativa
DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
HIERARQUIA relação de coordenação e subordinação entre órgãos e agentes.
-a submissão/hierárquica retira do agente inferior a atuação política, despindo-lhe da ação de comando.
-só existe hierarquia na função administrativa.
-não há hierarquia entre os entes da Federação [UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL].
-não há hierarquia entre os diversos poderes do Estado [EXECUTIVO, LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO].
-não há hierarquia no exercício das atividades típicas do PODER JUDICIÁRIO, do PODER LEGISLATIVO, do MINISTÉRIO
PÚBLICO, do TRIBUNAL DE CONTAS.
- CONSEQUÊNCIAS DO PODER HIERÁRQUICO
1)PODER DE CHEFIA - está relacionado com o dever de subordinação. É a prerrogativa do superior de DAR ORDENS
a seus subordinados. DAR ORDENS nada mais é do que o PODER DE COMANDO. Essas ordens podem ser dadas de
forma oral, escrita ou também através da edição de atos administrativos ordinatórios (são atos administrativos
internos destinados somente aos servidores públicos, como por exemplo uma ordem de serviço, uma portaria).
-limites ao poder de chefia:
não é possível que se exija prática de conduta ilegal;
não é possível que se exija prática que extrapole as atribuições do cargo de ocupa.
2)PODER DE FISCALIZAÇÃO E COORDENAÇÃO - está relacionada à obrigação de fiscalizar e coordenar os
subordinados. através desse controle, surge a possibilidade de revisar os atos praticados pelos servidores subalternos.
3)PODER DE REVISÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS - trata-se da possibilidade que os superiores hierárquicos possuem
de revisar os atos editados pelos subordinados. Ante o poder-dever de fiscalização, o superior hierárquico também
pode anular os atos ilegais praticados pelos subordinados, bem como revogar os atos discricionários que se
tronaram inoportunos ou inconvenientes.
4)PODER DE DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIAS – forma de transferência administrativa de competência. A atribuição é
temporária e revogável a qualquer tempo.
5)PODER DE AVOCAÇÃO DE COMPETÊNICA - forma de transferência administrativa de competência. Avocar é a
possibilidade que tem o superior de trazer para si as funções exercidas por um subalterno. É medida excepcional,
que só pode ser realizada à luz de permissivo legal e que desonera o subordinado com relação à qualquer
responsabilidade referente ao ato praticado pelo superior.

2.2.2 – PODER DISCIPLINAR
É o poder que a Administração Pública possui para APURAR INFRAÇÕES e APLICAR PENALIDADES aos servidores
públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina da administração.
O poder disciplinar decorre do poder hierárquico, porém entenda que o poder disciplinar permite a Administração
Pública:
1º - punir seus servidores por infrações funcionais. Lembra-se da observação feita acima? Aqui você a
compreenderá. Quando a Administração Pública aplica uma sanção disciplinar a um servidor público está fazendo
uso diretamente do poder disciplinar e indiretamente do poder hierárquico. Assim, no que diz respeito aos servidores
públicos, o PODER DISCIPLINAR é uma decorrência do PODER HIERÁRQUICO.
2º - punir, por infração administrativa, o particular com algum vínculo específico com a Administração Pública.
Exemplo: particular celebra um contrato administrativo para fornecimento de material de limpeza a um Município.
Se este particular descumprir uma cláusula deste contrato, tal Município poderá lhe aplicar as sanções previstas no
contrato e na lei. Aqui, há somente o exercício do poder disciplinar, SEM nenhum liame hierárquico.
Então não esqueça: PODER DISCIPLINAR e o PODER HIERÁRQUICO são inconfundíveis, todavia, quando se trata de
punir servidor por infração funcional, eles se aproximam, mas quando se trata de punir o particular, eles se
distanciam.
Segundo Hely Lopes Meirelles: “Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. É uma supremacia especial
que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer natureza,
subordinando-se à normas de funcionamento do serviço ou do estabelecimento a que passaram a integrar
definitiva ou transitoriamente. Distingue-se do poder de polícia que advém da supremacia geral do Estado sobre
todos os indivíduos”.
O poder disciplinar apto a punir o particular deve estar atrelado a um vínculo específico, como por exemplo a
existência de um contrato entre o particular e a Administração. Aqui mais uma observação importante. Todas as
pessoas (vínculo geral) que exerçam atividades que possam acarretar risco à coletividade também estão sujeitas a
sofrerem sanções por parte da Administração Pública. Mas nesta hipótese, a Administração age com base no seu
PODER DE POLÍCIA (será estudado adiante). Então, memorize:
PODER DISCIPLINAR a a punição funda-se em VINCULO ESPECÍFICO entre Administração e o particular.
PODER DE POLÍCIA a a punição funda-se em VÍNCULO GERAL entre Administração e o particular.
2.2.3 – PODER REGULAMENTAR
É a prerrogativa que tem administração pública de editar normas gerais e abstratas, para regulamentar as normas
contidas em lei em sentido formal. São atos normativos gerais e abstratos.
-trata-se da possibilidade que a administração possui de editar atos gerais e abstratos.
