Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012
Auteur : Thomas Drucb...
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Graphique 12 -Réparti...
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Tableau 18 - Dépenses...
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Tableau 19 - Dépenses...
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INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE : Le livre blanc édité par Territoire culturel - Veilles sur les politiques culturelles. Auteur : Thomas Drucbert

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Livre blanc sur l'intercommunalité culturelle / Auteur : Thomas Drucbert

  1. 1. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Auteur : Thomas Drucbert Numéro : Janvier 2012 L’INTERCOMMUNALITE CULTURELLE Le livre blanc édité par Territoire culturel Veilles sur les politiques culturelles
  2. 2. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 LIVRE BLANC SUR L’INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE Avant-propos Alors qu’en 2008 s’achèvent les premiers mandats de la plupart des intercommunalités, le développement rapide de l’intercommunalité culturelle supposait une étude d’envergure nationale pour appréhender ce nouvel échelon territorial d’action publique. En partenariat avec l’AdCF, le Deps et Dexia, l’étude réalisée par l’Observatoire des politiques culturelles offre des résultats contrastés sur les nouvelles formes de décentralisation culturelle et confirme l’importance du rôle des groupements de communes dans la vie culturelle nationale. Auteur : Thomas Drucbert, attaché territorial auprès du service culturel de la communauté d’agglomération Grand Paris Seine Ouest. Responsable de la Médiathèque et des expositions du Conservatoire à Rayonnement Régional de Boulogne-Billancourt, en charge de projets intercommunaux (mutualisations, programmation, partenariats…).
  3. 3. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tout en montrant l’intensité des transferts d’équipements culturels vers les intercommunalités et la réelle présence de ces structures dans le champ culturel, l’analyse témoigne d’avancées très variables et d’un panorama encore assez hétérogène en matière de construction des politiques culturelles publiques à l’échelon intercommunal. La présente synthèse restitue certains résultats de cette étude publiée à l’automne 2008 et propose d’en tirer quelques conséquences quant aux possibilités d’intervention de l’État dans ce domaine. Les syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu) ou à vocation multiple (Sivom) ne font pas partie du champ de l’étude sur l’intercommunalité culturelle dont la synthèse est proposée. Les groupements étudiés sont les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les syndicats d’agglomération nouvelle dont les ressources proviennent essentiellement des recettes fiscales (issues d’une fiscalité additionnelle sur la fiscalité locale directe ou de la taxe professionnelle unique) et de la dotation globale de fonctionnement. Que ce soit dans le domaine des politiques culturelles comme dans d’autres domaines où les communes exercent des responsabilités, le niveau communal ne permet pas toujours de dégager des ressources suffisantes pour soutenir un certain nombre de projets, et les villes ne sont pas nécessairement à même d’assumer les charges afférentes à certains équipements culturels dont leur population aurait l’usage. La concentration spatiale croissante de la population nationale dans des agglomérations toujours plus étales, associée au développement de la mobilité, rend plus difficile pour les communes centres d’agglomération la gestion des services et activités culturelles. Les politiques culturelles, à l’instar de la plupart des politiques locales, doivent être pensées en tenant compte de cette nouvelle échelle géographique, qui ne constitue pas encore tout à fait un nouvel échelon institutionnel. L’inscription d’un nombre croissant de communes dans des structures de coopération intercommunale, la multiplication de ces structures et la couverture du territoire et de la population qu’elles réalisent traduisent un mouvement intercommunal, dont il convient d’évaluer dans quelle mesure il reconfigure les responsabilités culturelles jusque-là assumées par les communes et leurs relations avec les autres niveaux de collectivités publiques. L’étude présentée ici vise à connaître la réalité des transferts de compétences en matière culturelle opérés en direction des EPCI à fiscalité propre, les motivations qui ont présidé à ces transferts, la traduction en termes de moyens humains et financiers et les domaines culturels concernés.
