AgroParisTech-ENGREF
Clotilde BLANC-LAPIERRE, Thomas DELAGE, Sarah VOIRIN
Dans un contexte de gouvernance multi-niveaux,
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION GÉNÉRALE
Selon un article du Ministère de l’écologie, du développement durable, et de l’énergie en
date du ...
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Cette étude aura pour objet la capacité de la ville de Paris à lutter contre la pollution
atmosphérique. Nous nous inter...
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MÉTHODE DE TRAVAIL
Cette étude s’inscrit dans le cadre d’un projet collectif pour l’évaluation du module de travail
« In...
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CHAPITRE I - Les fondements de la politique de la qualité
de l’air en France: un cadre d’action pour Paris
I. Qu’est-ce ...
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Airparif est l’association de surveillance de la qualité de l'air sur l'ensemble de l'Île-de-France.
Créée en 1979, elle...
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des pics de pollution ont pu être ponctuellement enregistrés. D’autre part, seulement un nombre
limité de polluants est ...
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L’ozone est, quant à lui, un polluant secondaire produit dans la basse atmosphère sous l’effet du
rayonnement solaire lo...
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Cependant cela n’a pas empêché la faiblesse de la mise en œuvre des mesures en France comme
en témoignent les poursuite...
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Enfin, les plans de déplacements urbains (PDU) ont pour objectif d’assurer une “diminution du
trafic automobile et le d...
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contrôler les sources fixes d’émission, et non vers des normes de qualité caractérisant l’état d’un
milieu.”
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représente la pollution atmosphérique : le dépassement de la valeur guide de l’OMS pour les
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atmosphérique et au changement climatique et de limiter la pollution atmosphérique dans la
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CHAPITRE II : la stratégie de la ville de paris : entre
cohérence interne et recherche d’alliance
Pour lutter contre la...
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L’état du droit actuel autorise l’utilisation de la cheminée à Paris, à condition, néanmoins, qu'elle
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disponible pour les voitures. Cette politique a une double visée: soutenir des moyens de mobilité
alternatifs et dissua...
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La ville de Paris reste néanmoins vigilante. Dans son avis de 2005 sur le Plan de Protection de
l’Atmosphère, le Consei...
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b) Le choix d’une approcheprospective
Cette approche prospective se traduit par une ouverture accrue aux évolutions tec...
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pleinement dans sa stratégie de réduction de la place de la voiture possédée au profit de mobilités
plus vertueuses.
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II. Une utilisation stratégique des jeux d’acteurs
Comme nous l’avons vu précédemment (cf chapitre I), la politique de ...
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* Étude réalisée entre 2009 et 2010 par Airparif et le LSCE et cofinancée par l'État, la Mairie
de Paris et la région, ...
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La ville de Paris invoquait aussi un déséquilibre entre les efforts demandés aux différentes sources
de pollution et le...
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b) La création d'intérêtsconnexesauprès des acteurspartenaires
Pour rallier ses partenaires à la cause environnementale...
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Le principe de progressivité, tout d’abord, se retrouve dans le renforcement graduel de
l’interdiction. Courant 2015, s...
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Pour le secteur des déchets, la ville prône une politique de suppression systématique des eaux en
bouteille dans les ré...
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CHAPITRE III - L’avenir proche de la politique de l’air à
Paris: entre ambitions, démarches partenariales et
incertitud...
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les franciliens en particuliers sont préoccupés par les questions de santé, d’environnement et du
lien qui peut être fa...
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et réédité en 2014. Il s’agit de réduire la vitesse de circulation sur le périphérique pour passer de
80 km/h à 70km/h,...
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La stratégie de la maire se déploie habilement puisque toutes les mesures prises se font en
concertation avec le gouver...
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II. L’avenir : des zones d’incertitude ou des facteurs d’accélération pour
la ville et sa politique de la qualité de l’...
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la ville de Paris et les communes de la petite couronne. La naissance du Grand Paris prévoit
également la fin des grand...
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La Commission Européenne avait alors décidé de poursuivre la France en justice. En février 2013,
l’hexagone a obtenu un...
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nationale des associations agrées de surveillance de la qualité de l'air (Aasqa) a demandé à ce
qu’on intègre leurs 9 p...
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Alors pourquoi ne pas pousser les curseurs des actions déjà engagées ? Pourquoi ne pas faire
preuve d’encore plus d’aud...
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Ces polluants pourront être métabolisés ou biodégradés. Par ailleurs les plantes filtrent l’air en
captant les poussièr...
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vélos, de proposer une subvention ou une défiscalisation pour l’achat d’un vélo, de permettre le
« tourner à droite » a...
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CONCLUSION GÉNÉRALE
Contrairement à ce que laisserait penser l’état critique de la qualité de l’air à Paris aujourd’hui...
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s’agira malgré tout d’agir de façon synergique. En effet, quelles que soient les mesures prises par
la ville de Paris, ...
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BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, Rapport au Premier ministre et...
42
Laetitia Van Eeckhout, “Pollution de l'air en France : deux associations déposent plainte contre X”,
Le monde, mars 201...
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en application de la Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996, 2005
Arrêté N °2007-1...
44
Préfet de la region Île-de-France, Schéma régional climat-air-énergie de l’Île-de-France (SRCAE),
2012
Ministère de l’é...
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Mairie de Paris, http://www.paris.fr/pratique/environnement/qualite-de-l-air/p136
Respire (association), http://www.res...
46
ANNEXES
Annexe 1 : Liste des personnes ayant contribué à notre réflexion
Annexe 2 : Fiche-action de la Charte de projet...
47
Annexe 1 : Listes des personnes ayant contribué à notre réflexion
M. BOUYER Thomas, Bureau de la qualité de l’air, Sous...
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Annexe 2 : Fiche-action de la Charte de projets en faveur d'une
logistique urbaine durable
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TABLE DES MATIÈRES
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  1. 1. AgroParisTech-ENGREF Clotilde BLANC-LAPIERRE, Thomas DELAGE, Sarah VOIRIN Dans un contexte de gouvernance multi-niveaux, que peut la Ville de Paris en matière d’amélioration de la qualité de l’air? 2015 Module « Instrument des politiques environnementales et sectorielles » Projet collectif
: “La controverse autour de l’alerte de pollution atmosphérique à Paris en mars 2014.” Sous la direction de Mme Charlotte Halpern
  2. 2. 2 SOMMAIRE SOMMAIRE........................................................................................................................................2 INTRODUCTION GÉNÉRALE........................................................................................................3 MÉTHODE DE TRAVAIL ................................................................................................................5 CHAPITRE I - Les fondements de la politique de la qualité de l’air en France: un cadre d’action pour Paris..............................................................................................................6 CHAPITRE II : la stratégie de la ville de paris : entre cohérence interne et recherche d’alliance .........................................................................................................................................15 CHAPITRE III - L’avenir proche de la politique de l’air à Paris: entre ambitions, démarches partenariales et incertitudes................................................................................27 CONCLUSION GÉNÉRALE .........................................................................................................39 BIBLIOGRAPHIE............................................................................................................................41 ANNEXES ........................................................................................................................................46 TABLE DES MATIÈRES...............................................................................................................49
  3. 3. 3 INTRODUCTION GÉNÉRALE Selon un article du Ministère de l’écologie, du développement durable, et de l’énergie en date du 9 août 2014, « Pour la troisième année consécutive, la pollution de l’air est la première préoccupation environnementale des Français ». Son impact sur la santé n’est plus à démontrer: bronchite chronique, asthme, cancer du poumon, accident vasculaire cérébral, infarctus du myocarde, problèmes placentaires. En mars 2014, un pic de pollution s’est invité dans la campagne municipale. Des niveaux de pollution similaires avaient déjà été répertoriés par le passé, notamment en 2012. A chaque fois, ils sont particulièrement élevés dans l’agglomération parisienne. Paris a la particularité d’être une ville extrêmement dense par rapport aux autres villes d’Europe. Elle connaît une pollution chronique, notamment au dioxyde d’azote et aux particules fines, et des dépassements fréquents des seuils réglementaires européens. Ceci n’est pas si surprenant quand on sait que la France possède une véritable culture du diesel. La municipalité de Paris, en tant qu’administration locale, semble être en première ligne pour intervenir. Sa capacité d’action doit cependant être appréhendée dans son contexte. En effet, la ville de Paris, a un statut à part dans l'organisation administrative française puisqu’en tant que capitale elle partage une partie de ses prérogatives avec l’État. A cela s’ajoute différentes strates de gouvernance qui s’appliquent à toutes les municipaliltés françaises. Autre difficulté, l'air est un bien commun qui circule au-delà des frontières parisiennes. Les sources de pollution sont multiples et leur gestion fait donc intervenir des acteurs divers, aussi bien publics que privés. Enfin, la pureté de l'air sous-tend un enjeu de santé publique, qui pose la question de la pertinence de traiter ce problème uniquement à l'échelon local. Au-delà de l’apparente hiérarchisation des pouvoirs définie dans les textes réglementaires, il appartient à l’observateur de s’interroger sur la latitude de la ville au regard du jeu des acteurs locaux. Mais également au regard des technologies disponibles et en devenir, des compétences qu’elle pourrait acquérir dans un environnement mouvant, et ce, à l’aube de l’évolution territoriale vers le Grand Paris.
  4. 4. 4 Cette étude aura pour objet la capacité de la ville de Paris à lutter contre la pollution atmosphérique. Nous nous interrogerons sur les leviers d’action existants. Ces leviers s’inscrivent- ils dans le cadre de des prérogatives de la ville ? Sont-ils efficaces pour lutter contre la pollution atmosphérique ? Comment sont-ils mis en oeuvre ? Notre étude vise à montrer la stratégie que la ville de Paris met en œuvre dans le contexte de gouvernance multi-niveaux de la qualité de l’air. Compte tenu des jeux d’acteurs en présence, la politique volontariste de Paris s’affirme en recherchant des alliances et en s’affranchissant des contraintes. Pour ce faire nous développerons notre réflexion à travers trois chapitres. Le premier chapitre nous servira à comprendre les fondements de la politique de l’air en France, nécessaire à la contextualisation de la politique de l’air de la ville de Paris. Dans ce chapitre nous définirons ce que recouvre la notion de pollution atmosphérique. Quelles sont ses origines ? Comment la mesure-t-on ? Que mesure-t-on et que ne mesure-t-on pas ? Puis nous essayerons de replacer la politique de l’air française dans une gouvernance plus vaste. Le second chapitre sera consacré aux jeux des acteurs, parties prenantes dans la politique de qualité de l’air de Paris. Nous montrerons comment se déploie la stratégie de la ville de Paris entre logiques partenariales et rapports de force. Enfin, le troisième et dernier chapitre nous permettra de prendre du recul sur la politique de l’air menée à Paris pour envisager l’avenir et réfléchir aux perspectives de cette politique. Ce sera le moment de porter notre attention sur les projets en cours et futurs de la ville de Paris.
