MAITRISE UNIVERSITAIRE EN SCIENCES DE L’ENVIRONNEMENT
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  1. 1. MAITRISE UNIVERSITAIRE EN SCIENCES DE L’ENVIRONNEMENT ______________________________________________________________ Evaluation d’impact sur la santé sur l’application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires en Suisse Mémoire présenté par Sabine Jaccard Bachelière universitaire en géographie Sous la co-direction du Professeur Jean Simos Responsable du groupe de recherche en environnement et santé et Natacha Litzistorf Directrice de l’ONG Equiterre Mémoire No 144 2014
  2. 2. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 2 ! ! ! DROITS D’AUTEUR Les citations tirées du présent mémoire ne sont permises que dans la mesure où elles servent de commentaire, référence ou démonstration à son utilisateur. La citation doit impérativement indiquer la source et le nom de l’auteur. La loi fédérale sur le droit d’auteur est applicable.
  3. 3. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 3 ! ! ! Avant-propos Ce travail est effectué dans le cadre du Master en Sciences de l’Environnement (MUSE) de l’Université de Genève en partenariat avec l’ONG Equiterre. Il consiste en une évaluation d’impact sur la santé (EIS) sur la décision parlementaire d’appliquer le principe dit « Cassis de Dijon » dans le domaine des denrées alimentaires en Suisse. L’intérêt d’une telle démarche est de fournir les outils nécessaires à la prise de décision. Certains acteurs de la protection des consommateurs ou de l’environnement semblent reconsidérer leur adhésion antérieure à cette introduction du principe en Suisse et se demandent si leur position n’aurait pas été différente si à l’époque ils avaient disposé des résultats d’une telle EIS. Compte tenu des moyens à disposition il s’agit d’une EIS rapide.
  4. 4. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 4 ! ! ! Remerciements Je tiens à remercier M. le professeur Jean Simos et Mme Natacha Litzistorf pour leur supervision et leurs conseils ainsi que M. Antoine Casabianca qui a accepté d’officier en tant qu’expert lors de la défense du mémoire. J’aimerais associer à ces remerciements M. Thierno Diallo qui a accepté de remplacer Natacha Litzistorf à la soutenance du mémoire au pied levé. Je remercie chaleureusement Jacqueline Schüpbach, Adrien Kunz, Patrick Edder, Valentina Hemmeler Maïga, Willy Cretegny, Carmelo Laganà, Christophe Perritaz, Martin Rufer, Jacques Chavaz, Aline Clerc et Antoine Casabianca de m’avoir accordé un entretien. J’associe également à ces remerciements Pierre Jaccard qui a eu la gentillesse de relire une version de ce travail et d’y apporter ses commentaires ainsi que Bernard Ducret le relecteur final de ce travail.
  5. 5. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 5 ! ! ! Résumé Introduction Dans le cadre de la révision de la loi sur les entraves techniques au commerce (LETC), en vue de baisser les prix des denrées alimentaires, le Parlement a décidé d’introduire de manière unilatérale le principe « Cassis de Dijon » (CdD) en Suisse. Trois ans après son introduction, le principe CdD fait l’objet de vives critiques et plusieurs acteurs sociétaux souhaitent exclure les denrées alimentaires du champ d’application du principe en raison de ses incidences négatives sur l’environnement et la protection des consommateurs notamment. En adoptant la démarche d’une évaluation d’impact sur la santé (EIS), ce travail vise à identifier les impacts potentiels sur la santé liés à l’introduction du principe CdD aux denrées alimentaires. L’intérêt d’une telle démarche est d’apporter une aide à la prise de décision. Objectifs Le but de la présente EIS consiste à fournir les outils pour répondre aux questions : est-il intéressant en matière de santé publique de garder les denrées alimentaires dans l’application du principe CdD ? Et si oui, des mesures d’accompagnement ou des ajustements de la décision sont-ils nécessaires ? Méthodologie Dans un premier temps, un cadre de recherche dans lequel conduire l’EIS est défini sur la base d’un examen de la littérature. Ce cadre permet de conduire la deuxième étape qui consiste à identifier les impacts potentiels du principe CdD sur les déterminants de la santé ainsi que les populations plus vulnérables face au principe. Des données qualitatives sont collectées : dix entrevues sont menées avec des parties prenantes et informateurs-clés sur le sujet. Les données des entretiens sont ensuite combinées à des données existantes sur le sujet pour évaluer l’ampleur des impacts sur les déterminants de la santé identifiés. Des recommandations sont ensuite établies sur la base des résultats de l’analyse et de l’évaluation des impacts. Résultats principaux La baisse des prix escomptée n’a pas eu lieu et l’image globale des impacts est plutôt négative. Le principe CdD conduit à la diminution de la qualité de l’information, des qualités gustatives et nutritionnelles des denrées alimentaires, voire même de la sécurité sanitaire des aliments. Il affecte la cohérence des politiques publiques et l’expression démocratique. Il n’est pas exclu que le principe péjore également le revenu et les conditions de travail en particulier des personnes employées dans la chaîne agro-alimentaire, la culture et le bien-être de manière plus générale et qu’il contribue à l’augmentation des inégalités sociales en accentuant des mauvaises habitudes alimentaires dans les populations les plus vulnérables, notamment les personnes au statut socio-économique inférieur. Dans la situation actuelle, compte tenu du volume négligeable de produits CdD vendus sur le marché suisse, ces impacts n’ont toutefois pas d’influence significative sur la santé. Conclusion et recommandations Il est possible de maintenir le principe CdD pour autant qu’un certain nombre de corrections soient effectuées au niveau de la LETC, des ordonnances et mesures d’accompagnement dont des exigences plus strictes pour les autorisations de portée générale et une liste d’exceptions plus conséquente. Dans ce cas, le nombre d’autorisations de portée générale diminuerait très probablement et le volume de produits vendus sous le principe CdD serait d’autant plus négligeable, mais l’opportunité de pouvoir ôter les barrières d’importations considérées comme de véritables entraves techniques au commerce serait toujours existante. La deuxième option consisterait à éliminer les denrées alimentaires du champ d’application du principe. Dans ce cas-ci, les entraves techniques au commerce devraient être éliminées par une procédure habituelle de modification de la loi.
  6. 6. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 6 ! ! ! Table des matières Acronymes et abréviations 8 Définitions et concepts clés 9 1. Introduction 11 2. Présentation du contexte et description de l’étude 12 2.1. Contexte général ............................................................................................ 12 Développement du commerce mondial des denrées alimentaires ....................122.1.1. Libéralisation du commerce, élimination des entraves techniques au commerce2.1.2. 13 Système alimentaire global .................................................................................142.1.3. Marché alimentaire suisse...................................................................................152.1.4. 2.2. Décision de l’application unilatérale du principe « Cassis de Dijon » .......... 16 Contexte de la décision ........................................................................................162.2.1. Principe « Cassis de Dijon ».................................................................................182.2.2. Principe « Cassis de Dijon » en Suisse : base légale et exigences .....................182.2.3. 2.3. Incidences sur la santé .................................................................................. 19 2.4. Evaluation d’impact sur la santé.................................................................... 21 2.5. Problématique et objectifs............................................................................. 23 Objectifs principaux et spécifiques ......................................................................232.5.1. 2.6. Hypothèse de recherche ................................................................................ 24 2.7. Plan du mémoire............................................................................................ 24 Remarque au sujet de la structure du travail......................................................242.7.1. 3. Travail préparatoire, analyse préliminaire 25 3.1. Etat de la littérature ....................................................................................... 25 Alimentation et santé ...........................................................................................253.1.1. Une alimentation de qualité .................................................................................283.1.2. Modes de consommations et choix des consommateurs....................................293.1.3. Information et consommation..............................................................................303.1.4. Alimentation locale et santé ................................................................................313.1.5. Exemples d’évaluation d’impact sur la santé......................................................333.1.6. 3.2. Conclusions .................................................................................................... 34 4. Cadrage 36 4.1. Analyse de la décision considérée dans l’EIS................................................ 37 Aspects et options de la décision évalués............................................................374.1.1. Aspects non négociables......................................................................................384.1.2. Aspects importants et conditions particulières à prendre en considération .....384.1.3. Portée de l’EIS ......................................................................................................394.1.4. Idées préexistantes sur les effets non voulus de l’introduction du principe4.1.5. « Cassis de Dijon » .............................................................................................................39 4.2. Déterminants de la santé potentiellement importants, impacts potentiels sur la santé et populations affectées ............................................................................. 39 4.3. Groupes cibles et groupes de personnes vulnérables .................................. 43 Style de vie............................................................................................................434.3.1. Environnement physique et naturel.....................................................................444.3.2. Environnement socio-économique et culturel ....................................................484.3.3. 4.4. Parties prenantes et informateurs-clés........................................................ 50 4.5. Conclusions, méthodes à utiliser et informations nécessaires.................... 51 5. Analyse sommaire et évaluation rapide 53 5.1. Entrevues avec des parties prenantes........................................................... 53 Processus d’entretien ..........................................................................................535.1.1.
