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Comparative analysis of adaptation to climate change processes in Europe

  1. 1. 1 Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (printemps 2014). Partie 1 1. Explication du périmètre d’étude. Dans l’optique de la préparation du second plan national d’adaptation au changement climatique français et en vue de se préparer à une éventuelle mise à l’agenda politique de l’adaptation plus affirmée grâce à l’effet d’entraînement de la publication de la stratégie d’adaptation de l’Union européenne en avril 2013 et de la prochaine COP à Paris en 2015, l’ONERC m’a chargée de comparer les processus d’adaptation en œuvre en France avec ceux des autres pays européens, afin de repérer les pistes d’amélioration et d’enrichir sa vision globale des processus d’adaptation en Europe. Dans cette perspective, il s’agit de dresser un bilan de l’état d’avancement actuel des processus d’adaptation dans les pays de l’espace européen1 . La méthode utilisée a consisté à examiner l’ensemble des stratégies et des plans d’adaptation nationaux des pays européens, complété par des entretiens avec les chargés de mission de l’ONERC, la littérature existante sur l’adaptation au changement climatique (publications des institutions européennes, rapports annuels de l’ONERC, travaux de l’Agence européenne de l’environnement, plate-forme européenne d’adaptation, rapports de l’OCDE...) et sur les observations relevées au cours de réunions de travail internationales (Convention Alpine à Berne, Risques naturels à Bruxelles, préparation des négociations climatiques à Paris). Pour chaque pays, ont été identifiés les objectifs d’adaptation visés, les différentes étapes du développement de la stratégie et l’élaboration et la mise en œuvre du plan et les modes de gouvernance employés (cf. tableau ci-après). 2. Définition des catégories. L’étude des stratégies et des plans d’adaptation des pays de l’espace européen permet de distinguer deux catégories de pays : la première catégorie comprend les pays les plus avancés dans leurs processus d’adaptation, c’est-à-dire ceux qui ont déjà adopté 1 Par « espace européen » nous entendons ici l’ensemble des pays membres de l’Union européenne, la Suisse et la Norvège.
  2. 2. 2 une stratégie et un plan d’adaptation ; et la seconde catégorie comporte les pays qui ont seulement adopté une stratégie d’adaptation sans avoir encore développé de plan d’action pour la mettre en œuvre. Il existe également un troisième groupe composé de pays n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation et qui n’est tel que par manque d'information suffisante sur leurs processus d’adaptation. 3. Les pays les plus avancés : France, Finlande, Royaume-Uni, Allemagne, Pays- Bas, Danemark, Hongrie, Espagne. a) Caractéristiques. Les stratégies et plans nationaux d’adaptation des pays de la première catégorie ont la particularité d’avoir émergé dans un contexte institutionnel favorable où des lois et des plans d’action sur la thématique du changement climatique existaient déjà. Ce cadre a sans doute permis aux stratégies et plans nationaux d’adaptation de s’ancrer en retour dans un dispositif légal. Les pays de cette catégorie se caractérisent également par le fait d’avoir déjà mis en œuvre un certain nombre d’actions d’adaptation mentionnées dans leurs plans nationaux. Ils ont en commun d’avoir déjà commencé à développer des outils et mécanismes de suivi et d’évaluation des actions d’adaptation, même si ces outils n’ont pas encore abouti. b) Particularités des stratégies et plans d’adaptation. La Finlande a la particularité d’avoir été le premier pays européen à se doter d’une stratégie nationale d’adaptation. La France se distingue des autres pays de ce groupe par la mise en œuvre déjà bien amorcée des actions d’adaptation prévues dans son Plan national d’adaptation2 . Le Plan Canicule, lancé après la catastrophe de 2003, est l’une des actions d’adaptation de la France qui est restée emblématique au-delà de l’hexagone. Les plans nationaux d’adaptation de la France et des Pays-Bas présentent deux approches de l’adaptation, opposées et différentes des plans nationaux d’adaptation des autres pays européens dans la mesure où le plan d’adaptation de la France prend en 2 L’évaluation à mi-parcours du Plan national d’adaptation de la France atteste que 96% des actions et 81% des mesures prévues ont déjà été engagés.