  5. 5. 5 MÉTHODE DE TRAVAIL Cette étude s’inscrit dans le cadre d’un projet collectif pour l’évaluation du module de travail « Instruments des politiques environnementales et sectorielles » dirigé par Mme Charlotte Halpern. Le thème de cet exercice porte sur la controverse autour de l’alerte de pollution atmosphérique à Paris en mars 2014 et est circonscrit à la pollution de l’air extérieur. La méthode suggérée par l’exercice est de combiner enquête de terrain et recherches bibliographiques. Les entretiens que nous avons réalisés nous ont permis de mieux comprendre comment s’incarnait la politique de l’air à Paris. Cette partie de l’exercice s’est avérée complémentaire de l’autre dans la mesure où l’information sur un sujet aussi récent que celui-ci nous a souvent manqué. Aussi cette étude ne prétend à aucune exhaustivité sur le sujet de la politique de la qualité de l’air mais espère apporter un nouveau regard sur le sujet pour alimenter le débat public. Des contraintes de temps et liées à l’actualité du dossier sont donc à prendre en compte lors de la lecture de cette étude puisque certains éléments sur lesquels nous nous interrogeons ne seront révélés que lors des prochaines séances du Conseil de Paris les 9 et 10 février 2015 où Anne Hidalgo présentera son plan anti-pollution pour la ville de Paris.
  6. 6. 6 CHAPITRE I - Les fondements de la politique de la qualité de l’air en France: un cadre d’action pour Paris I. Qu’est-ce qu’une pollution atmosphérique ? Afin de réaliser un état des lieux le plus complet possible de la pollution atmosphérique en 2015, nous considérons pertinent de commencer par essayer de la définir en remontant à sa source et en en dressant les contours. La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996 (LAURE) qui structure l’action publique en matière de lutte contre la pollution atmosphérique définit la pollution atmosphérique ainsi: “L’introduction par l’homme, directement ou indirectement, dans l’atmosphère et les espaces clos, de substances ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives.” Dans cette étude, nous ne nous intéresserons uniquement à la pollution atmosphérique extérieure. a) Les organismesde mesure Les années 1980 ont vu émerger la création de 27 associations locales de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) sur tout le territoire1. Pour renforcer la capacité de ces associations à influer sur la définition de la pollution atmosphérique comme enjeu et sur le choix des mesures d’amélioration de la qualité de l’air, a été créée en mars 2000 la fédération des associations locales de surveillance de la qualité de l’air (Atmo). 1 Atmo France
  7. 7. 7 Airparif est l’association de surveillance de la qualité de l'air sur l'ensemble de l'Île-de-France. Créée en 1979, elle est membre d’Atmo-France2. L’association possède 65 stations de mesure situées sur un rayon de 100 km autour de Paris : des stations situées loin des sources de pollution qui mesurent la pollution de fond, c’est-à-dire la pollution à laquelle la population est soumise au cours de la journée peu importe son activité ; et des stations, dites “stations trafic”, situées très près des voies de circulation pour évaluer le risque maximal d’exposition des piétons, des cyclistes et automobilistes dans leur voiture3. b) Les instrumentsde mesure Les critères nationaux de qualité de l'air sont définis par décrets (objectifs de qualité, valeurs limites et seuils d'alerte, pour toute une gamme de polluants) qui reprennent les directives européennes et les recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). En 1990, le Ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement (MEDDE) impulse la mise en place d’un indicateur appelé indice Atmo pour caractériser la qualité de l’air dans les agglomérations. En janvier 1995, le ministère publie le premier arrêté relatif à l’indice de la qualité de l’air. Cet indice, produit par l’Atmo et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), caractérise l’état de la qualité de l’air observé pendant une journée pour une agglomération donnée. Les polluants utilisés pour le calcul sont : -le dioxyde de soufre (SO2); -le dioxyde d’azote (NO2); -l’ozone (O3); -les particules en suspension (PM)4. L’indice de la qualité de l’air semble a priori un moyen pertinent pour surveiller la qualité de l’air puisqu’il prend en compte les sources de pollution les plus importantes. Ce type de mesure n’en reste pas moins polémique. D’une part, la qualité de l’air y est présentée sur l’ensemble d’une journée. Or cette variable temporelle est susceptible de fausser le calcul. En effet, si la qualité de l’air d’une journée peut être affichée comme relativement bonne, pendant cette même journée 2 site web d’airparif : http://www.airparif.asso.fr/ 3 SRCAE Île-de-France 4 Franck Boutaric, Pollutionatmosphérique et action publique, Éditions Rued’ULM, 2014
  8. 8. 8 des pics de pollution ont pu être ponctuellement enregistrés. D’autre part, seulement un nombre limité de polluants est pris en compte dans cet indice5. La constitution d’un indice nécessite des opérations de sélection et de priorisation qui donne une représentation relative de la qualité de l’air. L’indice de la qualité de l’air est donc un instrument de surveillance intéressant. En simplifiant les données, il donne des orientations claires utiles à la mise en oeuvre d’une politique de la qualité de l’air. Il reste cependant à relativiser puisqu’il ne prend pas en compte la diversité et la complexité de tous les polluants. c) Les sources de la pollution Les activités humaines influent sur la composition de l’air extérieur, avec deux conséquences principales. D’une part, elles ont un impact dans la modification du climat de la Terre, notamment par les émissions de gaz à effet de serre (GES) dont certains sont aussi des polluants atmosphériques (l’ozone par exemple) et par les émissions de composés particulaires à effet sur le climat (carbone suie ou « black carbone » entre autres). D’autre part, elles participent à la dégradation de la qualité de l’air extérieur par de nombreux polluants émis dans l’atmosphère6. La pollution atmosphérique n’est pas un phénomène facilement identifiable puisqu’à un polluant correspondent souvent plusieurs sources de pollution possibles comme le montre les polluants pris en compte dans le calcul de l’indice Atmo. Le dioxyde d’azote (NO2) provient essentiellement des phénomènes de combustion, et donc majoritairement du trafic routier. Les particules en suspension proviennent quant à elles de secteurs divers : -les PM10 proviennent de l’industrie manufacturière (33%), du résidentiel tertiaire (27%), du transport routier (17%) et de l’agriculture-sylviculture (19%) et ; -les PM2,5 proviennent du résidentiel tertiaire (39%), industrie manufacturière (29%) et du transport routier (19%) ; Le dioxyde de soufre (SO2) provient des secteurs de la transformation d’énergie et de l’industrie manufacturière (84%) ; 5 op. cit. p.3 6 Ademe
  9. 9. 9 L’ozone est, quant à lui, un polluant secondaire produit dans la basse atmosphère sous l’effet du rayonnement solaire lors de réactions chimiques entre les polluants dits primaires : oxydes d’azote (Nox) et COV7. Parmi ces sources de pollution, le transport routier est le principal émetteur de polluants atmosphériques. Il représente à lui seul : -70 % des oxydes d’azote ; -40 % des composés organiques volatils ; -40 % des particules8. Après un aperçu général de ce que recouvre la pollution atmosphérique, il nous apparaît nécessaire de nous interroger sur les leviers d’action existants pour lutter contre celle-ci. II. La réglementation sur la qualité de l’air a) Le droit européen comme moteur de la politiquedequalitéde l’air en France La Directive-cadre européenne sur l’air a précédé la Loi LAURE. Concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, elle fournit le cadre à la législation communautaire sur la qualité de l’air. Il existait un vide juridique en France avant la Directive-cadre de 1996. En effet, contrairement à d’autres pays, pendant de nombreuses années la France ne s’est dotée d’aucune valeur limite ou valeur guide s’appliquant à la concentration d’un polluant dans l’atmosphère qui soit admise sur l’ensemble du territoire9. Le droit européen est déterminant dans la politique nationale de lutte contre la pollution de l’air puisqu'il contraint les États-membres à mettre en œuvre des politiques de la qualité de l’air en conformité avec les objectifs énoncés. 7op. cit. p.3 8 Mairie de Paris, Débat surle plan de déplacements de Paris, 2007 9 op. cit. p.3
  10. 10. 10 Cependant cela n’a pas empêché la faiblesse de la mise en œuvre des mesures en France comme en témoignent les poursuites de la Cour de Justice de l’Union européenne à propos des plans de protection de l’atmosphère. En outre, la Commission a rejeté la demande française de report du délai de respect des valeurs limites de concentration pour le dioxyde d’azote. Enfin, s’il semble nécessaire que les politiques de l’air européenne et française fixent des seuils de pollution à ne pas dépasser pour lutter contre la pollution atmosphérique, ces politiques présentent des limites. Elles édifient une action publique privilégiant les pics de pollution au détriment des pollutions chroniques. Ceci nous amène à nous interroger sur leur incapacité à protéger la qualité de l’air tout en régulant les sources de pollution. Il semble que les politiques de l’air française et même européenne ne puissent faire les deux en même temps. A-t-on fait les bons choix ? Ne faudrait-il pas mieux travailler à éliminer les causes de la pollution atmosphérique à la racine en régulant les sources de pollution plutôt qu’en autorisant un certain niveau de pollution ? b) Les dispositifsde la politiquede l’air en France La loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) marque un véritable tournant dans la politique de la qualité de l’air en France. Elle a pour mission de structurer l’action publique en matière de lutte contre la pollution atmosphérique, elle institue le “droit de respirer un air qui ne nuise pas à la santé” et fonde les conditions de la surveillance de la qualité de l'air et de l'information du public en France. Cette loi introduit de nouveaux dispositifs pour mettre en œuvre une politique de la qualité de l’air ambitieuse à toutes les échelles territoriales. La régionalisation est en cela un facteur déterminant de la généralisation de l’usage des instruments de mesure et d’information sur la qualité de l’air. En effet, grâce aux plans régionaux de la qualité de l’air (PRQA) on peut obtenir un diagnostic de l’état de la pollution atmosphérique, région par région sur l’ensemble du territoire. Ensuite, les plans de protection de l’atmosphère (PPA) créés en 2005 permettent, quant à eux, de mettre en conformité avec les valeurs limites autorisées la concentration des polluants à l’intérieur des agglomérations de 250 000 habitants. Ces plans prévoient des mesures de réduction des pollutions dans les cas où les valeurs limites sont ou pourraient être dépassées. Ils sont arrêtés par les préfets, après une large concertation avec les parties prenantes et les collectivités locales.
