ENI East Regional Conference on Public Procurement Policy making regulatory development for PP Fruhmann Russian

1. Разработка политики + подготовка
нормативной базы для госзакупок:
сложности + подходы
- пример Австрии
доктор Майкл Фруманн
ОЭСР/Sigma, Париж
24 апреля 2014 года

2. © Michael Fruhmann 2014
Справочные документы ОЭСР
• ОЭСР: Обзор Sigma № 26 – Организация
функций центральных органов
государственных закупок (см.:
http://www.sigmaweb.org/publications/Brief26_C
entralPPFunctions_2013.pdf)

3. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
с чего мы начинали?
 Дискуссии вокруг законов о госзакупках начались
в 1889 году
 Впервые закон о госзакупках был принят в 1993
году (до этого было несколько неудачных
попыток принятия такого законодательства) – так
что, система госзакупок весьма «юная» !
 История вопроса (1993): вступление в EEA
(соотв. EC в 1995) + необходимость привести
законодательство Австрии в соответствие с
Директивами о госзакупках

4. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии
 Австрия является федеративным государством
(федерация + 9 «земель» [“Länder”], обладающих
законодательными полномочиями), при этом позиция
федеральных органов (очень) сильна
(«федерализованное унитарное государство»)
 1993: госзакупки считались частью организационных
полномочий  1 федеральный закон + 9
региональных законов о госзакупках; при этом:
законы (земель) о госзакупках почти аналогичны
федеральному закону о госзакупках (стратегия
“копировать + вставить”)

5. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии II
 2002: успешная инициатива парламента относительно
единого законодательства о госзакупках – поправка к
Конституции Австрии (см. ст. 14b B-VG)
 Федеральный уровень обладает полномочиями регулирования
материально-правовых аспектов госзакупок (госазкупки
определяются согласно Справочнику законодательства
Сообщества: все, что в ЕС подпадает под определение
госзакупок, относится к компетенции федеральных органов –
динамичная концепция! – это автоматически действует и для
новых направлений госзакупок, таких как концессии)
 с 2002 года: 1 федеральный закон (материально-правовые
аспекты + меры правовой защиты в федеральной системе
госзакупок) + 9 законов Земель о контроле госазкупок
(исключительно меры правовой защиты в сфере госзакупок в
рамках Земель)

6. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии III
1.1. 2014: Вступили в силу положения
масштабной конституционной реформы:
создание административных судов!
Госзакупки на федеральном уровне 
Федеральный административный суд
Госзакупки на региональном (местном) уровне
 (соотв.) Региональный (Земельный)
Административный суд

7. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии IV
Конституция предусматривает уникальный тип
сотрудничества в нормотворчестве (“формализованные”
неформальные процедуры) для «создания» норм
материального права (= первичное законодательство)
относительно госзакупок:
• Земли в обязательном порядке привлекаются к
процессу нормотворчества, при этом
• публикация – только после предварительного
согласования с Землей (действует правило
молчаливого согласия)
– см. ст. 14b Федеральной конституции Австрии (B-VG)

8. © Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии V
Конституция предусматривает:
 прямое применение принципа верховенства права:
(первичное) законодательство как основная форма
закона!  Положения Директив о госзакупках
обязательно отражаются в первичном
законодательстве
 Вторичное законодательство может лишь уточнять
первичное  например, в сфере госзакупок:
определение органа массовой информации для
публикации объявлений либо размеров сборов за
подачу жалоб

9. © Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне
Федеральная канцелярия (конституционный
орган) как ответственное министерство (см. Закон о
федеральных министерствах от 1986 года – BMG;
при этом отдельное упоминание госзакупок
отсутствует)
 не просто продуманные решения, а историческое
развитие (его корни уходят в 30-годы)

10. © Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне II
Федеральная канцелярия (конституционный орган)
как центральная структура, занимающаяся
госзакупками на федеральном уровне; отвечает за:
разработку законов
разработку/согласование политики госзакупок (в
широком смысле, с охватом зеленых / социальных /
инновационных госзакупок, оборонных закупок …)
ведение переговоров по вопросам госзакупок (на
уровне ЕС/ВТО/ООН)
представительство Австрии в специализированных
судах (Европейский суд, Конституционный суд)

11. © Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне III
Линейные министерства, Земли +
специальные органы (напр., центральные
закупочные ведомства – ЦЗВ) отвечают за:
реализацию законов + политики в сфере
госзакупок
разработку/согласование конкретных правил
госзакупок в соответствии с общей политикой
госзакупок (напр., постоянный план действий,
“Procure Inno” – Руководство по инновационным
госзакупкам…)

12. © Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм
“Кооперативная” законодательная процедура:
Федеральной канцелярии принадлежит центральная
роль в законодательном процессе (в частности, на этапе
разработки и консультаций) – напр., она определяет
предмет регулирования в федеральном законодательстве
о госзакупках (экология автотранспорта, задержки
платежей, энергосбережение …)  базовый подход: все
касающиеся госзакупок нормы должны содержаться в
федеральном законе о госзакупках (чтобы избежать
«латания» законодательства в дальнейшем)

13. © Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм II
Плюсы (продолжение):
 единое (!) «окно» госзакупок, расположенное в самом
сердце (федерального) правительства
 уникальная позиция с уникальной возможностью
надзора за разработками/действиями в сфере госзакупок
 единый контактный центр (внутренний и внешний)
 единый голос в Союзе (важно для мер, связанных с
нарушениями)
 единая (!) команда для ведения переговоров и учета
международных норм в национальном законе!

14. © Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм III
Плюсы:
Федеральная канцелярия воспринимается как
заслуживающий доверия (почти нейтральный) посредник
между разными заинтересованными группами
(организаторы тендеров и субъекты хозяйствования,
федерация и Земли …)
(“моральный” + правовой) авторитет благодаря
репутации + местоположению в федеральной
бюрократической структуре
возможность гармонизации + разработки политики
госзакупок вместе с другими (горизонтальными)
федеральными направлениями политики (стратегия
электронного правительства, устойчивости …)

15. © Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм IV
Плюсы:
Федеральная канцелярия во многом опирается на свой
«авторитет» (вопреки немецкой системе, не имеет полномочий
отдавать указания линейным министерствам)
ограниченное влияние на Земли
ограниченное (институционное) специализированное «ноу-хау»
решающая роль обратной связи (необходимо для координации)
ограниченные ресурсы для выполнения всех центральных
(ключевых) функций госзакупок с одинаковой эффективностью
(напр., мониторинг, оценка нормативного соответствия) –
приходится определять приоритеты!
 необходимость координировать другие закупочные функции
(выполняемые линейными министерствами и
«отпочковавшимися»/нанятыми внешними структурами)

16. © Michael Fruhmann 2014
Децентрализованные закупочные
функции
почему:
 в силу требований конституции (“федеральное
государство”)
 Канцелярия не может выполнять все функции (ресурсы)
 Децентрализованная система лучше подходит для
выполнения функций, перемещенных как можно ближе к
«заказчику»
 там, где нужно специализированное «ноу-хау»
что:
 тренинги, консультации (горячая линия госзакупок),
платформы для публикаций, централизованные закупки,
оценки конкретных параметров (напр., МСП)

17. © Michael Fruhmann 2014
Контроль/координация
«отпочковавшихся» структур?
Пример – центральное закупочное ведомство (ЦЗВ):
 по определению, было создано для выполнения на
федеральном уровне закупок готовых к реализации
товаров и услуг (8 основных категорий)
 2012: 47,6% оборота на федеральном уровне
 2012: 1335 товаров/услуг в портфеле
Вопросы: слишком крупное, чтобы не проиграть?
конкуренция? доминирующее положение на рынке –
МСП – управление цепочкой поставок!?, зависимость от
услуг!, останутся ли интересы идентичными интересам
федерального государства?