  3. 3. 3 compte de nombreux secteurs de l’économie alors que celui des Pays-Bas ne priorise pratiquement que le secteur de l’eau dans son processus d’adaptation au changement climatique. 4. Les pays intermédiaires : la Suisse, le Portugal, la Belgique, Malte, la Pologne et la Norvège. Les pays de cette catégorie ont en commun d’avoir élaboré leurs stratégies nationales d’adaptation au changement climatique avant la parution de la stratégie d’adaptation de l’Union européenne sans pour autant qu’on puisse dire si elles ont eu une influence sur cette dernière. Ces pays viennent tout juste d’élaborer leurs stratégies et ne sont pas encore entrés dans la phase de planification des actions d’adaptation. 5. Pays les moins engagés. Les autres pays de l’Union européenne3 n’ont pas encore développé de stratégie d’adaptation au changement climatique, mais cela ne signifie pas pour autant que ces pays n’ont pas amorcé leur processus d’adaptation. Les pays de cette catégorie sont déjà pratiquement tous entrés dans une phase de production de la connaissance sur les impacts du changement climatique et certains sont en train d’élaborer leur stratégie d’adaptation. L’Italie a commencé à élaborer sa stratégie et son plan d’adaptation depuis 2012. La République d’Irlande a déjà adopté un cadre national pour l’adaptation au changement climatique en décembre 2012 et prévoit de publier des plans d’adaptation sectoriels et locaux dans le courant de l’année 2014. La Lituanie n’a pas développé de stratégie nationale spécifique pour l’adaptation mais a publié en 2008 une stratégie nationale pour la mise en œuvre de la Convention Cadre des Nations Unies pour le Changement Climatique (CCNUCC) prévue pour 2012 dont le troisième élément porte, entre autres, sur la gestion des mesures d'adaptation. 3 Les pays de l’Union européenne qui n’ont pas adopté de stratégie nationale d’adaptation sont : la République d’Irlande, la Lituanie, l’Estonie, la Lettonie, la Slovaquie, la Slovénie, la Roumanie, la Suède, l’Italie, Chypre, la Bulgarie, le Luxembourg, la Croatie, la Grèce, et la République Tchèque.
  4. 4. 4 6. État d’avancement de l’adaptation en Europe. Il ressort de cette étude que sur les vingt-sept pays membres de l’Union européenne seulement quinze pays ont déjà adopté une stratégie d’adaptation et neuf pays ont adopté un plan d’adaptation au changement climatique. Toutefois, dans l’ensemble, la majorité des pays ayant déjà adopté une stratégie et un plan d’adaptation n’en sont encore qu’au stade de l’étude d’impact des effets du changement climatique sur leur territoire et de l’investissement dans le développement des connaissances, peu d’entre eux sont déjà dans une phase de mise en œuvre des actions d’adaptation et aucun n’a encore réalisé d’évaluation finale de son plan. En raison de leur contenu parfois assez éloigné de la mise en œuvre, certains documents présentés comme des plans s’apparentent plutôt à des stratégies en se situant au niveau d’orientations et objectifs thématiques. En effet, les mesures décrites dans les plans nationaux d’adaptation se révèlent parfois être des actions et les actions décrites sont en fait des principes pour orienter la démarche d’adaptation. Le type de mesure d’adaptation le plus répandu est celui des mesures sans regret et le domaine d’action auquel s’applique la plupart des mesures d’adaptation correspond à la production et à la diffusion d’information. Ce choix de mesures s’explique par le moindre coût politique et économique qu’elles entraînent et aussi parce que les pays n’en sont encore qu’au stade de la production de la connaissance et à la sensibilisation du public et des politiques aux enjeux de l’adaptation. Au-delà des stratégies et plans nationaux, l’adaptation s’est également développée au niveau européen. En effet, l’Union européenne a publié un livre vert sur l’adaptation en 2007, un livre blanc en 2009 et une stratégie d’adaptation en 2013. L’Union européenne a un rôle à jouer dans le développement des processus d’adaptation des États membres ainsi que dans l’intégration de l’adaptation dans la politique communautaire puisque de nombreux impacts du changement climatique et de nombreuses mesures d’adaptation ont des dimensions transversales ; que les impacts du changement climatique et l’adaptation affectent le marché commun et les politiques communautaires (agriculture, eau, biodiversité, pêche, réseaux d’énergie) ; que les