  11. 11. 11 Enfin, les plans de déplacements urbains (PDU) ont pour objectif d’assurer une “diminution du trafic automobile et le développement des transports collectifs et des moyens de déplacements économes et les moins polluants10”. Avant la loi LAURE, il y avait un empilement de plusieurs lois cloisonnées en relation avec la qualité de l’air. Selon Franck Boutaric, cette loi est “typiquement un instrument de politique publique transversal11”. En plus d’avoir introduit de nouveaux dispositifs de lutte contre la pollution atmosphérique, l’intérêt de cette loi réside donc dans le fait qu’elle oblige à une forme de coordination des différents instruments existants. Après l’adoption de la loi LAURE, les dispositifs de lutte contre la pollution atmosphérique se multiplient pour venir renforcer et compléter la politique de la qualité de l’air. Le plan particule est adopté en 2010 et prévoit des mesures pour atteindre une baisse de 30% des particules à l’horizon 2015 dans les secteurs de l’industrie et du tertiaire, du chauffage domestique, des transports, de l’agriculture et en cas de pic de pollution. Le plan d’urgence de la qualité de l’air est adopté en 2013 et tente d’influer sur les comportements individuels en promouvant un certain nombre de mesures comme l’incitation à développer l’éco-entretien des véhicules12. Pour atteindre les objectifs européens de réduction des émissions de polluants dans l’air extérieur, la France va mettre en place un plan de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) en 2015. Des mesures visant les principaux secteurs émetteurs seront mises en œuvre afin de diminuer les niveaux de la pollution. c) D’unepolitiquede qualitéde l’air commepolitiqueindustrielle… En France, la politique qualité de l’air est à la fois portée par des politiques sectorielles et par des plans formant une politique plus globale13. Et il semble qu’une politique de lutte contre la pollution ait précédé la politique de qualité de l’air comme le fait remarquer Franck Boutaric dans Pollution atmosphérique et action publique : “La réglementation a été orientée vers des normes d’émissions de produits ou de procédés pour 10 LAURE, titre V, art.28-1 11 op. cit. p.3 12 op. cit. p.3 13op. cit. p.3
  12. 12. 12 contrôler les sources fixes d’émission, et non vers des normes de qualité caractérisant l’état d’un milieu.” Cette politique de la pollution est issue de politiques sectorielles puisqu’il s’agit de contrôler les émissions produites par les secteurs de l’industrie (transport, industrie manufacturière, résidentiel tertiaire, agriculture-sylviculture, transformation d’énergie). En somme, la politique de l’air a d’abord été une politique industrielle avant de devenir une politique de santé et une politique environnementale. d) … à une politiquedequalitéde l’air commepolitiquede santé publique… Au niveau international, les lignes directrices de l’OMS concernant la qualité de l’air constituent l’évaluation la plus largement reconnue et la plus actuelle des effets de la pollution aérienne sur la santé. Elles préconisent des objectifs de qualité de l’air qui réduisent fortement les risques sanitaires. Ces lignes se déclinent au niveau européen par des directives telle celle sur la « qualité de l’air » de 2008. Au niveau national, c’est la Charte de l’Environnement, présente dans le préambule de la Constitution française, qui en est la garante comme le montre l’article 1 : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. » Au sein de l’Observatoire régional de la santé d’Île-de-France (ORS), les activités dans le domaine de la santé environnementale ont débuté en 1990 avec la mise en place du programme Erpurs14 (Evaluation des risques de la pollution urbaine sur la santé) suite aux épisodes importants de pollution durant l’hiver 1989 en Île-de-France. Le programme Erpurs a pour objectif de quantifier les liens à court terme pouvant exister entre les niveaux de pollution atmosphérique couramment rencontrés sur Paris et sa proche couronne et divers indicateurs de santé (mortalité, hospitalisations, visites médicales à domicile…). Les travaux du programme Erpurs sont menés en étroite collaboration avec les fournisseurs de données (Airparif, AP-HP, SOS-Médecins…) et autres partenaires régionaux (LHVP, CIRE Ile-de-France) et nationaux (InVS), rassemblés au sein de son conseil scientifique. Depuis la première étude Erpurs en 1994, les investigations se sont multipliées et ont permis l’essor des évaluations d’impacts sanitaires. Au niveau européen, des études, notamment celles d’Apheis et d’Aphekom15, ont mis en lumière les coûts sanitaires que 14 lien internet del’observatoire régionalde santéÎle-de-France 15 “Air pollution andhealth. AEuropean information system”et Improving knowledge andcommunicationfor decision making onair pollutionand health inEurope”citéepar Franck Boutaric dans Pollution atmosphérique et action publique.
  13. 13. 13 représente la pollution atmosphérique : le dépassement de la valeur guide de l’OMS pour les PM2,5 dans vingt-cinq villes européennes coûte 31,5 milliards d’euros de dépenses de santé et coûts associés et se traduit par 19 000 décès prématurés chaque année. D’autre part, les polluants atmosphériques pris en compte pour le calcul de l’indice Atmo ont des effets sanitaires sans appel qui montrent bien que la politique de l’air est une affaire de santé publique. Le dioxyde d’azote est, par exemple, un gaz irritant pour les bronches qui augmente la fréquence et la gravité des crises chez les asthmatiques. Les particules fines, quant à elles, peuvent contenir des produits toxiques dont certains sont considérés comme cancérigènes16. Enfin, toutes les études réalisées ces dernières années tendent à montrer que la politique de lutte contre la pollution atmosphérique en Europe est pensée comme une politique de santé publique17. e) … vers une politiquedequalitéde l’air comme politiqueenvironnementale La politique de la qualité de l’air est considérée, non plus seulement comme une politique industrielle ou comme une politique de santé publique, mais aussi comme politique environnementale à partir du moment où elle s’inscrit dans la Charte de l’environnement comme le montre l’article 1. Un environnement “équilibré et respectueux de la santé” étant nécessairement un environnement dans lequel la qualité de l’air est saine. Par ailleurs, la qualité de l’air peut avoir intérêt à être menée de front avec une autre politique environnementale celle de la lutte contre le réchauffement climatique. En effet, de nombreuses études montrent l’intérêt de mettre en œuvre des politiques combinées air-climat notamment celles du Greenhous Gas and Air pollution Interactions and Synergies Model et de l’Institut National de l'Environnement industriel et des risques (Ineris) qui met en lumière l’impact des polluants atmosphériques sur le climat et l’impact du changement climatique sur la pollution atmosphérique (la hausse des températures a un impact sur la recomposition chimique des polluants). Et c’est justement cette combinaison qui est recherchée dans l’adoption de plans climat énergie territoriaux (PCET) et de schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE). Nous nous demandons alors si la végétalisation urbaine ne pourrait pas être un bon exemple de politique combinée air-climat. Elle permettrait à la fois d’éviter les îlots de chaleur urbains liés à la pollution 16 op. cit. p.3 17 op. cit. p.3
  14. 14. 14 atmosphérique et au changement climatique et de limiter la pollution atmosphérique dans la mesure où une partie pourrait être absorbée par les plantes.
  15. 15. 15 CHAPITRE II : la stratégie de la ville de paris : entre cohérence interne et recherche d’alliance Pour lutter contre la pollution, la ville de Paris s’organise tout d’abord en interne et adopte une posture proactive. Le poids du millefeuille administratif et la multitude des acteurs l’oblige cependant à reconsidérer son action en termes de partenariat. Une utilisation stratégique du jeu d’acteurs devient alors un enjeu de premier plan. I. Une posture proactive: Cette posture proactive se caractérise par une action multiforme qui intervient sur tous les fronts de lutte contre la pollution atmosphérique. a) Une action adaptéepour chaquesource de pollution Comme nous l’avons vu précédemment, les sources de pollutions atmosphériques sont multiples. Pour rappel, les principales sources sont les feux de bois, les émissions routières, industrielles et agricoles. La ville de Paris mène son action sur tous les plans, avec des résultats qui fluctuent, selon les moyens disponibles, l’acceptation sociale et les oppositions rencontrées. Pour chaque source, la ville a une stratégie d’action adaptée. Les feux de bois : une politique de sensibilisation L’impact des feux de cheminée sur la qualité de l’air n’est pas négligeable. Brûlé dans de mauvaises conditions, le bois génère de fortes émissions de particules fines. Il contribue ainsi à 23% des émissions totales de PM10 en Île-de-France, soit autant que l'échappement des véhicules routiers. Ces chiffres en font un enjeu majeur pour la lutte contre la pollution atmosphérique, alors que, paradoxalement, la marge de manœuvre de la ville de Paris est modeste.