  7. 7. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 7 ! ! ! Compte rendu des entretiens et éléments ressortant........................................545.1.2. Conclusions ..........................................................................................................685.1.3. 5.2. Analyse des données existantes .................................................................... 69 Aperçu des demandes déposées auprès de l’OSAV ............................................695.2.1. Données secondaires du rapport du SECO..........................................................715.2.2. Conclusions ..........................................................................................................735.2.3. 5.3. Constatations et résultats : évaluation sommaire ........................................ 74 Evaluation sommaire des impacts de l’introduction du principe « Cassis de5.3.1. Dijon » 79 Conclusions ..........................................................................................................835.3.2. 6. Discussion et recommandations 86 6.1. Recommandations et piste d’actions pour décideurs ................................... 90 Maintenir les denrées alimentaires dans le champ d’application du principe6.1.1. « Cassis de Dijon » .............................................................................................................90 Conclusion ............................................................................................................926.1.2. 7. Conclusion 93 Bibliographie 94 Annexes 98 Liste des tableaux Tableau 1 : Principaux pays de provenance des denrées alimentaires importées en 2000 et 2010. Principaux pays de provenance par poids importés. (USP 2012, p. 27) .................... 16 Tableau 2 : Valeurs fondamentales d’une évaluation d’impact sur la santé (Gothenburg consensus paper 1999, p.4).................................................................................................. 22 Tableau 3 : Etapes d’une évaluation d’impact sur la santé (Plateforme EIS 2010; Health Impact Project 2012; Forbes et al. 2013) ......................................................................................... 22 Tableau 4 : Questions pour le cadrage de l’EIS (repris de Plateforme EIS 2010, p.24)............... 37 Tableau 5 : Liste des déterminants de la santé basée sur le classement proposé dans le cadre du travail sur les EIS du canton du Jura (Plateforme EIS 2010, p. 11) ............................... 40 Tableau 6 : Thèmes et questions de recherche, élaborés à partir du schéma logique I ............ 52 Tableau 7 : Résultats d’analyse et évaluation des impacts liés à l’introduction du principe CdD sur les déterminants de la santé......................................................................................... 76 Liste des figures Figure 1 : les multiples déterminants de la santé (Dahlgren 1995) (Plateforme Suisse sur l’Evaluation d’Impact sur la Santé 2010, p.10)……………………………………………………………….20 Figure 2 : Schéma logique I : décision d’introduire de manière unilatérale du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires en Suisse……………………………………………………………..41 Figure 3 : Nombre d’autorisations de portée générale classées selon la nature de la divergence à la loi suisse……………………………………………………………………………………………………………..…70 Figure 4 : Schéma logique II : décision d’introduire de manière unilatérale du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires en Suisse……………………………………………………………..85
  8. 8. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 8 ! ! ! Acronymes et abréviations ACSI Associazione consumatrici e consumatori della Svizzera italiana CdD Cassis de Dijon CE Communauté européenne CEE Communauté économique européenne CI CDS Communauté d’intérêt du commerce de détail suisse CJCE Cour de justice des Communautés européennes DEFR Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche EIS Evaluation d’impact sur la santé FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture FRC Fédération Romande des Consommateurs LDAI Loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels LETC Loi fédérale sur les entraves techniques au commerce OFAG Office fédéral de l’agriculture OFEV Office fédéral de l’environnement OFSP Office fédéral de la santé publique OMC Organisation mondiale du commerce OMS Organisation mondiale de la Santé OPPEtr Ordonnance sur la mise sur le marché de produits fabriqués selon des prescriptions étrangères OSAV Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires PAC Politique agricole commune SCAV Service de la consommation et des affaires vétérinaires SECO Secrétariat d’Etat à l’économie UE Union Européenne USP Union Suisse des Paysans
  9. 9. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 9 ! ! ! Définitions et concepts clés Par ordre d’apparition dans le texte. Entraves techniques au commerce : « obstacles aux échanges internationaux de produits qui résultent de prescriptions ou de normes techniques différentes, de leur application divergente ou de la répétition d’essais ou d’homologations déjà effectués à l’étranger »1 Maladies non transmissibles (MNT) ou maladies chroniques : « Les quatre principaux types de maladies non transmissibles sont les maladies cardiovasculaires (accidents vasculaires cardiaques ou cérébraux), les cancers, les maladies respiratoires chroniques (comme la broncho-pneumopathie chronique obstructive ou l’asthme) et le diabète. (…) Ces maladies sont induites par des phénomènes tels que le vieillissement, l’urbanisation rapide et non planifiée et la mondialisation des modes de vie défavorables à la santé. Par exemple, la mondialisation de la mauvaise alimentation peut se traduire au niveau individuel par une augmentation de la tension artérielle, de la glycémie, de la lipidémie, par le surpoids et l’obésité. On les appelle des «facteurs de risque intermédiaires» pouvant entraîner des maladies cardiovasculaires, qui font partie des MNT. »2 Sécurité alimentaire [d’approvisionnement] (food security) : « La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, la possibilité physique, sociale et économique de se procurer une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins et préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. »3 Sécurité alimentaire [sanitaire] (food safety) : ce terme renvoie à l’hygiène et l’innocuité des aliments. Santé : « La santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d'infirmité. »4 Transition alimentaire : ce terme désigne le processus global de changement du comportement alimentaire avec l’augmentation du niveau économique d’une population, passant d’un régime basé sur les aliments d’origine végétale vers des régimes plus caloriques et une plus grande consommation de produits d’origine animale. (Rayner et al. 2007) Prescriptions techniques : « Règles de droit fixant des exigences, dont la réalisation constitue une condition de l’offre, de la mise sur le marché, de la mise en service, de l’utilisation ou de l’élimination d’un produit et qui portent notamment sur la composition, les caractéristiques, l’emballage, l’étiquetage ou le signe de conformité des produits ; la production, le transport ou l’entreposage des produits ; les essais, 1 « Message du Conseil Fédéral du 25 juin 2008 concernant la révision de la LETC », Parlement suisse 2008, p. 6644 2 Aide-mémoire n°355 de l’OMS : http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/fr/ 3 Comité de la sécurité alimentaire mondiale : http://www.fao.org/cfs/fr/ 4 Préambule à la Constitution de l'Organisation mondiale de la Santé, tel qu'adopté par la Conférence internationale sur la Santé, New York, 19-22 juin 1946.
  10. 10. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 10 ! ! ! l’évaluation de la conformité, l’enregistrement, l’homologation ou la procédure d’obtention du signe de conformité. »5 Alphabétisation alimentaire (food literacy) : « Compétence à organiser son alimentation quotidienne d'une manière autonome, responsable et plaisante. (…) De plus en plus de gens méconnaissent l'origine et la qualité des aliments et ne savent pas préparer leurs repas. Ceci a pour conséquence d'augmenter les risques pour la santé et la part du budget alloué à l'alimentation. En même temps les habitudes et cultures alimentaires changent en raison des modifications de comportements sociaux. Les savoirs traditionnels en matière d'alimentation perdent leur importance. Les scandales alimentaires, l'abondance de produits et les recommandations parfois contradictoires engendrent d'autant plus de difficultés dans la préparation des repas quotidiens. Des demandes d'éducation à l'alimentation se font jour en particulier pour les personnes défavorisées. »6 Alimentation locale : La définition du concept d’alimentation locale est complexe. La production locale n’est pas seulement basée sur le local comme un lieu mais sur les dimensions socio-culturelles, ainsi que l’aspect du savoir-faire par exemple. (Holt et Amilien 2007; Tregear 2007) Les petites exploitations, l’économie locale, les règles de production, de commerce et de consommation, la préservation de variétés traditionnelles, la qualité des produits, la philosophie biodynamique et les relations spécifiques aux sols et climat du lieu d’origine représentent divers objectifs et valeurs de la multitude d’initiatives et mouvements sociaux qui partagent pour objectif commun celui de se désengager des voies d’approvisionnement globales et industrialisées. (Holt et Amilien 2007) Un produit local est un produit issu de l’agriculture de proximité. Dans le cadre de ce travail, une denrée alimentaire produite en Suisse est considérée comme un produit local. Souveraineté alimentaire : « La souveraineté alimentaire est le droit des peuples à une alimentation saine et culturellement appropriée produite avec des méthodes durables, et le droit des peuples de définir leurs propres systèmes agricoles et alimentaires. Elle place au cœur des systèmes politiques et alimentaires les aspirations, les besoins et les moyens de subsistance de ceux qui produisent, distribuent et consomment des aliments, plutôt que les exigences des marchés et des entreprises multinationales. »7 5 « Examen des divergences entre les prescriptions techniques suisses et le droit en vigueur dans la CE”, Parlement suisse 2006, p. 6 6 Food litteracy : http://www.food-literacy.org/fr/accueil 7 La Via campesina : http://viacampesina.org/fr/index.php/organisation-mainmenu-44
  11. 11. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 11 ! ! ! 1. Introduction Suite à une décision du Parlement, le principe « Cassis de Dijon » (CdD) a été introduit en Suisse en tant qu’instrument permettant de lutter contre l’îlot de cherté suisse. Ce principe, qui vise à diminuer les entraves techniques au commerce, s’applique notamment au champ des denrées alimentaires. Or l’alimentation est au centre de nombreuses préoccupations. Dans le contexte actuel, les enjeux de santé publique liés à l’alimentation jouent un rôle majeur : l’augmentation des maladies non transmissibles va de pair avec la mondialisation de la mauvaise alimentation. Le système alimentaire est aussi en lien avec de grands problèmes environnementaux et il pose des questions d’éthique et d’équilibre des échanges. Cette décision de libéralisation du commerce alimentaire se heurte à la complexité du système alimentaire. Ce dernier agit comme un prisme à l’interface du développement durable et des grands défis de santé publique (Kickbusch 2011). Il comprend les activités liées à la production, la transformation, la distribution, la préparation et la consommation des aliments ainsi que les résultats de ces activités qui contribuent à la sécurité alimentaire8 , la disponibilité alimentaire, l’accès aux denrées alimentaires et leur utilisation. Le système alimentaire comprend ainsi une série d’éléments socio-économiques et environnementaux qui interagissent simultanément, avec des relations de cause à effet complexes et des boucles de rétroaction. (Lang 2009; Kickbusch 2011) Aujourd’hui, les décideurs politiques doivent répondre à de grands défis de santé publique : une coïncidence de sous-, mal- et surconsommation accompagnées d’une augmentation des maladies non transmissibles. Ils doivent en outre répondre à d’énormes défis environnementaux et sociaux : changement climatique, stress hydrique, pression énergétique, évolution démographique, etc. (Lang 2009) Les coûts de la santé sont ainsi une externalité cachée du système alimentaire contemporain (Lang 2009). Du point de vue de la santé publique, les soucis en termes de nourriture, nutrition et alimentation doivent être élargis à une approche qui considère le système alimentaire dans ses multiples dimensions (Kickbusch 2011). Dans ce contexte, il est essentiel d’adopter une approche systémique. L’introduction du principe CdD aux denrées alimentaires en Suisse ne peut pas être considéré dans une perspective économique uniquement mais doit être considérée de manière transversale. Ce travail suppose que la santé devrait être au centre des politiques commerciales alimentaires. Il cherche à identifier les impacts potentiels sur la santé liés à l’introduction du principe CdD aux denrées alimentaires et adopte la démarche d’une évaluation d’impact sur la santé (EIS). 8 Le terme sécurité alimentaire fait référence à la sécurité sanitaire des aliments, en termes d’hygiène et d’innocuité des aliments. Les termes sécurité alimentaire ou sécurité sanitaire utilisés dans le texte font référence à cette définition.