- exercício da função normativa – função atípica do Poder Executivo.
-a função normativa da administração é cada vez mais ampla nos dias atuais. Além do conhecido exercício típico
do poder regulamentar temos atividade normativa em várias instâncias administrativas da Administração direta e
indireta, em órgãos de fiscalização e controle de atividades estatais, como o CNJ e o CNMP, temos o poder
regulatório das agências reguladoras dentre os fenômenos contemporâneos que denotam essa ampliação do
poder normativo ou regulamentar.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS NORMATIVOS
CRITÉRIO – FUNDAMENTO DE VALIDADE:
a)ATO NORMATIVO PRIMÁRIO – norma que possui seu fundamento de validade diretamente na constituição;
b)ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO – norma que possui seu fundamento de validade em uma norma primária.
CRITÉRIO – CONTEÚDO:
a)LEI MATERIAL – norma cujo conteúdo visa uma conduta geral e abstrata, independente da forma pela qual tenha
sido veiculada;
b)LEI FORMAL – é a norma votada pelo Poder Legislativo nos termos da constituição, não importando seu conteúdo
(são as espécies normativas do art. 59, CF).
-competência para regulamentar: a determinação da competência dependerá da análise da repartição de
competência realizada no texto constitucional.
-Espécies normativas advindas do poder regulamentar:

a)DECRETO- veicula o regulamento da lei, expedido pelo Chefe do Executivo;
b)INSTRUÇÕES NORMATIVAS- atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado que complementam leis e
decretos;
c)REGIMENTO– rege o funcionamento de órgãos colegiados;
d)RESOLUÇÕES – atos inferiores dos regulamentos conferido às altas autoridades do executivo;
e)PORTARIAS - as portarias podem veicular regimentos, resoluções;
f)PARECER NORMATIVO- parecer emitido pelo Chefe da Procuradoria Pública para orientar a atuação da
Administração.
REGULAMENTO AUTÔNOMO NO BRASIL
É possível. Todas as hipóteses de exceção devem estar contempladas no texto constitucional.
2.2.4 – PODER DE POLÍCIA
É a atividade do Estado consistente na limitação da liberdade e da propriedade [art. 78, caput, CTN]. É a faculdade
para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais.
-elementos do conceito legal:
i)“limitando e (…)” - o poder de polícia é uma restrição que incide sobre propriedade e liberdade.
ii)“regula a prática de ato ou abstenção de fato”
-meios de atuação do poder de polícia:
a)ORDENS - implica a regulação da prática de ato. Meio primário.
b)PROIBIÇÕES - implica na abstenção de fato. Meio primário.
c)SANÇÕES - incide na inobservância das ordens ou proibições. Meios secundários.
JUSTIFICATIVA PARA A DEFINIÇÃO ESTAR NO CTN: [art. 145, II, CF] o poder de polícia é um dos fatos geradores
para a incidência das taxas, por isso ser necessário estar previsto no CTN.
- Fundamento do poder de polícia: PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO.
POLÍCIA ADMINISTRATIVA X POLÍCIA JUDICIÁRIA
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA
regulamentação -direito administrativo. -direito penal e processo penal.
incide sobre -bens, direitos e atividade. -pessoas.
quem desempenha -vários órgãos da administração. -corporações especializadas.
espécie de ilícito -ilícito puramente administrativo. -ilícito puramente penal
2.2.5 – PODER DISCRICIONÁRIO
O poder discricionário verifica-se quando a lei, ao outorgar certa competência ao agente público, o faz conferindo-lhe
certa margem de liberdade em seu exercício, podendo o agente público, frente ao caso em concreto no qual é
chamado a atuar, analisar a conveniência e a oportunidade do ato a ser praticado, bem como o seu conteúdo,
nos termos e limites da lei.
A discricionariedade para a realização de determinado ato tem seus contornos delineados na norma de
competência, e não pode ser confundida com arbitrariedade.
2.2.6 – PODER VINCULADO
O poder vinculado ocorre quando a lei, ao outorgar certa competência ao agente público, o faz sem conferir-lhe
qualquer margem de liberdade em seu exercício, de modo que ao agente, no caso em concreto em que é
chamado a exercer tal competência, resta apenas verificar se os pressupostos legais configuraram-se e, em caso
positivo, praticar o ato nos exatos termos descritos na lei.

2.3 – ABUSO E DESVIO DE PODER
Uso do poder: o poder administrativo é uma prerrogativa especial de direito público outorgadas aos agentes do
Estado. Fala-se em poder-dever, do que se conclui que o seu não-exercício pode ser caracterizado como omissão
ilegal.
Abuso: Para que não sejam invalidados, os atos das autoridades e dos agentes em geral devem, então, ser
legítimos, legais e morais, atendo-se, em qualquer espécie, aos interesses públicos da coletividade. Ao mau uso do
poder, de forma desproporcional, ilegal, ou sem atendimento do interesse público, constitui o abuso de poder, que
pode ocorrer de duas formas:
O agente atua fora dos limites de sua competência e;
O agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo o
desempenho administrativo.