  16. 16. 16 L’état du droit actuel autorise l’utilisation de la cheminée à Paris, à condition, néanmoins, qu'elle ne soit pas la principale source de chauffage du logement. Cet état du droit découle d’un arrêté interpréfectoral du 24 septembre 2007 et relève ainsi de la compétence préfectorale. A la suite du pic de pollution de mars 2014 et d’une étude menée par Ai rparif, le préfet de la région Île-de-France avait pris un arrêté interdisant tous les feux de bois en foyers ouverts, à Paris et dans 435 communes environnantes. Début décembre, le ministère de l'Ecologie est intervenu auprès du préfet pour lui demander de supprimer cette interdiction. En plus d’être une énergie renouvelable non négligeable, les feux de bois font en effet partie de l’imaginaire collectif. Forcée d’entériner ce revirement, la ville a réorienté son action sur le terrain de la sensibilisation. Ce positionnement est particulièrement notable sur le site de Paris.fr. Là où tous les médias et politiques présentent la possibilité de faire du feu de cheminée comme une autorisation sous condition (celle de ne pas en faire sa source principale de chauffage), le site de la ville est le seul à la présenter comme l’exception d’une interdiction générale. On peut ainsi lire « La combustion de bois était interdite à Paris depuis 2007, sauf quand il s'agissait d'un chauffage d'appoint ou pour son agrément ». Cette formulation a l’avantage de préparer les esprits à une interdiction simple. Un encart explicatif « Pourquoi les feux de cheminée devaient-ils être interdits? » fini de sensibiliser le lecteur au rôle des feux de bois dans la pollution atmosphérique. En outre, la position de la ville de Paris est relayée par le Plan de Protection de l'Atomsphère de 2012 pour lequel elle a donné un avis favorable. On retrouve ainsi « la limitation des émissions de particules dues aux équipements individuels de combustion du bois » dans ses objectifs. Les émissions routières: le principal levier d’action de la ville en matière de lutte contre la pollution atmosphérique Contrairement à la réglementation des feux de cheminées, la ville de Paris dispose de nombreux leviers d’action dans le domaine des transports. C’est d’ailleurs sur ce point qu’elle concentre la majorité de ses efforts. Elle s’est d’abord attaquée aux déplacements des particuliers en réaménageant l’espace urbain. Elle a ainsi créé des voies de bus, de tramway et des pistes cyclables, qui ont réduit l’espace
  17. 17. 17 disponible pour les voitures. Cette politique a une double visée: soutenir des moyens de mobilité alternatifs et dissuader de l’utilisation de la voiture dans Paris intramuros. Depuis 2001, elle a permis une diminution du trafic routier des particuliers de près de 40%. Aujourd’hui, seulement 7% des déplacements des parisiens se font en voiture, contre 55% à pied, 25% en transport en commun et 3% en vélo18. Un effet pervers reste néanmoins à surveiller: en favorisant les embouteillages, cette politique d’occupation de l’espace peut multiplier les émissions des véhicules à l’arrêt et, ainsi, augmenter le taux de pollution au kilomètre parcouru. Ceci étant, cette politique de dissuasion est couplée avec une politique de régulation du trafic routier des professionnels qui tend à décongestionner le réseau aux heures de pointe. En 2001, la ville a initié l’élaboration de la «Charte de bonnes pratiques des transports et des livraisons de marchandises dans Paris» qui a été signée par 47 partenaires le 28 juin 2006 (cf. infra). D’autres chantiers concernant la réduction de l’ensemble du trafic sont en cours, tels que la création d’une « zone à basse émission », le pass Navigo à tarif unique, le soutien à des modes de mobilités alternatifs et la suppression du diesel (cf. infra). La mairie dispose donc, et use, d’une panoplie d’outils pour lutter contre la pollution routière. Cependant, la compétence du maire sur le trafic routier reste une compétence partagée. En effet, si la majorité des voies (95%) relèvent de la mairie, les axes principaux tels que les Champs Elysées, la rue de Rivoli, le périphérique, etc, sont sous l’autorité préfectorale. Pour réguler les émissions routières, la mairie est donc amenée à composer avec la préfecture de Police. Généralement les rapports sont très consensuels, mais il arrive que la situation soit plus ou moins bloquée lorsque les bords politiques divergent. A titre d’exemple, on peut citer le projet d’aménagement des quais qui prévoyait la piétonisation d’une partie des bords de Seine. Ce dernier a longtemps été retardé, notamment du fait des réserves émises par le préfet, et n’a finalement vu le jour qu’après les élections présidentielles de 2012 qui ont amené le parti socialiste au pouvoir. Les émissions industrielles: une source de pollution relativement encadrée Avec les progrès technologiques, l’abandon des activités industrielles les plus polluantes et une réglementation plus stricte (régime des installations classées soumises à autorisation, directive NEC…), la part des émissions industrielles dans la pollution atmosphérique diminue. 18 Chiffres donnés par l’agencede la mobilitéde Paris
  18. 18. 18 La ville de Paris reste néanmoins vigilante. Dans son avis de 2005 sur le Plan de Protection de l’Atmosphère, le Conseil de Paris s’attaquait aux pollutions industrielles et regrettait qu’aucun effort ne soit demandé au secteur industriel utilisateur de solvants. Le PPA de 2012 a entériné les orientations poussées par la ville de Paris, on retrouve ainsi un certain nombre de mesures réglementaires allant dans le sens d’un renforcement du contrôle des émissions industrielles (ex : les objectifs « améliorer la connaissance et la mesure des émissions industrielles » ou « réduire les émissions de particules dues aux groupes électrogènes »). Recompositions chimiques et agriculture: un champ de bataille pour l’avenir La source de pollution agricole est une source qui s’avère plus compliquée à réguler pour la ville. En effet, les exploitations impactantes sont situées en dehors du territoire parisien et échappent ainsi à l’emprise géographique de la ville. La compétence juridique, quant à elle, revient en théorie à l’Etat. C’est, en effet, au secteur agricole d’internaliser les problèmes liés à son activité et de les règlementer via le ministère de l’agriculture. La ville dispose, toutefois, de leviers d’action indirects. En influençant le contenu du PPA, elle peut, par exemple, impulser une dynamique de réduction des émissions agricoles à l’échelle régionale. Dans son avis de 2005 sur le Plan de Protection de l’Atmosphère, le Conseil de Paris réclamait «des objectifs plus ambitieux […] qui tiennent compte de l’évolution des connaissances scientifiques en termes de pollution. » Etaient visés, entre autres, les pesticides dont le rôle majeur dans la pollution atmosphérique avait été démontré. La ville souhaitait qu’un effort accru soit demandé au secteur agricole. Cette ambition se retrouve dans le PPA 2012 qui prône l’interdiction des épandages par pulvérisation quand l’intensité du vent est strictement supérieure à 3 Beaufort. Pollution d’origine agricole, pollution des feux de cheminée, pollution d’origine routière ou industrielle… La ville de Paris optimise ses capacités d’action dans chacun de ces domaines, et chacune de ses politiques sectorielles semble cohérente avec sa politique transversale de lutte contre la pollution atmosphérique. Cependant, le niveau de concentration de substances polluantes au-dessus Paris est tel que le travail reste titanesque. A défaut de pouvoir mener ses politiques aussi loin qu’elle le souhaiterait, la ville reste ouverte à toutes les opportunités qui pourraient se présenter à elle.
  19. 19. 19 b) Le choix d’une approcheprospective Cette approche prospective se traduit par une ouverture accrue aux évolutions technologiques, une anticipation des nouvelles pratiques et la mise en place de systèmes d’organisation innovants. Une appropriation des nouvelles technologies Paris mise sur la voiture électrique et se positionne en capitale de la mobilité en libre-service. L’engouement de la ville a cependant été progressif. D’abord hésitante en la matière, Paris s’est vu damer le pion par Lyon qui a installé son premier système de vélo libre-service dès 2005. En 2007, les Vélib’ débarquent à Paris. L’opération est un succès et le système est étendu à la petite couronne début 2009. En 2011, Paris poursuit le mouvement en initiant son premier service d’autos électriques en libre service: les Autolib’. Si elles étaient disponibles à Lyon dès 2008, en étendant son système à 66 communes de l’agglomération parisienne, Paris fait de son parc le plus grand système de voitures électriques en libre-service du monde. En janvier 2015, le service Autolib’ de Paris compte 2897 véhicules et 883 stations. Dans cette même dynamique de promotion de la voiture électrique, la ville projette de développer des bornes de recharge pour les véhicules des particuliers. Cependant, elle reste consciente que la technologie n’est pas la réponse miracle et qu’elle doit venir en complément d’orientations politiques fortes. Dans son avis de 2005 sur le PPA, le Conseil de Paris note que les progrès de la technologie “vont dans le bon sens”. Il cite l’exemple de la généralisation des pots catalytiques sur les véhicules et la disparition progressive des véhicules les plus anciens, non catalysés. Le Conseil veut néanmoins aller plus loin et dénonce le projet de PPA 2006 comme étant une « politique au fil de l’eau » insuffisante face au développement des transports de marchandises sur route, face à l’augmentation de la population francilienne et de l’engouement pour la maison individuelle, et face au mitage croissant des zones périurbaines qui augmentent les besoins de transports. Cohérente dans son discours, la ville de Paris complète son appropriation des innovations technologiques par une anticipation des nouvelles pratiques et la mise en place de systèmes d’organisation ingénieux. Une anticipation des nouvelles pratiques Dotée d’un service prospectif en matière de mobilité, la ville de Paris a su anticiper la montée en puissance des voitures de partage. Elle accompagne d’ores et déjà son développement qui s’inscrit
  20. 20. 20 pleinement dans sa stratégie de réduction de la place de la voiture possédée au profit de mobilités plus vertueuses. En effet, selon le bureau d’étude GT sollicité par la ville, une voiture en auto-partage permet de remplacer 7 à 8 voitures possédées tout en faisant économiser les usagers réguliers. Empruntable pour une après-midi, la voiture de partage a eu une utilisation complémentaire à celle des Autolib’ qui s’utilisent pour de courts trajets. Si ce système a déjà été développé par des entreprises privées, la ville de Paris veut le rendre plus visible: en communiquant et en soutenant la création de 100 stations d’auto partage sur appel d’offre. La mise en place d’organisations innovantes La ville de Paris imagine de nouveaux systèmes d’organisation ingénieux qui pourraient faire diminuer les émissions routières. La Charte en faveur d’une logistique urbaine durable en est truffée. On y trouve notamment les livraisons en horaires décalés. Effectuées la nuit quand la circulation est plus fluide, elles ont le double avantage de décongestionner les routes en journée et de rendre les temps de livraison plus réguliers pour les opérateurs. Pour généraliser cette pratique, les services de la ville réfléchissent aux différents paramètres de mise en œuvre comme l’acquisition de véhicules et moyens de manutention labellisés silencieux. Des organisations collectives comme le regroupement de commandes, la création de nouveaux points relais ou la livraison par tournée des grossistes sont aussi abordées dans cette Charte. Enfin, la ville y évoque la possibilité de réserver certains emplacements pour les déménagements, les dessertes de chantiers ou les activités professionnelles. Une telle logistique serait propre à prévenir les embouteillages. Au regard du développement qui précède, la ville active donc de nombreux leviers d’action et fait preuve d’inventivité dans sa recherche de solution. Ceci étant, ses politiques restent contraintes par son cadre de compétence et l’essentiel de sa capacité d’action réside dans une bonne maitrise des jeux d’acteurs.
  21. 21. 21 II. Une utilisation stratégique des jeux d’acteurs Comme nous l’avons vu précédemment (cf chapitre I), la politique de gestion de l’air intervient dans un cadre complexe. La fragmentation de l’autorité politique en une multiplicité d’entités décisionnelles autonomes implique un jeu d’acteur qui oscille entre rapport de force et logique partenariale. Cette complexité est renforcée par la transversalité de la problématique et la multitude des acteurs concernés aussi bien privés que publics. Ce contexte oblige la ville de Paris à densifier ses échanges avec les potentielles parties prenantes de la lutte contre la pollution atmosphérique. Ces échanges peuvent être institutionnalisés ou initiés par la ville elle-même dans une démarche qui lui est propre. a) Une utilisation de son influence dans les procédures de concertation/consultation Une politique volontariste mue par un intérêt légitime La ville de Paris a tout intérêt à créer des partenariats multi-acteurs avec les différents contributeurs de la politique de lutte contre la pollution atmosphérique. En effet, la majorité de la pollution est générée soit en dehors de Paris, soit par des franciliens venant travailler dans la capitale. Malgré cette externalité des sources, c’est dans Paris intramuros que les concentrations sont les plus fortes.