  5. 5. 5 programmes de l’Union européenne pourraient compléter les ressources des États membres dédiées à l’adaptation ; et que de potentielles économies d’échelle peuvent être significatives pour le renforcement des capacités, la recherche, l’information et la mutualisation des données, et les transferts de connaissance. Pour ce faire, à travers une série de recommandations, la stratégie européenne d’adaptation au changement climatique répond à trois objectifs : promouvoir les processus d’adaptation des États membres, y compris par le biais de financements ; intégrer l’adaptation dans les politiques communautaires, surtout dans les secteurs clés vulnérables comme l’agriculture et les pêcheries ; et mieux informer la prise de décision, en s’attaquant aux lacunes dans les connaissances en matière d’adaptation et développant encore plus la plate-forme européenne d’adaptation au changement climatique. D’autre part, étant donné que certains effets du changement climatique dépassent les frontières nationales, dans les bassins fluviaux et maritimes et les régions biogéographiques, l’adaptation au niveau européen devrait se traduire par une solidarité entre les États membres pour que les régions défavorisées et les régions les plus durement touchées par le changement climatique soient à même de prendre les mesures d’adaptation qui s’imposent. L’Union européenne a donc un rôle particulièrement important à jouer pour inciter les États membres à prendre en compte la dimension transfrontalière dans la mise en œuvre de leurs actions d’adaptation. D’ailleurs, des exemples de projets de coopération transfrontalière pour mettre œuvre des actions d’adaptation financés par l’Union Européenne existent déjà et ont rendus certains pays européens plus résilients aux impacts du changement climatique, comme le projet AMICE dans le bassin de la Meuse. 7. Construction de l’approche d’adaptation. Dans l’ensemble, les pays de l’espace européen ont généralement eu recours à une consultation publique impliquant un large spectre de parties prenantes de l’adaptation et d’acteurs de la société civile pour élaborer leur approche de d’adaptation. La plupart des pays de l’espace européen ont choisi une approche de l’adaptation par priorité, mettant en avant certains secteurs économiques. Il semble que l’approche de l’adaptation dominante en Europe soit une approche
  6. 6. 6 sectorielle et non transversale même si une place est laissée aux champs d’action transversaux. La plupart des champs d’action prioritaires des plans d’adaptation sont des champs d’action sectoriels et peu d’entre eux sont des champs d’actions transversaux. En Allemagne sur les quinze champs d'action prioritaires du plan national d’adaptation, treize champs d'action sont sectoriels et seulement deux champs d'action sont transversaux. En France sur les vingt fiches-actions du plan national d’adaptation, seulement deux sont dédiées aux actions transversales et à la gouvernance. L’élément déclencheur de la stratégie d’adaptation dans la plupart des pays ont souvent été la manifestation de phénomènes climatiques extrêmes, comme la canicule de 2003 en France, par exemple. Ce qui veut dire qu’au départ le processus d’adaptation s’est développé comme une approche réactive et que la proposition de mesures d’adaptation préventives est venue après. Plusieurs pays ont intégré une évaluation du coût des impacts du changement climatique, du coût des actions d’adaptation et du coût de l’inaction pour façonner leur stratégie et plan mais partout l’évaluation des coûts liés à l’adaptation n’en est encore qu’à un stade initial. S’il n’existe pas de modèle unique d’adaptation en Europe, chaque pays priorisant les mesures d’adaptation les plus adaptées à la spécificité de son territoire et des impacts du changement climatique sur celui-ci, il existe de nombreux points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation favorisant4 ou limitant5 leur succès. L’Union européenne s’est appuyée sur ces points communs pour proposer, dans sa stratégie, une approche de l’adaptation qui a vocation à être commune à tous les pays européens. La stratégie d’adaptation de l’Union européenne n’a donc pas influencé le développement des stratégies nationales existantes puisqu’elles se sont développées avant la parution de 4 Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation favorisant leur succès on peut citer : l’intégration de l’adaptation dans les politiques sectorielles, la consultation des responsables de l’adaptation de tous les secteurs à tous les niveaux et de la société civile dans l’élaboration de l’approche d’adaptation, un effort de communication et de sensibilisation, et le choix d’un processus évolutif de mise jour des objectifs et des mesures d’adaptation en fonction des données scientifiques accessibles. 