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LISTE DES SIGLES
ACSÉ : Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances
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INTRODUCTION
Le 12 novembre 2014, lors d’une cérémonie officielle, le ministre du Travail,
François Rebsamen a remis le ...
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« dont les effectifs varient de 12 à 279 000 personnes » avaient été labellisées à cette
date : « au total, 817 000 sala...
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l’ACSÉ et du Secrétariat général au Conseil interministériel des villes (ex-DIV) avec la DATAR au
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déplacement de nos questionnements : outre les facteurs, les usages et les effets de la
labellisation, il s’agissait dés...
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d’action publique (Bergeron et al.,...
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La faible diffusion du label diversité ne peut pas davantage s’expliquer, a priori, par
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n’aillent recueillir le témoignage des autres agents qui en avaient la charge dans les
services.
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Nous avons par ailleurs enquêté auprès de 11 autres collectivités territoriales. 12
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Plan du rapport
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Tableau 1 - Collectivités territoriales enquêtées
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1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT
Héritier de la « charte de la diversité », une initiative lancée par quelques grands
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minorités visibles en entreprise » (Bébéar 2004) (p. 10). Dans ce texte qui marque l’un
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« l’expérimenter », avant d’engager, le cas échéant, un « débat au Parlement sur les
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ressources humaines et de représentants des organisations patronales dans la
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à respecter l’ensemble des dispositions en vigueur prohibant la discrimination directe
ou indirecte »(p. 3)24. « Les 18...
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Une régulation « négociée » des politiques diversité
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D’un côté, le label est présenté régulièrement présenté par les enquêtés comme le
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  1. 1. ! ! !!! ! ! ! ! ! ! ! ! INSTRUMENTER)LA)LUTTE)CONTRE)LES)DISCRIMINATIONS):) LE)«)LABEL)DIVERSITÉ)»)DANS)LES)COLLECTIVITES) TERRITORIALES) ! Rapport)final) Mars)2015) ) ) Alliance)de)recherche)sur)les)discriminations)(ARDIS)) Région!Île+de+France!,!Domaine!d’intérêt!majeur! «!Genre,!inégalités,!discriminations!»! ) ! ! ! ! Laure)Bereni! Chargée!de!recherche!au!CNRS! Centre!Maurice!Halbwachs! ! Renaud)Epstein) Maître!de!conférences!en!science!politique! Laboratoire!Droit!et!Changement!Social! Université!de!Nantes!
  2. 2. 1 LISTE DES SIGLES .......................................................................................................................................2 INTRODUCTION ..........................................................................................................................................3 Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les collectivités territoriales .5 Terrains et méthodes d’enquête......................................................................................................................................8 Plan du rapport ..................................................................................................................................................................12 1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT...................................................................................................14 1.1. De la charte au label diversité............................................................................................................................. 14 1.2. De la charte au label, le retour de l’État ?...................................................................................................... 18 Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire.............................................................................19 Une régulation « négociée » des politiques diversité............................................................................................21 1.3. Entre action publique et « outil performant de management » : les vertus de l’ambiguïté 22 Les trois visages du label diversité..............................................................................................................................22 « Le label de l’AFNOR »....................................................................................................................................................25 2. LABEL OR NOT LABEL ? LES BONNES RAISONS DE NE PAS S’ENGAGER ...............................29 2.1. Le label, instrument tout terrain ?.................................................................................................................... 29 2.2. Les coûts de la labellisation ................................................................................................................................. 30 2.3. Le label diversité : une valeur politique incertaine................................................................................. 31 Un label Hortefeux-Bébéar ?..........................................................................................................................................32 Comment valoriser politiquement un label « interne » ?.....................................................................................34 2.4. Les techniciens de la lutte contre les discriminations, contre le label diversité ?................... 35 Une communauté professionnelle émergente.........................................................................................................35 Des résistances politiques : « lutte contre les discriminations » vs. « management de la diversité » ..40 Une menace sur le « cœur de métier » des techniciens de la lutte contre les discriminations ...............41 2.5. Le label diversité face aux politiques sectorielles d’égalité................................................................. 43 Une segmentation concurrentielle des politiques d’égalité................................................................................43 Des luttes de cadrage : l’exemple des services politique de la ville..................................................................44 2.6. Des freins multiples au sein des directions des ressources humaines.......................................... 46 Le label, une contrainte supplémentaire...................................................................................................................47 Comment peut-on être discriminant ?........................................................................................................................48 La faiblesse structurelle des directions des ressources humaines...................................................................49 2.7. La difficile transversalité de la lutte contre les discriminations....................................................... 51 3. LES VILLES LABELLISEES : VALEUR ET USAGES DU LABEL DIVERSITE................................53 3.1. First movers et followers......................................................................................................................................... 53 Lyon et Nantes : deux villes exemplaires...................................................................................................................54 L’expérience de l’exemplarité....................................................................................................................................................55 La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations...................................................58 Des grandes collectivités à la pointe du management public...................................................................................63 L’engagement mayoral.................................................................................................................................................................65 Des first movers aux followers......................................................................................................................................67 Prendre exemple sur les villes modèles.................................................................................................................................68 Entre reconnaissance et structuration d’une politique de lutte contre les discriminations .....................70 Un levier de modernisation administrative........................................................................................................................73 Une décision prise au sommet...................................................................................................................................................74 3.2. Valeur et usages du label....................................................................................................................................... 75 Valoriser le label diversité..............................................................................................................................................76 La valeur du label............................................................................................................................................................................77 Les espaces de valorisation du label diversité...................................................................................................................80 Quand la labellisation prime sur le label ...................................................................................................................83 Les contraintes de la labellisation comme ressource managériale .......................................................................84 Ce que la labellisation fait à l’organisation........................................................................................................................90 CONCLUSION.............................................................................................................................................95 BIBLIOGRAPHIE.......................................................................................................................................96
  3. 3. 2 LISTE DES SIGLES ACSÉ : Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances AFMD : Association française des managers de la diversité AFNOR : Association française de normalisation ANDCP : Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel ANDRH : Association nationale des directeurs de ressources humaines CCAS : Centre communal d’action sociale DAAEN : Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité DAIC : Direction de l’intégration, de l’accueil et de la citoyenneté DGA : Directeur-rice général-e adjoint-e DGEF : Direction générale des étrangers en France DGEFP : Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle DGORH : Direction générale organisation et ressources humaines DIV : Délégation interministérielle à la ville DPM : Direction de la population et des migrations DRH : Direction des ressources humaines EQUAL/PIC EQUAL : Initiative communautaire concernant la coopération transnationale pour la promotion de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités en relation avec le marché du travail FASILD : Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations GELD : Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations HALDE : Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité INED : Institut national d’études démographiques IRDSU : Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain ISO : Organisation internationale de normalisation LGBT : Lesbienne, gay, bi, trans RSE : Responsabilité sociale/sociétale de l’entreprise
  4. 4. 3 INTRODUCTION Le 12 novembre 2014, lors d’une cérémonie officielle, le ministre du Travail, François Rebsamen a remis le label diversité « à 36 organismes exemplaires en matière d’égalité des chances, de prévention des discriminations et de promotion de la diversité »1. Attirant peu l’attention médiatique, la cérémonie a été immortalisée par une série de photographies mises en ligne sur le site du ministère du Travail (cf. Annexe 1). Les bénéficiaires du label y arborent leur trophée aux côtés du ministre. La plupart sont des dirigeants d’entreprise, des directeurs des ressources humaines ou des « responsables diversité » de grandes entreprises privées. Se fondant dans ce parterre de l’élite entrepreneuriale, les représentants de deux grandes villes, Nantes et Lyon, ont été invités à monter sur l’estrade : la première pour le renouvellement de son label (obtenu en 2010), la deuxième pour l’extension du périmètre du sien (obtenu en 2012). Au début de l’année 2015, ces deux municipalités sont les deux seules collectivités territoriales à figurer dans la liste des près de 400 organismes détenteurs du label diversité depuis son lancement, six ans auparavant. Créé par un décret du 17 décembre 20082, le label diversité récompense les « bonnes pratiques » des « entreprises et autres employeurs privés ou publics » en matière de « promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines ». Tout employeur ayant des activités en France, quelle que soit sa taille et son statut juridique, peut déposer un dossier de candidature auprès de l’organisme de labellisation mandaté par l’État, AFNOR Certification. Celui-ci procède à l’évaluation de la candidature à partir d’un cahier des charges et prend la décision d’attribuer ou non le label, « après avis » d’une « commission de labellisation » composée de représentants de l’État, de syndicats de salariés, d’organisations patronales et de la principale association des directeurs des ressources humaines, l’ANDRH. Le label est délivré pour une durée de 4 ans renouvelables, avec un contrôle à mi-parcours par l’AFNOR3. Selon ses promoteurs, le succès du label est attesté par le nombre important d’organisations labellisées depuis sa création. D’après le décompte public le plus récent4, mis en ligne sur le site du ministère de la Fonction publique en janvier 2013, 381 entités juridiques (grandes entreprises, TPE et PME, ministères, villes, établissements publics) 1 http://travail-emploi.gouv.fr/actualite-presse,42/breves,2137/le-label-diversite-remis-a-36,18170.html 2 Décret n° 2008-1344 du 17 décembre 2008 « relatif à la création d'un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d'une commission de labellisation. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019951112 3 Le label diversité est attribué initialement pour une durée de 3 ans renouvelables, avec une évaluation de contrôle à mi-parcours. Sous la pression des organisations labellisées, la période de validité de la labellisation a été étendue à 4 ans, avec une « évaluation de suivi » au bout de 24 mois. 4 Le décompte proposé par l’AFNOR n’a pas été renouvelé depuis août 2012. « Plus de 380 organisations (…) sont déjà labellisées : 85% d’entre-elles sont des entreprises de plus de 50 personnes », lit-on dans la rubrique « Liste des actualités » du site de l’AFNOR, qui n’a pas été remis à jour depuis août 2012. http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label-diversite- un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations
  5. 5. 4 « dont les effectifs varient de 12 à 279 000 personnes » avaient été labellisées à cette date : « au total, 817 000 salariés ou agents sont concernés »5. Même si l’ampleur de la diffusion du label diversité doit être relativisée (il ne concerne que 3% de la population active et se concentre dans des organisations de grande taille6), son développement n’en reste pas moins remarquable dans un contexte de reflux de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale – reflux particulièrement marqué depuis le début des années 2010 (cf. encadré 1). Il apparaît aujourd’hui comme l’un des principaux instruments de prévention des discriminations dans l’emploi. La mise en place du label diversité confirme l’extension du « gouvernement par les labels » dans le secteur de la lutte contre les discriminations, à l’instar d’autres secteurs émergents, aux moyens limités et dépourvus des leviers de command and control : ce type d’instrument déléguant une partie de la conception et de l’opérationnalisation de l’action publique à ses cibles s’est aussi développé, par exemple, dans les secteurs de l’éducation à la santé et du développement durable (Bergeron et al., 2011; Bergeron et al., 2014 ; Béal, 2011 ; Epstein, 2013). Encadré 1 - Une action anti-discriminatoire en berne Plusieurs travaux ont pointé la fragilité de l’action publique anti-discriminatoire depuis sa mise à l’agenda gouvernementale à la fin des années 1990 en France. Cette politique est d’abord affaiblie par sa fragmentation, notamment liée au fait que le référentiel de l’anti-discrimination englobe et requalifie des politiques qui étaient déjà là avant son essor, mais étaient formulées en termes d’égalité femmes-hommes, « d’intégration », de handicap, de politique de la ville... Cette fragmentation se retrouve en termes institutionnels : de la DAAEN à l’ACSÉ en passant par le service des droits des femmes et les services en charge du handicap, l’action publique anti-discriminatoire relève, au niveau national, d’une multiplicité d’institutions. Cette fragmentation s’accompagne de problèmes de coordination. La seule institution qui traitait de la lutte contre les discriminations de manière transversale, la HALDE, s’est fondue au sein du Défenseur des droits. Dans ce contexte, la lutte contre les discriminations peine à émerger comme un domaine d’action publique autonome (Chappe, 2013). Plus spécifiquement, le volet ethno-racial de la lutte contre les discriminations souffre de l’impossibilité de nommer ses publics cibles (« minorités visibles », « issus de la diversité », « descendants de l’immigration », etc.), mais aussi d’un déficit instrumental persistant, dans un contexte de controverses récurrentes sur les instruments de mesure des discriminations ethno- raciales et sur le recours à des catégories ethniques. Enfin, la lutte contre les discriminations n’a jamais bénéficié d’un portage politique fort et cette faiblesse s’est accentuée depuis le début des années 2010, après l’extinction des programmes européens EQUAL, dans un contexte général de rigueur budgétaire et de « rationalisation des politiques publiques » : fusion de la HALDE dans le Défenseur des droit, de 5 http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-37 6 Le label diversité peine à se diffuser dans les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de larges services de ressources humaines et qui ne sont pas incitées à se conformer aux standards s’appliquant aux grands groupes internationaux. Par ailleurs, l’idée d’une très large diffusion du label diversité parmi les plus grandes entreprises française est elle-même erronée. Les décomptes officiels gonflent artificiellement le nombre d’entreprises concernées : sur les 400 « organismes » labellisés comptabilisés par l’AFNOR en 2014, près d’un cinquième (86) appartiennent par exemple à deux grands groupes, Veolia et Areva. Par ailleurs, seulement 1/5ème des entreprises du CAC 40 sont titulaires du label diversité, alors que toutes ont signé la charte de la diversité.