  22. 22. 22 * Étude réalisée entre 2009 et 2010 par Airparif et le LSCE et cofinancée par l'État, la Mairie de Paris et la région, selon une méthode développée par Berlin Ce schéma fait la synthèse de données compilées sur une année entière et donne une image de la pollution chronique en Ile de France. En rouge, la composante directement due aux émissions liées à la proximité du trafic. En gris, la composante due aux émissions dans l'agglomération. En bleu, les "imports" de particules externes à l'agglomération (phénomènes de pollution à grande échelle et apports externes à la région IdF). Ce schéma met en exergue qu’une action locale de la ville de Paris reste limitée dans ses effets si elle ne s’inscrit pas dans une coordination à plus grande échelle. Dans ce but, la ville de Paris exerce son influence dans les différentes instances desquelles elle est partie prenante. Une influence par l’opposition : l’exemple de l’émission d’un avis défavorable sur le contenu du projet de Plan de Protection de l’Atmosphère Le Plan de Protection de l’Atmosphère est pris par le préfet en large concertation avec les parties prenantes et les collectivités locales. La ville de Paris peut donc influer sur le PPA par un avis défavorable. Ce fut le cas en 2005 où le Conseil de Paris a désapprouvé le projet de PPA : « Art. 2.- Le Conseil de Paris souligne l’insuffisance des mesures proposées, en particulier celles relatives aux problématiques de l’exposition des citadins, notamment sur les aspects de pollution particulaire, d’impact environnemental du trafic automobile et de politique énergétique. » Origines des particules fines observéesenIle-de-France*
  23. 23. 23 La ville de Paris invoquait aussi un déséquilibre entre les efforts demandés aux différentes sources de pollution et leur part réelle dans la dégradation de la qualité de l’air: « Sous prétexte de répartir l’effort, [le PPA] dilue les actions et leurs impacts, sans mettre l’accent sur les principaux générateurs des émissions. On note également une disparité des efforts demandés aux contributeurs de l’activité économique: aucun effort n’est demandé au secteur agricole, et au secteur industriel utilisateur de solvants. » Une influence fédératrice : la Charte en faveur d’une logistique urbaine durable, un exemple de concertation multi-partenariale réussie La Charte en faveur d’une logistique urbaine durable est un bon exemple de partenariat initié par la ville et aux retombées fructueuses. Cette démarche a été initiée dès 2001 dans le cadre d’une concertation avec l’ensemble des acteurs professionnels et institutionnels. Signée le 28 juin 2006, cette charte regroupe 47 partenaires de divers horizons: chargeurs, expéditeurs et destinataires, acteurs des modes ferroviaire et fluvial, transporteurs livreurs, institutionnels, chambres consulaires, entreprises, associations et syndicats professionnels… Par cette charte, la ville a voulu fédérer l’ensemble de ces acteurs et mettre en place des outils réglementaires, techniques ou organisationnels destinés à impulser une dynamique vertueuse. Révisée en septembre 2013, la nouvelle charte se veut plus opérationnelle. Elle comporte des fiches projets très détaillées (cf annexes) qui récapitulent notamment les objectifs, les modalités de suivi du projet et le calendrier prévisionnel. Pour chacune de ses fiches un acteur pilote est désigné. Pas nécessairement institutionnel, il peut être un acteur privé du secteur de la logistique. Cette charte, qui souhaite développer une logistique urbaine respectueuse de l’environnement, n’est pas qu’une déclaration de principes communs. Elle doit avant tout permettre, selon ses propres termes, « la mise en place d'un espace de concertation et de réflexion pour les projets qui en seront issus. » Les fiches ont d’ailleurs vocation à être mises à jour au fur et à mesure de l’avancement des objectifs, et de nouvelles fiches peuvent être validé par en comité de pilotage.
  24. 24. 24 b) La création d'intérêtsconnexesauprès des acteurspartenaires Pour rallier ses partenaires à la cause environnementale, la ville de Paris crée des « points de passage obligés » au sens de Latour et Callon19. Elle fait ainsi de la Charte en faveur d’une logistique durable un enjeu environnemental mais aussi économique. Les deux premiers principes directeurs de la Charte sont, en effet, « Développer une logistique urbaine favorable au dynamisme économique » et « Développer une logistique urbaine respectueuse de l’environnement ». Une logistique efficace d’un point de vue environnemental peut aussi l’être d’un point de vue économique. Par exemple, limiter le nombre de trajets ou d’embouteillages permet à la fois de limiter les émissions routières et la consommation en carburant des livreurs. La ville de Paris met aussi en avant l’argument d’une communication favorable. Les parisiens ignorent généralement les efforts entrepris pour minimiser l’incidence de la circulation des véhicules de livraison. La charte permet de revaloriser le rôle économique de la logistique et de faire connaître les innovations mises en œuvre pour améliorer son acceptabilité dans des zones urbaines denses. Elle devient un outil promotionnel. De la même manière, la ville de Paris adopte une démarche très implicante pour l’élaboration de son Plan anti-particule qui sera présenté ce 10 février. Une conférence citoyenne composée d’un panel de citoyens franciliens a été organisé en amont. Des concertations avec les différentes mairies d’arrondissement et les professionnels ont également été engagées, soit autant d’initiatives qui permettent d’associer les acteurs à la politique municipale. Un renforcement progressif des curseurs Par différents aspects, la ville de Paris prend garde à ne pas brusquer les personnes visées par sa politique de lutte contre la pollution atmosphérique. Son traitement de l’interdiction du diesel en constitue un très bon exemple. Pour mettre en œuvre cet objectif, les services de la ville se sont fixé deux pré-requis : la progressivité de la mesure et sa visibilité. 19 Théorie de l’acteur réseau,développée notammentparMichelCallon dans « Éléments pour une sociologiede la traduction.La domestication des coquilles Saint-Jacques dans la Baie deSaint-Brieuc »,dans L'Année sociologique, n°36, 1986
  25. 25. 25 Le principe de progressivité, tout d’abord, se retrouve dans le renforcement graduel de l’interdiction. Courant 2015, seuls les véhicules les plus polluants notés une étoile seront interdits. Dans un second temps, l’interdiction sera étendue aux véhicules deux étoiles et ainsi jusqu’à l’interdiction totale du diesel. Par soucis de justice sociale, cette interdiction ne s’appliquera qu’en semaine. Les parisiens pourront, ainsi, encore utiliser leur véhicule diesel pour partir en week-end, faire leurs courses hebdomadaires ou pour un éventuel déménagement. Le deuxième mot d’ordre de cette réforme est la visibilité. Le calendrier doit être fixé à l’avance et être suffisamment transparent pour permettre aux entreprises comme aux particuliers de prendre leurs dispositions. Les entreprises pourront, par exemple, anticiper l’interdiction et renouveler leur parc avec des véhicules propres. Enfin, certaines mesures d’accompagnement sont prévues. Dans une interview donnée au journal Le Monde20, Anne Hidalgo annonce qu’une aide financière à l’acquisition d’un véhicule propre sera proposée aux opérateurs livrant sur Paris. Cette aide viendra s’ajouter à celle de l’Etat, soit un soutien financier des pouvoirs publics représentant ainsi 50 % du prix d’achat du véhicule. Pour les 50% restants, un crédit à taux préférentiel serait à l’étude. Un effet d’entrainement par l’exemplarité Pour peser dans la balance et entrainer ses partenaires dans la même direction, mais aussi par soucis de cohérence, la ville de Paris fait preuve d’exemplarité en termes d’émission de polluant. Le Plan Climat 2007-2012 de la ville de Paris illustre bien cette posture. Il s’agit d’un vaste plan d’actions intervenant dans de multiples domaines : déplacements, habitat, urbanisme, gestion des ressources et des déchets, alimentation… Selon ses propres termes : « En gage d’exemplarité et pour initier une dynamique auprès des acteurs du territoire, la ville de Paris s’est donné des engagements plus contraignants en ce qui concerne le fonctionnement de son administration ». Et en effet, là où le territoire parisien doit diminuer ses émissions de gaz à effet de serre de 25%, la ville fixe un objectif de 30% à son administration. Dans le secteur des transports, la ville a fait évoluer le parc automobile municipal et son usage. Un système d’autopartage a été mis en place dans plusieurs sites, le nombre de véhicule a diminué et le parc est progressivement renouvelé avec des véhicules plus vertueux. Entre 2004 et 2012, l’ensemble de ces mesures a permis de diminuer la consommation de carburants de 18%. 20 Le monde, CommentAnne Hidalgoveutréduire lapollution à Paris, parule 27.01.2015
  26. 26. 26 Pour le secteur des déchets, la ville prône une politique de suppression systématique des eaux en bouteille dans les réunions, commissions, conférences et manifestations. Elle pousse aussi dans le sens d’une dématérialisation des services. Celle de la chaîne comptable a permis d’économiser, en une année, 2,5 millions de feuilles de papier auparavant transportées quotidiennement à la Direction régionale des Finances Publiques. En multipliant ce type d’efforts, la ville espère avoir un effet d’entrainement vis-à-vis des pratiques des parisiens.