5 Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation limitant leur succès on peut citer : l’absence de considérations pour les impacts transfrontaliers, le besoin d’évaluations plus approfondies des risques et des vulnérabilités liés au changement climatique, le manque de plan d’action, le manque de suivi et d’évaluation des stratégies nationales d’adaptation, et le manque de financement pour la mise en œuvre de ces stratégies.
  7. 7. 7 celle-ci, mais à l’inverse certaines d’entre elles ont contribué à l’élaboration de la stratégie d’adaptation de l’Union européenne. L’Union européenne peut jouer un rôle de soutien aux pays encore peu engagés dans le processus d’adaptation et n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation ; et d’accompagnement des pays dans un stade intermédiaire d’avancement de leur processus d’adaptation. D’ailleurs, les pays n’ayant pas encore développé de stratégie ou de plan d’action revendiquent l’apport de la stratégie européenne d’adaptation pour avancer dans leur processus d’adaptation. D’autre part, même vis-à-vis des pays avancés dans leur processus d’adaptation, l’Union européenne peut encore jouer un rôle en facilitant le partage d’expériences sur l’adaptation. 8. Modes de gouvernance de l’adaptation. La responsabilité du pilotage de l’adaptation revient généralement aux Ministères de l’Environnement dans la plupart des pays de l’Union européenne. La volonté d’intégrer l’adaptation dans les politiques publiques existantes est présente dans tous les pays de l’espace européen mais sa mise en œuvre n’en est encore qu’à un stade initial. Par ailleurs, lorsque des actions d’adaptation existent au niveau local, elles ne s’inscrivent pas toujours dans un dispositif de planification national. Les actions et mesures inscrites dans les plans nationaux d’adaptation n’ont d’ailleurs pas vocation à se décliner dans les stratégies et plans locaux. En France, par exemple, les Plans Climat Énergie Territoriaux (PCET) et les Schémas Régionaux Climat Air Énergie (SRCAE) n’ont pas nécessairement vocation à être en adéquation avec le plan national d’adaptation. Dans de nombreux pays, l’échelon local est considéré comme le plus pertinent pour développer une stratégie d’adaptation. Au royaume-uni le niveau local est considéré comme étant en première ligne pour définir une stratégie adaptée à son territoire tandis que le niveau national doit s'assurer de mettre à disposition des outils adaptés, un environnement institutionnel propice, vérifier la mise en œuvre de l'adaptation au niveau local et assurer l’arbitrage en cas de différends régionaux. En Allemagne les länder développent leurs propres stratégies locales d’adaptation. En Autriche toutes les provinces
  8. 8. 8 (excepté deux) ont déjà développé leur propre stratégie ou leur propre plan d'adaptation. La structure gouvernementale des pays ne semble pas avoir d’influence sur le découplage entre stratégies et plans d’adaptation. En effet, dans les États fédéraux d’Allemagne, d’Autriche et de Suisse aussi bien que dans les États centralisés comme la France, les collectivités territoriales développent leurs propres stratégies et plans d’adaptation en conformité avec les orientations stratégiques nationales existantes. Enfin, la coordination de l’adaptation semble facilitée et mieux réussie dans les États à structure fédérale, comme l’Allemagne et l’Autriche, que dans les États plutôt centralisés, comme la France, étant donné que les administrations locales (régions, provinces, municipalités) de ces États-là ont déjà l'habitude d'avoir des grandes responsabilités et de prendre des initiatives et notamment sur les questions liées au changement climatique.