  6. 6. 5 l’ACSÉ et du Secrétariat général au Conseil interministériel des villes (ex-DIV) avec la DATAR au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires, disparition d’une fonction dédiée au sein du gouvernement... Le plan de « 28 mesures pour l’égalité républicaine et la lutte contre les discriminations » présenté par Jean-Marc Ayrault en février 2014 semble être aussitôt tombé aux oubliettes. Le « délégué interministériel à l’égalité républicaine et à l’intégration » chargé de le coordonner n’a ni poids politique ni visibilité médiatique. Seule la question de l’égalité femmes-hommes a été fortement portée par le premier gouvernement du quinquennat Hollande sous l’impulsion de la ministre des droits des femmes, Najat Vallaud Belkacem, aboutissant à un nouveau jeu de réformes contraignantes pour les organisations de travail, dans le secteur privé et la fonction publique (cf. lois Copé-Zimmermann de 2011 et Sauvadet de 2012 imposant des quotas dans les instances de pouvoir et les fonctions d’encadrement supérieur). Mais aucun lien n’a été fait avec un objectif plus large de lutte contre les discriminations. Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les collectivités territoriales Au départ, l’enquête devait prendre la forme d’une monographie approfondie d’une collectivité territoriale labellisée, la ville de Nantes. Il s’agissait de répondre à deux questions centrales. La première reprenait les orientations de l’appel à projets de l’ARDIS : en quoi le label diversité transforme-t-il la politique de lutte contre les discriminations d’une collectivité ? Le deuxième axe de recherche consistait à s’interroger sur les coûts d’entrée dans le processus de labellisation, mais surtout sur les ressorts de l’engagement d’une collectivité territoriale dans la labellisation et sur les usages de cette distinction. Le choix de Nantes, parmi les deux collectivités territoriales labellisées, s’imposait pour deux raisons principales : d’une part en raison de la connaissance préalable de ce terrain d’enquête par Renaud Epstein7, d’autre part parce que la politique de lutte contre les discriminations de cette municipalité avait déjà fait l’objet d’une enquête sociologique, au moment de son émergence en 2006-2007, par une autre équipe de chercheurs (Eberhard, Meurs, Simon, 2008). Travailler sur ce cas en s’appuyant sur cette enquête déjà existante devait permettre d’identifier les transformations de la politique de lutte contre les discriminations quelques années plus tard, et de mesurer l’effet propre du label diversité sur ces reconfigurations. L’étude approfondie du cas nantais devait également permettre de mettre en évidence les facteurs de l’engagement de la collectivité dans la procédure de labellisation : pourquoi cette collectivité ne s’en était- elle pas tenue à une politique de lutte contre les discriminations dont les principaux piliers avaient été mis en place avant la création du label ? Pour de multiples raisons, l’accès au terrain nantais a été bien plus difficile que prévu (cf. infra), et il est rapidement apparu que l’enquête ne pourrait se centrer uniquement sur la ville de Nantes. Nous avons donc reconfiguré le dispositif : tout en enquêtant de manière privilégiée sur le cas nantais, nous avons également mené une enquête transversale auprès d’une dizaine de collectivités territoriales engagées dans des politiques de lutte contre les discriminations sans être titulaires du label diversité (à l’exception de la ville de Lyon). Cette redéfinition du terrain s’est accompagnée d’un 7 Plusieurs de ses recherches récentes sur la politique de rénovation urbaine, les politiques de l’habitat et d’aménagement comprenaient la ville ou l’agglomération de Nantes parmi les terrains d’enquête. Par ailleurs, Renaud Epstein a animé en 2013 à la MSH Ange Guépin le séminaire de recherche « Nantes, Capitale verte de l'Europe : l'usage des prix, des labels, titres et honneurs dans la gouvernance urbaine ».
  7. 7. 6 déplacement de nos questionnements : outre les facteurs, les usages et les effets de la labellisation, il s’agissait désormais d’explorer les obstacles à la labellisation. La question centrale devenait ainsi la suivante : comment comprendre que six années après sa création, le label diversité n’ait pas été adopté par d’autres collectivités territoriales que Nantes et Lyon ? La faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales est en effet surprenante à plus d’un titre. On ne peut l’expliquer par la méfiance d’organisations publiques vis-à-vis d’un instrument gestionnaire conçu par des acteurs proches des directions d’entreprise et initialement destiné à des organisations du secteur privé (Van de Walle & Mordret, 2008; Bereni, 2009). D’abord, le cahier des charges du label diversité a fait l’objet d’une déclinaison spécifique aux trois fonctions publiques dès 2011, et le label s’est remarquablement acclimaté dans la fonction publique d’État au cours des deux années qui ont suivi : il a été attribué aux administrations relevant de l’Economie et des finances en 2011, et aux ministères sociaux en 2012. Par ailleurs, comme les administrations de l’État, les collectivités territoriales se sont engagées au cours des années 2000 dans un tournant néo-managérial, se montrant particulièrement réceptives aux rhétoriques et instruments gestionnaires issus des entreprises privées (Bezes, 2005) (cf. encadré 2). Encadré 2 - Le New public management en VF Structuré autour d’un double postulat d’une moindre efficience des bureaucraties administratives par rapport à des entreprises soumises à la pression de la concurrence d’une part, de transférabilité des modes de fonctionnement de ces dernières vers les premières d’autre part, le New Public Management promeut l’introduction dans la gestion publique de formats organisationnels, d’instruments et de logiques issues de la gestion privée (Merrien, 1999). Les réformes néo-managériales conduites dans la plupart des États occidentaux sont globalement parvenues à opérer ce transfert, mais suivant des modalités et à des degrés variables en fonction des pays et des secteurs (Pollitt, Bouckaert, 2011). Après avoir longtemps paru résister à la vague néo-managériale, les élites étatiques ont résolument engagée la France dans cette voie au cours de la première décennie des années 2000 (Bezes, 2009 ; Eymeri–Douzans, 2013). Certes, le « tournant néo-managérial de l’administration française » (Bezes, 2008) demeure partiel par comparaison à d’autres pays européens. Son ampleur et ses effets sont difficilement comparables à ce qui peut s’observer en Grande- Bretagne, où plusieurs décennies de néo-libéralisation des politiques publiques et de réformes néo-managériales de l’administration ont conduit à une « nouvelle révolution bureaucratique » (Le Galès, Scott, 2008). L’accumulation des programmes de réforme de l’État et des institutions territoriales au cours des dernières années, lesquels ont été marqués de façon croissante par l’emprise des principes du New Public Management, ont néanmoins suffisamment désingularisé la gestion publique française pour que de nouveaux instruments managériaux soient, à l’image du label diversité, considérés par leurs promoteurs comme « tout terrain » (Hood, 1991), pouvant se déployer indistinctement dans les univers de l’entreprise privée, des administrations étatiques et des collectivités territoriales. Comme les grandes entreprises, les collectivités territoriales ont les yeux rivés sur les « bonnes pratiques » de leurs homologues. Depuis une quinzaine d’années, certaines d’entre elles collectionnent les prix, distinctions et trophées. Elles paraissent, a priori, des cibles particulièrement ouvertes à ce type de dispositif (encadré 3). On peut donc s’étonner que l’attribution des labels à Lyon et Nantes n’ait pas entrainé une dynamique
  8. 8. 7 de diffusion par l’émulation et la concurrence, au fondement de ce type d’instrument d’action publique (Bergeron et al., 2014 ; Ihl, 2007). Encadré 3 - L’essor des prix, trophées et labels territoriaux8 Le 21 octobre 2010, la Commission européenne a annoncé que Nantes serait la Capitale verte de l'Europe pour l’année 2013. Tout autant que les politiques de développement durable de la métropole ligérienne, cette distinction accordée à une ville engagée de manière exemplaire dans un développement urbain respectueux de l’environnement est venue récompenser le savoir-faire des responsables politiques et administratifs nantais, qui ont fait la preuve à cette occasion de redoutables qualités de compétiteur dans un processus de sélection concurrentiel : alors que leur dossier n’était qu’en cinquième position au terme de l’instruction technique par un panel d’experts, loin derrière ceux de Barcelone et Malmö, l’oral devant un jury leur a permis d’emporter le titre de Capitale verte de l’Europe. Ce prestigieux trophée est venu couronner une ville qui accumule, depuis quelques années, les prix et labels environnementaux. Elle a reçu en 2009 le prix européen Civitas pour sa gestion efficace et durable de la mobilité. La même année, la métropole nantaise était sortie victorieuse des appels à projets lancés par l’État dans le cadre du plan Ville durable, gagnant à la fois le label Éco’Cité et, pour trois de ses projets, le label ÉcoQuartier. À cela s’ajoutent le prix Global green city, le label Cit’Énergie et de multiples récompenses pour