  12. 12. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 12 ! ! ! 2. Présentation du contexte et description de l’étude 2.1. Contexte général Développement du commerce mondial des denrées alimentaires2.1.1. Alors que le commerce entre les nations et les continents remonte à plusieurs siècles, le développement du commerce international tel qu’on le connaît aujourd’hui a commencé après la seconde guerre mondiale avec les « accords de Bretton Woods ». Ces négociations ont conduit à la création du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale ainsi que la mise en place en 1947 de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui cédera plus tard à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (Shaffer et al. 2005). Au cours des années 1980, le libre-échange devient le paradigme politique dominant, la politique de libre-échange est considérée comme un moyen essentiel pour promouvoir la croissance économique nationale et mondiale. Basé sur l’économie néoclassique introduite par Adam Smith et David Ricardo il y a 200 ans, le modèle de libre-échange soutient que les barrières commerciales, comme les tarifs, le soutien de l'État au commerce ou les subventions à l'exportation entravent la libre circulation des marchandises et font donc obstacle à la maximisation du bien-être global. (Hawkes et al. 2010) Bien que cela soit envisagé dans l’accord du GATT, les Etats n’ont pas intégré l’agriculture à la recherche d’une plus grande ouverture. L’agriculture a généralement été exclue des règles commerciales de base jusque dans les années 1990, nouvelle ère dans le commerce alimentaire, marquée par le cycle d’Uruguay ou Uruguay Round. (Hawkes et al. 2010) Ce cycle de négociations internationales a eu lieu dans le cadre du GATT. Il a abouti aux accords de Marrakech en avril 1994 avec notamment l’accord sur l’agriculture (AoA) et a marqué un remaniement complet du système commercial mondial avec la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995. L’AoA est le seul accord qui touche explicitement à l’agriculture, mais d’autres accords ont des implications directes sur les produits agricoles et alimentaires comme l’accord sur les barrières techniques au commerce (TBT), l’accord général sur le commerce des services (GATS) ou les mesures concernant les investissements liés au commerce. (Hawkes et al. 2010) L’accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) établit des normes pour la santé des humains, des animaux et des plantes. Il appelle à une intégration des sciences de la santé en matière de sécurité alimentaire pour accroître la cohérence et la transparence. (Miyagishima et al. 1995) En 1963, le commerce des denrées alimentaires est également affecté par le Codex Alimentarius, programme commun de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) (Hawkes et al. 2010). Ce programme s’applique de manière volontariste par les Etats, il consiste en un ensemble de normes, codes d’usages, directives et autres recommandations relatives à la production et transformation de produits agro- alimentaires. Il a été élaboré en vue de protéger la santé des consommateurs et des travailleurs, de préserver l’environnement et de faciliter le commerce en encourageant les pays à harmoniser les réglementations qui pourraient autrement constituer des obstacles non tarifaires, comme les lois sur la sécurité alimentaire, la composition et l'étiquetage (Codex Alimentarius 2013).
  13. 13. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 13 ! ! ! Depuis le début du 21ème siècle, l’OMC fait face à de nombreux différends commerciaux à l’échelle internationale, de plus elle peine à parvenir à des accords autour des réformes agraires. Cette absence de progrès sur le commerce des produits alimentaires et agricoles à l’OMC a détourné l'attention sur des accords bilatéraux régionaux comme un moyen de libéraliser le commerce des aliments. Dans l’ensemble, l’AoA a établi un plan d’ouverture de l’agriculture. Elle a ainsi fortement contribué à fixer les normes avec lesquelles l’agriculture est abordée dans les accords régionaux et bilatéraux. (Hawkes et al. 2010) Un des premiers exemples d'un tel accord régional était l’union douanière de six pays européens en 1957 qui donna naissance à la Communauté économique européenne (CEE), devenue la communauté européenne (CE), un des trois piliers de l’Union Européenne (UE). La CEE avait pour mission de créer un véritable marché commun et un rapprochement économique des Etats membres passant par la libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services, par l’abolition des restrictions douanières entre Etats membres et par l’instauration d’une politique agricole commune9 (PAC). (Hawkes et al. 2010) Libéralisation du commerce, élimination des entraves techniques2.1.2. au commerce La libéralisation du commerce se fait de deux manières. Le premier mécanisme consiste à s’ouvrir unilatéralement au marché par le biais de réformes domestiques pour augmenter l’importation ou alors encourager les exportations, en enlevant par exemple les taxes d’exportation. Plus fréquent aujourd’hui, le deuxième mécanisme consiste à créer des accords de commerce multilatéraux, régionaux ou bilatéraux avec d’autres pays de manière à diminuer les barrières au commerce pour chaque partie. (Hawkes et al. 2010) Parmi les différentes mesures, bilatérales, multilatérales et régionales, les mesures d’élimination d’entraves au commerce, i.e. la diminution des barrières tarifaires et non tarifaires aux importations et exportations de produits alimentaires, ont les répercussions les plus directes sur le commerce des denrées alimentaires. Ces mesures comprennent la taxation, l’adhésion aux normes alimentaires et à la normalisation des processus. Les accords commerciaux comportent souvent des mesures qui visent à protéger l’agriculture domestique, telles que les exonérations pour les produits spéciaux et sensibles. (Hawkes et al. 2010) D’après le rapport conjoint de l’OMS et de la FAO « Diet, Nutrition and the Prevention of chronic diseases », le commerce joue un rôle important dans l’amélioration de la sécurité alimentaire, l’amélioration de la nutrition et dans la prévention de maladies. En matière d’importation, la diminution des barrières commerciales réduit les prix des produits alimentaires, augmente le pouvoir d’achat des consommateurs et offre une variété de produits alimentaires plus grande. La libéralisation des échanges peut ainsi contribuer à une alimentation plus équilibrée en améliorant la disponibilité et l’accessibilité de la nourriture. En ce qui concerne l’exportation, ouvrir l’accès aux marchés étrangers crée des opportunités de revenus dans les activités agricoles et de transformation de l’alimentation des pays domestiques. Les agriculteurs des pays en développement peuvent tirer avantage de la suppression des obstacles au commerce 9 La politique agricole commune (PAC) a été créée en 1957 et mise en place en 1962 en vue d’harmoniser l’intervention des Etats membres de l’UE dans l’agriculture.
  14. 14. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 14 ! ! ! pour les produits de base comme le sucre, les fruits et les légumes tropicaux dont ils ont l’avantage comparatif (WHO/FAO 2003). D’un certain point de vue, la logique du commerce international est convaincante pour le commerce des denrées alimentaires. Les frontières politiques ne coïncidant pas avec les terres nécessaires pour soutenir chaque population nationale, certains pays auront besoin d’importer pour subvenir à leurs besoins alors que d’autres pays chercheront à exporter le surplus de denrées alimentaires non absorbé par le marché national (Hawkes et al. 2010). De plus, la production alimentaire est précaire. Elle dépend fortement des conditions météorologiques et climatiques et nécessite du temps pour s’adapter aux changements. Ainsi, d’après la théorie de l’avantage comparatif, théorie centrale des commerces internationaux, le commerce international de l’alimentation permet aux pays de se spécialiser dans la production de nourriture en cohérence avec leurs ressources. En théorie, ce modèle conduit à un système alimentaire mondial efficace caractérisé par une production à faible coût, un approvisionnement fiable et des aliments à bas prix pour les consommateurs. Dans cette perspective, le commerce de l’alimentation est perçu comme promouvant la croissance économique et stabilisant le marché (Hawkes et al. 2010) et permettant d’assurer la sécurité alimentaire (food security) au sens de la sécurité des approvisionnements10 . (Bourrinet et Snyder 2003) Système alimentaire global2.1.3. Pourtant, le système alimentaire actuel « ouvert aux pressions de l’économie néoclassique et à l’impératif du commerce international » (Hawkes et al. 2010) est de plus en plus critiqué. Depuis la fin du 20ème siècle, la viabilité de ce système se voit remise en question et le système alimentaire attaqué sur tous les fronts. De nombreux analystes s’accordent à dire que le système alimentaire mondial n’est pas viable sous sa forme actuelle et que son fonctionnement soumet les ressources naturelles, la santé humaine et animale à rude épreuve (Kickbusch 2011). Dans l’ouvrage « Food Policy : integrating health environement and society » (2009), Tim Lang et al. dénoncent la volatilité des prix des denrées alimentaires ; la course à une productivité qui a atteint un sommet ; les stocks de poissons mis à rude épreuve ; les graves conséquences du changement climatique ; l’augmentation du stress hydrique et les pénuries d’eau pour l'agriculture et la consommation directe ; la dépendance du système alimentaire sur le pétrole et l’augmentation du prix de ce dernier ; la profonde crise écologique qui menace les sols, la biodiversité et la production alimentaire ; l’insécurité d’approvisionnement alimentaire continuelle dans certains pays ; les préoccupations liées à l’augmentation de la consommation de viande et de produits laitiers ; l’impact et le prix du changement des comportements alimentaires et de la transition alimentaire11 en partie dus à l’augmentation de la richesse mais aussi au marketing ; l’augmentation des déchets générés par les emballages et la consommation inappropriée. Par ailleurs, Shaffer et al. (2005) soutiennent que le commerce mondial et les accords commerciaux internationaux ont transformé la capacité des gouvernements à 10 Il est important de ne pas confondre la sécurité alimentaire (food safety) en termes de sécurité sanitaire et la sécurité alimentaire d’approvisionnement (food security). 11 La transition alimentaire désigne le processus global de changement du comportement alimentaire avec l’augmentation du niveau économique d’une population, passant d’un régime basé sur les aliments d’origine végétale vers des régimes plus caloriques et une plus grande consommation de produits d’origine animale. (Rayner et al. 2007)
