ENI East Regional Conference on Public Procurement The Croatian Experience of Building a Remedies System Matokanovic Russian

1. © OECD
AjointinitiativeoftheOECDandtheEuropeanUnion,
principallyfinancedbytheEU
Хорватский опыт построения систем
правовой защиты
Михаэла Матоканович, эксперт SIGMA
Штаб-квартира ОЕСР, Париж, 24-25 апреля 2014

2. Размер и важность рынка ГЗ…
• Госзакупки в ЕС имеют значительный
экономический вес.
• По оценкам, государства тратят на
государственные закупки в среднем от 10%
до15% своего ВВП (по некоторым оценкам,
для развивающихся стран эта цифра
составляет более 20%).
• Кто-то может остаться
неудовлетворенным процессом и
его результатами…

3. Система правовой защиты
«Средства правовой защиты – это
юридические действия, дающие субъектам
хозяйствования возможность требовать
соблюдения правил государственных
закупок и реализации своих, существующих
согласно этим правилам, прав в тех
случаях, когда организаторы тендера –
либо национальные, либо международные
– нарушают юридические нормы
государственных закупок». (SIGMA Обзор12)

4. Директивами о средствах правовой защиты
координируются национальные системы
правовой защиты путем внедрения стандартов,
нацеленных на то, чтобы во всех странах ЕС
существовали оперативные и
результативные меры для тех случаев, когда
участники конкурса считают, что контракты
были присуждены несправедливо.
Сразу, как только предполагаемое нарушение
произошло!

5. Эффективная система правовой защиты отвечает
интересам всех участников процесса:
• субъектов хозяйствования
• организаторов тендеров
• общества в целом.
Стабильная и эффективная система правовой
защиты должна:
- повышать законность и прозрачность,
- создавать доверие
- Содействовать открытию рынка ГЗ для
зарубежных субъектов хозяйствования.

6. Системы правовой защиты государств-
членов ЕС должны создаваться в
соответствии с требованиями Директив
ЕС о государственных закупках
89/665/EEC и 92/13/EEC с поправками,
внесенными Директивой 2007/66/EC,
Договором и практикой Европейского
суда.

7. Основные требования к системам
правовой защиты
• Быстрота
• Результативность
• Прозрачность
• Отсутствие дискриминации

8. • Существует несколько разных моделей
учреждений, уполномоченных осуществлять меры
правовой защиты в государствах-членах ЕС; это
связано с разнообразием правовых систем разных
стран.
• Обычные суды
• Специализированные административные органы
(примерно в половине государств-членов)
• Сочетание первого и второго
• Трудно утверждать, что какая-то одна из систем в
целом лучше, чем другая.

9. Преимущества создания специализированных
контролирующих органов
• Рабочие процедуры проще и быстрее в
сравнении с судебными (быстрота)
• Сотрудники занимаются исключительно
делами о закупках (эксперты со
специализацией)
• Меньшие затраты

10. Базовые требования к специализированному
контролирующему органу судебного характера
• Орган создается на основании закона.
• Орган является постоянным (а не временным
ad hoc).
• Юрисдикция органа является обязательной
(решения обязательны для выполнения)
• Рассмотрение дела в органе происходит с
участием двух сторон (inter partes).
• Орган применяет принцип верховенства права.
• Орган является независимым (и как
организация, и на уровне каждого сотрудника).

11. Органы несудебного характера
• В случае, если контролирующие органы по своей
природе не являются судебными, процесс
передачи государственного контракта может
рассматриваться такими органами как первой
инстанцией при следующих условиях:
- Основания вынесенного решения излагаются
письменно
- Решения, принимаемые органами несудебного
характера, должны подлежать пересмотру судом
или другим органом, являющимся судом или
арбитражем и имеющим независимость (а также
отвечающим вышеприведенным требованиям).

12. Республика Хорватия
• Республика Хорватия является 28-м
государством-членом ЕС. Хорватия вступила
в ЕС 1 июля 2013 года.
• «Вступление Хорватии является еще одной
вехой в строительстве единой Европы. Кроме
того, это – еще одно доказательство
трансформационного потенциала ЕС:
разрываемая конфликтами всего два
десятилетия назад, сейчас Хорватия –
стабильная демократия, способная брать на
себя связанные с членством в ЕС
обязательства и соблюдать стандарты ЕС»
(www.europa.eu)

14. • Основные цели стратегии госзакупок в Хорватии и
план действий, включая средства правовой защиты:
1. Разработка законодательной базы
2. Разработка институциональной
базы и укрепление
административного потенциала
3. Противодействие коррупции в
системе госзакупок

15. Стратегические решения:
- Обладают мощным воздействием на
конкретный участок
- Указывают определенное направление
развития.
- Четко определять желаемое направление
и видеть последствия его реализации
- Учитывать мнения и видение всех
основных участников системы
Поэтому
важно:

16. Технология развития I:
• Создание новых норм и учреждений может быть организовано
посредством:
- формирования рабочих групп (формальных либо
неформальных, на уровне центральных политических органов,
на уровне основных заинтересованных лиц с обеспечением
коммуникации между всеми группами)
- периодических совещаний,
- систематической переписки,
- передачи проектов нормативов соответствующим учреждениям
для комментариев.
Этот процесс требует времени, но гарантирует
качественные результаты.