ses parcs et jardins (Award of Garden Excellence pour sa roseraie, Prix Eurocités pour un de ses parcs potagers, Grand prix national de l’arbre …). L’environnement n’est pas le seul domaine dans lequel Nantes collectionne les trophées. Ainsi, sa politique en direction des personnes handicapées lui a valu d’être sacrée Ville la plus accessible trois années de suite par l’Association des paralysés de France, puis d’être classée au deuxième rang européen sur ce plan par la Commission européenne en 2013 et de recevoir à ce titre un Access city award. Les services fonctionnels de Nantes Métropole ne sont pas en reste, qui peuvent eux aussi exhiber fièrement leurs récompenses : prix de l’Innovation en finance-gestion, prix Territoria catégorie gouvernance… Nantes n’est pas, loin s’en faut, un cas exceptionnel. Pratiquement toutes les villes françaises peuvent afficher une longue liste de récompenses et distinctions. Ainsi Nancy consacre une page de son site internet aux 70 prix, labels et distinctions qu’elle a obtenus, ce chiffre agrégeant des labels internationaux (patrimoine mondial de l’UNESCO), des prix européens (médaille d'or au concours de l'Entente florale) et nationaux (prix national de l'arbre, prix Territoria, prix Voies navigables de France…) ou régionaux (prix Lorraine qualité environnement). Les villes moyennes peuvent elles aussi exhiber leurs mérites, à l’image de Soisson qui met en avant six prix et labels certifiant sa qualité patrimoniale (ville d’art et d’histoire) et son inscription dans la modernité (ville internet), ses actions en faveur du cadre de vie (ville fleurie) et de la qualité de vie (ville conviviale, ville solidaire) dont bénéficient à la fois les plus jeunes (ville amie des enfants) et ceux qui ne le sont plus (pôle d’excellence « les aînés au cœur de nos villes et de nos territoires »). C’est moins que Dinard et sa douzaine de trophées et labels, dont la liste ressemble à un inventaire à la Prévert : ville fleurie, ville d'art et d'histoire, prix national de l'arbre, prix Territoria d'or, Marianne d’or, Oxygen award, ruban d’honneur de la fondation 30 millions d’Amis, prix de l'appropriation sociale des sciences de la région Bretagne… Ces quelques exemples témoignent du nombre et de la variété des prix, récompenses et autres labels décernés aux villes, dont l’essor est aussi récent que spectaculaire. 8 Extrait de (Epstein, 2013).
  9. 9. 8 La faible diffusion du label diversité ne peut pas davantage s’expliquer, a priori, par une position de retrait particulièrement prononcée des collectivités territoriales en matière de lutte contre les discriminations, au regard de la faiblesse structurelle de l’action anti-discriminatoire à l’échelle nationale (Calvès, 2007, 2008 ; Chappe, 2013), et par comparaison avec les entreprises privées, par exemple. Sous l’impulsion de l’État qui leur a délégué de manière croissante la prise en charge de ce problème public (notamment dans le cadre de la politique de la ville) (Debenedetti, 2013) et sous la pression discrète des institutions européennes (Flamant, 2014), un nombre croissant de collectivités territoriales, surtout des municipalités, ont inscrit la lutte contre les discriminations à leur agenda politique à la fin des années 2000, déplaçant et requalifiant en partie des dispositifs mis en œuvre auparavant sous l’étendard des « politiques de la ville » et de « l’intégration » (Flamant, 2014 ; Debenedetti, 2013 ; Doytcheva, 2010). Les élections municipales de 2008 ont marqué à cet égard une rupture. Précédées par des mobilisations en faveur de la « diversité en politique » (Avanzan 2010) qui se sont soldées par une relative diversification ethno-raciale des élus locaux (Geisser, Soum, 2008), ces élections ont vu fleurir des délégations dédiées à la « lutte contre les discriminations », « l’égalité » et la « diversité » dans les exécutifs, souvent incarnées par des élus issus de minorités ethno-raciales (Flamant, 2014). La signature de la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique » (commune aux trois volets de la fonction publique) en décembre 2008 a sans doute aussi constitué un contexte favorable au développement d’actions de prévention des discriminations par les collectivités, y compris désormais en « interne », au sein des services. Au cours du mandat 2008-2014, plusieurs municipalités ont créé des délégations politiques dédiées à cette question et, au sein des services, des « missions lutte contre les discriminations » : ces acteurs ont mis en place des sessions de formation des agents, des élus et des professionnels du territoire, ont lancé des campagnes de sensibilisation à destination du grand public, édité des brochures, des affiches, organisé des évènements, mis en place des dispositifs d’accompagnement juridique local. Les élections de mars 2014 ne semblent pas avoir remis en cause ces démarches. Certes, la lutte contre les discriminations reste généralement à la marge des agendas politiques locaux, peine à s’institutionnaliser comme un secteur autonome, affranchi des dénominations et référentiels issus d’autres politiques publiques (en premier lieu de la politique de la ville) et des aléas de la conjoncture politique. Mais au regard de la faiblesse structurelle de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale, on peut dire que les collectivités territoriales apparaissent au milieu de la décennie 2010 comme l’un des opérateurs clés de l’action publique anti-discriminatoire (Debenedetti, 2013). Le faible développement du label diversité n’en est que plus surprenant. Terrains et méthodes d’enquête Pour saisir à la fois les résistances au développement du label diversité dans les collectivités territoriales et les ressorts de l’engagement de certaines d’entre elles (labellisées ou préparant une candidature au label) dans cette procédure, nous avons articulé deux enquêtes : une enquête locale, menée à Nantes, titulaire du label diversité depuis 2012, et une enquête transversale, menée auprès de 11 autres collectivités (9 municipalités et agglomérations, 1 région et 1 département) non titulaires du label à une exception près (la ville de Lyon).
  10. 10. 9 Comme nous l’avons mentionné plus haut, le volet nantais de l’enquête s’est révélé plus compliqué que prévu. Nous nous sommes heurtés aux réticences à peine voilées de la part de plusieurs interlocuteurs clés du label nantais, qui ont sérieusement compliqué (et retardé) notre accès au terrain : nos emails de prise de contact avec les deux personnes que nous avions identifiées par différents canaux comme responsables de la mise en œuvre du label diversité sont restés sans réponse pendant plusieurs semaines, et trois mois après notre prise de contact initiale, après de multiples échanges de mails et conversations téléphoniques, il leur apparaissait toujours impossible de se libérer pour un premier rendez-vous d’une heure. Lors de celui-ci, finalement fixé en février 2014, nous avons reçu un accueil particulièrement froid, percevant un mélange de méfiance et de désintérêt pour notre démarche d’enquête. Malgré nos multiples demandes, nous n’avons jamais reçu les documents que nous avions demandés et surtout nous n’avons jamais pu faire les observations que nous avions prévues dans les mois qui ont suivi. Bien sûr, nous n’ignorions pas les résistances possibles face à notre enquête. Pourquoi une équipe de chercheurs financée par une autre collectivité territoriale, le Conseil régional d’Ile-de-France, viendrait-elle examiner la politique de lutte contre les discriminations nantaise ? Nous avions donc pris soin de ne pas présenter notre démarche comme relevant de « l’évaluation » mais de la recherche, pour nous distinguer des auditeurs de l’AFNOR, et de souligner que le choix de Nantes était lié à son rôle d’avant-garde et d’exemple en matière de lutte contre les discriminations. Cela n’a pas suffi. Ces résistances singulières de la part de certains acteurs nantais, situés en position de nous ouvrir (et de nous fermer) le terrain, nous paraissaient d’autant plus étonnantes que d’autres acteurs de la lutte contre les discriminations ou de la politique de la ville dans cette collectivité manifestaient, à l’occasion de contacts informels, leur intérêt pour notre recherche. Nous n’avions d’ailleurs aucun mal à prendre contact avec ces acteurs, généralement prompts à nous recevoir, à nous communiquer toutes les pièces nécessaires à notre étude et vivement intéressés par ses résultats. Nous avons analysé ces résistances comme un matériau d’enquête, révélant des éléments intéressants sur la politique de lutte contre les discriminations à Nantes et les effets de la labellisation diversité. Les difficultés à engager un lien de confiance avec nos interlocuteurs nantais étaient d’abord liées à un effet de calendrier : menée dans le courant de l’hiver et du printemps 2014, l’enquête tombait en pleine période de campagne pour les élections municipales, et surtout pendant la période de préparation de l’audit de contrôle à mi- parcours du label diversité et d’extension du périmètre du label. Débordés, placés devant la gageure de mobiliser les services dans la procédure de labellisation dans un contexte politique et organisationnel incertain, les responsables du processus de labellisation voyaient d’un mauvais œil notre position d’observateurs extérieurs. Leurs réticences traduisaient également des tensions qui pouvaient exister dans l’organisation du « secteur » de la lutte contre les discriminations à Nantes, tensions dont nous avons compris plus tard au cours de l’enquête qu’elles étaient en partie le produit de la labellisation : la collaboration était particulièrement difficile, tendue, entre les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la ville, qui avaient lancé les principaux dispositifs de lutte contre les discriminations au cours des années 2000, et nos interlocuteurs, les responsables du « projet label diversité », rattachés aux services RH. Ceux-ci n’avaient manifestement aucune envie que des sociologues reconstituent l’histoire des dispositifs de lutte contre les discriminations et