  27. 27. 27 CHAPITRE III - L’avenir proche de la politique de l’air à Paris: entre ambitions, démarches partenariales et incertitudes Nous l’avons vu la ville de Paris a pris de nombreuses initiatives pour améliorer la qualité de l’air sur son territoire. Elle le fait dans un cadre contraint du point de vue réglementaire, à cause de l’enchevêtrement des niveaux de décisions, et à cause des acteurs en présence qui peuvent proposer, s’opposer, négocier ou freiner les actions. Ses leviers principaux restent l’aménagement urbain et les transports. La question des transports étant la première source de pollution sur lesquelles des mesures appropriées peuvent avoir des résultats significatifs. L’objectif de l’équipe municipale, comme l’a rappelé en fin d’année 2014 Célia Blauel, adjointe au maire en charge de l’environnement et du développement durable, est de ne plus organiser Paris autour de la voiture. Il semble que les ambitions de Paris en la matière soient tout aussi importantes que dans les périodes précédentes. Ces ambitions futures peuvent être observées par le prisme des deux logiques que nous avons vu dans la deuxième partie de ce dossier : les initiatives réalisées de manière synergique et les initiatives faisant l’objet d’oppositions, de réticences, de négociations. I. Des actions pour réduire la pollution réalisée en synergie avec les acteurs concernés a) Une configuration favorable Politiquement les décideurs parisiens bénéficient d’un créneau très favorable. Les majorités municipale, régionale et nationale sont du même bord politique. Dans un avenir proche cette situation permettra encore une action synergique en faveur de l’amélioration de la qualité de l’air à Paris. La majorité au Conseil de Paris composée de socialistes et de Verts offre une conjoncture propice à une politique ambitieuse. L’opposition municipale elle-même souhaite aller plus loin sur certaines questions, notamment la pollution dans le métro et la mise en place de zone de type « Low Emission Zones » comme à Londres. De plus, les esprits sont préparés, les français et
  28. 28. 28 les franciliens en particuliers sont préoccupés par les questions de santé, d’environnement et du lien qui peut être fait entre les deux. Enfin, la COP 21 qui se tiendra à Paris en novembre 2015 est un élément de motivation majeure pour l’ensemble des collaborateurs municipaux. La mobilisation de 400 cadres de la ville a été stimulée en janvier 2015 par un séminaire où Nicolas Hulot était invité. Cette actualité oriente de façon puissante la conduite de la mairie dans sa stratégie de réduction des pollutions atmosphériques puisqu’elles sont génératrices de gaz à effet de serre. Pour la troisième année consécutive, la pollution de l’air reste en tête des problèmes environnementaux considérés comme les plus préoccupants par les Français. Ces chiffres proviennent du dernier sondage réalisé par le Commissariat Général au Développement Durable, fait pour le MEDDE et publié en juillet 2014. Pour le CGDD "ce résultat est d'autant plus significatif qu'il marque une tendance de fond avec une progression de 7 points des réponses depuis 2011 sur cet enjeu, qui n'intégrait pas le récent épisode de pollution du mois de mars 2014". b) Continuitédesactionset communication stratégique Les actions engagées concernent en majorité les modalités permettant de réduire les pollutions issues des transports motorisés individuels ou commerciaux. Elles se font en continuité avec celles déjà réalisées jusqu’à aujourd’hui et vont plus loin, comme l’indique le Plan Climat révisé en 2012
  29. 29. 29 et réédité en 2014. Il s’agit de réduire la vitesse de circulation sur le périphérique pour passer de 80 km/h à 70km/h, de développer les zones de circulation à 30 km/h dans certains quartiers, de mettre en place des zones dites de « rencontres » où l’espace est partagé entre les usagers de la ville (piétons, cyclistes, automobilistes, etc.) et où la vitesse autorisée serait très faible pour donner la priorité aux piétons. Ces mesures ont été imaginées sous les précédentes mandatures, la nouvelle souhaite aller plus loin et vite. A cette fin, la mairie de Paris en 2014 a, semble-t-il, peaufiné sa stratégie pour lever les doutes dans l’opinion publique quant aux décisions qui auraient pu paraître impopulaires il y a quelques années. En effet, la parution d’une étude sur la pollution aux particules fines sortie, opportunément, le 24 novembre 2014, a permis de se rallier une majorité de parisiens et des franciliens. Notons que cette étude a pu être réalisée avec un nouveau système de mesure. Les résultats obtenus indiquent la présence importante de particules ultra-fines encore plus nocives à la santé. Un sondage réalisé dans la foulée entre le 4 et le 5 décembre 2014 par l’IFOP pour le JJD (édition du 7 décembre 2014) révèle que : - 84 % des franciliens considèrent que la pollution de l’air est une priorité; - 73% sont favaorables à la création de nouvelles voies pour les véhicules propres et les transports en commun; - 70 % sont favorables à l’application de la circulation alternée en cas de pic de pollution prolongé; - 64 % sont favorables à la transformation des 1er, 2ème, 3ème, 4ème arrondissements de Paris en vaste zone partagée entre piètons, vélos, transports en commun et riverains; - 54 % sont favorables à une interdiction totale des véhicules diesel dans l’agglomération parisienne d’ici à 2020. A cette même date, c’est-à-dire le 7 décembre 2014, Anne Hidalgo dévoile son plan de lutte contre la pollution de l’air. Les principales mesures et objectifs décrits sont curieusement les mêmes et dans les même termes que dans le sondage. La maire de Paris indique qu’elle précisera en détail son plan anti-pollution lors du Conseil de Paris le 9 février 2015, mais en révèle les grandes lignes dans le JJD. En effet, les mesures prises par la ville en cas de pic de pollution (gratuité des vélib’ et autolib’) ainsi que d’autres relevant de décision du gouvernement (circulation alternée) seront réaffirmées. La maire confirme qu’elle veut aller plus loin et qu’elle dialogue avec le gouvernement pour mettre en œuvre des aides financières et des contrôles pour interdire les véhicules les plus polluants.
  30. 30. 30 La stratégie de la maire se déploie habilement puisque toutes les mesures prises se font en concertation avec le gouvernement mais également avec les maires des communes voisines et des franciliens eux-mêmes. Son plan anti-pollution, pour être efficace, doit être applicable à l’ensemble de la métropole, donc du Grand Paris. Il comprend notamment la réduction de la présence de bus de tourisme, la baisse du nombre de camions en transit dans l’agglomération, des systèmes de transports de marchandises multimodaux (par le rail, par la Seine, avec des véhicules légers électriques, etc.), l’éradication du diesel à Paris en 2020 sauf le week-end et la transformation des 4 premiers arrondissements de Paris en zone partagée. La fin du diesel en 2020 était déjà évoquée dans le programme de campagne d’Anne Hidalgo21. Cette évocation préparait les esprits et l’élection a eu valeur d’approbation. Ces mesures se feront en concertation avec l’Etat pour accompagner, notamment financièrement, les franciliens et leur permettre d’abandonner plus facilement l’usage de la voiture. En 2020, le nombre de kilomètres de pistes cyclables sera doublé. La mairie veut également mettre en place des fameuses Zones d’Actions Prioritaires pour l’Air (ZAPA), imaginées lors du Grenelle22 dans lesquelles on interdit les véhicules les plus polluants. Seul point apparemment bloquant dans ce plan : l’interdiction de circulation totale et systématique des véhicules les plus polluants lors d’un pic de pollution que le gouvernement ne semble pas encore prêt à autoriser. Paris peut donc, et pourra, semble-t-il, beaucoup dans un avenir proche pour améliorer la qualité de l’air. La stratégie à l’œuvre, l’acceptation des habitants et l’action de concert avec l’Etat est de bon augure. Cet accord avec l’Etat est d’autant plus évident que plane sur ce dernier une menace de condamnation par la Cour de Justice de l’Union Européenne, et donc une forte amende, pour non-respect de ses obligations en matière de qualité de l’air. Pourtant, des incertitudes demeurent et les évolutions législatives en cours pourraient modifier quelque peu ce scénario bien écrit. 21 Anne Hidalgo, Paris qui ose: monprojet pourParis 2014-2020,2014 22 Grenelle II art.182
  31. 31. 31 II. L’avenir : des zones d’incertitude ou des facteurs d’accélération pour la ville et sa politique de la qualité de l’air? a) La réformeterritoriale Certaines évolutions en cours sont de nature à modifier le plan de la ville de Paris. La réforme territoriale à l’œuvre fait partie des facteurs qui inévitablement influenceront la politique de la ville en matière d’amélioration de la qualité de l’air. La loi de Modernisation de l’action publique des territoires et de l’affirmation des métropoles (MAPTAM) devrait permettre à la métropole parisienne d’affirmer ses compétences sur plusieurs domaines : - aménagement de l’espace métropolitain (SCOT et PLU); - développement et aménagement économique, social et culturel; - politique locale de l’habitat; - politique de la ville; - protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie. Autant de secteurs qui peuvent avoir une incidence sur la qualité de l’air. Le texte de loi précise d’ailleurs explicitement que pour le Grand Paris les compétences acquises sont les suivantes : - la lutte contre la pollution de l’air; - la lutte contre les nuisances sonores; - le soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie; - l’élaboration du plan climat énérgie; - la gestion des milieux aquatiques. Or dans cette nouvelle configuration territoriale, et même si la concertation existait jusqu’à aujourd’hui, les décisions se feront dans un cadre de gouvernance nouveau. Concernant Paris l’EPCI (établissement public de coopération intercommunale) du Grand Paris sera créé le 1er janvier 2016 verra entrer en fonctionnement de nouvelles instances de décisions notamment le Conseil de Métropole. Les membres de celui-ci sont des élus des conseils municipaux des villes constituant le Grand Paris. On ne connaît pas encore sa composition mais il comportera au moins
  32. 32. 32 la ville de Paris et les communes de la petite couronne. La naissance du Grand Paris prévoit également la fin des grandes intercommunalités telles que Est-Ensemble ou Plaine Commune. Ces bouleversements pourraient avoir des conséquences importantes puisque la petite couronne est en majorité « à droite ». La fluidité des décisions et la synergie d’action qui président entre 2001 et 2015 pourraient être perturbées. A l’avenir l’opposition de droite actuelle deviendrait majoritaire au sein du Conseil de Métropole. La célérité avec laquelle la maire actuelle traite la question peut probablement aussi s’expliquer par ce fait (cf. métropolitiques.eu). La loi Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) actuellement en discussion au Parlement est également un facteur important pouvant impacter fortement les actions de la ville Paris. Cette dernière pourrait être en mesure de modifier la MAPTAM elle-même. L’acte III de la décentralisation pourrait donc amener les territoires à avoir plus de compétences donc de responsabilités. Pour Paris et sa gestion de la qualité de l’air on peut noter un enjeu financier. En effet, nous l’avons évoqué, la France pourrait être condamnée par la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) pour non-respect de la réglementation sur la qualité de l’air (Directive 2008 – 50 – CE). Or, avec la décentralisation à l’œuvre, les territoires pourraient être ceux qui paieront les amendes importantes prononcées par la CJUE. La question de l’étendue des compétences nouvelles et des financements de celles-ci est posée, doit faire l’objet de débats animés, et n'est pas tranchée à l’heure actuelle. b) Des stratégies nouvellesd'acteurs D’autres facteurs sont susceptibles de perturber la politique actuelle de la ville. Certains acteurs l’interpellent au sujet de la lutte contre la pollution de l’air. Deux associations, Ecologie Sans Frontière et l’association Respire, portent plainte contre X pour mise en danger de la vie d’autrui après le pic de pollution de mars 2014. Les représentants d’Ecologie Sans Frontière indiquent que « la France pourrait être condamnée à payer des pénalités financières, bien réelles, à l’Union Européenne pour non-respect des normes concernant les particules PM10. La législation, entrée en vigueur en 2005, obligent les pays de l’Union à ne pas dépasser certaines valeurs limites. Pourtant, en 2011, 12 millions de Français étaient exposés aux dépassements des valeurs limites de concentrations en PM10 dans 16 villes françaises, dont Paris, Marseille ou encore Grenoble.