  4. 4. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Introduction : Depuis 1983 et le vaste mouvement de décentralisation, l’intercommunalité apparaît comme une véritable révolution dans le mode de gestion des territoires. En effet, l’émergence de structures de coopération intercommunale tant dans les milieux ruraux qu’urbains offre aux acteurs locaux une nouvelle échelle d’intervention permettant à la fois de contrebalancer l’émiettement communal français et, dans les milieux urbains, d’intégrer une logique d’agglomération. Avec les communautés de communes, la loi ATR en 1992 a offert une forme de regroupement souple, qui a remporté un vif succès auprès des acteurs locaux. En moins de dix ans, près de 1 600 communautés de communes se sont créées et ont ravivé un mouvement intercommunal dont les districts représentaient la forme la plus courante, mais qui avait connu un développement modéré. En 1999, la loi portée par Jean-Pierre Chevènement a, notamment par le biais de fortes incitations financières, suscité un regain d’intérêt pour l’intercommunalité en milieu urbain. En deux années, 90 communautés d’agglomération, structures basées sur la solidarité financière des communes (taxe professionnelle unique) et aux compétences obligatoires étendues, se sont créées2. Aujourd’hui, on dénombre 2 000 structures intercommunales à fiscalité propre regroupant plus des deux tiers des communes et de la population. C’est donc de plus en plus souvent dans le cadre intercommunal que sont exercées les compétences communales. I) PRATIQUES DE L’INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE
  5. 5. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 La culture fait désormais partie des compétences assez largement prises en charge par les établissements de coopération intercommunale. Les communes centres d’agglomération affichent moins de réticences qu’on aurait pu le penser à transférer la maîtrise exclusive d’une partie de leurs équipements culturels et de leurs interventions ; les villes périphériques ne sont pas hostiles à la prise en charge partagée d’une partie des coûts d’infrastructures culturelles localisées, la plupart du temps, au centre d’agglomération. Les logiques collectives semblent l’emporter sur les démarches individuelles et la communautarisation en matière culturelle paraît pouvoir donner lieu à de véritables projets culturels de territoire. Cette évolution participe d’une recomposition du paysage des politiques culturelles en France. L’intercommunalité culturelle est ainsi susceptible de jouer un rôle significatif dans la redéfinition du partage des rôles, en repositionnant l’échelon local par rapport aux niveaux départemental et régional. Enfin, la montée en puissance du niveau intercommunal dans le champ des politiques culturelles offre à l’État la possibilité de reconfigurer ses multiples partenariats avec les collectivités locales et leurs modalités. L’examen des intercommunalités révèle une grande hétérogénéité des situations. La période actuelle semble encore être celle d’une transition entre le tout municipal et l’intercommunal, elle reste propice aux tâtonnements et aux pratiques variées. La diversité des situations et des trajectoires intercommunales est une réalité qui ne se dément pas en matière culturelle. Sans prétendre épuiser tous les cas de figure, l’analyse qualitative réalisée avec les monographies a permis de dégager trois types caractéristiques en matière culturelle : – un premier type où le groupement de communes est une autorité culturelle fantôme ; au mieux il constitue un guichet pour les cofinancements ; – un deuxième type où l’intercommunalité constitue un pôle subsidiaire et spécialisé par rapport aux actions culturelles des communes ; un tel pôle se voit souvent confier la responsabilité de certains équipements culturels ; – enfin, dernier cas, lorsque l’établissement intercommunal devient le nouveau centre de la politique culturelle du territoire. La coopération intercommunale est une question contemporaine de la création des communes, lorsque les 44 000 anciennes paroisses ont été transformées en presque autant de municipalités en 1789. Les mesures prises par l’État pour pallier le morcellement communal sont presque aussi anciennes : une instruction de l’Assemblée nationale de 1790 dispose, déjà, qu’« il peut être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité, il est dans l’esprit de l’Assemblée nationale de favoriser ces réunions ». À la fin du XIXe siècle, la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale autorise la réunion de conférences