  11. 11. 10 n’aillent recueillir le témoignage des autres agents qui en avaient la charge dans les services. Les préventions et le désintérêt exprimés vis-à-vis de notre enquête était enfin le signe de l’éloignement des gestionnaires du label diversité vis à vis de l’univers de la recherche en sciences sociales. Ces responsables du projet de labellisation n’ont d’ailleurs jamais cité, au cours de nos échanges, les travaux de chercheurs spécialistes des discriminations, y compris de ceux qui sont devenus des consultants très sollicités par les collectivités territoriales ; ils n’ont fait référence à aucun cadre d’analyse issu du champ de recherche sur les discriminations, alors que ces références étaient permanentes dans nos entretiens avec leurs homologues d’autres collectivités, de même qu’avec les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la ville de Nantes. En revanche, les gestionnaires du label ont mentionné à plusieurs reprises leur collaboration étroite avec une « équipe de chercheurs et d’étudiants » de l’école de commerce locale : ceux-ci participaient notamment à la préparation de l’audit de l’AFNOR. Nos demandes d’être associés, d’une manière ou d’une autre, à ce processus de « pré-audit », se sont heurtées à un refus. Tout s’est passé comme si notre statut de « sociologues » à l’université de Nantes et au CNRS nous rendait à la fois suspects (parce que potentiellement critiques) et peu mobilisables en tant qu’experts (car éloignés de la culture gestionnaire). Face à ces difficultés d’accès au terrain nantais, nous avons fait le choix de réorienter notre enquête. Puisqu’une monographie approfondie sur une des villes titulaires du label semblait compromise, nous avons décidé de mener parallèlement à l’enquête nantaise une enquête transversale auprès des chargés de mission « lutte contre les discriminations » de 11 autres collectivités territoriales, dont 9 municipalités (cf. tableau 1).. Il s’agissait de comparer la ville de Nantes à d’autres collectivités affichant un intérêt pour la lutte contre les discriminations (en ayant, au moins, créé une mission dédiée) mais qui n’étaient pas titulaires du label diversité au moment de l’enquête, à une exception près (la ville de Lyon). Certaines de ces collectivités n’avaient jamais envisagé de se porter candidates, mais pour la majorité, le label avait fait partie, ou faisait partie au moment de l’enquête, du champ des possibles : certaines avaient commencé à s’y engager et abandonné le projet en cours de route, d’autres encore envisageaient au moment de l’enquête cette possibilité sans s’y engager fermement, d’autres enfin avaient franchi les premières étapes du processus de candidature. En examinant ces divers cas, nous entendions identifier le cas échéant les points de blocage dans le processus de labellisation, et, par contraste, les conditions propices à celle-ci. Au total, 36 entretiens ont été conduits. 18 l’ont été à Nantes : nous avons interviewé les cadres chargés de différents aspects de la lutte contre les discriminations ou du label diversité (au sein des services de la ville ou de la Métropole), ainsi que d’autres acteurs plus ou moins directement associés à la mise en œuvre de cette politique à Nantes : élus de la mandature 2008-2014, cadres de la politique de la ville, des sports et des ressources humaines, membres du « conseil consultatif interne mixité- diversité », représentants syndicaux. Nous avons contacté la plupart de ces enquêtés nantais par l’intermédiaire des gestionnaires du label diversité, mais nous avons aussi réalisé quelques entretiens complémentaires auprès de cadres municipaux contactés par d’autres biais.
  12. 12. 11 Nous avons par ailleurs enquêté auprès de 11 autres collectivités territoriales. 12 entretiens ont été menés avec des agents chargés de la « lutte contre les discriminations » ou de « l’égalité »9 dans ces collectivités, et une série de documents (certains publics, d’autres internes) relatifs à leur politique de lutte contre les discriminations ont été analysés. Pour constituer l’échantillon de l’enquête transversale, nous avons repéré les collectivités qui affichaient une politique de lutte contre les discriminations (le principal critère était la création d’une mission dédiée), tout en accordant une attention particulière aux villes de taille comparable aux deux premières labellisées10. Les premiers chargés de mission rencontrés nous ont transmis les coordonnées de certains de leurs collègues, souvent membres comme eux du groupe de travail « Égalité de traitement, prévention et lutte contre les discriminations » de l’IRDSU (Inter-réseaux des professionnels du Développement Social Urbain). Ces critères de sélection nous ont conduit à construire un échantillon de collectivités territoriales composé principalement de municipalités (10/12, si l’on inclut Nantes), plutôt de grande taille (9 des 10 villes de l’échantillon comptent plus de 100 000 habitants), et toutes dirigées par un élu socialiste pendant la mandature 2008-201411. Nous avons généralement reçu un accueil très favorable de la part des chargés de mission lutte contre les discriminations de ces collectivités territoriales. Certains enquêtés connaissaient déjà certaines de nos recherches sur la politique de la ville ou sur l’action publique anti-discriminatoire, et nous ont chaleureusement recommandés auprès de leurs homologues d’autres collectivités. Tous ont pris le temps de répondre à nos questions et nous ont fait confiance en nous communiquant des documents précieux. Plusieurs d’entre eux nous ont indiqué être vivement intéressés par les résultats de l’enquête, et par une restitution. Enfin, l’enquête a été menée auprès d’acteurs impliqués dans la genèse ou la gestion du label diversité à l’échelle nationale (6 entretiens) : un membre de la commission nationale de labellisation, un auditeur d’AFNOR Certification, le responsable du bureau pilotant le label diversité au ministère de l’Intérieur, et trois consultants spécialistes de la lutte contre les discriminations intervenant auprès des collectivités territoriales. 9 L’une de ces enquêtées est spécifiquement chargée de l’égalité femmes-hommes. 10 Une enquête réalisée par l’IRDSU en 2014 sur la lutte contre les discriminations dans les collectivités confirme l’importance de l’effet taille dans la structuration d’une politique locale de lutte contre les discriminations : 80 % des collectivités répondantes consacraient moins de deux équivalent temps plein à cette politique. Les effectifs de chacune des quatre collectivités qui lui avaient affecté quatre équivalent temps plein ou plus dépassaient les 2000 agents. 11 L’absence de collectivités dirigées par la droite dans notre échantillon s’explique par plusieurs raisons : la plupart des grandes villes, au moment de l’enquête, étaient dirigées par la gauche, et nos tentatives d’enquêter dans deux grandes villes gouvernées par un maire de droite n’ont pas abouti ; par ailleurs, nous avons constaté, en constituant l’échantillon, que les villes moyennes et les conseils généraux affichant une préoccupation pour la lutte contre la discrimination étaient systématiquement dirigées par la gauche, et plus particulièrement par le PS.
  13. 13. 12 Plan du rapport Le présent rapport s’organise en trois parties. La première traite de la genèse et du déploiement d’un label issu de réflexions développées par des acteurs proches des directions des grandes entreprises avant d’être réappropriées par l’État. On y montre que cet instrument renforce l’emprise étatique sur la managérialisation du droit anti-discriminatoire. Cette partie montre également que le déploiement du label tient notamment à son ambivalence constitutive, à la fois instrument de la puissance publique et de la performance gestionnaire. Les deux parties suivantes traitent plus spécifiquement du difficile déploiement du label diversité dans les collectivités territoriales. La deuxième partie est consacrée aux freins et obstacles auxquels il s’y est heurté. On y montre que diverses catégories d’acteurs (élus, professionnels de la lutte contre les discriminations et des politiques sectorielles d’égalité, services ressources humaines…) ont de bonnes raisons de rejeter cet instrument ou du moins de ne pas succomber à ses charmes. Ces résistances ne sont toutefois pas insurmontables : plusieurs collectivités envisagent, à la suite de Lyon et Nantes, de s’engager dans une démarche de labellisation. L’examen de ces villes, dans la troisième partie, met au jour des facteurs favorables à cet engagement, en même temps qu’il donne à voir les usages de cette distinction, qui relèvent moins du marketing que du management.