  15. 15. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 15 ! ! ! surveiller et protéger la santé publique, à réglementer les conditions environnementales et professionnelles de santé, et à règlementer les produits alimentaires. Ils admettent que l’harmonisation des normes et des lois à l’échelle supranationale peut motiver les pays les moins développés à initier des normes du travail et environnementales là où il n’y en avait pas auparavant, mais dénoncent le fait que cette harmonisation des lois peut aussi conduire à l'érosion de normes existantes, requérant l’uniformisation globale des normes au niveau le moins restrictif pour le commerce. Bien que l’OMC permette des mesures nationales et internationales pour protéger la santé et la vie humaine, animale ou végétale, d'autres dispositions rendent cette exception difficile à maintenir dans la pratique. Notamment lorsque, selon le cadre fixé par l’OMC, un pays est tenu de prouver que ses lois et réglementations en vigueur représentent les solutions les moins restrictives en matière de commerce et qu'elles ne sont pas des obstacles au commerce dissimulés. De surcroît, les organisations et les professionnels de la santé publique participent rarement aux négociations commerciales ou à la résolution des différends commerciaux (Shaffer et al. 2005). Dans son ouvrage de 2002, Tim Lang accuse l’influence des monopoles et oligopoles émergeant dans le domaine de l’alimentation où ni les agriculteurs, ni les consommateurs, mais les détaillants et les commerçants sont souverains. Il déplore finalement que « la nourriture est trop importante pour être laissée aux forces du marché. »12 Bien que les questions d’approvisionnement alimentaire ne soient pas aussi désastreuses dans les pays développés, l’accès équitable à une alimentation de qualité est très inégal (Blay-Palmer 2010). Le commerce international diminue le prix de l’alimentation à forte densité énergétique dont la consommation mène à l’obésité. Les groupes au statut socio-économique inférieur sont plus susceptibles de consommer ces produits (Hawkes et al. 2010). Ainsi, de nombreuses critiques sont émises sur le système alimentaire actuel mondialisé qui est notamment qualifié de « hors normes », « dégradant pour l’environnement », « injuste » et « malsain » par Blay-Palmer (2010). Ce dernier mentionne les mouvements sociaux tels que le mouvement « Slow Food »13 comme résistants à la domination des entreprises et à l’injustice des règles du commerce de l'OMC (Blay-Palmer 2010). Lang et al. (2009) partagent également une opinion mitigée de la libéralisation du commerce et dénoncent l’injustice des règles du commerce, la situation difficile qui en résulte pour l’agriculture à petite échelle, et l’existence de spéculation sur les denrées alimentaires. Marché alimentaire suisse2.1.4. Pauvre en matières premières et disposant d’une surface réduite, la Suisse est fortement tributaire de l’étranger pour son approvisionnement en denrées alimentaires. Elle importe 40% des denrées alimentaires, voire 50% en tenant compte de l’importation du fourrage (USP 2012). Il convient de relever que la part de la production suisse s’avère nettement plus élevée pour les denrées d’origine animale 12 Traduction de l’anglais : « Food is too important to be left to the market forces » (Lang, Barling, et Caraher 2009) 13 Le mouvement « slow food » fait opposition au « fast food ». Il prône la redécouverte des variétés riches et des arômes de la cuisine locale. Il considère la production alimentaire et le mode de consommation actuel comme nuisible pour les terres, les écosystèmes et les populations. (Slow Food 2013)
  16. 16. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 16 ! ! ! que pour les produits d’origine végétale, avec respectivement 94%14 de production indigène de denrées d’origine animale en 2012 contre 44% de production suisse des produits d’origine végétale. Le tableau d’auto-approvisionnement alimentaire de la Suisse pour différents groupes d’aliments en 2000 et 2010 est disponible en annexe A. Le tableau 1 ci-dessous donne un aperçu des principaux partenaires commerciaux de la Suisse pour les produits alimentaires. Il s’agit principalement des pays européens et plus particulièrement des pays limitrophes (France, Allemagne, Italie). Il faut toutefois noter que certains pays exportateurs européens sont les pays producteurs au sens de la loi sur les douanes mais ne sont pas les pays de provenance (USP 2012). Tableau 1 : Principaux pays de provenance des denrées alimentaires importées en 2000 et 2010. Principaux pays de provenance par poids importés. (USP 2012, p. 27) Dans son rapport de 2010, l’USP met en avant le fait que, n’étant pas un pays membre de l’UE, la Suisse garde une grande liberté pour mettre en place une politique agricole conforme à ses propres idées et aux attentes de la population. 2.2. Décision de l’application unilatérale du principe « Cassis de Dijon » Contexte de la décision2.2.1. La Suisse est un îlot de cherté : en comparaison avec ses voisins européens, les prix des biens de consommation y sont environ un cinquième plus élevés (DEFR 2013). Le département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) explique ce phénomène par « le manque de concurrence, les prix administrés et le cloisonnement du marché suisse à coups d’entraves techniques au commerce ou de droits de douane sur les produits agricoles »15 . La majoration des prix provenant des entraves techniques au commerce16 est évaluée de 10% à 25% selon les produits (Parlement suisse 2008). En outre, les entraves techniques au commerce freinent les 14 Proportions exprimées en % d’énergie alimentaire assimilable. 15 Citation tirée de la page web du DEFR (mars 2013) : http://www.wbf.admin.ch/themen/00129/00169/?lang=fr 16 Par entraves techniques au commerce, le Conseil Fédéral entend « les obstacles aux échanges internationaux de produits qui résultent de prescriptions ou de normes techniques différentes, de leur application divergente ou de la répétition d’essais ou d’homologations déjà effectués à l’étranger » (Parlement suisse 2008, p. 6644)
  17. 17. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 17 ! ! ! échanges transfrontaliers de produits et contribuent au cloisonnement du marché national. Il en découle un niveau des prix élevé en Suisse générant une concurrence moins vive sur le marché intérieur et plombant la compétitivité de l’économie nationale sur le plan international (Parlement suisse 2008). D’après le Parlement (2008), donner la possibilité à la Suisse d’accéder sans entrave au marché européen permettrait d’abaisser les prix en plus d’élargir l’éventail de produits sur le marché intérieur. Le parlement s’appuie sur des études du SECO pour dire que « l’importance relative des entraves techniques au commerce s’est fortement accrue ces dernières décennies ». Ces observations sont imputées à des mesures prises en faveur de l’intégration européenne et de la libéralisation mondiale des échanges. Ces mesures comportent la réduction, voire la suppression de droits de douanes et l’adoption de quotas à l’importation. (Parlement suisse 2008) La lutte contre les prix élevés en Suisse figure comme une des priorités de la politique de croissance du Conseil fédéral. Dans ce contexte, l’élimination des obstacles techniques au commerce joue un rôle essentiel. D’après des estimations, une révision de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (LETC) pourrait générer des économies annuelles se chiffrant en milliards de francs (Parlement suisse 2008). En vue d’empêcher la création d’entraves techniques au commerce, de les diminuer voire de les éliminer, le Conseil fédéral, qui avait déjà entamé des démarches à ce niveau-là par le biais de divers accords et traités, adopte en 1995 la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (LETC). La loi prévoit une harmonisation autonome des prescriptions techniques suisses avec celles de l’UE et elle habilite la conclusion d’accords internationaux sur l’accès réciproque au marché. Un effort particulier est conduit envers l’élimination des obstacles techniques au commerce entre la Suisse et la CE, notamment à l’aide de deux accords conclus dans le cadre des « Bilatérales I » sur la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité et sur les échanges de produits agricoles (Parlement suisse 2008). L’harmonisation du droit national avec celui de son partenaire commercial principal ainsi que la conclusion d’accords bilatéraux pour faciliter l’accès réciproque au marché sont jugés insuffisants par le Conseil fédéral. « Malgré ces deux instruments, un grand nombre d’entraves techniques au commerce demeurent et contribuent au niveau excessif des prix en Suisse. » (Parlement suisse 2008) Motivé par une série d’interventions parlementaires dont un postulat intitulé Principe du « Cassis de Dijon » déposé par la conseillère nationale Doris Leuthard en 2004, le Conseil fédéral propose, le 25 juin 2008, une révision de la LETC en vue de doter la loi d’un instrument supplémentaire contre les entraves techniques au commerce : l’application autonome du principe « Cassis de Dijon » à certaines importations en provenance de la CE ou de l’EEE. Cette réforme est perçue comme essentielle à la politique de croissance du Conseil fédéral. La révision de la LETC et le principe « Cassis de Dijon » entrent en vigueur le 1er juillet 2010. Dorénavant, la Suisse admet sans contrôle préalable la libre circulation des produits qui sont légalement sur le marché de l’UE ou de l’EEE (Espace Economique Européen). Les exceptions formulées en vue de protéger les intérêts publics prépondérants uniquement sont admises. (SECO 2012)
  18. 18. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 18 ! ! ! Principe « Cassis de Dijon »2.2.2. Le principe dit du « Cassis de Dijon » remonte à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) rendu en 1979 et s’inscrit dans la réalisation du commerce intérieur communautaire. L’administration fédérale allemande du monopole des alcools avait prononcé une interdiction de commercialiser la liqueur française « Cassis de Dijon » au motif que cette dernière n’avait pas la teneur minimale d’alcool requise par la législation nationale. La CJCE statuait qu’une restriction de la libre circulation des marchandises était admise dans des cas exceptionnels fondés, lorsqu’il s’agit par exemple de protéger la vie et la santé des êtres humains, des animaux et des végétaux. La CJCE avait jugé que cette condition n’était pas remplie dans le cas de la liqueur française, et qu’elle devait être admise à la commercialisation en Allemagne sans restriction. (Parlement suisse 2008) Ainsi, le cas du « Cassis de Dijon » a donné naissance au principe de reconnaissance mutuelle ou principe « Cassis de Dijon ». Principal moteur pour faciliter l’accès au marché des autres Etats membres, ce principe établit que les Etats membres de l’UE reconnaissent de manière mutuelle leurs réglementations respectives dans les échanges intracommunautaires de biens, pour autant qu’il n’existe pas de prescription en vigueur à l’échelle de l’UE. En vertu de ce principe, la commercialisation d’un produit légalement commercialisé dans un Etat membre et non soumis à harmonisation de l’UE devrait être autorisée dans un autre Etat membre, même si le produit n’est pas pleinement conforme aux règles techniques de l’Etat de destination. Les restrictions ne sont admissibles que si l’Etat de destination peut démontrer qu’une restriction est nécessaire pour la protection d’un intérêt public prépondérant comme la sécurité publique, la santé ou l’environnement. (European Commission 2012) Principe « Cassis de Dijon » en Suisse : base légale et exigences2.2.3. La révision de la LETC, entrée en vigueur le 1er juillet 2010 introduit de manière unilatérale le principe « Cassis de Dijon » 17 de l’UE. Le principe CdD s’applique lorsque le droit de l’UE n’est pas harmonisé ou ne l’est que partiellement, et lorsque les prescriptions techniques suisses diffèrent de celles en vigueur dans l’UE. Désormais, les produits qui sont légalement sur le marché de l’UE ou de l’EEE peuvent être librement commercialisés en Suisse sans contrôle préalable. Au même titre que le principe CdD appliqué dans l’UE, seuls des intérêts publics prépondérants peuvent justifier des exceptions. Les produits qui ne peuvent pas être importés sur la base du principe CdD sont répertoriés sur une liste négative18 pouvant faire l’objet de modification par le Conseil Fédéral en tout temps. (SECO 2012) Conformément à l’art. 16a, al.1 LETC, l’introduction du principe « Cassis de Dijon » permet de mettre sur le marché suisse des produits qui ne sont pas, ou pas entièrement, conformes aux prescriptions techniques suisses, aux conditions suivantes : ! ils doivent satisfaire aux prescriptions techniques de l’UE ou à celles d’un Etat membre de l’UE ou de l’EEE ; 17 Les bases juridiques régissant l’application du principe « Cassis de Dijon » sont les articles 16a à 16e LETC et l’ordonnance sur la mise sur le marché de produits fabriqués selon des prescriptions étrangères (OPPEtr). 18 Conçue comme une aide, la liste négative contient une énumération non exhaustive des produits et catégories de produits auxquels le principe « Cassis de Dijon » n'est pas applicable. (SECO 2012)