  33. 33. 33 La Commission Européenne avait alors décidé de poursuivre la France en justice. En février 2013, l’hexagone a obtenu un délai supplémentaire d’un an pour convaincre ses décideurs locaux de passer à l’action. Si rien n’est fait d’ici là, les Français s’exposent à une amende d’au moins 11 millions d’euros et à des astreintes journalières d’au moins 240 000 euros par jour, et ce, jusqu'à ce que la qualité de l'air soit respectée. Une année de dépassement pourrait coûter près de 100 millions d’euros. Cette action n’a pas abouti à la fin de 2014 mais ajoute une pression ou un argument supplémentaire pour l’action. Enfin, la loi de transition énergétique pourrait, elle aussi, changer la donne et accélérer la mise en place de mesures pour améliorer la qualité de l’air. Ceci passe évidemment par les économies d’énergie et interroge ses modes de production et de consommation. Le logement, les transports, l’industrie et l’agriculture sont évidemment des pans centraux à prendre en considération. En ce qui concerne les transports, première source de pollution l’accent est mis sur l’exemple qui sera donné par les pouvoirs publics (Etat et collectivités) pour modifier les parcs de véhicules et privilégier les véhicules électriques ou hybrides ainsi que les aménagements permettant de rendre leur utilisation aisée (comme les bornes de recharges). c) La solution vélo Autre point remarquable de cette loi qui est en accord avec la politique de Paris, les dispositifs pour encourager les déplacements à bicyclette avec le principe généralisé d'une « indemnité kilométrique vélo » versée par l'employeur. Son montant sera fixé par décret. Une expérimentation a été mise en place par la Coordination Interministérielle pour le Développement de l’Usage du Vélo (CIDUV) qui en révèle les résultats en janvier 2015. L’expérimentation révèle des résultats très significatifs. "La mise en place de l'expérimentation sur six mois a permis de doubler le nombre d'usagers du vélo et d'augmenter de 50% à 70% la part modale du vélo", constate l'étude publiée par l’ADEME, qui souligne par conséquent "l'effet d'entraînement sur la pratique par l'approche financière". L'enquête montre toutefois un impact fortement différencié selon l'attractivité du réseau de transport en commun existant : l'augmentation de la pratique constatée n'a été que de 5% en Ile-de-France. "L'indemnité kilométrique (…) entre en concurrence avec le système de remboursement des abonnements aux transports collectifs". Toutefois l’expérience pourrait être significative en cas de généralisation y compris à Paris. La loi n’est pas encore promulguée mais les acteurs concernés se mobilisent aussi au moment où son projet est examiné au Sénat. Dans un courrier adressé aux rédacteurs de la loi, la fédération
  34. 34. 34 nationale des associations agrées de surveillance de la qualité de l'air (Aasqa) a demandé à ce qu’on intègre leurs 9 propositions concernant la santé. Notamment, il s’agit d’intégrer à la loi de la cohérence en termes de gouvernance territoriale, en ajoutant un volet « air » dans les Plans climat énergie territoriaux (PCET) qui deviendraient alors des Plans climat air énergie territoriaux (PCAET). Si la totalité de ces propositions devait être retenue, les collectivités devraient s’adapter à nouveau et le temps d’adaptation sera une occasion pour les acteurs du territoire de faire valoir leur vision et sera donc une nouvelle source d’incertitudes pour Paris, qui ne seront d’ailleurs pas forcément en défaveur de la qualité de l’air. III. Pousser les curseurs pour améliorer la qualité de l’air : utopie ou réalité ? a) Saisir les opportunités Nous l’avons vu, de nombreuses mesures mises en place et prévues par la ville de Paris pour améliorer la qualité de l’air l’ont été en synergie avec les acteurs concernés et ce à tous les niveaux de gouvernance (Union européenne, Etat, collectivités, communes). Le contexte sociétal paraît aujourd’hui donc très favorable pour lutter contre la pollution de l’air. Il est fort probable qu’il se renforce et permette d’accroître ses exigences en faveur de la qualité de l’air meilleure. Une étude analysant les aspirations des jeunes montrent qu’ils attachent une grande importance à la pollution de l’air en ville (comme le montre l'infographie à la page suivante). Ces aspirations indiquent aux décideurs parisiens qu’ils peuvent et qu’ils doivent se fixer des objectifs encore plus élévés. Ils seront ainsi à même, de conserver le pouvoir d’attraction de Paris face aux métropoles du monde entier.
  35. 35. 35
  36. 36. 36 Alors pourquoi ne pas pousser les curseurs des actions déjà engagées ? Pourquoi ne pas faire preuve d’encore plus d’audace, d’innovation et d’utopies ? Pour cela le nouveau Plan local d’Urbanisme (PLU) offre une nouvelle opportunité. Les leviers majeurs dans la politique de la ville sont donc les transports et l’aménagement. A cet égard, Anne Hidalgo qui fut adjointe à l’urbanisme, première adjointe et aujourd’hui première magistrate, poursuivant une action engagée sous son prédécesseur a indiqué que le prochain PLU aura une influence décisive sur l’urbanisation, les déplacements et donc la qualité de l’air. Le PLU sera décidé avant la fin de l’année 2015. Le choix de cette date, avant la création du Grand Paris qui pourrait limiter la liberté de choix de la ville, est-elle, elle aussi stratégique? b) Actionsdedépollution et innovations A l’examen des propositions contenues dans le programme de campagne d’Anne Hidalgo Paris qui ose, on note une solution de traitement de la pollution que nous n’avons pas abordé et qui dépend du PLU. Il s’agit d’un aménagement urbain particulier : La végétalisation de la ville. En effet, en dehors des bienfaits reconnus de la végétalisation tels que l’ambiance, les aspects pédagogiques, les bénéfices pour la biodiversité, la gestion des eaux pluviales, notons des apports moins évidents et plus surprenants qu’il nous semble important d’éclairer. C’est un axe fort choisi par Paris pour améliorer la qualité de son air avec des effets directs sur la qualité de l’air et d’autres induits. Le PLU permettra d’augmenter encore l’effort de végétalisation commencé sous la mandature précédente et qui faisait déjà état de 7 ha de toits végétalisés. Les végétaux procurent des avantages certains pour lutter contre la pollution23. Des avantages directs comme le refroidissement et la captation de polluants. La présence des végétaux, notamment du fait de l’évapotranspiration en humidifiant l’atmosphère et en provoquant des courants d’air, refroidissent les villes et permettent de lutter contre les îlots de chaleur urbains. La chaleur excessive peut nuire à la santé des plantes. L’augmentation des surfaces végétalisées, la variété et la nature des plantes sélectionnées peuvent représenter un cercle vertueux. En effet, si la température est modérée et l’humidité suffisante le métabolisme des plantes est optimal et permet d’absorber des polluants tels que les oxydes d’azotes, l’ozone ou d’autres gaz. 23 Marjorie Musy, Une ville verte: les rôles duvégétal en ville, 2014
  37. 37. 37 Ces polluants pourront être métabolisés ou biodégradés. Par ailleurs les plantes filtrent l’air en captant les poussières, les particules fines (PM10, PM 2.5). Les végétaux ont également une capacité à capter de façon significative les gaz à effet de serre et en particulier le CO2 et contribue ainsi à diminuer leur teneur dans l’atmosphère. Il est toutefois à noter que certains végétaux sont également producteurs de composés organiques volatiles biogéniques notamment les pollens (COVB) et précurseurs de l’ozone. Les pollens en présence des particules issues des moteurs diesel peuvent provoquer des allergies. La végétalisation procure également des avantages indirects. L’agriculture urbaine, qu’évoque Anne Hidalgo dans son programme, présente plusieurs avantages. Elle est à la fois une forme de végétalisation et donc permet de bénéficier des avantages directs indiqués ci-dessus, mais également des avantages indirect sur la qualité de l’air. En effet, grâce à elle on développe des circuits courts de distribution. Ainsi, on transporte moins et on économise de l’énergie pour approvisionner des consommateurs dont la nourriture parcourt habituellement des milliers de kilomètres avant d’être ingérée. Elle permet donc de produire moins de polluants. Enfin, la végétalisation des bâtiments permet une isolation performante et limite le recours au chauffage et à la climatisation. On comprend pourquoi la majorité municipale ambitionne, outre la création de nouveaux espaces verts traditionnels, de réaliser notamment 100 hectares de toits et murs végétalisés. Cette ambition a d’ailleurs été testée et validée par des modes consultatifs nouveaux, l’élaboration du budget participatif et l’utilisation de l’opération « Du vert près de chez moi » proposés par la ville de Paris. Ces mesures sont moins efficaces que la réduction des transports en voiture individuelle mais elles ne sont pas sans effet et bénéficient d’une forte acceptation sociale. Pour améliorer la qualité de l’air on peut encore pousser les curseurs et explorer des utopies. Lorsqu’on interroge les acteurs associatifs qui œuvrent à l’amélioration de la qualité de l’air sur ce qu’il faudrait faire ils sont curieusement assez peu critiques à l’égard des autorités parisiennes. Ils se félicitent des initiatives et des projets portés par la maire et son équipe. Ils indiquent que les mesures prises vont dans la bonne direction. Afin d’améliorer la situation il s’agit, selon eux, précisément de « pousser les curseurs ». C’est-à-dire, pour encourager les déplacements à vélo, d’aménager de nombreuses places comme celle de la République, de créer de nouvelles pistes et des « autoroutes » à vélo, de permettre la circulation à double sens dans toutes les rues pour les
  38. 38. 38 vélos, de proposer une subvention ou une défiscalisation pour l’achat d’un vélo, de permettre le « tourner à droite » aux feux rouges, de réduire encore la place de la voiture en transformant encore plus d’arrondissements à l’image de ce qui est prévu dans les quatre premiers ou en occupant l’espace avec des moyens de transports en commun. Et surtout et enfin mobiliser des leviers de communication et de pédagogie permettant un empowerment des parisiens et des franciliens avec ses partenaires. Certaines métropoles peuvent être source d’inspiration. Elles ont parfois choisi d’autres solutions pour lutter contre la pollution de l’air. Elles ont dans leur grande majorité pour but de limiter la circulation automobile polluante et notamment diesel. Parmi les plus efficaces, les Low Emission Zones, (l’équivalent des ZAPA) qui interdit l’accès de certaines zones aux véhicules les plus polluants. Certaines métropoles ont choisi le péage urbain pour limiter la circulation et sélectionner les véhicules les moins polluants comme Milan ou Londres24. Si les villes françaises sont mal classées au palmarès de la qualité de l’air en Europe (Paris est 84ème), elles n’ont pas à rougir quand on les compare aux mégalopoles chinoises. A Pékin, par exemple, la situation est parfois apocalyptique et on est prêt à essayer les solutions les plus farfelues comme le projet Smog de Pekin du néerlandais Daan Rosegaarde : un aspirateur géant à particules qui permet de créer des zone d’air pur ! Le projet Smog de Daan Roosegaarde Source: lien internet de Daan Roosegaarde 24 We demain, N°7
  39. 39. 39 CONCLUSION GÉNÉRALE Contrairement à ce que laisserait penser l’état critique de la qualité de l’air à Paris aujourd’hui, la ville est active pour lutter contre la pollution atmosphérique. L'échiquier politique lui permet de proposer des mesures qu’elle n’aurait pu envisager auparavant. En effet, la mandature actuelle s’ouvre dans un contexte où la qualité de l’air devient un sujet sanitaire et environnemental majeur y compris l’opinion publique. La nouvelle maire de Paris saisit cette opportunité pour renforcer la stratégie imaginée avec son prédécesseur. Ses projets sont plutôt volontaristes, pragmatiques et ambitieux. Paris joue des dispositifs de surveillance comme des moyens réglementaires. Le partage des pouvoirs dans la gouvernance de la qualité de l’air pouvait être un handicap pour la ville. En développant les partenariats ou en usant de son influence dans les différentes strates institutionnelles, elle réussit à contourner cet obstacle, voire à étendre sa zone d’action. Elle a bâti sa stratégie sur le long terme et répond progressivement à ses objectifs à travers divers mesures et projet. Toutefois, l’action de Paris reste limitée par un ensemble de contraintes structurelles : densité urbaine, multiplicité des pôles de décision, diversité des sources de pollution, répartition géographique diffuse des polluants atmosphériques qui franchissent les murs de la capitale, soutien étatique au moteur diesel et tradition valorisant les feux de cheminée. Ces deux derniers exemples montrent l’importance de s’assurer l’adhésion du plus grand nombre pour atteindre ses objectifs. Pour le moment la politique de la ville visant à réduire la circulation automobile dans son périmètre semble être accueilli favorablement par les parisiens et les franciliens. En revanche, le succès de cette entreprise, dont l’apogée sera la fin du diesel et la transformation de certains arrondissements en vastes zones piétonnières, ne pourra être au rendez-vous que si des solutions de déplacements alternatifs sont proposés. Des solutions de transports individuels ont été imaginées et se mettent en place progressivement. Le défi majeur sera la question des transports en communs. A cet égard, la métropole du Grand Paris suscite beaucoup d’attentes et pourrait apporter de nombreuses solutions (modernisation des lignes existantes, construction d’un nouveau métro automatique de rocade…). Si elle promet de belles opportunités cette nouvelle collectivité génère aussi des inquiétudes. Le nouveau jeu politique au sein du conseil de métropole pourrait freiner la dynamique engagée par Paris. Cette fois encore il
  40. 40. 40 s’agira malgré tout d’agir de façon synergique. En effet, quelles que soient les mesures prises par la ville de Paris, qu’elle s’inspire d’autres métropoles ou qu’elle innove, elle ne pourra les prendre qu’en concertation avec les autres acteurs de son territoire. Celia Blauel l’a rappelé le 26 novembre 2014, le partenariat et la réflexion sur les questions de l’amélioration de la qualité de l’air doit se faire en partenariat avec l’Etat. C’est par l’échelon national et par la loi qu’il faut envisager d’aller plus loin. C’est d’autant plus vrai concernant l’interdiction du diesel puisque le dispositif fiscal actuel continue à encourager l’achat de véhicules diesel.