  14. 14. 13 Tableau 1 - Collectivités territoriales enquêtées Collectivité Nombre d’habitants Nombre d’agents Maire / Président (depuis 2008) Label diversité Matériau d’enquête Ville 1 300 000 habitants 5800 agents (ville + agglomération) PS Oui 18 entretiens Documentation Ville 2 500 000 habitants 11 500 agents (ville + agglomération) PS Oui 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation Observations Ville 3 210 000 habitants 5000 agents (ville + agglomération) PS Label égalité Label diversité à l’étude 3 entretiens (resp. lutte contre les discriminations, RH, éga. pro.) Documentation Ville 4 145 000 habitants 1500 agents PS Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Ville 5 135 000 habitants 3 500 agents (ville + agglomération) PS (2008- 2014) UDI (2014) Préparation de la candidature amorcée en 2013, mise en sommeil à la suite de l’alternance politique de 2014 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation Ville 6 450 000 habitants 12 100 (ville + agglomération) PS (2008- 2014) UMP (2014) Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Ville 7 157 000 habitants 3900 agents (ville + agglomération) PS (2008- 2014) EELV (2014) Préparation de la candidature amorcée en 2013 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation Ville 8 2 210 000 habitants 57 000 agents PS Candidature envisagée depuis 2014 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Ville 9 120 000 habitants 2000 agents PS Label diversité à l’étude 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Ville 10 43 000 habitants 1 800 agents PS (2008- 2014) UDI (2014) Préparation de la candidature engagée en 2013, mise en sommeil à la suite de l’alternance politique de 2014 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Région 1 12 000 000 habitants 11 000 agents PS Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation Département 1 1 500 000 habitants 8 000 agents PS Démarche de labellisation engagée (2014) 1 entretien (cabinet DGS) Documentation
  15. 15. 14 1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT Héritier de la « charte de la diversité », une initiative lancée par quelques grands patrons au milieu des années 2000 (1.1), le label diversité est l’une des déclinaisons du « gouvernement par les labels » (Bergeron et al., 2014), transformant ses cibles en opérateurs de l’action publique. Par rapport à la charte, le label marque toutefois l’extension du regard de l’État sur les dispositifs managériaux mis en place pour répondre au cadre anti-discriminatoire (1.2). Le succès de cet instrument, attesté par sa diffusion rapide dans un contexte où l’action anti-discriminatoire a disparu des priorités gouvernementales, est lié à son ambiguïté constitutive, à la fois instrument d’action publique et dispositif gestionnaire (1.3). 1.1. De la charte au label diversité12 Au début des années 2000, la France s’engage dans un processus de transposition des directives européennes relatives à l’anti-discrimination : la loi du 16 novembre 2001 étend et durcit le cadre juridique anti-discriminatoire, notamment en droit du travail, et des réflexions sont engagées sur la forme que prendra la « haute autorité » en charge de favoriser l’accès aux droits des victimes de discriminations. Dans le monde du travail, de grandes entreprises font pour la première fois l’objet de procès médiatisés pour discrimination raciale. C’est dans ce contexte qu’en 2003, Claude Bébéar, président d’AXA et fondateur de l’Institut Montaigne, constitue au sein de son think tank un groupe de travail sur « l’intégration des populations issues de l’immigration ». Il en confie la responsabilité à Yazid Sabeg, patron d’une entreprise d’informatique, et entrepreneur de la « discrimination positive »13. Le rapport que celui-ci co-signe en janvier 2004 avec Laurence Méhaignerie (alors journaliste en freelance et « chercheuse associée » à l’Institut Montaigne), intitulé Les oubliés de l’égalité des chances (Sabeg & Méhaignerie 2004), plaide en faveur de l’adoption, en France, de « politiques d’action positive » « encourage[ant], de façon volontariste, les entreprises à refléter dans leurs effectifs, la diversité ethnique sur le marché du travail » (p. 118), s’inspirant directement des exemples nord-américains. Il propose l’adoption d’une « charte de la diversité » qui permettrait aux entreprises publiques et privées signataires de « formaliser leurs actions et résultats pour la promotion et le respect de la diversité culturelle, ethnique et sociale dans l’entreprise » (p. 123). Cette charte, suggèrent les auteurs, pourrait être « la première étape vers la définition d’un label d’inclusivité pour valoriser les entreprises qui mettent en place des pratiques responsables pour la promotion de la diversité » (p. 123). Alors que le rapport de Y. Sabeg et L. Méhaignerie vient d’être remis à l’Institut Montaigne, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin demande à Claude Bébéar de rédiger un rapport public pour préparer la « conférence nationale pour l’égalité des chances » prévue en février 2005. Dans le sillage des Oubliés de l’égalité des chances, et conformément aux termes de la lettre de mission (« l’action de l’État ne suffira pas, écrit Jean-Pierre Raffarin, et le monde de l’entreprise a un rôle essentiel à jouer »), le rapport que Claude Bébéar remet en novembre 2004, Des entreprises aux couleurs de la France, place les entreprises au cœur des dispositifs de lutte contre « la discrimination des 12 Pour une analyse détaillée de la genèse du label diversité, voir (Van de Walle, Mordret, 2008). 13 Il publie en 2004, avec son frère Yacine Sabeg, un plaidoyer pour la discrimination positive (Discrimination positive. Pourquoi la France ne peut y échapper, paru chez Calmann-lévy).
  16. 16. 15 minorités visibles en entreprise » (Bébéar 2004) (p. 10). Dans ce texte qui marque l’un des premiers actes de diffusion, dans l’espace public français, de la rhétorique associant diversité et performance (Bereni, 2009), la discrimination est dépeinte comme « aberrante sur le plan économique » (p. 10) : « lutter contre la discrimination en entreprise n’est pas affaire de compassion mais plutôt d’intérêts bien compris » (p 10), écrit Claude Bébéar. Les entreprises sont présentées comme les initiatrices évidentes de dispositifs de promotion de « l’égalité des chances » sur le marché du travail, réduisant l’action des pouvoirs publics à des mesures incitatives, au renfort des initiatives entrepreneuriales, et souvent circonscrites au monde de l’éducation (« ouverture » du recrutement des grandes écoles, professionnalisation accrue des filières universitaires, systèmes de bourses et de formations spécialisées pour les « jeunes marginalisés », etc.). Issue des propositions du rapport Sabeg-Méhaignerie et fortement soutenue par Claude Bébéar, la charte de la diversité voit le jour en octobre 2004. La version finale du texte a été négociée entre une vingtaine de grands dirigeants d’entreprise, au sein de l’AFEP14, et a finalement été signée par 33 grands patrons. Ce faisant, ils « témoigne[nt] de leur engagement » dans six grands domaines : « sensibiliser et former [leurs] dirigeants et collaborateurs (…) aux enjeux de la non- discrimination et de la diversité », « respecter et promouvoir le principe de non-discrimination sous toutes ses formes », « chercher à refléter la diversité de la société française, et notamment sa diversité culturelle et ethnique dans [leur] effectif, aux différents niveaux de qualification », « communiquer auprès de l'ensemble de [leurs] collaborateurs [leur] engagement en faveur de la non-discrimination et de la diversité », « faire de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique de diversité un objet de dialogue avec les représentants des personnels », « inclure dans le rapport annuel un chapitre descriptif de [leur] engagement de non- discrimination et de diversité »15. Notons que ce texte préfigure la structuration du cahier des charges du label diversité créé quatre ans plus tard, à l’exception – significative du point de vue de l’évolution de la catégorie de diversité dans les années qui ont suivi – du troisième axe incitant les entreprises à « chercher à refléter la diversité de la société française », « notamment (…) culturelle et ethnique », dans leurs effectifs. La charte de la diversité s’impose rapidement comme l’une des matrices de l’action publique en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi, parallèlement à la création de la HALDE en 2005, qui incarne le volet juridique et potentiellement répressif de cette action publique (Chappe 2010 ; 2013). Dès le mois de juin 2004, le « plan de cohésion sociale » présenté par Jean-Louis Borloo, ministre de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement, reconnaît la charte de la diversité comme dispositif de lutte contre les discriminations dans l’emploi et laisse deux ans aux entreprises pour 14 L’Association française des entreprises privées rassemble une centaine de grands groupes privés exerçant leur activité en France. 15 Les passages mis en exergue le sont par les auteurs du rapport. http://www.charte- diversite.com/charte-diversite-texte-engagement.php
  17. 17. 16 « l’expérimenter », avant d’engager, le cas échéant, un « débat au Parlement sur les moyens d’imposer la diversité du recrutement » (Huët, Cantrelle 2006 ; Van de Walle, Mordret, 2008, p.35). Quelques mois après son lancement, la charte s’exporte au-delà des frontières du secteur privé : lors de la conférence nationale pour l’égalité des chances, en février 2005, Dominique Versini, auteure d’un Rapport sur la diversité dans la fonction publique, préconise la mise en place d’une « charte de la diversité » commune aux trois fonctions publiques16. Mais c’est entre 2005 et 2007 que le modèle de la charte et du volontarisme des entreprises comme clé de voûte de la politique de lutte contre les discriminations dans l’emploi est le plus ouvertement défendu par le gouvernement, et plus particulièrement par le ministre délégué à la Promotion de l’égalité des chances, Azouz Begag. Nommé en juin 2005, celui-ci intègre dans son cabinet plusieurs promoteurs de ce paradigme patronal et de la coopération entre acteurs « publics et privés » dans la mise en œuvre de la politique de lutte contre les discriminations (Sénac-Slawinski, Junter, 2010). Laurence Méhaignerie compte parmi ces nouveaux conseillers techniques. Familière du monde de l’entreprise mais aussi du champ politique (elle est la fille de Pierre Méhaignerie), elle joue un rôle important dans la constitution d’un « comité de suivi de la Charte » qui, à partir de la fin de l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de personnes, des promoteurs de la charte issus du monde des entreprises mais aussi des « acteurs publics » de la lutte contre les discriminations (de la HALDE, du FASILD et de la DGEFP17) autour du ministre. Doté de peu de moyens et disposant de peu d’alliés au sein du gouvernement, Azouz Begag lui-même devient le promoteur zélé de cet outil. Chacun de ses déplacements en province s’accompagne d’une campagne de signature de la charte. En février 2006, il se rend par exemple à Nantes, pour clore un forum « Diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter contre les discriminations liées à l’origine ? » organisé par la ville, le FASILD et la préfecture de Région. Lors de cet événement inauguré par Jean-Marc Ayrault, Azouz Begag préside la cérémonie finale de signature de la charte de la diversité par les entreprises de la région. Quelques mois plus tard, à l’automne 2006, il lance un « Tour de France de la diversité » dans 17 villes, au cours duquel les initiatives des entreprises sont valorisées, des forums locaux de l’emploi réunissant des dirigeants d’entreprise et des jeunes issus de minorités ethno-raciales sont organisés. Un article du Parisien rapporte que le ministre « espère que la charte de la diversité, qui a été signée par 700 entreprises en deux ans, en aura séduit 15 000 autres à la fin du voyage. »18 Lors de la cérémonie de clôture au Palais de Tokyo, le 14 décembre, il remet à plusieurs entreprises lauréates le « Prix de la 16 Cette proposition se concrétisera, quelques années plus tard, par le lancement de la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique », signée en 2008 par le ministre du Budget (E. Woerth), le secrétaire d’État chargé de la fonction publique (A. Santini) et par le président de la HALDE (L. Schweitzer), s’appliquant aux trois versants de la fonction publique. http://www.fonction- publique.gouv.fr/files/files/IMG/Charte_egalite_20081202.pdf 17 Ces institutions publiques sont, à ce stade, impliquées dans divers programmes « EQUAL » financés par l’Union européenne pour favoriser la diffusion de bonnes pratiques en matière de prévention des discriminations sur le marché du travail, dans le sillage des deux directives du début des années 2000. 18 Eric Bureau, « Azouz Begag lance le Tour de France de la diversité » Le Parisien, 10 octobre 2006.