intercommunales et, par un additif du 22 mars 1890, l’organisation de syndicats de communes. Ensuite au XXe siècle, le sujet intercommunal est de nouveau abordé par un décret de 1955 autorisant la création de syndicats mixtes permettant d’associer aux communes d’autres personnes morales de droit public. Les ordonnances du 5 janvier 1959 autorisent la création des syndicats à vocation unique (Sivu) et à vocation multiple (Sivom) ; les districts urbains sont institués, destinés aux villes-centres avec des communes périphériques et disposent de deux compétences obligatoires : le logement et l’incendie. La loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines instaure la première forme intégrée de coopération tout en maintenant l’existence des communes membres. Quatre sont, pour la
  6. 6. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 première fois, créées d’office à Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg. La loi du 10 juillet 1970 vise à faciliter la création d’agglomérations nouvelles, destinées à absorber la croissance des agglomérations existantes et surtout à freiner l’attraction de la capitale et des grandes métropoles en constituant des « centres d’équilibre », dotés d’emplois, de logements et d’équipements publics et privés, dans le cadre d’opérations d’intérêt national et régional. Suivant les recommandations du sixième Plan, la loi du 16 juillet 1971 encourage les fusions et regroupements de communes (qui aboutissent en 1974 à 779 fusions concernant 1 909 communes). Le renouveau de la question intercommunale dans les années 1990 La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR) crée deux catégories supplémentaires d’établissements publics de coopération intercommunale : les communautés de communes et les communautés de villes. Pour les communautés de communes, la loi instaure la formule du choix obligatoire d’un groupe de compétences optionnelles parmi les quatre suivants : l’environnement ; le logement et le cadre de vie ; la voirie et la construction ; l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire. Pour les communautés de villes, la loi rend obligatoire la taxe professionnelle unique (ce qui explique en grande partie leur faible succès). La loi d’orientation du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) relance le projet de réduire et de simplifier le nombre d’EPCI, selon des modalités qui devaient être définies ensuite. La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale opère véritablement la simplification des formules de coopération intercommunale et parvient à en relancer le mouvement. Afin de simplifier les règles applicables en matière d’EPCI, de favoriser le développement de l’intercommunalité en milieu urbain et d’encourager la taxe professionnelle unique, les structures et les règles de fonctionnement sont simplifiées tandis que disparaissent les communautés de villes, les districts et les syndicats d’agglomération nouvelle. Les communautés d’agglomération sont créées et les communautés urbaines et les communautés de communes demeurent. Les nouvelles communautés urbaines devront exercer, entre autres compétences obligatoires, le développement et l’aménagement économique, social et culturel du territoire. Parmi les cinq compétences facultatives proposées aux communautés d’agglomération – celles-ci devant en choisir au moins trois – figure l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire. Enfin, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) a mis en place des dispositifs de fusion des EPCI assortis de compensations et a imposé aux EPCI existants à la date d’entrée en vigueur de la loi de procéder à la reconnaissance de l’intérêt communautaire nécessaire à l’exercice d’une compétence transférée dans les deux années qui suivent. Aujourd’hui Au 1er janvier 2008, on compte 2 393 communautés de communes, 171 communautés d’agglomération, 14 communautés urbaines et 5 syndicats d’agglomération nouvelle. Ces 2 583 EPCI à fiscalité propre regroupent 33 636 communes, soit 92 % des communes françaises et 54,6 millions d’habitants, soit 87 % de la population. Les EPCI à fiscalité propre recouvrent des réalités très différentes en termes de population et de taille : – la population moyenne d’une communauté de communes est de 11 000 habitants ; la moitié des communautés de communes comptent entre 4 400 et 14 000 habitants. Les communautés de communes regroupent en moyenne 14 communes ;