  19. 19. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 19 ! ! ! ! ils doivent être légalement sur le marché de l’UE ou d’un Etat membre de l’UE ou de l’EEE aux prescriptions techniques duquel ils satisfont. Le principe « Cassis de Dijon » ne s’applique pas aux produits listés sous l’art. 16a al. 2, LETC. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions19 au principe « Cassis de Dijon » et les fixer dans l'ordonnance sur la mise sur le marché de produits fabriqués selon des prescriptions étrangères (OPPEtr)20 . Pour ne pas désavantager les producteurs suisses, des mesures d’accompagnement ont été adoptées. Les producteurs suisses qui produisent pour le marché européen peuvent mettre leurs produits sur le marché suisse conformément au marché cible européen. (SECO 2012) Pour les producteurs suisses orientés uniquement sur le marché national, l’art. 16b LETC prévoit des mesures complémentaires qui leur permettent de fabriquer leurs produits destinés au marché domestique conformément aux prescriptions selon lesquelles ont été fabriqués les produits étrangers concurrents mis sur le marché suisse (Parlement suisse 2008). Conformément aux art.16c et 16d LETC et aux art. 4 à 11, OPPEtr, les denrées alimentaires qui sont des produits particulièrement sensibles et d’une importance cruciale dans la protection de la santé, font figure d’exceptions concernant l’application du principe « Cassis de Dijon ». Contrairement aux autres produits, les denrées alimentaires qui sont légalement sur le marché de l’UE ou de l’EEE mais qui ne satisfont pas intégralement aux prescriptions techniques suisses font l’objet d’une autorisation avant d’être mises sur le marché suisse. L’autorisation est octroyée par l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV)21 sous la forme d’une décision de portée générale qui s’applique également aux denrées alimentaires similaires. L’autorisation est accordée pour autant que la denrée alimentaire satisfasse aux prescriptions techniques visées à l’art. 16a al. 1, LETC et qu’elle ne menace aucun intérêt public prépondérant22 , notamment la protection de la vie et de la santé des êtres humains, des animaux et des végétaux. (SECO 2012; OFSP 2007a) L’information sur le produit23 est régie par les prescriptions techniques applicables à leur fabrication, l’obligation d’indiquer le pays de production des denrées alimentaires et des matières premières24 , et une élaboration des prescriptions techniques qui soient si possible simples et transparentes25 . 2.3. Incidences sur la santé L’introduction du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires en Suisse représente un instrument supplémentaire de libéralisation du commerce alimentaire. 19 Art. 16a, al. 2, let. e, LETC 20 Ces exceptions sont réglées à l'art. 2, let. b et à l'art. 19 de l’OPPEtr 21 Le centre de compétence de la Confédération dans les domaines de la sécurité alimentaire et de la nutrition a été transféré de l’OFSP (Office fédéral de la santé publique) à l’OSAV (Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires) le 1er janvier 2014, soit au cours de cette EIS. Pour des raisons pratiques, la désignation de l'unité administrative compétente a été adaptée au 1er janv. 2014. Il a été tenu compte de cette modification dans tout le texte. 22 Cités à l’art. 4, al. 4, let. a à e, LETC 23 Art. 16e, LETC 24 Prévue par la loi fédérale de 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI), RS 810.0 25 Art. 4a, LETC
  20. 20. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 20 ! ! ! En facilitant l'importation directe de produits provenant de l’UE incompatibles avec les standards suisses en raison de différences entre les prescriptions techniques, la Suisse pourra atteindre un niveau de prix et un éventail de produits différenciés. Les conséquences positives attendues d’après le rapport du Conseil fédéral26 sont la dynamisation de la concurrence en Suisse, la réduction des coûts pour les entreprises et consommateurs ainsi qu’une amélioration de l’efficacité de la loi sur les cartels. La motivation de l’introduction du principe CdD aux denrées alimentaires en Suisse est essentiellement économique. Toutefois, la libéralisation des marchés entraîne des changements complexes dans les sociétés en apportant de nouvelles opportunités mais aussi des risques. (Huynen, Martens, et Hilderink 2005) Comme la plupart des mesures, projets ou politiques publiques sont liés à un degré divers à la problématique de la santé27 (Lang, Barling, et Caraher 2009), la décision d’introduire le principe CdD nécessite la prise en compte d’autres aspects. Les politiques commerciales, agricoles ou alimentaires adoptées par les gouvernements peuvent influencer la santé par une multitude de variables intermédiaires (Blouin, Chopra, et van der Hoeven 2009). Ces variables intermédiaires sont appelées déterminants de la santé (cf. encadré). Ils constituent la base d’une nouvelle approche de santé remplaçant le modèle de santé biomédical axé sur la maladie par un modèle socio-écologique qui vise à organiser et renforcer les conditions favorables à la santé de manière durable (Kickbusch 2011). Les déterminants de la santé sont les facteurs personnels, sociaux, culturels, économiques et environnementaux qui se combinent pour affecter l'état de santé des individus ou des populations. Dans une large mesure, les facteurs comme le lieu d’habitation, l’état de l’environnement, la génétique, le revenu, le niveau d’éducation et les relations avec la famille et les amis ont des impacts considérables sur la santé d’un individu, alors que les facteurs plus communément considérés comme l’accès aux services de soins de santé ont souvent une influence moindre. Les déterminants de la santé comprennent l’environnement économique et social, l’environnement physique et les comportements et caractéristiques de chaque individu. Figure 1 : les multiples déterminants de la santé (Dahlgren 1995) (Plateforme Suisse sur l’Evaluation d’Impact sur la Santé 2010, p.10) 26 Rapport du Conseil fédéral sur le principe dit Cassis de Dijon en réponse au postulat 04.3390 déposé par Mme la Conseillère nationale Doris Leuthard en date du 18 juin 2004, septembre 2005 27 Définition de l’OMS de la santé : « la santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d'infirmité. »
  21. 21. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 21 ! ! ! La santé est considérée comme un droit de l’homme, elle est profondément attachée à l’équité et la justice sociale. (Kickbusch 2011) Or, du fait principalement des facteurs environnementaux, sociaux, économiques et culturels, les êtres humains ne sont pas égaux face à la santé. De manière générale, les caractéristiques tels que l’âge, le genre, l’origine ethnique, le niveau de ressources ou de formation et la situation professionnelle sont des critères discriminants en matière de santé (Potvin, Moquet, et Jones 2010). L'alimentation est un domaine complexe qui se trouve à la croisée socio-écologique tenant compte à la fois de la production et des relations de consommation. Il est de ce fait important d’accompagner la décision d’introduire le principe CdD aux denrées alimentaires d’une réflexion sur les inégalités de santé et d’aborder ce thème complexe de manière transversale. (Kickbusch 2011; Potvin, Moquet, et Jones 2010) La santé d’une population est ainsi déterminée par une série de facteurs et le plus grand rayon d’action pour améliorer la santé publique réside au-delà des services de santé nationaux. Les évaluations d’impacts sur la santé ont émergé afin d’identifier les activités et politiques susceptibles d’avoir des impacts majeurs sur la santé de la population (Lock 2000), la nature de leurs impacts ainsi que leur répartition au sein de la société. 2.4. Evaluation d’impact sur la santé Les politiques économique, sociale, environnementale ou autres sont étroitement liées : une décision proposée dans un secteur peut avoir des impacts sur les objectifs des autres secteurs. De ce fait, des règles juridiques et administratives spécifiques, des procédures et des méthodes ont déjà été développées pour évaluer les impacts d’une politique sur l’environnement, sur les facteurs sociaux ou économiques par exemple. L'objectif général de ces évaluations est d'améliorer les connaissances sur les impacts potentiels d'une politique, d'un programme ou d’un projet, d'informer les décideurs et les populations touchées et faciliter l'ajustement de la politique proposée afin d'atténuer les effets négatifs et maximiser les impacts positifs (Gothenburg consensus paper 1999). Bien que ces principes soient similaires aux autres outils d’évaluation, une EIS se distingue par son approche intégrée de la santé. Une EIS n’apporte pas seulement une réponse sectorielle mais explore de manière holistique les facteurs influant l’état de santé d’une population. (Health Impact Project 2012; Lock 2000) Elle est d’abord envisagée pour des politiques et des projets dont la santé n’est pas le but premier. (Potvin, Moquet, et Jones 2010) L’EIS se distingue également de la pratique de l’évaluation environnementale puisqu’elle aspire à promouvoir un maximum la santé et accorde de ce fait une importance primordiale à l’équité. L’équité, la démocratie, la durabilité et l’utilisation éthique des données sont les valeurs fondamentales qui fondent la pratique de l’EIS (cf. encadré). (Potvin, Moquet, et Jones 2010; Gothenburg consensus paper 1999)
  22. 22. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 22 ! ! ! Tableau 2 : Valeurs fondamentales d’une évaluation d’impact sur la santé (Gothenburg consensus paper 1999, p.4) Démocratie – souligne le droit de la population à participer à un processus de décision transparent tant dans la formulation que dans l’application et l’évaluation des politiques. Equité – souligne que l’EIS ne s’intéresse pas uniquement à l’impact global de la politique évaluée sur la santé d’une population mais qu’elle examine aussi la répartition de cet impact au sein de la population en fonction de caractéristiques comme le genre, l’âge, l’origine ethnique ou le statut socio-économique. Durabilité – souligne que sont pris en considération le court et long terme ainsi que les impacts directs et indirects. Utilisation éthique des données/informations scientifiques – souligne que l’utilisation des données quantitatives et qualitatives doit être rigoureuse et fondée sur des méthodes scientifiques. Une EIS est un processus interdisciplinaire qui vise l’examen de toutes les conséquences involontaires possibles, des avantages et des impacts en vue de soutenir le développement d’une politique favorable à la santé à tous les niveaux de la décision gouvernementale. (Lock 2000; Potvin, Moquet, et Jones 2010) L’EIS a pour but d’améliorer les conséquences et impacts sur la santé d’une mesure ou politique – généralement pas liée au secteur sanitaire – en proposant des actions réalisables pouvant être mises en œuvre afin de maximiser les avantages et minimiser les impacts négatifs de cette décision. Une EIS adopte une approche par les déterminants de la santé avérés par des études scientifiques et reconnus par l’OMS. Sa méthode est structurée et se base sur des données qualitatives et quantitatives probantes. Une EIS prend en compte les opinions et attentes des personnes ou groupes de personnes susceptibles d’êtres affectées par la proposition. (Lock 2000) C’est un outil flexible qui doit s’adapter à toutes les situations. Une EIS est une façon structurée de réunir évaluation, travail en partenariat, consultation publique et données probantes pour permettre une prise de décision éclairée. (Lock 2000) Une EIS comporte généralement six étapes essentielles : la sélection, le cadrage, l’évaluation, les recommandations, la décision et le suivi et évaluation. La durée de l’étude, les acteurs impliqués, les caractéristiques de l’évaluation et les données utilisées pour cette dernière déterminent le type d’EIS. Les types d’EIS se déclinent sur un éventail de rapide à complète selon le type de ressources humaines, techniques et financières mobilisées. (Kemm 2013; Plateforme EIS 2010; Lock 2000) Tableau 3 : Etapes d’une évaluation d’impact sur la santé (Plateforme EIS 2010; Health Impact Project 2012; Forbes et al. 2013) Sélection ou dépistage – conduit à l’identification des principales caractéristiques de projet susceptibles d’influencer la santé et définit s’il y a lieu d’effectuer une EIS. Cadrage – définit la portée de l’EIS, identifie les groupes-cibles, les groupes vulnérables, établit les limites de l’EIS et planifie les étapes suivantes. Définit les objectifs et le processus de l’EIS. Evaluation ou analyse – analyse les facteurs pouvant avoir des effets sur la santé et leur répartition. Recommandation – formule des recommandations visant à minimiser les impacts négatifs potentiels et à renforcer les effets positifs d’après les résultats de l’étape précédente. Décision – diffuse les résultats de l’EIS aux décideurs et parties prenantes qui jouent un rôle- clé dans la décision. Décide des mesures complémentaires à prendre ou des corrections à apporter à la décision initiale. Suivi et évaluation – accompagne la mise en œuvre des changements proposés et évalue le processus de l’EIS pour l’améliorer.