  18. 18. 17 diversité et de l’Égalité des Chances » initié par l’institut Vedior (une émanation du groupe Vedior) et l’ANDCP19. En consacrant la valeur de la charte, initiée et entièrement maitrisée par les directions d’entreprise, l’État se fait, au cours de ces années « promoteur des initiatives privées » en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi (Huët, Cantrelle, 2006 ; Van de Walle, Mordret, 2008, p.34). Mais le projet de créer un « label » sur les politiques diversité, visant à garantir un engagement plus substantiel des directions d’entreprises, fait son chemin parallèlement à la diffusion de la charte. Il figure dès juin 2004 dans le « plan de cohésion sociale » du ministre de l’Emploi, Jean-Louis Borloo, évoqué plus haut. Tout en reconnaissant l’utilité de la charte, le plan envisage « la création future d’un label valorisant les efforts des entreprises et des employeurs publics qui diversifient leurs recrutements, à tous les niveaux de responsabilité » (Van de Walle, Mordret 2008). C’est toutefois un autre ministère qui concrétise ce projet : cette année là, la ministre de la « parité et de l’égalité professionnelle », Nicole Ameline, lance un « label égalité professionnelle » qui récompense les organismes mettant en œuvre des « actions en faveur de l'égalité, en termes notamment de sensibilisation des acteurs et de gestion des ressources humaines »20. La principale cheville ouvrière de ce label est Cristina Lunghi, présidente d’Arborus, une petite association de « promotion des femmes dans la prise de décision » créée quelques années auparavant. Le mode opératoire de ce premier label va constituer une source d’inspiration importante pour le label diversité : il est délivré par AFNOR-Certification après avis d’une commission de labellisation constituée de partenaires sociaux et de représentants de l’État, pour une durée de 3 ans renouvelable (avec un contrôle a mi-parcours). La principale différence avec le label diversité, on va le voir, tient aux modalités de l’évaluation (« sur dossier » dans le cas du label égalité, et via un « audit in situ » dans le cas du label diversité). En 2005, alors que Nicole Ameline vient de remettre le premier « label égalité professionnelle », Azouz Begag demande à l’ANDCP, qui a constitué depuis l’année précédente un petit groupe de réflexion sur l’égalité et la diversité sous l’égide de Pascal Bernard, DRH d’Eau de Paris, de réfléchir à la « faisabilité » d’un « label diversité ». Mais le projet ne résiste pas aux vicissitudes politiques et notamment à la disgrâce dans laquelle le ministre tombe en 2006, pris dans des conflits de plus en plus ouverts avec plusieurs membres du gouvernement. L’initiative est toutefois relancée après l’élection de Nicolas Sarkozy en 2007, à la demande de la Direction de l’intégration, de l’accueil et de la citoyenneté (DAIC), et notamment sous l’impulsion de Patrick Aubert, chef du bureau de « l’intégration professionnelle » en son sein (cf. encadré 6). Un nouveau groupe de travail se met alors en place, toujours piloté par l’ANDCP (trois de ses membres, Pascal Bernard, Aline Crépin et Catherine Tripon, en sont les principales chevilles ouvrières). Ce groupe se voit confier par la DAIC et l’ACSÉ, co-financeurs du projet, la mission de définir une « norme », puis un label. Substantiellement élargi par rapport au groupe initial des années 2005-2006, il associe cette fois des représentants d’AFAQ-AFNOR, mais aussi une grande variété d’acteurs intéressés par la promotion de la diversité et la prévention des discriminations, principalement des professionnels des 19 Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel, rebaptisée quelques années plus tard Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH). 20 Décret de création de la commission de labellisation 2004.
  19. 19. 18 ressources humaines dans l’entreprise21, quelques représentants de l’État dont Patrick Aubert lui-même, et des représentants de l’ACSÉ et de la DGEFP. « D’abord, pendant l’été 2007 on a travaillé sur le cahier des charges, donc cinq grands items à la fois dans la norme et dans le label… Donc ça on a fait des sous-commissions, chacun a travaillé, ça a été synthétisé. Et puis à partir d’octobre 2007 on a créé la commission de normalisation, enfin l’AFNOR a créé la commission de normalisation. Il y avait environ 80 personnes. Donc beaucoup de représentants de grandes entreprises, des cabinets de consultants, des universitaires, des syndicalistes, des administrations, des DRH… donc c’était très varié. » (Membre du groupe de travail sur le label diversité). Ces travaux se concrétisent d’abord par la création d’une « norme » « non- certifiable », confectionnée par l’AFNOR et homologuée en août 200822, puis par celle d’un « label », dont le « cahier des charges » est inspiré de la norme sans en être un décalque (cf. encadré 4). Le produit final s’inspire à la fois du label égalité professionnelle créé quatre ans auparavant – en s’engageant, au passage, à ne pas remettre en cause la légitimité de ce dernier –, mais aussi des normes de « management de la qualité » que les grandes entreprises connaissent bien, en particulier de la norme « ISO 9001 ». Encadré 4 - Le cahier des charges du label diversité Le cahier des charges du label s’organise autour de six grands axes aux intitulés suivants23 : - Connaître ses risques en matière de discriminations - Mobiliser ses collaborateurs, les sensibiliser, les former et communiquer - Maîtriser ses processus de gestion des ressources humaines - S’intéresser à l’ancrage territorial - S’engager vis-à-vis de ses fournisseurs, ses clients, ses usagers - S’assurer de l’efficacité de ses actions. 1.2. De la charte au label, le retour de l’État ? L’exploration de la genèse du label diversité met au jour ses liens avec les mobilisations en faveur de la diversité qui émergent en France dans le monde des affaires au milieu des années 2000. Le label est bel est bien un héritier de la charte, promue par des dirigeants de grandes entreprises, et a été pensé, façonné par des acteurs issus ou proches des directions d’entreprises. Ceux-ci restent au cœur du dispositif de labellisation, à travers le rôle clé de l’organisme de certification, l’AFNOR, et en raison de la présence de professionnels des 21 Mais pas seulement : l’un de nos enquêtés a fait état, en entretien de sa participation à ce groupe de travail. 22 Cette norme intitulée NF X50-784 (« Politique des Ressources Humaines pour la promotion de la diversité et la prévention des discriminations ») a été réactualisée en mai 2013 (NF X50-902) ; elle est disponible sur la boutique AFNOR au prix de 72,33 euros hors taxe. 23 Le sixième axe, « s’assurer de l’efficacité de ses actions », a été ajouté aux cinq initiaux quelques années après la création du label. http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives- actualites/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des- discriminations
  20. 20. 19 ressources humaines et de représentants des organisations patronales dans la commission de labellisation, on va le voir. Ils continuent d’avoir un droit de regard sur son opérationnalisation, en étant associés à des « groupes de travail » initiés par l’État ou l’AFNOR sur le label et ses perspectives d’évolution. Il s’agit bien là d’une action publique « soft », symptomatique du gouvernement par les labels (Bergeron et al., 2014), évoqué plus haut. Cette forme d’action publique largement initiée et opérationnalisée par des acteurs privés traduit l’isolement et les faibles ressources dont disposent, au sein de l’État, les promoteurs de la lutte contre les discriminations à la fin des années 2000 et au début des années 2010. Parce qu’il est mis en place et se développe dans un contexte où le volet juridique et répressif de l’action publique anti-discriminatoire accuse un recul, notamment à travers la fusion de la HALDE au sein du Défenseur des droits, on peut considérer le label diversité comme le symptôme d’un « adieu aux armes » de l’action publique en la matière (Calvès, 2007; 2008). Mais si l’on déplace le regard des dispositifs visant à menacer ou réprimer les discriminateurs potentiels (en favorisant par exemple l’accès au droit des victimes, en diffusant publiquement les résultats de « testings », etc.) aux dispositifs qui visent à promouvoir de « bonnes pratiques » auprès des discriminateurs potentiels, le label diversité engage un déplacement par rapport à la charte, entièrement façonnée et maitrisée par les directions d’entreprises. Vu sous l’angle des politiques publiques de « promotion de l’égalité », qui n’ont connu qu’un développement très limité en France au cours des années 2000, notamment au sein de la HALDE (Chappe, 2013), la mise en place du label diversité peut être considérée comme une intrusion croissante, bien que discrète, du regard de l’État sur la définition des dispositifs mis en place par les discriminateurs potentiels pour répondre au cadre anti-discriminatoire. À travers le label, la puissance publique entend ainsi participer au processus de « managérialisation du droit anti-discriminatoire » (Edelman, 1992 ; Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001) et peser sur son orientation, même si, encore une fois, cette participation est limitée, reflétant la marginalité structurelle des promoteurs des politiques de lutte contre les discriminations au sein de l’État. De la charte au label, deux éléments marquent cette volonté d’emprise croissante de l’État dans la définition des « politiques diversité » et de « lutte contre les discriminations » mises en place par un nombre croissant d’entreprises et d’administrations depuis le milieu des années 2000 : la centralité du cadre juridique anti-discriminatoire dans le cahier des charges du label, et la présence d’une « commission de labellisation » présidée par l’État dans la procédure d’évaluation et de contrôle des organismes labellisés. Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire Bien que le label repose sur l’idée que les entreprises soient incitées à aller « au- delà du droit », affichant leur « exemplarité » et leurs « bonnes pratiques » en matière de « diversité », l’enquête sur les dispositifs mis en place par les organisations labellisées, y compris dans le secteur privé (Bereni, 2015a), montre que le droit anti-discriminatoire constitue le principal cadre de référence du label diversité. De fait, le décret de création du label diversité place le droit au centre du dispositif. Cette centralité se retrouve dans le cahier des charges du label, qui indique que « les organismes candidats (…) s’engagent