Excesso: o agente atua fora dos limites de sua competência.
Desvio: forma de abuso pelo qual o agente procura alcançar fim diverso daquele previsto, explicita ou
implicitamente, na lei. Também é denominado de desvio de finalidade. Mais visível nos atos discricionários. A
finalidade é um dos elementos do ato administrativo.
Lei 4.717: Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita
ou implicitamente, na regra de competência.
Em síntese, o abuso de poder é gênero, do qual são espécies o excesso de poder e o desvio de poder ou de
finalidade.
1. (CESPE - 2013 - MPU - Técnico Administrativo) No que se refere aos poderes administrativos, julgue os itens a seguir.
Verifica-se a existência de hierarquia administrativa entre as entidades da administração indireta e os entes
federativos que as instituíram ou autorizaram a sua criação.
É denominado regulamento executivo o decreto editado pelo chefe do Poder Executivo federal para regulamentar leis.
3. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Processual) Acerca do poder de polícia, do poder hierárquico e do abuso de
poder, julgue os próximos itens.
O ordenamento jurídico pode determinar que a competência de certo órgão ou de agente inferior na escala
hierárquica seja exclusiva e, portanto, não possa ser avocada.
4. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Processual) O poder de polícia, vinculado a prática de ato ilícito de um particular,
tem natureza sancionatória, devendo ser exercido apenas de maneira repressiva.
5. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Processual) A invalidação da conduta abusiva de um agente público pode
ocorrer tanto na esfera administrativa quanto por meio de ação judicial, e, em certas circunstâncias, o abuso de
poder constitui ilícito penal.
6. (CESPE - 2010 - MPU - Analista – Processual) A administração pública, regulamentada no texto constitucional,
possui princípios e características que lhe conferem organização e funcionamento peculiares. A respeito desse
assunto, julgue os próximos itens.
A administração pública exerce seu poder disciplinar quando exige do particular a entrega de estudo de impacto
ambiental para a liberação de determinado empreendimento.
7. (CESPE - 2010 - MPU - Analista – Arquivologia) Com relação aos poderes, atos e contratos administrativos, julgue os
itens a seguir.
As prerrogativas do regime jurídico administrativo conferem poderes à administração, colocada em posição de
supremacia sobre o particular; já as sujeições servem de limites à atuação administrativa, como garantia do respeito
às finalidades públicas e também dos direitos do cidadão.

8. (CESPE - 2013 - ANS - Analista Administrativo) Acerca do direito administrativo relacionado à ANS, julgue os itens a seguir.
Configura exercício de poder disciplinar a edição pela ANS de ato normativo que discipline um aspecto da relação
entre operadoras setoriais e consumidores.
os itens a seguir.
A atribuição conferida a autoridades administrativas com o objetivo de apurar e punir faltas funcionais, ou seja,
condutas contrárias à realização normal das atividades do órgão e irregularidades de diversos tipos traduz-se,
especificamente, no chamado poder hierárquico.
10. (CESPE - 2013 - IBAMA - Analista Ambiental - Conhecimentos Básicos) O IBAMA multou e interditou uma fábrica
de solventes, que apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio próximo a suas
instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandato de segurança, alegando que a autoridade
administrativa não dispunha de poderes para impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará
de funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário.
Em face dessa situação hipotética, julgue os itens seguintes.
A aplicação de multa e a interdição da fábrica pelo IBAMA decorrem do poder hierárquico de que o órgão dispõe
como ente da administração pública indireta.
GABARITOS
1 - E 2 - C 3 - C 4 - E 5 - C 6 - E 7 - C 8 - E 9 - E 10 - E
MÓDULO 3 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO
3.1 – DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Para Hely Lopes Meirelles, Administração Pública é “todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de
serviços, cujo objetivo é a satisfação das necessidades coletivas”.
Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas entidades,
órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas.
No entanto, há que se ressaltar que Administração e Governo não são a mesma coisa.
A Administração não pratica atos de governo; pratica tão somente atos de execução, com maior ou menor
autonomia funcional, segundo a competência dos órgãos e de seus agentes.
Trata-se da atividade típica do Poder Executivo, mas também pode ser exercido pelos Poderes Legislativo e
Judiciário, ao exercerem atividade administrativa interna (Provimento dos próprios cargos, contratação de serviços
internos, etc.).
O Governo, por sua vez, é o conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado, ou seja,
compreende as atividades típicas dos três Poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, onde, a atividade típica do
Executivo é administrar, a do Legislativo é legislar e do Judiciário é exercer o Poder Jurisdicional.
No que se refere à prestação dos serviços pela Administração Pública, podemos reconhecer três fenômenos
distintos:
I. Centralização administrativa: Quando o Estado atua em nome próprio, por meio de sua estrutura própria, ou seja,
da chamada “Administração Direta”.
II. Desconcentração administrativa: Quando o Estado distribui internamente suas competências a “órgãos”, ou seja,
unidades administrativas não dotadas de personalidade jurídica. São os ministérios, secretarias, subsecretarias,
comissões, etc.