  7. 7. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 – la population moyenne d’une communauté d’agglomération est de 125 000 habitants ; la moitié des communautés d’agglomération comptent entre 66 000 et 145 000 habitants. Les communautés d’agglomération regroupent 18 communes en moyenne ; – une communauté urbaine est constituée en moyenne de près de 450 000 habitants et de 26 communes. II) REPÈRES HISTORICO-JURIDIQUES SUR LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE L’analyse des facteurs d’émergence et d’évolution de l’intercommunalité culturelle a révélé deux facteurs clés : le rôle joué par les élus (facteur politique) et les conceptions et référentiels en matière de politique culturelle (facteur conceptuel), déterminants dans le développement de l’intercommunalité culturelle quel que soit le niveau de développement des équipements et des activités culturelles sur le territoire concerné. Les facteurs clés de l’intercommunalité culturelle Il n’y a pas de corrélation entre l’ancienneté de la coopération intercommunale et le développement de l’intercommunalité au plan culturel. La variable temporelle peut avoir des effets opposés : soit le temps fait progresser la connaissance mutuelle et permet aux communes ou acteurs les plus engagés d’anticiper les réticences de leurs partenaires et d’ajuster leur conduite ; soit le temps fige au contraire les relations, cristallise des réticences et prés carrés. L’impulsion politique : premier moteur de l’intercommunalité culturelle Le modèle de direction politique est une des variables explicatives majeures de l’intercommunalité culturelle. Au-delà du style personnel d’exercice du pouvoir municipal (en particulier celui des maires des villes-centres qui sont souvent présidents des agglomérations), la capacité d’élus influents à susciter et à orienter les échanges politiques joue un rôle déterminant. Le transfert de la culture à l’agglomération suppose en effet une transformation durable de la vision qu’ont de la culture et de son rapport à l’intercommunalité les différents protagonistes (maires mais aussi acteurs culturels). Le rapport particulier entretenu avec la culture par le ou les élus à l’origine du mouvement intercommunal en matière culturelle, c’est-à-dire la valeur donnée à l’intervention culturelle, apparaît également déterminant. L’état du développement culturel : un facteur non négligeable Deux situations relatives au niveau de développement culturel du territoire intercommunal ou à sa nature sont propices à une démarche de transfert de l’action culturelle au niveau intercommunal : – un retard relatif du développement culturel, caractérisé par exemple par l’absence sur le territoire d’équipements culturels ou d’équipements conformes aux normes actuelles ; – la possibilité de structurer une spécialisation d’excellence dans un domaine culturel, à partir d’un avantage comparatif qui contribue à légitimer un investissement accru et une direction à l’échelle intercommunale. Deux types de justification président aux transferts en matière culturelle au niveau de l’agglomération Selon le premier référentiel, l’intervention culturelle publique est justifiée, à l’échelle intercommunale, par des objectifs qui ne sont pas spécifiquement culturels (finalités extrinsèques : économiques ou sociales). Le second référentiel est celui des objectifs spécifiquement culturels (finalités intrinsèques : démocratisation culturelle, développement culturel). Dans la plupart des cas, les deux référentiels sont associés, mais globalement, les finalités extrinsèques l’emportent. Cela peut s’avérer problématique, dans la mesure où rien n’indique que l’efficacité que l’on prête un temps à la culture ne puisse se retourner contre elle ensuite, si l’on fait, par exemple, la preuve de retombées économiques ou sociales moindres que celles escomptées. Privée d’une légitimité propre, la politique culturelle intercommunale pourrait alors se voir préférer
  8. 8. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 d’autres secteurs. Il en va ainsi, par exemple, dans les politiques de mécénat ou de coopération, où l’humanitaire tend parfois à prendre le pas sur la culture. Ceci pose la question de la légitimité même de l’action culturelle. Il serait simpliste d’opposer une vision de la culture comme fin en soi à son instrumentalisation par des finalités socio-économiques. En réalité, les finalités extrinsèques de l’intervention culturelle sont d’un autre ordre et relèvent de l’intangible, difficilement quantifiable ; il faudrait évoquer ici des valeurs ou des objectifs, comme l’épanouissement personnel. La question sous-jacente est alors celle-ci : dans quelle mesure ces objectifs sont-ils réellement impossibles à quantifier (voir le débat sur le bonheur national brut1 qui intègre la conservation et la promotion de la 1. Concept lancé par le royaume du Bhoutan, adopté comme objet d’investigation par l’ONU en 2004. En 2008, le président de la République française a chargé deux prix Nobel d’économie, Joseph Stiglitz et Amartya Sen, de mettre en place une commission d’étude sur la mesure du bien-être. Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 4 2008-5 culture études 5 culture) ? Et, partant, dans quelle mesure l’action publique, qui tend aujourd’hui à ne se reconnaître que des objectifs quantitatifs, doit-elle prendre en compte des éléments qualitatifs dont la traduction en termes quantitatifs n’est pas immédiate ? L’échelle intercommunale : un niveau d’action pertinent et légitime ? Après vingt ans de décentralisation culturelle, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’a pas véritablement bouleversé la répartition des compétences culturelles. Le principe de non-hiérarchie entre niveaux de collectivités locales prévaut, alors que les groupements de communes n’ont pas le statut de collectivité territoriale de plein droit et de plein exercice. Leur légitimité en matière de politique culturelle, comme dans leurs autres domaines d’intervention, provient de l’échelon communal. Pour autant, les groupements se voient confier la responsabilité à part entière non seulement d’équipements et d’événements culturels, des moyens financiers afférents, mais aussi, dans un nombre croissant de cas, du projet culturel de territoire, i.e. de la politique culturelle à l’échelle communautaire. Or l’argument culturel n’a pas présidé à la fondation des structures de coopération intercommunale et aucune d’entre elles n’a été créée à partir d’une réflexion préalable centrée sur les questions culturelles. Si l’échelle intercommunale est reconnue structurellement plus cohérente que celle de chacune des villes considérées individuellement, cela fait des groupements de communes les partenaires les plus indiqués non seulement pour les départements et les régions mais aussi pour l’État. Les groupements de communes ont alors vocation à constituer à terme de véritables espaces d’actions concertées. Position et rôles des autres niveaux d’action publique La pertinence et la légitimité des actions menées par les groupements de communes seront ainsi déterminées en grande partie par leurs relations avec les autres niveaux territoriaux, départements, régions et État, ainsi que par les relations entre les communes membres. L’État soutient le mouvement L’État reste favorable au développement de l’intercommunalité : le ministère de la Culture et de la Communication a soutenu l’intercommunalité culturelle en accompagnant, dans son action territoriale une communauté urbaine : Amiens Métropole. Le district du Grand Amiens, qui existait depuis 1994 sans aucune compétence culturelle, a été transformé en communauté d’agglomération en novembre 1999 et comptait alors 20 communes. Elles sont désormais 33 à constituer Amiens Métropole, pour une population totale de 175 000 habitants, dont 75 % (soit 135 000 habitants) appartiennent à la ville-centre, également capitale régionale. Cette communauté d’agglomération est aujourd’hui la seule en France à avoir reçu la compétence pour la totalité de la politique culturelle sur le territoire. Deux axes principaux ont d’abord structuré l’intervention culturelle d’Amiens Métropole, dans une assez grande continuité
  9. 9. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 avec les politiques municipales antérieures : la dynamisation des équipements structurants, liés au statut de capitale régionale de la ville-centre, et le renforcement des équipements de proximité. Deux secteurs d’intervention connaissent un investissement soutenu au niveau intercommunal, la lecture publique et l’enseignement musical. Sous l’impulsion de l’agglomération, les équipements structurants ont opéré une évolution dans leur fonction, dans le sens d’une plus grande transversalité. Ce sont les équipements de proximité tels que les centres culturels de quartier qui ont connu les évolutions les plus notables : l’intercommunalité culturelle a consacré plus de moyens à ces structures, tout en renouvelant leurs missions et les partenariats avec les grandes institutions culturelles. Ces missions incluent ainsi la participation à la diffusion des événements culturels majeurs et, dans le cadre d’une plus grande polyvalence, des actions en matière de formation. L’intercommunalité culturelle permet désormais d’envisager le développement de