  9. 9. 9 Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays avancés). Partie 2
  10. 10. 10 Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays intermédiaires). Partie 3 Pays intermédiaires Étapes Belgique Portugal Malte Norvège Pologne Connaissances Études et recherches Diagnostic national des impacts 2004 1999 2010 Diagnostic de vulnérabilités 2010 Stratégie 2010 2010 2012 2013 2013 Dispositif législatif Consultation du public oui Plan Dispositif infra-national Entité pilote Ministère de l’Environnement Pérennisation Organismes de recherche sur le climat Le Programme Klimaforsk Programmes de recherche impacts Le Programme Klimaforsk Orientations nationales (stratégie) Options d'adaptation (élaboration du plan) Concertation avec les parties prenantes Actions et mesures coordonnées (plan) Secteurs concernés par les actions Eau et îlots de chaleur Aménagement, eau, sécurité, santé, énergie, industrie, tourisme, agriculture, forêts, pêche, littoral, biodiversité Finance, législation, développement durable, eau, agriculture, santé, tourisme, communication, éducation Approche de la gestion de l’environnement basée sur les écosystèmes, renforcement institutionnel, infrastructures, eau Agriculture, forêt, eau, biodiversité, Littoral, énergie, aménagement, transport, santé, tourisme, actions transversales Suivi/évaluation de la mise en œuvre des actions « Les villes du futur », initiative conjointe entre le gouvernement et les 13 plus grandes villes du pays dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de s’adapter au changement climatique Évaluation à mi-parcours de la stratégie/du plan Mise à jour de la stratégie/du plan Évaluation finale de la stratégie/du plan Évaluation de l'impact des actions Évaluation de l'utilité de la politique publique
  11. 11. 11 Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace européen (section pays moins avancés). Partie 4 Pays m oins avancés Étapes Italie Lituanie Lettonie Suède Chypre Grèce Connaissances Études et recherches oui plusieurs 2009 et 2013 2008 2007 2006 2008 2010 2011 Diagnostic de vulnérabilités 2009 Stratégie En cours Dispositif législatif oui 2011 Consultation du public 2012-2013 Plan Eau et montagne Dispositif infra-national Entité pilote Pérennisation République d’Irlande Organism es de recherche sur le clim at Program m es de recherche im pacts Diagnostic national des im pacts Orientations nationales (stratégie) En cours depuis 2012 et prévue pour 2014 Options d'adaptation (élaboration du plan) En cours et prévu pour 2014 Concertation avec les parties prenantes Actions et m esures coordonnées (plan) Secteurs concernés par les actions Biodiversité, pêche, aménagement , agriculture, eau, forêt Aménagement, biodiversité, énergie, industrie, transports, agriculture, forêt, santé Eau, agriculture, forêt, biodiversité, aménagement, littoral, santé, assurance Suivi/évaluation de la m ise en œuvre des actions Direction générale du développement durable, du climat et de l’énergie Département du Climat et des Énergies Renouvelables, Ministère de l’Environnement . Évaluation à m i-parcours de la stratégie/du plan Mise à jour de la stratégie/du plan Évaluation finale de la stratégie/du plan Évaluation de l'im pact des actions Évaluation de l'utilité de la politique publique

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