  21. 21. 20 à respecter l’ensemble des dispositions en vigueur prohibant la discrimination directe ou indirecte »(p. 3)24. « Les 18 critères de discrimination25, tels que mentionnés par la loi française, sont tout naturellement pris en compte dans le cadre de ce dispositif : les pratiques à l’égard de l’origine, du sexe, de l’état de santé, du handicap, de l’âge, de l’orientation sexuelle et des convictions religieuses des personnes sont donc examinées », peut-on lire sur la page web de l’AFNOR présentant le label26. Ainsi, la dilution de la dimension ethno-raciale dans le label diversité (Van de Walle, Mordret, 2008) est en partie liée à la juridicisation croissante de la politique de lutte contre les discriminations dans les années 2000, qui impose progressivement une lecture universaliste et transversale de la discrimination au détriment d’approches centrées sur certains groupes discriminés, et notamment les minorités ethno-raciales (Chappe, 2011). Les prescriptions du cahier des charges conduisent finalement les organismes labellisés à mettre en place des dispositifs signalant leur mise en conformité avec le droit de la discrimination : faire un diagnostic des discriminations et des dispositifs existants pour les prévenir, réviser les processus de gestion du personnel pour les rendre plus objectifs et les expurger de dimensions discriminatoires, former les managers et sensibiliser les salariés à la question de la discrimination, mettre en place une cellule de recueil des réclamations… La comparaison avec le cas étatsunien est éclairante à ce propos. Aux États-Unis, où le droit de la discrimination, bien plus ancien qu’en France, est perçu comme plus menaçant par les directions d’entreprises, de tels dispositifs ont été mis en place à l’initiative de celles-ci en réponse au risque juridique : à travers ces mesures, les directions d’entreprise signifient au moins symboliquement leur respect du droit anti-discriminatoire, produisent des « good faith efforts » qu’elles pourront le cas échéant valoriser devant les tribunaux en cas de procès (Edelman, 1992 ; Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001). Dans le contexte étatsunien, ces mesures font explicitement partie du domaine de la « compliance », c’est-à-dire qu’elles sont perçues comme relevant du simple respect des obligations juridiques. Elles ne sont guère présentées comme des mesures « volontaires » relevant du « management de la diversité » (Bereni, 2015a). En France, le droit anti-discriminatoire n’a pas été perçu comme suffisamment menaçant pour susciter le développement dispositifs comparables à ceux mis en place aux États-Unis. Dans ce contexte, c’est en s’engageant « volontairement » dans le label diversité que les organisations françaises affirment publiquement leur respect des termes du droit anti-discriminatoire. On peut ainsi faire l’hypothèse que le label diversité a contribué à construire et à diffuser une nouvelle conception de la légalité anti-discriminatoire (Pélisse, 2014), en l’absence de discours clairs des autorités publiques sur ce que signifie concrètement se mettre en conformité avec le droit anti- discriminatoire, et dans un contexte où les discriminateurs potentiels perçoivent un faible risque de procès pour discrimination (Bereni, 2015a). 24 Il s’agit ici de la « version 3 », conçue pour les fonctions publiques. 25 Deux critères ont été ajoutés au droit depuis lors. 26 http://www.afnor.org/liste-des-actualites/actualites/2012/aout-2012/le-label-diversite-un- engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations
  22. 22. 21 Une régulation « négociée » des politiques diversité Le deuxième élément qui marque une volonté d’ingérence croissante de l’État dans les formes de managérialisation du droit anti-discriminatoire est la mise en place d’une procédure d’évaluation et de contrôle des engagements des entreprises titulaires du label, procédure principalement menée par un organisme de certification, mais dans laquelle l’État intervient dans le cadre d’une « commission de labellisation ». Le label est un dispositif plus contraignant que la charte : les entreprises labellisées s’engagent à mettre en place un certain nombre de dispositifs visant à prévenir les discriminations en leur sein. Certes, l’engagement porte seulement sur les « moyens », et non sur les « résultats ». Mais cet engagement est contrôlé par AFNOR- Certification, qui réalise pour ce faire des évaluations « in situ », en amont de la décision de labellisation, puis tous les 24 mois. La procédure d’attribution du label diversité se distingue à cet égard de celle qui est établie pour le label égalité, car elle prévoit notamment une évaluation sur site (et non pas sur dossier), à l’instar de la norme ISO 9001, qui a constitué une source majeure d’inspiration du label diversité. Mais contrairement à la plupart des certifications de l’assurance qualité auxquelles sont habituées les entreprises, la décision de labellisation suppose, au-delà de l’évaluation réalisée par l’organisme certificateur, « l’avis » d’une commission de labellisation, qui marque l’empreinte de l’État dans le dispositif. Le rôle de cette instance distingue le label diversité des « certifications » de biens, de services ou de processus, qui reposent uniquement sur l’évaluation de l’organisme certificateur. La marque de la puissance publique réside en premier lieu dans la présence de ses propres représentants au sein de la commission du label diversité : celle-ci est présidée par un représentant du ministère qui porte le label – ministère de l’Intérieur jusqu’en 2014, et ministère du Travail depuis cette date – et l’un de ses quatre « collèges » est composé de représentants de l’État (cf. encadré 5). Encadré 5 -Composition de la « commission de labellisation du label diversité » Créée pour une durée de 5 ans (renouvelée par un décret de mars 201427), la commission de labellisation est composée de quatre collèges de cinq membres : - 5 représentants des organisations syndicales de salariés (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFE- CGC) ; - 5 représentants des organisations syndicales d’employeurs (MEDEF, CGPME, UPA, UNAPL, CJD) ; - 5 représentants de l’État (liste des ministères en 2014 : Intérieur, Emploi, Travail et relations sociales, Fonction publique, Politique de la ville) ; - 5 représentants désignés par l’Association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH). Mais surtout, de manière plus indirecte et subtile, le sceau de la puissance publique est perceptible dans le rôle dévolu aux représentants des syndicats de salariés dans un 27 Décret du 14 mars 2014 relatif à la commission de labellisation du label diversité reconduit la commission de labellisation pour 5 ans.
  23. 23. 22 processus qui, par tous les autres aspects, ressemble à une procédure de certification de type « ISO », dont les entreprises sont coutumières. L’implication croissante des organisations syndicales dans la définition des politiques de promotion de la diversité avait été consacrée, en octobre 2006, par la signature de l’Accord national interprofessionnel (ANI) « relatif à la diversité dans l’entreprise », qui incitait les entreprises à signer des accords sur la diversité. Même si l’ANI n’a donné lieu qu’à un nombre limité d’accords (Garner, Recoules, 2014), notamment en comparaison avec le développement des accords sur l’égalité professionnelle femmes-hommes par exemple, il a marqué l’apparition d’une nouvelle définition « négociée » de la gestion de la diversité, consacrée quelques années plus tard par le label diversité (Van de Walle, Mordret, 2008, p.44). En premier lieu, le cahier des charges du label requiert des directions d’entreprise qu’elles associent les représentants des organisations syndicales et/ou du personnel à différentes étapes, notamment dans la phase de « diagnostic » des discriminations et des dispositifs d’évaluation (domaine 1). Par ailleurs, l’évaluation in situ des organismes labellisés par un auditeur de l’AFNOR inclut un dialogue avec les représentants syndicaux locaux. Surtout, l’État a inclus dans la commission nationale du label diversité un collège de représentants des syndicats de salariés, aux côtés des représentants d’organisations patronales et de professionnels des ressources humaines. Au sein de cette commission, les promoteurs classiques du « management de la diversité », directions d’entreprises et professionnels des RH, doivent désormais composer avec la puissance publique et les syndicats. Et l’observation des discussions dans des groupes de travail de professionnels de la diversité (principalement issus d’entreprises privées) en 2014 indique que le rôle de cette commission cristallise toutes les critiques, et constitue pour beaucoup d’entre eux le signe d’une ingérence difficilement acceptable de l’État et des syndicats dans un processus qu’ils voudraient entièrement maitrisé par les directions d’entreprise. Le « grand oral » passé devant la commission de labellisation est critiqué parce que trop « politique », « hors sujet », lieu d’expression d’un jugement « anti-entreprises » (notes d’observation, 2014). 1.3. Entre action publique et « outil performant de management »28 : les vertus de l’ambiguïté L’une des clés du succès du label diversité réside dans son caractère hybride, et dans son ambivalence constitutive : il est présenté par ses promoteurs et perçu par ses récipiendaires à la fois comme un instrument d’action publique et comme un instrument gestionnaire. Les trois visages du label diversité Dans les discours des enquêtés, le label prend alternativement trois visages bien distincts : il apparaît tantôt comme un instrument portant le sceau de la puissance publique (le « label de l’État »), tantôt comme un dispositif de certification de la « performance » (le « label de l’AFNOR ») tantôt comme une « innovation RH » (le « label de l’ANDRH »). 28 Fiche de présentation du label diversité disponible sur la page « Label diversité » d’AFNOR Certification http://www.boutique-certification.afnor.org/certification/label-diversite
  24. 24. 23 D’un côté, le label est présenté régulièrement présenté par les enquêtés comme le « label de l’État », porté par un ministère (l’Intérieur puis le Travail depuis 2014). Dans le petit monde des professionnels de la diversité et de la lutte contre les discriminations dans l’emploi, c’est Patrick Aubert, chef du bureau Intégration professionnelle, initiateur et promoteur infatigable de cet instrument, qui a longtemps incarné la face régalienne du label, jusqu’à son départ en retraite et au transfert du pilotage du label au ministère du Travail en 2014. Mais le label, on l’a dit, est un instrument d’action publique qui repose sur l’implication étroite des acteurs privés, qu’il s’agisse des directions d’entreprise, des professionnels des ressources humaines et de la diversité, ou des représentants d’AFNOR-Certification, seul organisme de certification agréé par l’État dans la procédure de labellisation. De fait, en raison du rôle central de l’AFNOR dans le processus d’attribution du label, celui-ci est couramment décrit par les enquêtés comme « le label de l’AFNOR » (cf. supra). Thierry Geoffroy, qui est responsable du développement du label au sein de l’organisme, incarne ainsi un autre visage du label diversité. Comme Patrick Aubert, il en est un promoteur zélé, est de tous les colloques, cérémonies officielles, groupes de travail sur « son » instrument. Un troisième homme, Pascal Bernard, incarne lui aussi la face « privée » du label diversité : instigateur des premiers groupes de travail sur le label diversité au sein de l’AFNOR, animateur du « club des labellisés » à l’ANDRH, il fait des apparitions publiques régulières lors d’évènements dédiés à la promotion de la diversité, à l’occasion desquels il réaffirme ses droits de paternité à l’égard du label. Il est par ailleurs un acteur clé du collège des représentants de l’ANDRH au sein de la commission de labellisation. Au printemps 2014, c’est à lui que Patrick Aubert confie la responsabilité d’orchestrer une réflexion collective sur les manières de réformer le label pour le « redynamiser », en abordant notamment la question de l’articulation avec le label égalité professionnelle. Patrick Aubert, Thierry Geoffroy et Pascal Bernard, trois hommes blancs autour de la soixantaine, incarnent donc les différents visages du label diversité. Ils personnifient sa capacité à se décliner dans différents registres (celui de l’action publique, de la « certification de la qualité » et de « l’innovation » en matière de gestion des ressources humaines), qui est l’une des clés de son succès. Encadré 6 - Patrick Aubert, « Monsieur label diversité » au ministère de l’Intérieur Patrick Aubert chef du bureau de l’intégration professionnelle au ministère de l’Intérieur, chargé du pilotage du label diversité depuis sa création, en a été un promoteur infatigable si bien que celui-ci est souvent associé à sa personne. La migration du label vers un autre ministère (celui du Travail), coïncide d’ailleurs avec son départ à la retraite en juin 2014. Patrick Aubert a fait la première partie de sa carrière au ministère de l’Equipement (qui était alors en pointe dans le domaine du management public, notamment en matière de gestion ressources humaines), où il a notamment été adjoint au chef d’un bureau en charge de la formation, avant de prendre en 1996 la direction de son premier bureau dans un autre ministère, au sein de la DPM. Il y restera jusqu’à sa retraite 18 ans plus tard. Son profil « intéresse » cette direction, raconte-t-il en entretien, en raison des relations qu’il a nouées avec les entreprises et les fédérations professionnelles, notamment dans le secteur du BTP où les immigrés et leurs descendants forment une partie importante de la main-d’œuvre. Chef du bureau de l’intégration professionnelle, il met alors en place les premiers dispositifs publics de « parrainage » de « jeunes en difficulté, dont des jeunes issus de l’immigration », pour favoriser leur « insertion professionnelle ».