nouveaux projets comme une future salle de musiques actuelles à la périphérie de la capitale régionale. D’une façon générale, l’intégration intercommunale en matière culturelle concrétise une gestion partagée réussie de l’intervention culturelle entre les communes ; elle a permis de dégager des nouvelles ressources dédiées à la culture et d’asseoir la légitimité de la politique culturelle en tant que telle. Pour autant, chaque maire conserve au sein de la communauté d’agglomération un certain pouvoir sur les subventions associatives de niveau municipal ou infra municipal qui le concernent ainsi que sur le fonctionnement des équipements culturels de proximité localisés sur sa commune (les bibliothèques par exemple), dans le cadre d’une sorte de décentralisation partielle de la gestion des budgets. Plusieurs facteurs ont concouru à permettre à la communauté d’agglomération de devenir l’instance dominante de pilotage et de mise en œuvre de l’action culturelle locale : un tandem composé de l’élu vice-président à la culture de l’agglomération et du directeur des services culturels d’Amiens, devenu directeur général adjoint aux affaires culturelles de l’agglomération, a joué un rôle moteur et réalisé un travail de médiation auprès des autres élus et des milieux culturels tout à fait déterminant ; au plan de l’organisation administrative, le choix d’une administration unique, partagée entre l’intercommunalité et la ville-centre a permis d’éviter les doublons et les concurrences ; enfin, le faible développement des politiques culturelles des communes de la périphérie a également facilité la montée en puissance de l’intercommunalité culturelle. Un dernier facteur a joué un rôle essentiel : l’évolution des partenariats avec les autres niveaux de collectivité publique vers une globalisation par contrat ou convention. Ceci vaut en particulier pour le département et l’État qui ont ainsi assez peu pesé dans les choix de politique culturelle mais ont grandement contribué à soutenir l’essor du pouvoir de l’agglomération. Le conseil régional a logiquement soutenu les institutions culturelles régionales (tel l’orchestre de Picardie), tout en laissant une grande indépendance à Amiens Métropole ; ce n’est que récemment que de nouveaux partenariats émergent entre le niveau régional et l’agglomération, autour d’une opération d’envergure à la fois régionale et à vocation internationale, regroupant au côté de la future gare d’Amiens, le fonds régional d’art contemporaine (Frac), une artothèque et une médiathèque au sein d’un établissement public de coopération culturelle (EPCC). On a admis l’utilité d’une mutualisation des coûts, en particulier lorsque celle-ci permet une montée en gamme ou en taille des équipements ou manifestations concernés ou tout simplement leur mise à niveau par rapport aux normes actuelles. Les échelons départemental et régional et a fortiori l’échelon national ont sans doute à jouer un rôle d’accompagnement des communes dans leur réflexion sur les périmètres intercommunaux. Parce que les régions paraissent naturellement plus tournées vers les agglomérations, il revient au ministère de la Culture de veiller à porter une attention suffisante aux autres intercommunalités culturelles. Les perspectives ouvertes par l’intercommunalité culturelle L’émergence d’un nouvel échelon d’intervention publique en
  10. 10. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 matière culturelle, le changement d’échelle induit par les transferts de compétences au niveau intercommunal et le passage de politiques culturelles municipales à une politique locale qui s’inscrit dans une logique plus collective constituent une nouvelle donne pour les politiques culturelles locales. Une plus grande transversalité des interventions culturelles intercommunales et un renouvellement des acteurs et des relations professionnelles caractérisent aujourd’hui les intercommunalités. Les perspectives d’évolution et de transformation des politiques culturelles ouvertes par le mouvement intercommunal doivent cependant être pondérées par une assez grande inertie des normes des politiques actuelles. Une échelle propice à la transversalité Les compétences intercommunales semblent avoir plus particulièrement vocation, au nom d’une logique territoriale, horizontale, à transgresser les frontières des sphères traditionnelles d’intervention. L’intervention culturelle communautaire peut ainsi être conçue non pas en fonction de valeurs ou d’enjeux sectoriels et professionnels, mais au regard d’une stratégie territoriale globale, liée aux schémas et autres