18. © Michael Fruhmann 2014
Централизация/децентрализация
закупочных функций?
«единственно правильного» решения не
существует: все зависит от разных факторов
Опыт Австрии:
централизация (конкретных) закупочных
функций дала очень хорошие результаты
(предварительные условия: квалифицированный
персонал + достаточные ресурсы)
 вспомогательные закупочные функции
децентрализованы, но это порождает
определенные проблемы

19. © Michael Fruhmann 2014
Вызовы будущего
Общие:
•“Жизненный цикл” законодательства о
госзакупках сокращается (напр., см. предыдущие
Директивы)
•Закупочный процесс усложняется (технически и
экономически; напр., см. ЧГП)
•концепция госзакупок расширяется (закупочный
цикл: планирование госзакупок  проведение
тендеров  оплата счетов  оценка 
планирование…); тенденция к регулированию
цикла в целом (необходимо/удобно?)

20. © Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы
Новые Директивы по госзакупкам предусматривают
обязательность электронных закупок (напр., см. ст. 22 + 90
2014/24/EU)
 это – революция госзакупок на всех уровнях (особенно –
на местном/региональном)
требует (новых) ресурсов + ноу-хау + интенсивной
подготовки
вопрос возможностей – решит ли проблему аутсорсинг?
Окажет фактическое влияние на участки за пределами
сферы действия Директив о госзакупках (особенно в
отношении закупок ниже пороговых сумм)
Будет сложно не создавать (неумышленно) препятствий
для доступа к рынку (необходим тщательный анализ
последствий)

21. © Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы II
обязательность электронных закупок – конкретные
дополнительные проблемы для Австрии
система электронных публикаций (единая
платформа [затраты!] либо сеть с обязательной
взаимной связностью)
 федеральное государство: отсутствие
(юридических) возможностей принудить Земли к
использованию конкретных систем электронных
закупок, вместо этого – четкая политика,
позволяющая избегать «латания» законов
(пагубного для предприятий + организаторов
тендеров)

22. © Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы III
новые Директивы в сфере госзакупок увеличивают
свободу действий в использовании вторичных задач
(напр., см. ст. 67, 68, 70, 74ff 2014/24/EU)
это приведет к усложнению закупочных процедур 
вопросы возможностей (на всех уровнях)
необходима интенсивная подготовка персонала (как
собственного, так и субъектов хозяйствования
(очень вероятно) приведет к увеличению объема
жалоб (особенно в начале из-за большого числа
юридических неопределенностей; напр., см.
критерии присуждения контракта, LCCs)

23. © Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки
Разработка политики (для регулятора)
 хорошая подготовка процесса (разработка
политики как таковой координация /
консультация + коммуникация) и содержание
(оценка основных последствий)
 разработка «основного» мессиджа вашей
политики (противодействие коррупции,
прозрачность, дерегулирование, зеленая /
социальная направленность …) для того, чтобы
убедить / распропагандировать политику (в глазах
общественности + политиков)
 вам необходим вожак – как на техническом, так и
на политическом уровне (берет ответственность на
себя!)

24. © Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки II
Разработка политики (для регулятора)
 не спешите!
: стремитесь к единогласию / общему
консенсусу относительно политики (удастся –
радуйтесь!) только если это (совершенно)
необходимо; при этом обязательно убеждайте
в правильности политики ключевых
действующих лиц

25. © Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки III
Процесс разработки нормативной базы
 для разработки качественных законов нужно время! +
нормы должны быть максимально простые
(формулировки!)
 вовлекайте в этот прозрачный процесс всех
соответствующих заинтересованных лиц + общайтесь
(для чего + что) – постоянно! (в краткосрочной
перспективе – обременительно; в долгосрочной -
полезно) – «они» вам помогут!
 пытайтесь найти «золотую средину» (между
противоположными интересами в нормативной базе –
если обе стороны удовлетворены / не удовлетворены в
равной степени – вы близки к успеху; это не запрещает
регулятору в некоторых случаях занять свою
собственную позицию – общий регуляторный баланс!)

26. Вопросы?
Спасибо за внимание!
Личные реквизиты: Dr. Michael Fruhmann, Federal
Chancellery, Constitutional Service, Republic of Austria
michael.fruhmann@bka.gv.at