Existe organização hierárquica dentro da desconcentração administrativa, resultante de um escalonamento vertical
de competências e atribuições o qual tem por objetivo coordenar e garantir eficiência no cumprimento do grande
número de atribuições do Estado e, portanto, relação de subordinação entre os órgãos.
III. Descentralização administrativa: Ocorre por meio da distribuição de atribuições a “entidades”, ou seja, a
unidades de atuação dotadas de personalidade jurídica própria. Assim, o estado age indiretamente a partir da
“Administração Indireta” ou ainda da prestação de serviços públicos por particulares.

A descentralização administrativa deriva da vontade estatal de conferir determinadas atividades a entidades
dotadas de personalidade jurídica própria, com autonomia em relação ao Poder Central, exatamente para poder
cumprir com suas atribuições de maneira mais ágil, célere e efetiva.
Em razão dessa autonomia concedida às entidades da Administração Indireta, inexiste relação de subordinação
entre ambos, mas mera vinculação funcional entre o Ministério responsável e a entidade.
No art. 4º, do Decreto nº 200/67, com redação dada pela Lei nº 7.596/87, há uma enumeração expressa dos entes
que compõem a Administração Pública:
“Art. 4º. A administração federal compreende:
I – A administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios;
II – A administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade
jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista e
d) fundações públicas.”
Administração Direta e Indireta.
-Os conceitos de administração centralizada e descentralizada são doutrinários, já os de administração direta e
indireta são legais.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
É constituída pelos serviços integrados na própria estrutura administrativa do Estado, por meio das entidades
políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), de seus órgãos e de seus agentes, todos integrantes da
própria estrutura estatal, ou Poder Central.
Órgãos Públicos são centros especializados de competência, ou feixes de atribuições e responsabilidades
estabelecidos dentro da própria estrutura administrativa estatal. Pode se dizer também que são unidades de
atuação do Estado desprovidas de personalidade jurídica.
-Conceito legal: a administração direta é constituída pelos órgãos ligados à presidência da república e aos ministros
[conceito legal determinado pelo decreto lei 200/67 (esfera federal)].
- a ADMINISTRAÇÃO DIRETA representa a atuação direta/imediata do ente político (união, estado, distrito federal ou
município); exercendo, ele próprio, as atribuições conferidas pelo ordenamento.
-integram a administração direta todos os demais órgãos ligados por um vínculo hierárquico [fenômeno da
desconcentração].
ÓRGÃOS PÚBLICOS: são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de
seus agentes cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem [órgão público é unidade administrativa
despersonificada]. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem
necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isso explica porque a alteração de funções, a
vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas e não possuem personalidade jurídica, mas
na área de suas atuações e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que
pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas).
Criação de um órgão: depende de lei de iniciativa do chefe do executivo. A criação e a extinção de órgãos
da administração pública dependem de lei de iniciativa privativa do chefe do executivo (vide art. 48, XI, e 61 § 1º
da CF/88).
-CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
a)não tem personalidade jurídica própria não titulariza direitos nem obrigações.
b)não tem patrimônio próprio o bem não pertence ao órgão, mas à pessoa jurídica da qual o órgão faça parte.
c)tem funções a cada órgão é atribuída uma determinada função.
d)estão ligadas à pessoa jurídica por um vínculo de imputação IMPUTAÇÃO – a conduta do órgão é imputada à
pessoa jurídica.
e)excepcionalmente terá capacidade judiciária uma vez que não possui personalidade jurídica, também não
possuirá capacidade judiciária [como regra não pode figurar como parte da relação jurídica processual – não
pode ser autor ou réu].

Exceção: Teoria da personificação do órgão – é o reconhecimento da capacidade judiciária do órgão em
determinadas situações. [ex.: falta de repasse de verba do duodécimo (art. 168, CF - repasse mensal que o
executivo municipal deve fazer para o legislativo municipal] nesse caso se personifica o órgão (Câmara
municipal x Município).
-NATUREZA
1) TEORIA DA REPRESENTAÇÃO:
Influenciada pela lógica do Direito Civil, a teoria da representação defende que o Estado é como um incapaz, não
podendo defender pessoalmente seus próprios interesses. Assim, o agente público atuaria exercendo uma espécie
de curatela dos interesses governamentais suprindo a incapacidade.Essa teoria também falha na tentativa de
explicar o problema, na medida em que, sendo incapaz, o Estado não poderia nomear seu representante, como
ocorre com os agentes públicos;
3) TEORIA DO MANDATO:
Outra teoria concebida para explicar o problema sustentava que entre o Estado e o agente público haveria uma
espécie de contrato de representação, de modo que o agente receberia uma delegação para atuar em nome do
Estado. O erro dessa concepção está em não conseguir apontar em qual momento e quem realizaria a outorga do
mandato;
4) TEORIA DA IMPUTAÇÃO:
Aceita pela unanimidade dos doutrinadores modernos, a teoria da imputação defende que o agente público atua
em nome do Estado, titularizando um órgão público, de modo que a atuação do agente é atribuída ao Estado. O
idealizador da moderna teoria do órgão público baseada na noção de imputação volitiva foi o alemão Otto
Friedrich Von Gierke (1841 -1921). Gierke comparou o Estado ao corpo humano. Cada repartição estatal funciona
como uma parte do corpo, como um dos órgãos humanos, daí a origem do nome “órgão” público. A
personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não das partes. Por isso, os órgãos públicos
não são pessoas, mas partes integrantes da pessoa estatal. E mais. Assim como no corpo humano há uma
especialização de funções capaz de harmonizar a atuação conjunta das diferentes partes, com órgãos superiores
responsáveis por comandar, e outros, periféricos, encarregados de executar as ordens centrais, o Estado também
possui órgãos dispostos de modo hierarquizado, razão pela qual alguns exercem funções superiores de direção
enquanto outros atuam simplesmente executando os comandos que lhes são determinados.
-CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
I. Quanto à posição hierárquica:
A) INDEPENDENTES: Está no topo da estrutura hierárquica e, portanto, não se submete à subordinação de ninguém.
Originam-se da Constituição. Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Ex. Presidência da República,
Supremo Tribunal Federal, Congresso Nacional, Juízes etc.
B) AUTÔNOMOS: Não é independente, mas goza de grande autonomia para o exercício de suas atribuições.
Localizam-se na cúpula da Administração e subordinam-se diretamente a chefia dos órgãos independentes. Ex.
Tribunal de Contas, Ministérios, Secretarias de Estados e Municípios etc.
C) SUPERIORES: Não possui independência, nem autonomia. Se subordina aos dois citados acima, mas possui certo
poder de decisão. São órgãos de direção, comando e controle setorial. Ex: Gabinetes, procuradorias,
departamentos etc.
D) SUBALTERNOS: Meros órgãos de execução. São subordinados e não possuem qualquer autonomia. Ex:
Almoxarifados, Recursos Humanos etc.
II. Quanto à estrutura
A) SIMPLES OU UNITÁRIOS: constituídos somente por um centro de competências. Exemplos: Presidência da
República;
B) COMPOSTOS: constituídos por diversos órgãos menores. Exemplos: Secretarias.
II. Quanto à atuação funcional:
A) SINGULARES OU UNIPESSOAIS: É composto por um único agente (Juiz, Presidência da República etc.)
B) COLEGIADOS OU PLURIPESSOAIS: Composto por mais de uma pessoa, por uma comissão.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
-É a constituída dos serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da união como as autarquias, empresas públicas,
sociedade de economia mista, e fundações públicas. [decreto lei 200/67]
-Integram a administração indireta: autarquias; fundações públicas sociedade economia pública empresa
pública.

-não há HIERARQUIA entre o ente central e as pessoas descentralizadas: há tutela no caso da descentralização
técnica e fiscalização do contrato administrativo, na descentralização por colaboração. Entre a administração
centralizada e a administração descentralizada há CONTROLE e não hierarquia.
- fundamento para o controle:
I)PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE - à medida que o Estado cria pessoas jurídicas administrativas como forma de
descentralização da prestação de serviço público e com objetivo de especializar função, não poderá a
administração indireta se afastar dos objetivos definidos pela lei [princípio relacionado à ideia de descentralização].
II)PRINCÍPIO DO CONTROLE OU DA TUTELA - forma de se garantir que as entidades da administração pública indireta
observem o princípio da especialidade, ou seja, sua finalidade institucional.
-princípio que confronta com uma das características da administração indireta: a independência.
-REGRA: autonomia.
-EXCEÇÃO: é o controle.
III)PODER DISCIPLINAR - é o poder que a administração pública possui para apurar infrações e aplicar penalidades
aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina da administração [pressupõe a existência vínculo
jurídico].
-SUPERVISÃO MINISTERIAL – forma de controle da administração indireta.
-controla a eficiência dos serviços;
-controla a eficiência dos gastos;
-possibilidade de nomeação dos dirigentes.
Todas as entidades da Administração Indireta, conforme veremos a seguir, possuem necessariamente as seguintes
características: a) personalidade jurídica própria, seja ela de direito público ou privado; b) patrimônio próprio; c)
vinculação a órgãos da Administração Direta.
3.2 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA
-atuação por ato administrativo - atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade,
exigibilidade e autoexecutoriedade.
-pode se favorecer de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
-regime dos bens da administração direta: são bens públicos.
ALIENABILIDADE CONDICIONADA
IMPRESCRITIBILIDADE [não estão sujeitos à usucapião]
IMPENHORABILIDADE
NÃO SUJEIÇÃO A ÔNUS REAIS.
-regime do pessoal: sujeita ao CONCURSO PÚBLICO para os cargos efetivos.
-aplicabilidade das regras de licitação: deve obedecer às regras de licitação.
3.2.1 – DESCONCENTRAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA - é a redistribuição interna de atribuições, dentro da mesma pessoa
jurídica.
-a desconcentração sempre ocorre dentro da mesma pessoa jurídica e há uma relação de hierarquia entre os
diversos órgãos que a compõem.
-critérios de realização da desconcentração:
a)EM RAZÃO DA MATÉRIA;
b)EM RAZÃO DA HIERARQUIA,
c)EM RAZÃO DO TERRITÓRIO.