17. Технология развития II:
• Мероприятия должны проводиться на всех
уровнях (национальный, региональный, местный)
• Необходима полная координация и
сотрудничество:
- Между ведомствами в рамках системы
госзакупок
- Между организаторами тендеров и субъектами
хозяйствования
- С другими учреждениями: аудита, внутреннего
аудита и контроля, противодействия коррупции и
конфликтам интересов...

18. Система мер правовой защиты…
• Очень важная часть переговоров по Главе 5.
• Это был один из первых участков, на которые
повлиял процесс подготовки к вступлению в ЕС.
• Процесс переговоров значительно повлиял на
систему мер правовой защиты в сфере
госзакупок: она кардинально изменилась.

19. Перед переговорами о вступлении в
ЕС…
• Меры правовой защиты в сфере
госзакупок обеспечивались в рамках
одного из управлений министерства
финансов.
• Отдельное управление, которому
поручена работа с жалобами и разработка
правил госзакупок, подчиненное министру.
• Большинство из указанных выше базовых
требований выполнены не были.
• Результат: отсутствие доверия.

20. В 2003….
• Был создан отдельный независимый орган –
Государственная комиссия по надзору за
процедурами государственных закупок.
• Это орган был создан на основании закона.
• Этот орган был постоянным (а не временным, ad
hoc).
• Юрисдикция этого органа была обязательной
• Процедура предусматривала участие двух
сторон - inter partes.
• Верховенство закона.
• Независимость (подотчетен Парламенту).

21. Сейчас…
«Государственная комиссия является
самостоятельным и независимым
государственным органом, которому
поручено рассмотрение жалоб в связи с
процедурами государственных закупок,
процедурами передачи концессий и
процедур выбора частных партнеров в
проектах частно-государственного
партнерства.’’

22. Правовая база
• Закон о государственной комиссии содержит
положения, приведенные в соответствие с
Директивой 2007/66/EC Европейского
парламента и Совета от 11 декабря 2007
года, которой вносятся изменения в
Директивы Совета 89/665/EEC и 92/13/EEC в
отношении повышения эффективности
процедур контроля передачи
государственных контрактов (OJ L 335,
20.12.2007).

23. Государственная комиссия в
2007/2008
• Отдельный независимый орган
• 5 членов, председатель и его заместитель.
• Всего 21 сотрудник.
• В 2007 году Государственная комиссия
получила 637 апелляций/жалоб
• Государственная комиссия имела право
рассматривать связанные с
государственными закупками жалобы,
поданные только участниками тендеров и
только после завершения конкурсных
процедур.

24. Государственная комиссия в2014.
• 9 членов, председатель, 2 заместителя (в составе трех
советов)
• Всего 35 сотрудников.
• В 2011 году Государственная комиссия получила 1921
жалобу в связи с госзакупками и передачей концессий
• В 2013 году Государственная комиссия получила 2098
жалоб.
• Государственная комиссия имеет право рассматривать
жалобы относительно госзакупок, частно-
государственного партнерства и концессий. Кроме
того, Государственная комиссия наделена полномочиями
подавать обвинительные ходатайства относительно
нарушений, установленных в ЗГЗ и в других нормативных
документах сферы государственных закупок

25. ПОЛНОМОЧИЯ В 2014.
Жалобы
относительно
процедур
госзакупок
Жалобы
относительно
процедур передачи
концессий
Жалобы относительно
процедур выбора
партнера в ЧГП
Подача обвинительных
ходатайств
относительно
нарушений в сфере
госзакупок

26. Статистика
На конец 2013 года число
жалоб составляло 2098.

27. Наибольшие проблемы в области мер
правовой защиты I
• Постоянное расширение полномочий
(концессии, ЧГП, нарушения)
• Постоянный рост числа жалоб
(нехватка административных
возможностей)
• Увеличение среднего количества дней,
необходимых для реагирования на
жалобу (30 в 2007 году и 70 в 2011).

28. Наибольшие проблемы в области мер
правовой защиты II
• Жалобы приобретают все более сложный
характер
• Необходимость в специальных знаниях
относительно определенных предметов жалоб
• Ex officio
• Проблемы, связанные с автоматической
приостановкой
• Административный суд (длительные процедуры,
неоднозначные результаты и действия после
вынесения решения)
• Жалобы от представителей разных стран,
имеющих разные правовые системы…

29. Уроки, полученные в Хорватии…
• Предпочтительно иметь специализированный
административный орган с полномочиями в области
правовой защиты (обычные суды в Хорватии
перегружены, их процедуры затянуты и сложны, а
кроме того, нет специалистов в области госзакупок).
• Рынок госзакупок постоянно изменялся, и количество
жалоб продолжает расти с каждым годом. Нашей
ошибкой было слишком долгое выжидание, прежде
чем мы приняли определенные меры (увеличение
состава и числа профессиональных юристов).
Необходимо проявлять гибкость и умение
адаптироваться: в системе госзакупок ваши
проблемы множатся.

30. • Борьба с коррупцией:
- Исключительно важна, но отвечающий за
правовую защиту орган – не идеальный выбор,
поскольку у него и без этого слишком много
обязанностей (ex officio).
• Полноценное сотрудничество с органом,
отвечающим за выработку правил.
• Постоянное увеличение потенциала.

31. • Прозрачность и независимость в
работе (результатом будет доверие со
стороны организаторов тендеров,
субъектов хозяйствования и общества в
целом).

32. Спасибо!