  25. 25. 24 C’est ainsi, dit-il, qu’il commence à s’intéresser à la question émergente de la « prévention des discriminations ». Son bureau participe au financement de plusieurs études qui problématisent cette question (notamment l’enquête de la CFDT sur le racisme au travail (Bataille 1997), cofinancée avec le FAS) et lance au sein de la DPM, rappelle-t-il en entretien « plusieurs études sur les emplois fermés aux étrangers, les questions de discriminations dans l’accès à l’emploi, mais aussi aux stages, aux formations, qui permettent de dresser le constat des discriminations ». Son bureau est directement associé à la préparation du « programme de prévention et de lutte contre les discriminations » présenté par Martine Aubry en Conseil des ministres à l’automne 1998, et qui donne lieu à un « Grenelle » avec les partenaires sociaux en mai 1999. L’une des concrétisations du plan d’action a été la création du GELD, qu’il « pilote » en tant que commissaire du gouvernement pendant ses 6 années d’existence. Son bureau a également été chargé de la gestion du dispositif du 114, numéro d’appel gratuit, pendant ses premiers mois d’existence (avant qu’elle ne soit confiée au GELD). Il s’implique dans plusieurs programmes européens EQUAL, notamment ESPERE (porté par le FASILD), LATITUDE (intermédiaires privés de l’emploi) et ASPECT (Rhône Alpes). Dans ce cadre, il commence à nouer des liens avec des acteurs émanant des directions d’entreprise, et notamment d’organisations comme l’ANDCP et la FACE, sur les « outils de la lutte contre les discriminations ». Très tôt, il se rapproche des « entrepreneurs de la diversité », qui portent ce thème dans les milieux patronaux à partir des années 2004-2005 (Bereni, 2009), notamment autour de la « charte de la diversité », et dont certains ont rejoint le cabinet du ministre Azouz Begag. Il rejoint ainsi le « comité de suivi de la Charte » qui, à partir de la fin de l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de personnes, « des pouvoirs publics et des partenaires privés » : il y siège au nom de la DPM, aux côtés d’autres acteurs publics de la lutte contre les discriminations (HALDE, FASILD et DGEFP). Il se mobilise pour que le projet de label diversité soit repris à son compte par les pouvoirs publics, ce qui est « acté » lors du « comité interministériel à l’intégration » d’avril 200629, dans un contexte où la lutte contre les discriminations est subitement remise à l’agenda comme réponse aux « émeutes » de novembre 2005. En 2007, peu après l’élection présidentielle, il se mobilise pour relancer le chantier du label en finançant avec l’ACSÉ les travaux préparatoires d’une norme et d’un label, coordonnés par l’ANDCP. Au début de l’année 2008, la DPM est remplacée par une nouvelle Direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC), désormais située au sein du nouveau ministère de l’Immigration. Mais cette reconfiguration politique et administrative qui place son administration chargée de « l’accueil » et de « l’intégration » des immigrés aux côtés de celles qui mettent en œuvre la politique gouvernementale de répression des « immigrés en situation illégale » n’affecte pas la continuité de son action : c’est à son bureau que revient le pilotage du label diversité créé fin 2008, et celui-ci devient la principale activité du bureau à partir de cette date. Il s’engage activement dans la promotion du label aux côtés d’autres acteurs, comme Thierry Geoffroy de l’AFNOR et Pascal Bernard de l’ANDRH : il est de toutes les conférences publiques sur le label, « colloques » ou « journées de présentation », passe beaucoup de temps à promouvoir et « expliquer » le label à des publics variés, dirigeants d’entreprise, professionnels des ressources humaines et responsables diversité, cadres de la fonction publique, etc. Son travail de mobilisation dépasse d’ailleurs les frontières nationales, puisqu’il promeut le label auprès de la Commission européenne et rencontre un certain intérêt de la part d’autres pays membres, sans pour autant emporter leur adhésion vis-à-vis d’un instrument trop marqué par ses origines hexagonales. En France, il poursuit le travail de concertation et de coopération avec des acteurs publics et privés, notamment avec les cibles du dispositif, en initiant des « groupes 29http://archives.gouvernement.fr/villepin/acteurs/communiques_4/reunion_comite_interministeriel_int egration_55791.html
  26. 26. 25 de travail » sur l’évolution du label, en finançant des études sur l’impact du label, etc. Il collabore ainsi avec des chercheurs et consultants spécialistes de la lutte contre les discriminations, par exemple avec ISM Corum. En août 2013, une nouvelle réorganisation affecte son administration : la DAIC a été rebaptisée DAAEN (Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité) placée au sein d’une nouvelle DG, la Direction générale des étrangers en France (DGEF), qui « traite de l’ensemble des questions relatives aux ressortissants étrangers ». Cette réforme s’est accompagnée d’un recentrage de la politique d’intégration sur les « nouveaux arrivants » et a contribué à marginaliser encore davantage les activités du petit bureau (composé en 2014 de 4 personnes sur les 600 que regroupe la DAAEN) qui, de facto, est consacré à la « lutte contre les discriminations dans l’emploi de manière transversale » et, en pratique, centré principalement sur le portage du label diversité. La dotation financière du bureau a d’ailleurs fortement été réduite au cours de la dernière année. En 2014, année du départ en retraite de Patrick Aubert, le label diversité est transféré à un bureau du ministère du Travail. Ainsi, Patrick Aubert incarne la continuité de la politique de lutte contre les discriminations malgré les péripéties les retournements et les requalifications depuis la fin des années 1990. Affirmation d’une posture pragmatique, refus d’entrer dans les controverses sur les référentiels qui ont selon lui beaucoup divisé et affaibli la cause : « bon la gauche a parlé de lutte contre les discriminations, la droite préfère parler de diversité, égalité des chances, voilà. Mais en fait c’est toujours la même ligne » dit-il en entretien. « Le label de l’AFNOR » AFNOR Certification, qui est l’une des filières du groupe AFNOR30, est « l’unique certificateur choisi par l’État sur base d’appel d’offre pour développer et commercialiser le label avec une période d’exclusivité de 3 ans. » peut-on lire sur la page label diversité du site internet de cet organisme. L’organisme se prévaut de son « expérience de démarche similaires développées pour le compte de l’État » (Label Marianne, Label Gouvernance) et des « produits complémentaires » qu’il propose (Label Égalité Professionnelle, ISO 9001). Logo du label diversité (source : site internet de l’AFNOR) Dans les discours des enquêtés, c’est l’association du label à l’AFNOR qui lui confère sa valeur, non seulement parce qu’elle permet de le définir comme un instrument gestionnaire, davantage que comme un instrument d’action publique, mais aussi parce que l’indépendance et l’image technicienne de l’AFNOR permet de le dépolitiser. En premier lieu, le rôle clé d’AFNOR Certification dans le processus d’attribution du label et dans son esprit (cahier des charges etc.) l’inscrit dans la gamme des instruments de « certification du management de la qualité », dont les grandes 30 Le groupe AFNOR a quatre métiers : normalisation, diffusion des normes, formation et activités de certification (attribution des labels et des certificats). Ces activités de certifications sont menées par AFNOR Certification, l’une des filiales du groupe AFNOR.
  27. 27. 26 entreprises sont coutumières et, de plus en plus depuis les années 2000, les administrations publiques. Sur les pages de présentation du label du site d’AFNOR- Certification, le rôle de l’État et celui de la commission nationale dans la procédure de labellisation sont singulièrement minorés. Le label est qualifié de « dispositif consensuel » (il est fait rapidement mention de la commission de labellisation « présidée par l’État »). Le label est présenté comme un « signe de qualité »31, à l’instar d’autres procédures de certification de la qualité du management, courantes dans le monde des grandes organisations (normes ISO). Dans la brochure de présentation du label diversité, qui présente ce « produit », à destination de ses clients potentiels, AFNOR Certification dresse la liste des « bénéfices » que « l’organisme » peut attendre du label diversité : « sécuriser juridiquement votre structure », « renforcer le professionnalisme de votre gestion des ressources humaines », « bénéficier d’un dialogue social constructif », « fidéliser et motiver vos collaborateurs », « augmenter la performance », « capter les meilleurs talents », « améliorer l’écoute de vos clients », « pérenniser votre activité », « faire reconnaître votre engagement effectif dans une démarche de responsabilité sociétale et de développement durable ». On retrouve ici tous les éléments de la rhétorique managériale sur la diversité comme facteur de « performance ». L’AFNOR souligne aussi, sur les pages de son site internet dédiées au label diversité, que celui-ci n’implique qu’une obligation de moyens, et non de résultats, en matière de lutte contre les discriminations : « il ne signale pas une situation parfaite au sein de l’organisation concernée : le Label récompense les actions déjà réalisées et engage l’organisation à continuer à progresser en matière de lutte contre les discriminations. »32. Son attribution par AFNOR Certification « ne garantit pas que l’organisme a respecté, respecte ou respectera la législation et/ou la réglementation nationale ou internationale.»33 Ainsi, l’association du label à l’AFNOR atténue son ancrage dans les politiques publiques de lutte contre les discriminations. Elle tend à présenter l’instrument comme un dispositif visant à accroître l’efficacité et à signaler la modernité des organisations qui en sont récipiendaires. Mais aux yeux des enquêtés, la présence de l’AFNOR garantit aussi « l’objectivité » et « l’impartialité » de la procédure, qui est déterminante pour son attractivité. Le « label de l’AFNOR » semble plus respectable et plus facilement valorisable que le « label de l’État ». De fait, la présence de l’AFNOR permet de techniciser le label diversité et donc de mettre à distance ses connotations politiques. Comme on le verra plus en détail dans la suite du rapport, le fait que le label ait été initié et promu par un gouvernement de droite et plus particulièrement par le ministère le plus controversé de celui-ci, le ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, a pesé négativement sur sa diffusion dans l’univers des collectivités territoriales jusqu’en 2012, notamment dans les grandes villes pour la plupart gouvernées par la gauche. Par ailleurs, après l’alternance politique nationale, le label ne devait pas apparaître comme une récompense complaisamment remise par un gouvernement socialiste aux édiles du même bord politique. Les municipalités qui s’y sont engagées (ou ont songé à s’y engager) ont vu 31 AFNOR Certification, « « Label Diversité ». Dispositif de labellisation - version 2 », 2008. 32 http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label- diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations 33 Label diversité, article 5.1. Conditions générales AFNOR Certification, p. 3.

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