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA - na descentralização administrativa ocorre a transferência de parte da
função administrativa do ente central para outra pessoa, pública ou privada.
-criação de um novo centro de competência [pressupõe a existência de outra pessoa jurídica].
-não há hierarquia entre o ente central e as pessoas descentralizadas.

3.2.2 – DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA X DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA - é disciplinada pelo direito constitucional [estados unitários x estados federados]
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA - se refere ao exercício das competências administrativas [tema de direito
administrativo].
-Modalidades de descentralização administrativa:
a)TERRITORIAL/ OU GEOGRÁFICA - quando uma entidade local geograficamente delimitada é dotada de
personalidade jurídica própria de direito público [ex.: províncias dos estados UNITÁRIOS, TERRITÓRIOS FEDERAIS];
b)POR SERVIÇO, FUNCIONAL, OUTORGA OU TÉCNICA - criação de uma pessoa jurídica a ela sendo atribuído a
execução de determinado serviço ou atividade administrativa. Ex.: autarquia; fundações públicas; SEM; EP.
c)POR COLABORAÇÃO - ocorre por meio de contrato ou ato administrativo unilateral em que se transfere a
execução, conservando a propriedade pública, a titularidade do serviço.
UNIÃO TRANSFERINDO COMPETÊNCIA PARA ESTADO DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA - o DL 200/67 traz regra
equivocada: estabelece que a transferência realizada pela União aos Estados seria hipótese de descentralização. O
art. 22, parágrafo único da CF, que prevê a possibilidade de Lei Complementar transferir parte de sua competência
para os Estados trata do fenômeno da descentralização política e não de descentralização administrativa.
MINSTÉRIO TRANSFERINDO SERVIÇO PARA OUTRO MINISTÉRIO DESCONCENTRAÇÃO - hipótese de
desconcentração. Ministério é órgão, seria transferência de atribuição dentro da mesma pessoa jurídica.
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
-pessoa jurídica diversa. -mesma pessoa jurídica.
-não existe hierarquia, mas mera vinculação. -existe hierarquia.
-controle decorre do PODER DISCIPLINAR, PRINCÍPIOS
DA ESPECIALIDADE E DA TUTELA.
-controle decorre do PODER HIERÁRQUICO,
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA.
3.3 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
a) Autarquia(Art. 5º, I, DL nº 200/67): “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
Em suma, as autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica
de direito público interno, para a consecução de atividades típicas do poder público, que requeiram, para uma
melhor execução, gestão financeira e administrativa descentralizada.
As autarquias, por terem personalidade jurídica de Direito Público, nascem com privilégios administrativos típicos da
Administração Direta, tais quais:
a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades (art. 150, § 2º, da CF/88);
b) Prescrição quinquenal de suas dívidas passivas (DL nº 4.597/42);
c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art. 578);
d) Ação regressiva contra servidores causadores de danos a terceiros (CF/88, art 37, § 6º);
e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88, art. 100, §§);
f) recurso de ofício das sentenças que lhe forem contrárias (CPC, art. 475, III);
g) Prazo em quádruplo para contestar e em dobro pra recorrer (CPC, art. 188);
h) Não sujeição a concurso de credores ou habilitação de crédito em falência para a cobrança de seus créditos
(CC, art. 1571).
Possuem as autarquias capacidade específica, a qual é estabelecida na Lei que a criou, significando que as
autarquias só podem desempenhar as atividades para as quais foram instituídas, sendo impedidas de exercer
quaisquer outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias territoriais (os territórios), que são dotadas de
capacidade genérica para todos os atos de administração.
As autarquias desempenham atividades públicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meio de lei, à autarquia a
função de desempenhar determinado serviço público. Em função de tanto, as autarquias são denominadas de
serviços públicos descentralizados, serviços estatais descentralizados, ou simplesmente serviços públicos
personalizados.

De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as autarquias são criadas por lei específica, de forma que a simples
publicação da Lei já faz nascer sua personalidade jurídica, não sendo necessária a realização de seus atos
constitutivos pelo Poder Executivo.
Observe-se a necessidade de ser uma lei específica para a criação de uma autarquia, de forma que, se, por
exemplo, a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promulgação de dez leis específicas, uma para
cada autarquia a ser criada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas, bastará uma única lei para tanto.
A organização das autarquias dá-se por meio de Decreto expedido pelo Poder Executivo (vide Poder
Regulamentar).
b) Fundação Pública: (Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”.
Temos uma fundação quando atribuímos personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana destina a
uma finalidade social.
Ou seja, trata-se de um patrimônio dotado de personalidade jurídica.
Quando criada a figura da fundação pública, por meio do DL n 200/67, a intenção era criar uma entidade de
Direito Privado para exercer atividades que não fossem tipicamente públicas, mas que envolvessem o interesse
público, tais quais as atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa, ensino, etc.
No entanto, muito embora referido Decreto determine que as fundações tenham personalidade jurídica de Direito
Privado, a doutrina tem sido divergente no que se refere à sua natureza jurídica.