projets de développement intercommunaux. De plus, cette orientation transversale des politiques culturelles favorise le rapprochement avec le secteur socioculturel, les milieux scolaires et la prise en charge des volets culturels de la politique de la ville. Elle peut également être propice aux liens avec les activités industrielles et de recherche, avec le tourisme ou le développement durable. Les évolutions liées aux nouveaux cadres de la coopération intercommunale établis par la loi du 12 juillet 1999, par l’attribution de subventions aux équipements ou projets culturels portés par le niveau intercommunal. L’action de l’État s’exerce par l’intermédiaire des institutions artistiques sous label national, dans les domaines de la lecture publique ou de l’enseignement musical, notamment dans les conditions assorties à ses agréments. Les régions encore un peu à l’écart mais tournées vers leurs agglomérations Ce n’est que progressivement que les régions deviennent de véritables interlocuteurs de leurs agglomérations selon des rythmes et des modalités différents. Les relations entre ces deux niveaux peuvent rester distantes ou au contraire prendre une forme conventionnelle : des régions se limitent à cofinancer des équipements quand d’autres sont de véritables partenaires contractuels de projets métropolitains. Les départements, d’abord réticents, finissent par devenir partenaires On assiste à une sorte de substitution : le département se retire au fur et à mesure que la politique culturelle communautaire avance et tend, de son côté, à globaliser ses aides territoriales qui passent de manière croissante par le niveau intercommunal. Le département devient ainsi partenaire des intercommunalités. L’ambivalence des communes Pour les équipements culturels qui manquent sur le territoire considéré, telles les écoles de musique ou les médiathèques, leur prise en charge par l’intercommunalité est largement admise. En revanche, des réticences apparaissent encore pour les transferts d’équipements préexistants, souvent de la commune centre vers le niveau intercommunal. Ces réticences ne découlent pas du schéma qui avait été généralement anticipé, selon lequel les communes périphériques résisteraient aux velléités de transfert des communes- centres, désireuses en particulier de partager les charges liées à leurs grands équipements culturels. La réalité laisse plutôt constater le cas de figure inverse où les communes-centres ont parfois du mal à se défaire de la maîtrise de ces grands équipements ou manifestations culturels, d’autant plus si ces communes pensent y perdre aussi le bénéfice exclusif des fortes retombées symboliques et économiques qu’elles leur attribuent. Inversement, les communes périphériques ont Un certain renouvellement des acteurs et des relations avec les professionnels de la culture Les processus d’intégration communautaire réintroduisent dans le jeu des acteurs qui avaient progressivement été écartés de la définition des politiques publiques de la culture les élus mais aussi les amateurs et les bénévoles. Le retour des élus L’émergence d’un nouvel échelon d’intervention culturelle amène quasi nécessairement les élus municipaux à reconsidérer la question des politiques culturelles
  11. 11. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 locales. Les décisions à prendre relatives aux compétences précises des groupements en matière culturelle ne peuvent être déléguées aux techniciens des services ou aux professionnels ; elles conduisent les élus à réinterroger les fins et les contenus des interventions culturelles publiques et à concevoir l’articulation des actions municipales et intercommunales en ce domaine. Sans doute cette démarche doit-elle intégrer les autres échelons d’action publique ; les départements, les régions et l’État gagneraient aussi à être associés à ces réflexions. Des amateurs et bénévoles mieux entendus La question de l’amateurisme et des bénévoles associatifs figure à l’ordre du jour de la plupart des intercommunalités, correspondant à des demandes croissantes (développement du soutien aux pratiques artistiques en amateur, aides aux associations culturelles et à leurs bénévoles). Professionnels et métiers culturels dans le contexte intercommunal Les professionnels sont assez peu présents dans les débats intercommunaux sur les compétences transférées et les projets de territoire (débats qui ne portent pas exclusivement sur la culture). Pour ceux qui sont directement impliqués dans les processus intercommunaux, les métiers qu’ils exercent se transforment, les services culturels des