  23. 23. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 23 ! ! ! 2.5. Problématique et objectifs La décision d’introduire de manière unilatérale le principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires a fait l’objet de deux récoles de signatures en vue d’un référendum en 2009. Les récoltes ont été menées en parallèle par deux groupes : l’organisation syndicale paysanne Uniterre et le comité de « La Vrille » ainsi que la Ligue vaudoise. Tous deux ont échoué, ils n’ont pas atteint les 50'000 signatures requises faute de débat politique et de manque de soutien notamment. A ce jour, certains acteurs de la protection des consommateurs ou de l’environnement semblent reconsidérer leur adhésion antérieure. Ils se demandent si leur position n’aurait pas été différente s’ils avaient, à l’époque, disposé d’informations au sujet des impacts potentiels de la décision. Trois ans après son introduction, le principe de « Cassis de Dijon » fait l’objet de vives critiques. L’objectif de baisse des prix ne semble pas être atteint par contre d’autres effets se font ressentir de manière négative. Les effets fréquemment cités dans les médias comptent le nivellement par le bas des normes et de la qualité des produits, une diminution de l’information disponible pour le consommateur, la mise en péril des petites entreprises confrontées à la concurrence européenne et de manière plus générale, la dégradation des conditions sociales et environnementales. Une initiative parlementaire a été déposée en décembre 2010 par le conseiller national et directeur de l’Union suisse des paysans Jacques Bourgeois. Elle demande l’exclusion des denrées alimentaires du champ d’application du principe « Cassis de Dijon ». Au moment où certains acteurs sociétaux envisagent de se lancer dans une contestation de l’introduction récente et unilatérale en Suisse du principe du « Cassis de Dijon » notamment par rapport aux incidences négatives sur l’environnement et la protection des consommateurs, le but de la présente EIS est d’apporter une aide à la décision en lien avec ces démarches fondées sur une analyse documentée des conséquences prévisibles pour l’environnement et la santé de cette décision politique relative à la libéralisation du commerce alimentaire en Suisse. Cette EIS cherche ainsi à répondre aux questions suivantes : Quels sont les impacts du principe CdD ? Quels déterminants de la santé sont touchés par la décision ? Quels sont les groupes de personnes défavorisés ? Faut-il exclure les denrées alimentaires du principe CdD ? Quels sont les éléments à prendre en considération et à corriger pour maintenir les denrées alimentaires dans le champ d’application du principe CdD ? Objectifs principaux et spécifiques2.5.1. L’EIS se concentre sur la mise en évidence des enjeux et impacts majeurs de la décision, et sur la répartition de ces impacts au sein de la population. Les objectifs principaux de l’EIS consistent à répondre aux questions suivantes :  Quels déterminants de la santé sont touchés par la décision ?  Quels sont les impacts potentiels de la décision?  Quel est le public-cible ?  Quels sont les groupes de personnes vulnérables ?  Comment évaluer les impacts ? Comment déterminer l’importance relative de chaque déterminant ? Les objectifs spécifiques consistent à synthétiser la littérature disponible sur le sujet et mener des entrevues avec des parties prenantes et informateurs-clés afin
  24. 24. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 24 ! ! ! d’identifier les domaines concernés, les déterminants de la santé potentiellement affectés ainsi que les disparités potentielles et populations vulnérables liées au principe CdD. L’objectif spécifique final consiste à formuler des recommandations pour augmenter les impacts positifs et minimiser les impacts négatifs. 2.6. Hypothèse de recherche En Suisse, l’introduction du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires a des effets sur le contexte socio-économique à plusieurs niveaux, l’environnement naturel et l’environnement socio-culturel, soit une multitude de déterminants de la santé. L’application de cette politique modifie le système alimentaire suisse et affecte la population entière. Face à ce changement de politique du commerce alimentaire, toutes les populations ne sont pas égales et certains groupes de populations sont plus vulnérables. Ces populations risquent davantage d’être affectées par les impacts négatifs mais ne sont pas forcément avantagées par les impacts positifs. 2.7. Plan du mémoire Ce travail consiste en une évaluation d’impact sur la santé. Bien que son utilisation soit de plus en plus déployée dans une perspective d’évaluation prospective, la démarche, les outils, les standards de pratiques et valeurs qui la soutiennent conviennent aussi à une évaluation de type rétrospectif. Dans le contexte de ce travail, il s’agit de documenter les effets du principe CdD sur la santé. L’analyse est effectuée par un individu uniquement. Il n’y a pas de comité de pilotage mais des personnes ressources sont consultées dans le cadre d’entrevues. La durée d’analyse est limitée à quelques mois, des données probantes et résultats d’évaluations similaires sont utilisés. Il s’agit ainsi dans ce travail de mener une EIS rapide. Cette EIS comporte quatre des six étapes habituelles. La première étape comprend un travail préparatoire et une analyse préliminaire avec un examen de la littérature permettant de cibler le sujet, ses thèmes et enjeux et de collecter des données probantes. La deuxième étape consiste au cadrage, elle rend compte de la portée de l’EIS, des déterminants de la santé potentiellement affectés et des questions de recherche. La troisième étape comprend une analyse sommaire et évaluation rapide des impacts identifiés dans le cadrage par le biais d’entrevues avec une douzaine d’informateurs-clés et parties prenantes aux domaines d’expertises et points de vue diverses, et par l’utilisation de données secondaires provenant d’études existantes. La quatrième étape comprend la discussion des résultats obtenus et formule quelques recommandations à partir de ces résultats. L’étape suivante habituelle d’une EIS après la décision consiste au suivi et à l’évaluation. Cette étape n’est pas intégrée dans ce travail, des indicateurs et méthodes de suivis sont toutefois donnés dans la partie discussion. Remarque au sujet de la structure du travail2.7.1. Etant donné que cette EIS est menée dans le cadre d’un travail de master, elle doit répondre à certaines contraintes de forme. La démarche d’EIS a ainsi dû être intégrée à la forme d’un travail de master qui comporte généralement une introduction, une partie méthodes, une partie résultats, une discussion des résultats et une conclusion. Ceci impose entre autres l’apparition d’éléments de même nature à plusieurs reprises, voire quelques redondances.