Celso Antônio Bandeira de Mello, é enfático ao referir que as fundações públicas, a exemplo das autarquias, são
pessoas jurídicas de direito público, ao referir que:
“É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito
privado. Na verdade são pessoas jurídicas de direito público, consoante, aliás, universal entendimento que só no
Brasil foi contendido.”
O mesmo autor vai ainda mais longe, ao referir serem as fundações figuras idênticas às autarquias, porém com
estrutura diferenciada, ao mencionar que:
“Em rigor, as chamadas fundações públicas são pura e simplesmente autarquias, às quais foi dada a designação
correspondente à base estrutural que têm”.
Ou seja, para Celso Antônio Bandeira de Mello, as fundações idênticas às autarquias, sendo todas elas, inclusive,
possuidoras de natureza jurídica de direito público, somente
Diferentemente, Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina que as Fundações Públicas podem ser de Direito Público ou
Privado conforme a lei que a instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei que autorizar a criação da entidade, determinará
sua personalidade jurídica, se de direito público, ou de direito privado, conforme se conclui de sua lição, a qual
segue transcrita:
“Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público, ao instituir fundação, atribuir-lhe
personalidade de direito público ou de direito privado. (...)
Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico
administrativo, com todas as prerrogativas e sujeições que lhe são próprias, ou subordiná-las ao Código Civil, (...).”
Mencione-se, por oportuno, que as fundações públicas, de acordo com o que é determinado pelo art. 37, § 8º, da
Constituição Federal, terão sua área de atuação estabelecida por Lei Complementar – LC.
c) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº 200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o
Governo seja levado a exercer por forca de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se
de qualquer das formas admitidas em direito”.
Muito embora o dispositivo acima transcrito diga que as empresas públicas serão criadas por lei, na verdade sua
criação será apenas autorizada por lei, conforme disposto na Constituição Federal (art. 37, XIX), o que implica na
necessidade de que, após a edição da lei autorizadora, o Poder Executivo pratique todos os atos de constituição
de pessoa jurídica necessários para sua criação.
Sua personalidade jurídica é de direito privado; seu capital exclusivamente público, o que não quer dizer que todo
capital deva pertencer à mesma entidade. É possível que o capital pertença a diferentes entidades do Poder
Público, como a União e um Estado-membro, por exemplo.
Observe-se que, muito embora as empresas públicas sejam pessoas jurídicas de direito privado, submetem-se a
algumas normas de direito público, tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a
vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.

O regime de trabalho predominante nas empresas públicas é o celetista. No entanto, muito cuidado: Nos cargos de
gestão, cuja nomeação se dá por indicação dos chefes do Poder Executivo a que se vinculam, temos a presença
de servidores comissionados, submetidos ao regime estatutário, lembrando que não é admitido o provimento de
empregos públicos em comissão.
Segundo Lição de Maria Silvia Zanella Di Pietro, as empresas públicas e sociedades de economia mista poderão ser
divididas entre: a) empresas que executam atividade econômica de natureza privada e b) empresas que prestam
serviço público.
De acordo com o disposto no § 1º, do art. 173, da CF/88, tanto as empresas públicas, quanto as sociedades de
economia mista que explorarem atividade econômica, terão tratamento jurídico diferenciado das demais
entidades da Administração Indireta, inclusive para a contratação de bens e serviços, mediante uma lei própria de
licitações.
No entanto, referida lei própria para este tipo de entidades ainda não foi editada, razão pela qual a elas tem se
aplicado a lei geral. No caso das licitações, a Lei é a nº 8.666/94.
Segundo os termos de mencionado dispositivo constitucional:
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração
pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas
minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores”.
Apenas se submetem à essa regra as empresas estatais que exerçam atividades econômicas, não aquelas que
prestem serviços públicos
d) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº 200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta”.
São semelhantes à empresa pública.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de Economia Mista “deve realizar, em seu nome, por sua conta e risco,
atividades de utilidade pública, mas de natureza técnica, industrial ou econômica, suscetíveis de produzir renda e
lucro....
Seguindo o pensamento de Maria Silvia Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia Mista, tais quais as empresas
públicas, podem ser divididas entre a) aquelas que exercem atividade econômica ou b) aquelas que prestam
serviço público.
As Sociedades de Economia Mista, a exemplo das Empresas Públicas, têm sua criação autorizada por lei, possuem
personalidade jurídica de direito privado e, em via de regra, exercem atividades de cunho econômico. No entanto,
se diferencia daquelas pelo fato de o capital ser diversificado (público e privado) e por só poder assumir a forma de
Sociedade Anônima, conforme os termos da Lei nº 6.404/76.
Obrigatoriamente as ações com direito a voto deverão pertencer em sua maioria ao Poder Público. Isso não quer
dizer que necessariamente a maioria do capital será público.
Como ocorre com as empresas públicas, não se aplica às Sociedades de Economia Mista o regime de direito
privado em sua íntegra, posto que estas também devem obedecer às regras referentes a concursos públicos,
licitações, etc.