  41. 41. 41 BIBLIOGRAPHIE OUVRAGES Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, Rapport au Premier ministre et au Parlement : villes et adaptation au changement climatique , novembre 2010 Franck Boutaric, Pollution atmosphérique et action publique, octobre 2014, Editions Rue d’Ulm Marjorie Musy, Une ville verte : les rôles du végétal en ville, 2014 RAPPORTS PUBLICS Airparif, Évaluation des impacts du PDUIF sur la qualité de l’air et les emissions de GES en 2020, mai 2011 Ademe, Evaluation de la mise en œuvre expérimentale de l’indemnité kilométrique pour les vélos, janvier 2015 Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT), L’affirmation des métropoles à l'issue de la loi MAPTAM ARTICLES Franck Boutaric, « L’information sur la qualité de l’air: dispositifs et constructions sociales », Mouvements, 2005 Marine Jobert, “Airparif respirera les pesticides pendant un an”, Journal de l’environnement, août 2013 Megan L Melamed, Tong Zhu & Liisa Jalkanen, “Urban air pollution: a new look at an old problem”, International Geosphere-Biosphere Programme’s Global Change magazine, april 2013
  42. 42. 42 Laetitia Van Eeckhout, “Pollution de l'air en France : deux associations déposent plainte contre X”, Le monde, mars 2014 Philippe Subra, « Municipales 2014 : la petite couronne bascule à droite et, avec elle, la future métropole de Paris », Métropolitiques, 19 mai 2014 Sophie Landrin & Laetitia Van Eeckhout, “La pollution à paris aussi nocive que le tabagisme”, Le monde, novembre 2014 Laurent Radisson, “Le respect des valeurs limites de NO2 dans l'air ambiant, une obligation de résultat”, Actu-environnement, novembre 2014 Bertrand Gréco, “Pollution de l’air, un “enjeu prioritaire””, Journal du dimanche, décembre 2014 J.Maherou & L.Ferrer,“Combien coûte la pollution de l’air ?”, Association Santé Environnement France, octobre 2014 TEXTES RÉGLEMENTAIRES – DOCUMENTS OFFICIELS Directive n° 96/62/CE du 27/09/96 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) Protocole de 1999 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique, (Protocole de Göteborg) Directive 2001/81/CE du 23 octobre 2001 fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques Programme national de reduction des emissions de polluants atmosphériques (SO2, NOx, COV, NH3) en application de la Directive 2001/81/CE du 23 octobre 2001 Avis du Conseil de Paris sur Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA) pour l’Ile-de-France établit
  43. 43. 43 en application de la Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996, 2005 Arrêté N °2007-1590 relatif à la mise en oeuvre du Plan de Protection de l’Atmosphère et à la réduction des émissions de polluants atmosphériques en Île-de-France Charte de l’Environnement, juillet 2009 Mairie de Paris, Charte en faveur d’une logistique urbaine durable, septembre 2013 Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Arrêté du 26 mars 2014 relatif au déclenchement des procedures préfectorales en cas d’épisodes de pollution de l’air ambiant Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM) Arrêté inter-préfectoral n°2014-00573
relatif à la procédure d'information-recommandation et d'alerte du public en cas d’épisode de pollution en région d'Île-de-France, juillet 2014 DOCUMENTS D’ORIENTATION Organisation mondiale de la santé, Lignes directrices OMS relatives à la qualité de l’air : particules, ozone, dioxide d’azote et dioxide de soufre, synthèse de l’évaluation des risques, 2005 Mairie de Paris, Projet de plan de déplacements de Paris, février 2007 Mairie de Paris, Débat sur le plan de déplacements de Paris, 2007 Mairie de Paris, Plan Climat, octobre 2007 Préfet de la region Île-de-France, Plan régional de la qualité de l’air de l’Île-de-France, novembre 2009 Mairie de Paris, Plan biodiversité de Paris, 2011
  44. 44. 44 Préfet de la region Île-de-France, Schéma régional climat-air-énergie de l’Île-de-France (SRCAE), 2012 Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Plan d’urgence pour la qualité de l’air (PUQA), février 2013 Préfet de la region Île-de-France, Plan de protection de l’atmosphère pour l’Île-de-France, mars 2013 Préfet de la region Île-de-France, Plan de déplacement urbain d’Île-de-france, juin 2014 Anne Hidalgo, Paris qui ose: mon projet pour Paris 2014-2020, 2014 Mairie de Paris, Plan local d’urbanisme, 2014 Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Améliorer la qualité de l’air extérieur : agir dans tous les sens, septembre 2014 LIENS INTERNET Airparif, http://www.airparif.asso.fr/ Atmo France, http://www.atmo-france.org/fr Ministère de l’écologie du développement durable et de l’énergie, http://www.developpement- durable.gouv.fr/ Région Île-de-France, http://www.iledefrance.fr/action-quotidienne/se-deplacer Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air, http://www.lcsqa.org/ Observatoire régional de santé Île-de-France, http://www.ors-idf.org/index.php/air-exterieur/le- programme-erpurs
  45. 45. 45 Mairie de Paris, http://www.paris.fr/pratique/environnement/qualite-de-l-air/p136 Respire (association), http://www.respire-asso.org/ Programme des nations unies pour l’environnement, http://www.unep.org/transport/new/pcfv/ CONFÉRENCES Conférence Respire et Sciences Po Paris, “Métropoles: quelles opportunités pour améliorer la qualité de l’air?”, octobre 2014.
  46. 46. 46 ANNEXES Annexe 1 : Liste des personnes ayant contribué à notre réflexion Annexe 2 : Fiche-action de la Charte de projets en faveur d'une logistique urbaine durable
  47. 47. 47 Annexe 1 : Listes des personnes ayant contribué à notre réflexion M. BOUYER Thomas, Bureau de la qualité de l’air, Sous-direction de l’efficacité énergétique et de la qualité de l’air, Direction énergie-climat, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) M. FREMIOT Alexandre, Agence de la Mobilité de Paris, Direction de la Voirie et des Déplacements (DVD), Ville de Paris M. GUGGENHEIM Abel, Fédération des usagers de la bicyclette M. JACOB Philippe, Observatoire de la biodiversité, Ville de Paris M. VRAY Sébastien, Respire (association)
  48. 48. 48 Annexe 2 : Fiche-action de la Charte de projets en faveur d'une logistique urbaine durable
  49. 49. 49 TABLE DES MATIÈRES SOMMAIRE........................................................................................................................................2 INTRODUCTION GÉNÉRALE........................................................................................................3 MÉTHODE DE TRAVAIL ................................................................................................................5 CHAPITRE I - Les fondements de la politique de la qualité de l’air en France: un cadre d’action pour Paris..............................................................................................................6 I. Qu’est-ce qu’une pollution atmosphérique ?....................................................................................6 a) Les organismes de mesure.........................................................................................................6 b) Les instruments de mesure.........................................................................................................7 c) Les sources de la pollution ..........................................................................................................8 II. La réglementation sur la qualité de l’air...........................................................................................9 a) Le droit européen comme moteur de la politique de qualité de l’air en France .........................9 b) Les dispositifs de la politique de l’air en France .......................................................................10 c) D’une politique de qualité de l’air comme politique industrielle….............................................11 d) … à une politique de qualité de l’air comme politique de santé publique….............................12 e) … vers une politique de qualité de l’air comme politique environnementale ...........................13 CHAPITRE II : la stratégie de la ville de paris : entre cohérence interne et recherche d’alliance .........................................................................................................................................15 I. Une posture proactive :...................................................................................................................15 a) Une action adaptée pour chaque source de pollution ..............................................................15 b) Le choix d’une approche prospective........................................................................................19 II. Une utilisation stratégique des jeux d’acteurs...............................................................................21 a) Une utilisation de son influence dans les procédures de concertation/consultation................21 b) La création d'intérêts connexes auprès des acteurs partenaires.............................................24 CHAPITRE III - L’avenir proche de la politique de l’air à Paris: entre ambitions, démarches partenariales et incertitudes................................................................................27 I. Des actions pour réduire la pollution réalisée en synergie avec les acteurs concernés...............27 a) Une configuration favorable ......................................................................................................27 b) Continuité des actions et communication stratégique ..............................................................28 II. L’avenir : des zones d’incertitudes ou des facteurs d’accélération pour la ville et sa politique de la qualité de l’air ? ..............................................................................................................................31 a) La réforme territoriale ................................................................................................................31 b)Des stratégies nouvelles d'acteurs.............................................................................................32 c)La solution vélo...........................................................................................................................33 III. Pousser les curseurs pour améliorer la qualité de l’air : utopie ou réalité ?................................34 a) Saisir les opportunités ...............................................................................................................34 b) Actions de dépollution et innovations........................................................................................36 CONCLUSION GÉNÉRALE .........................................................................................................39 BIBLIOGRAPHIE............................................................................................................................41 ANNEXES ........................................................................................................................................46 Annexe 1 : Listes des personnes ayant contribué à notre réflexion.................................................47 Annexe 2 : Fiche-action de la Charte de projets en faveur d'une logistique urbaine durable..........48 TABLE DES MATIÈRES...............................................................................................................49

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