  25. 25. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 25 ! ! ! 3. Travail préparatoire, analyse préliminaire Un examen de la littérature a été effectué au début de l’EIS afin d’obtenir une compréhension générale des liens entre la santé et la politique commerciale alimentaire dans laquelle s’inscrit le principe « Cassis de Dijon ». Cet examen de la littérature vise à identifier les principales caractéristiques du principe CdD susceptibles d’influencer la santé et collecter des données probantes. La recherche a été orientée sur tous les documents et articles portant sur le principe « Cassis de Dijon » ainsi que sur les articles et ouvrages au sujet du contexte du principe CdD, soit la libéralisation du commerce alimentaire et les efforts d’élimination des obstacles au commerce. Les critères de recherche portaient ensuite sur le système alimentaire et la compréhension de ses enjeux, synergies et tensions en gardant la perspective de la santé. Des recherches ont également été effectuées en vue de trouver des évaluations d’impacts ou évaluations d’impacts sur la santé dont l’objet est similaire à la présente EIS. 3.1. Etat de la littérature Dans un premier temps, les critères de recherche pour la revue de la littérature ont visé une compréhension générale du contexte et porté sur l’évolution des échanges dans l’alimentation, soit la libéralisation du commerce alimentaire et les efforts d’élimination des obstacles au commerce. La recherche vise également à établir un diagnostic et déterminer les enjeux liés à la situation actuelle du marché alimentaire à l’échelle globale, puis à l’échelle nationale Suisse avec l’adoption du principe « Cassis de Dijon », son contexte et cadre juridique en Europe et en Suisse. Une grande partie de ces résultats sont rapportés dans la partie précédente sous le chapitre Contexte général. Dans un deuxième temps, les critères de recherche de la revue de la littérature consistent à obtenir un aperçu des évaluations d’impact sur la santé et autres études réalisées sur les liens entre l’ouverture des marchés, l’alimentation et la santé. L’objectif est d’apprendre des expériences passées, rassembler les connaissances actuelles et mettre en exergue les thèmes principaux qui se dégagent de la littérature. Certains des thèmes sont ensuite approfondis par une recherche plus précise dans la littérature. Il s’agit des liens entre l’alimentation et la santé, la notion de qualité dans l’alimentation, les modes de consommation alimentaire, le rôle de l’information dans la consommation et les liens entre l’alimentation locale et la santé. Ces éléments sont développés dans les sous-chapitres suivants. Alimentation et santé3.1.1. Il est aujourd’hui un fait acquis qu’il existe des liens étroits entre l’alimentation et la santé et qu’une alimentation équilibrée et mesurée influence positivement l’état de santé. (OFSP 2007b) Cette dernière serait considérée par beaucoup comme le déterminant de la santé le plus important. (Kickbusch 2011) Depuis plusieurs années, une augmentation des cas de maladies chroniques – maladies cardiovasculaires, cancers, hypertension, hypercholestérolémie, diabète et obésité – est observée, et cela à partir d’âges de plus en plus précoces. (MAPAQ 2006; WHO/FAO 2003) Les principales causes de l’augmentation des maladies chroniques invoquées sont les changements de mode de vie de la population qui deviennent de plus en plus rapides et paradoxalement moins actifs, et dont les habitudes
  26. 26. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 26 ! ! ! alimentaires se voient modifiées. (MAPAQ 2006) Dans les pays occidentaux industrialisés, les estimations des coûts de la santé liés à des maladies imputables à de mauvaises habitudes alimentaires avoisinent les 30%. (OFSP 2007b) Alors qu’il est communément accepté que ces maladies soient imputées en partie à de mauvaises habitudes alimentaires, les relations entre ces maladies et l’alimentation restent très complexes et il est difficile d’établir clairement l’influence de l’alimentation sur la santé, la morbidité ou la mortalité. Toujours est-il que le rôle de l’alimentation et de la nutrition en tant que déterminants des maladies non transmissibles chroniques est bien établi, elles occupent donc une place fondamentale dans la santé publique. (WHO/FAO 2003; OFSP 2012a) De manière générale, une alimentation saine est adaptée à nos besoins en énergie, elle est équilibrée et variée avec un apport riche en fruits et légumes. Dans la « stratégie mondiale pour l’alimentation, l’exercice physique et la santé », l’OMS (2004) recommande entre autres aux populations et individus de limiter l’apport énergétique provenant de la consommation de graisses et de réduire la consommation de graisses saturées et d’acides gras trans pour privilégier les graisses non saturées, de limiter la consommation de sucres libres et de limiter la consommation de sel (sodium) toutes sources confondues. Les principaux facteurs de risque qu’il est possible d’influencer par des mesures alimentaires sont l’hypertension artérielle, un taux de cholestérol trop élevé et la surcharge pondérale ou l’obésité. Ces derniers sont à l’origine de nombreuses affections secondaires comme le diabète sucré du type 2 ou les maladies cardiovasculaires. Les composants tels que le sel ou les graisses saturées peuvent avoir un impact direct sur le risque d’hypertension artérielle ou de dyslipidémie. (OFSP 2012a; OFSP 2012b) Alors que le nombre de repas préparés dans les ménages diminue, la consommation d’aliments produits par l’industrie agro-alimentaire s’intensifie. Ces aliments sont souvent riches en sucre, en gras saturés et en sel mais pauvres en nutriments et fibres. (Nestle 2007; Blouin, Chopra, et van der Hoeven 2009) Les consommateurs ne sont toutefois pas toujours en mesure de faire des choix appropriés pour une alimentation saine. (Lang, Barling, et Caraher 2009) Le rapport de l’OMS et de la FAO (2003) sur l’alimentation et la prévention de maladies chroniques conseille de transmettre les recommandations suivantes aux industries alimentaires: moins de gras saturés, plus de nutriments et de fibres, plus de fruits et légumes, un étiquetage efficace et transparent des denrées alimentaires et des incitations à la commercialisation de produits plus sains. La publicité, les médias et les partenaires de divertissement jouent également un rôle essentiel, les messages qu’ils transmettent doivent être clairs, sans ambiguïté et permettre « l’alphabétisation alimentaire »28 . (WHO/FAO 2003; Lang, Barling, et Caraher 2009) Le contexte est souvent cité comme exerçant une influence déterminante sur le comportement alimentaire. (Nestle 2007; Lang, Barling, et Caraher 2009; Hawkes et al. 2010) L’étendue des denrées alimentaires à disposition, la possibilité de manger quasiment en tout lieu et en tout temps et la présence constante de nourriture influent de manière décisive les habitudes alimentaires. (Blouin, Chopra, et van der Hoeven 2009; OFSP 2012b) Une information objective et transparente du public est certes primordiale, mais il est aussi important que les consommateurs soient 28 L'alphabétisation alimentaire (« food literacy ») est « la compétence à organiser son alimentation quotidienne d'une manière autonome, responsable et plaisante ». Source : http://www.food- literacy.org/fr/accueil
  27. 27. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 27 ! ! ! conscients des liens entre l’alimentation et la santé et qu’ils soient en mesure d’analyser leurs habitudes alimentaires. Pour l’OFSP (2012a), sensibiliser, éduquer et informer la population sur des habitudes alimentaires saines uniquement ne suffit pas pour influencer le comportement alimentaire. Les personnes défavorisées en termes socio-économiques, les migrants, les personnes à faibles revenus et/ou à niveau de formation peu élevé sont plus vulnérables en terme d’incidence des maladies chroniques. Les enfants, les hommes et les personnes jeunes sont également des groupes-cibles importants. (WHO/FAO 2003; OFSP 2012a; Nestle 2007; Kickbusch 2011) Un comportement alimentaire sain peut être adapté par une mise en œuvre volontaire par les individus, mais il peut aussi être modifié par les acteurs concernés et une adaptation des dispositions légales. (OFSP 2012a) Au cours des trente dernières années, une progression réjouissante de la consommation de légumes et de poisson et une diminution de consommation de la viande sont constatées en Suisse. En revanche, la consommation du sucre est en hausse, celle du sel est environ deux fois supérieure à la quantité recommandée et celle des fruits est en baisse. (OFSP 2012a) Les maladies cardiovasculaires restent l’une des causes de décès principales en Suisse, suivies par le cancer. D’après l’OFSP (2012a), la prévention de l’excès pondéral et de l’obésité permettrait à elle seule d’éviter chaque année près de 700 cas de cancer en Suisse. En matière de prévalence de la surcharge pondérale et de l’obésité, il existe une différence parfois considérable entre les villes et la campagne. Alors qu’une prévalence supérieure du surpoids et d’obésité est observée chez les adultes dans les campagnes, chez les enfants, c’est le constat inverse : la prévalence de surpoids et d’obésité est supérieure dans les villes. Il est également constaté que la répartition du surpoids et de l’obésité est inégale et varie selon le niveau de formation, le revenu, la catégorie professionnelle et le contexte migratoire. Un niveau de formation peu élevé représente un des facteurs de risques principaux de surcharge pondérale ou d’obésité, plus particulièrement observé chez les femmes dont la différence entre celles qui ont suivi l’école obligatoire uniquement et celles qui ont suivi des études universitaires est marquée. En comparaison avec les pays européens, la Suisse et la Roumanie partagent la plus faible prévalence de l’obésité chez les adultes (OFSP 2012a) Selon l’OFSP (2012a), 30% des personnes vivant en Suisse déclarent ne pas porter beaucoup d’attention à leur alimentation. Pour ces personnes, peu d’importance est accordée à la prévention des maladies ou la préservation du bien-être et de la santé par l’alimentation. Il s’agit principalement des hommes, des personnes jeunes, des personnes défavorisées au niveau socio-économique et des personnes dont le niveau d’éducation est bas et dont la prise de conscience alimentaire est faible. Ces groupes- cibles sont particulièrement importants, ils représentent simultanément les groupes de population les plus exposés aux risques de maladies liées à l’alimentation. Pour atteindre les groupes-cibles, les standards de qualité élaborés pour tous les domaines de restauration institutionnelle hors domicile et les préparations par l’industrie constituent un outil particulièrement efficace, les repas pris hors du domicile et la consommation de plats pré-cuisinés jouant un rôle déterminant dans l’alimentation d’une grande partie de la population. (OFSP 2012b; Lang, Barling, et Caraher 2009)
  28. 28. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 28 ! ! ! Une alimentation de qualité3.1.2. Le rapport conjointement écrit par l’OMS et la FAO (WHO/FAO 2003) souligne l’importance de traiter les impacts positifs et négatifs des systèmes de production intenses et des longues chaînes alimentaires ainsi que les impacts de l’environnement sur la qualité de l’alimentation. Le rapport relève notamment les problèmes liés à la présence de métaux lourds dans les aliments, l’utilisation de pesticides, la production intensive de viande, l’abus d’agent de conservation, la perte de variétés traditionnelles et l’utilisation décroissante d’aliments nobles. Au cours des dernières décennies, l’alimentation a fait l’objet d’une transition globale et profonde du processus de production, transformation, préparation et commercialisation des denrées alimentaires. L'environnement est également devenu un sujet de préoccupation, une des raisons étant que la pollution peut facilement conduire à la contamination des aliments. (Miyagishima et al. 1995) Ces changements ont modifié les risques et déplacés les incertitudes qui ne portent plus uniquement sur la sécurité alimentaire au sens de la qualité bactériologique et des risques de toxi- infections, mais également sur la nocivité lente des aliments par l’ingestion de traces de substances toxiques et de leur accumulation dans l’organisme. (Nicolas et Valceschini 1995) La production s’est industrialisée et les produits agricoles subissent de nombreuses transformations : l’industrie agro-alimentaire fait appel à de multiples facteurs de production pour la fertilisation des sols, la défense des cultures, l’alimentation du bétail et l’amélioration génétique notamment. (Nicolas et Valceschini 1995) D’une part, les processus industriels se complexifient et s’éloignent des conditions de production issues de la production artisanale, d’autre part, la localisation des productions s’est éloignée des lieux