As Sociedades de Economia Mista, bem como as Empresas Públicas que exerçam atividade econômica não
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às demais empresas do setor privado (Art. 173, § 2º, CF/88). O
Objetivo desta proibição é evitar que as empresas governamentais exerçam concorrência desleal em relação às
empresas privadas comuns.

1. (CESPE - 2013 - MPU - Analista - Direito) Em relação a serviços públicos e à disciplina legal sobre as empresas
públicas, julgue os itens a seguir.
A empresa pública federal caracteriza-se, entre outros aspectos, pelo fato de ser constituída de capital exclusivo da
União, não se admitindo, portanto, a participação de outras pessoas jurídicas na constituição de seu capital.
2. (CESPE - 2013 - MPU - Técnico Administrativo) A respeito da organização da administração pública, julgue os itens
a seguir.
A transferência pelo poder público, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execução de
determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado corresponde à descentralização por serviços,
também denominada descentralização técnica.
Verifica-se a existência de hierarquia administrativa entre as entidades da administração indireta e os entes
federativos que as instituíram ou autorizaram a sua criação.
4. (CESPE - 2010 - MPU - Analista - Processual) No que diz respeito à organização administrativa federal, julgue o
item abaixo.
As entidades compreendidas na administração indireta subordinam-se ao ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-administrativa,
mas não funcional.
5. (CESPE - 2013 - Polícia Federal - Escrivão da Polícia Federal) Com relação ao direito administrativo, julgue os
itens a seguir.
O Banco Central do Brasil é uma autarquia federal e compõe a administração pública direta da União.
6. (CESPE - 2013 - ANS - Analista Administrativo) Acerca do direito administrativo relacionado à ANS, julgue os itens
a seguir.
O ministro da saúde não tem poder hierárquico sobre o presidente da ANS.
os itens a seguir.
Pertence à justiça federal a competência para julgar as causas de interesse das empresas públicas, dado o fato de
elas prestarem serviço público, ainda que detenham personalidade jurídica de direito privado.
8. (CESPE - 2013 - INPI - Analista de Planejamento - Direito) Com relação à administração pública direta e indireta, às
autarquias e às empresas públicas, julgue os itens que se seguem.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, com totalidade de capital público, cuja criação
depende de autorização legislativa, e sua estruturação jurídica pode se dar em qualquer forma admitida em direito.
9. (CESPE - 2013 - INPI - Analista de Planejamento) O instituto da desconcentração permite que as atribuições sejam
distribuídas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica com vistas a alcançar uma melhora na
estrutura organizacional. Assim, concentração refere-se à administração direta; já desconcentração, à indireta.
10. (CESPE - 2013 - INPI - Analista de Planejamento) A autarquia, mesmo sendo integrante da administração pública
indireta, tem personalidade jurídica de direito privado e sua criação depende de lei específica.
GABARITOS
1 - E 2 - E 3 - E 4 - E 5 - E 6 - C 7 - E 8 - C 9 - E 10 - E

MÓDULO 4 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
4.1 – REGIME JURÍDICO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ADOTADO NO BRASIL
REGRA: TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. Não se adota a teoria civilista – culpa/dolo somente tem relevância
para análise da responsabilidade do agente público frente ao Estado.
4.2 – FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
-[art. 37, § 6°, CF] trata da responsabilidade civil do estado em decorrência da função administrativa.
***atenção*** a responsabilidade civil em decorrência da função legislativa e da função jurisdicional não tem como
fundamento este dispositivo.
4.3 – ABRANGÊNCIA DO ART. 37, § 6º, CF
a)PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
b)PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. Integram essa categoria:
I)pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública que prestam serviço público
EP e SEM que desempenhe serviço público responsabilidade conforme o art. 37, § 6°, CF.
EP e SEM que desempenhe atividade econômica responsabilidade conforme o direito privado.
II)concessionárias e permissionárias
-responsabilidade civil x usuário do serviço x não usuário do serviço – discussão se o fato da vítima ser usuária do
serviço público, ou terceiro, é determinante para a caracterização da responsabilidade civil da empresa prestadora
do serviço.
-[RE 591.874] (26.08.2009)– (confirmação da alteração da posição do STF) – STF reconheceu que a responsabilidade
é objetiva também para os não-usuários.
-fundamento: não poderia o intérprete restringir a interpretação do art. 37, § 6º, e no caso do texto legal, a
responsabilidade decorre da atividade desenvolvida, e não da figura do tomador do serviço. O dispositivo não
estabelece distinção entre a vítima usuária do serviço e terceiros, e que nas duas hipóteses as empresas prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos causados, pois o fato de a prestação ser transferida à iniciativa
privada, não tira a natureza pública do serviço.
4.4 – REQUISITOS PARA CARACTERIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL
REQUISITOS PARA A CARACTERIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE
RESPONSABILIDADE OBJETIVA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
-dano;
-conduta;
-nexo de causalidade.
-dano;
-conduta;
-dolo ou culpa;
-nexo de causalidade.
4.5 – EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE
1.Culpa da vítima
2.Culpa de terceiro
3. Força maior
4. Caso fortuito

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