de consommation avec le développement du commerce international des denrées alimentaires et la libéralisation des échanges. (Ruffieux et Valceschini 1996) Les cycles de production ainsi que les circuits de consommation se sont complexifiés, les étapes et les intervenants de la chaîne « de la ferme à l’assiette » se sont multipliés, affectant la maîtrise de la qualité des produits. (Ruffieux et Valceschini 1996) En plus de l’augmentation des incertitudes sur l’hygiène des produits, la fiabilité des procédés de production et de transformation et le respect des règles par les producteurs et les vendeurs, les consommateurs font face à des informations contradictoires et des avis d’experts divergents. Il est actuellement difficile d’évaluer les effets à long terme de l’association de traces de produits toxiques ou de leur accumulation dans l’organisme. Les questions scientifiques non résolues augmentent en permanence avec l’apparition continue de nouveaux produits, ingrédients et processus de fabrication. De plus, la libéralisation des échanges, et le bouleversement des régimes alimentaires rendent la fixation de normes et de doses minimales de substances potentiellement toxiques encore plus difficile. (Nicolas et Valceschini 1995) Le domaine agro-alimentaire est un secteur spécifique face à cette question de qualité des produits. (Ruffieux et Valceschini 1996) Les produits destinés à l’alimentation doivent atteindre des normes de qualité nutritionnelle et hygiénique pour garantir leur innocuité, et doivent satisfaire des attentes organoleptiques et symboliques sans nuire à la santé. (López de Pablo López 1996; MAPAQ 2006) En plus des caractéristiques intrinsèques du produit, l’origine contribue également à la qualité du produit, au sens où l’activité de production est également importante. (Ruffieux et Valceschini 1996) La qualité d’un produit alimentaire s’étend donc de la sécurité sanitaire au goût et dépend également de la loyauté des transactions et de la confiance mutuelle entre
  29. 29. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 29 ! ! ! fournisseurs et consommateurs. Pour López de Pablo López (1996), ces divers aspects évoluent, ils sont fortement liés à la dynamique économique et sociale. Outre la qualité du produit, la protection du consommateur est aussi une question de fiabilité de l’information sur les produits. (Nicolas et Valceschini 1995) Modes de consommations et choix des consommateurs3.1.3. Les modes de consommation alimentaires des individus évoluent avec le temps, influencés par de nombreux facteurs qui interagissent de façon complexe. Le revenu, le prix, les préférences individuelles, les croyances, les traditions culturelles ainsi que les facteurs géographiques, environnementaux, sociaux et économiques interagissent sur les régimes et modes de consommation des individus (WHO/FAO 2003). Les consommateurs les plus sensibles au prix, sont par exemple généralement moins concernés par les caractéristiques de qualité et de sécurité des produits. Ils sont moins regardants sur la production, l’origine et le lieu d’achat d’un produit que sur le prix. (Röhr et al. 2005) Les perceptions d’un individu ne sont pas constantes dans le temps. (Röhr et al. 2005) Selon Bourdieu, les perceptions et le goût sont influencés d’une part par des normes de consommation d’un certain groupe d’appartenance sociale et d’autre part, par l’expérience individuelle accumulée. (Brunori 2007) Gurthmann (2002) caractérise le goût de « gardien de la consommation »29 et développe les diverses significations de ce terme. Le « goût réflexif » repose sur le processus de faire des choix éclairés, fondés sur les conséquences de la consommation sur la santé et le corps ainsi que sur l’environnement; le goût de discernement, qui est un processus d’identification et de différentiation vis-à-vis de groupes sociaux spécifiques ; le « goût de médiation » fondé sur des règles de comportements vis-à-vis de polarités comme la gourmandise et la santé par exemple ; le « goût de légitimation », qui incarne les normes de comportement propres à une appartenance sociale et la « traduction du goût » qui évoque la valorisation du goût d’un aliment dans son contexte, comme celle des aliments pré-cuisinés pour des raisons de facilité dans un contexte de vie plus stressé. L’information est une valeur indispensable pour que le consommateur sache ce qu’il faut acheter et manger, et lui permet également de développer sa confiance en un produit. Il est ainsi important pour le consommateur qu’il existe assez de transparence dans l’information. (Guthman 2002) Les effets négatifs proclamés des systèmes alimentaires industriels actuels sont considérés dans les décisions d’achat des consommateurs. La base sur laquelle les consommateurs fondent leur décision est cependant devenue plus complexe. (Kickbusch 2011) D’après Guthman (2002), la plupart des denrées alimentaires de production biologique sont achetées pour des raisons de santé, de sécurité et/ou pour l’amélioration des effets sur l’environnement, et les producteurs choisissent de produire de manière biologique pour les mêmes raisons. A ce sujet, Thouvenot (1983) dénonce une forme de ségrégation par l’aliment. Il questionne le développement de l’agriculture biologique réservée à une élite et le développement d’une agriculture industrielle pour des gens qui n’ont pas les moyens de s’acheter de l’alimentation provenant d’une agriculture de qualité. 29 en anglais : « Gatekeeper of consumption »
  30. 30. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 30 ! ! ! Selon un rapport de l’USP (2012), les trois principaux critères d’achat identifiés en Suisse sont le prix, la qualité et la provenance. Il est néanmoins difficile de définir un consommateur-type étant donné que les comportements des consommateurs varient selon leur origine, leur situation financière, leurs besoins et leurs valeurs personnelles. Selon les résultats de l’EIS d’Equiterre, le statut socio-économique a un effet non négligeable sur les choix alimentaires. D’après le rapport de l’OFSP (2012a), les choix et comportements alimentaires d’un individu dépendent en grande partie de son éducation et de ses valeurs, mais également de son milieu social, culturel et économique. Les éléments qui jouent un rôle prépondérant dans l’achat des denrées alimentaires des familles ayant un faible niveau de formation et les familles issues de l’immigration sont la disponibilité, le prix et la promotion des aliments. La présence et l’accessibilité géographique des denrées alimentaires jouent également un rôle non négligeable. (Forbes et al. 2013) En raison de compétences souvent insuffisantes en matière de santé et de nutrition, ces groupes sont plus vulnérables et plus exposés aux maladies chroniques liées à l’alimentation. A titre d’exemple, en Suisse, le poids corporel des enfants est en corrélation directe avec le niveau de formation de leurs parents. (OFSP 2012a) Outre le prix et les lacunes dans les connaissances alimentaires, l’OFSP (2012a ; 2012b) mentionne le désintérêt pour les recommandations alimentaires, les préférences personnelles, les contraintes quotidiennes ainsi que l’insuffisance des informations disponibles. Enfin, l’USP (2011) rapporte que la population suisse accorde une certaine importance à la qualité, la sécurité, la traçabilité et à une production durable et respectueuse de l’animal mais elle n’est pas toujours prête à payer pour la réalisation des prestations qu’elle souhaite. Information et consommation3.1.4. Avec l’industrialisation de la chaîne alimentaire, la multiplication des étapes dans le processus « de la ferme à l’assiette » et la libéralisation des échanges qui complexifie la provenance d’un produit, les consommateurs observent une perte de compétences quant aux processus de production et aux produits eux-mêmes. (Ruffieux et Valceschini 1996) Le consommateur est à la recherche d’une qualité reflétée par des repères simples, significatifs et fiables en termes de production, transformation, et provenance. (López de Pablo López 1996) Contrairement aux autres produits, la publicité pour les produits alimentaires renvoie fréquemment à l’activité de production et représente souvent une mise en scène idéalisée de ce processus de production car le consommateur y accorde une attention particulière. Marketing et publicité s’efforcent souvent de récupérer et d’exploiter les représentations rassurantes des procédés connus de tout un chacun : « le vin du pays », « le potage de grand-mère », « la confiture de bonne maman », « les œufs de la ferme » etc. (Thouvenot 1983) La conception de l’étiquetage du produit exerce également une influence sur le comportement. Les participants d’une étude sur l’emballage ont accordé davantage d’attention à l’étiquetage nutritionnel figurant sur le devant de l’emballage lorsque celui-ci était conçu simplement que lorsqu’il était saturé d’informations. Pour un grand nombre de consommateurs, l’étiquetage alimentaire (étiquetage nutritionnel, les labels, etc.) est effectivement trop confus, voire incompréhensible, en raison notamment de la multitude de systèmes d’étiquetage existants. Difficiles à
  31. 31. EIS : application du principe « Cassis de Dijon » aux denrées alimentaires ! 31 ! ! ! comprendre, les systèmes d’étiquetage actuels sont peu utilisés au moment de l’achat. (OFSP 2012a) La protection du consommateur n’est toutefois plus uniquement une question d’amélioration de l’étiquetage pour une meilleure responsabilisation individuelle (OFSP 2012a), elle devient aussi une question de fiabilité de l’information sur les produits et soulève le problème de l’information asymétrique au détriment de l’acheteur. (Nicolas et Valceschini 1995) Le scandale de la viande de cheval dans les produits pré-cuisinés « à la viande de bœuf uniquement » qui a touché une grande partie de l’Europe au mois de février 2013 illustre bien le problème de la fiabilité d’information et de son asymétrie. Les connaissances nutritionnelles ont une influence faible mais positive sur le comportement de consommation. Il existe notamment une corrélation positive entre la prise de conscience alimentaire et l’utilisation de l’étiquetage nutritionnel. Pour l'OFSP (2012a), la transmission des connaissances en matière d’alimentation n’est donc pas négligeable. Alors que des efforts sont réalisés pour informer le consommateur grâce à l'étiquetage et à l'éducation, plaçant la responsabilité de faire le meilleur choix d'aliments possible sur l’individu, un choix formaté par l’industrie alimentaire, les détaillants et grandes entreprises est proposé au consommateur. (Kickbusch 2011) Le rapport de l’OFSP (2012a) ajoute aussi que « dans de nombreuses situations de consommation, les consommateurs ne sont plus en mesure de prendre des décisions pertinentes pour leur santé. Des règles de bonne pratique destinées à la restauration collective, à la gastronomie et à l’industrie sont donc tout aussi importantes que les informations destinées à la population. » Alimentation locale et santé3.1.5. A chaque stade de la chaîne de la production à la consommation, les risques liés à l’incompétence des opérateurs, les possibilités d’erreur, voire de malveillance se multiplient. La distance croissante entre l’acheteur et l’origine des aliments, la diversité des provenances, l’internationalisation du commerce et la libéralisation des échanges alimentent la méfiance des consommateurs en matière de sécurité et de qualité alimentaire. (Nicolas et Valceschini 1995) La proximité du consommateur à l’activité de production lui donne une certaine compétence qui va de pair avec l’intérêt porté à la production. (Ruffieux et Valceschini 1996) Ainsi, dans un contexte où la traçabilité importe de plus en plus, l’alimentation locale est devenue un élément significatif pour plus de sécurité. (Holt et Amilien 2007) D’une part l’alimentation locale augmente la transparence pour les consommateurs, d’autre part elle laisse plus de valeur au producteur. (Guthman 2002) Le concept d’ « alimentation locale » est pluridimensionnel. Il provient d’une multitude d’initiatives et de mouvements sociaux comme l’agriculture soutenue par la communauté (ASC), l’agriculture écologique et biologique (EO) ou encore le mouvement « slow food ». Les petites exploitations, l’économie locale, les règles de production, de commerce et de consommation, la préservation de variétés traditionnelles, la qualité des produits, la philosophie biodynamique et les relations spécifiques aux sols et climat du lieu d’origine représentent divers objectifs et valeurs de ces initiatives qui partagent pour objectif commun celui de se désengager des voies d’approvisionnement globales et industrialisées. (Holt et Amilien 2007) A titre d’exemple, né en Italie en 1986, le mouvement « slow food » en opposition au « fast food », résultat de la course à la productivité, prône la redécouverte des variétés

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