communautés sont à repenser totalement et leurs rapports aux élus doivent l’être également par rapport au modèle à l’œuvre dans le cadre municipal. Des politiques culturelles intercommunales qui restent pourtant en droite ligne des normes actuelles À l’échelle intercommunale, le champ des politiques culturelles, d’abord, n’est pas remis en cause ni, de fait, l’approche sectorisée qui reste globalement dominante. La logique « équipementière » est relayée par l’échelon intercommunal avec les mêmes catégories du secteur culturel instituées de longue date, telles que les écoles de musique, les écoles d’art, les médiathèques, musées ou autres salles de spectacle. Toutefois, la construction ou le réaménagement d’équipements culturels dans le cadre de l’intercommunalité peut parfois faire évoluer certaines politiques communales, suscitant la création de délégations à la culture chargées de suivre ces chantiers et de développer autant que faire se peut l’offre culturelle. Les autres instruments d’action et méthodes ne sont pas radicalement changés à l’occasion des transferts à l’intercommunalité : on retrouve les mêmes politiques de labels ou l’objectif de professionnalisation des équipements et des équipes. Les possibilités de transversalité et de décloisonnement butent sur la création au plan intercommunal d’une direction de la culture ou d’un poste de chargé de mission, source de cloisonnement, de répartition des tâches et de spécialisation, d’appropriation d’un champ délimité. Globalement, les savoir-faire, les méthodes, les modes d’organisation, les enjeux identifiés et les difficultés rencontrées, voire le contenu même des activités, paraissent assez peu changer d’un territoire et surtout d’une échelle à l’autre. Les politiques culturelles mises en œuvre au sein des territoires apparaissent sujettes à deux principales logiques de reproduction des normes des politiques culturelles : celle liée au mécanisme du transfert de l’existant, et celle qui consiste à combler les manques, les besoins identifiés à partir de ce qui a été développé ailleurs, suivant un principe mimé- tique. Si ces logiques de reproduction et certains mécanismes tendent à faire converger les démarches, il existe cependant chez les responsables intercommunaux une aspiration à une définition territorialisée des enjeux culturels et des actions à engager. III) MOUVEMENT CULTUREL INTERCOMMUNAL EN CHIFFRES Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants : 4,4 milliards d’euros en 2006
  12. 12. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Principaux indicateurs En 2006, l’effort financier des villes de métropole de plus de 10 000 habitants dans le domaine culturel atteint 4,4 milliards d’euros, soit 152 euros par habitant (voir tableau 1). Ce montant se compose pour un peu plus des trois quarts (3,4 milliards d’euros, soit 118 euros par habitant) de crédits de fonctionnement et pour un peu moins d’un quart (968 millions d’euros, soit 33,8 euros par habitant) de dépenses d’investissement. Tableau 1 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants en 2006 Les dépenses culturelles des villes représentent en moyenne 8,1 % de leur budget, avec un effort culturel plus marqué en fonctionnement qu’en investissement : les dépenses culturelles drainent en effet 9,3 % des dépenses de fonctionnement des villes, contre 5,7 % de leurs dépenses d’investissement (voir les repères méthodologiques 1 et 2). Repère méthodologique 1 La mesure précise de l’effort culturel L’effort culturel, tant au plan du budget global qu’au plan du budget d’investissement, doit être appréhendé avec précaution car le dénominateur du ratio comprend des opérations de gestion active de la dette (réaménagements de dette, remboursements de tirages sur ligne de trésorerie) qui s’équilibrent en dépense et en recette d’investissement et provoquent une hausse artificielle mais significative des volumes budgétaires. Neutralisation faite de ces mouvements de gestion de dette, pour les communes, le ratio de l’effort culturel global s’établit à 8,6 % et celui de l’effort culturel en investissement à 6,8 %. Dans le commentaire, pour faciliter les comparaisons avec l’enquête antérieure, on s’est abstenu de neutraliser ces opérations de gestion de la dette. Repère méthodologique 2 La prise en compte des budgets annexes des collectivités Les dépenses analysées correspondent à celles inscrites dans le budget principal des collectivités. Or les budgets annexes, qui enregistrent les opérations liées à certaines activités ou équipements culturels spécifiques, éclipsent une partie des dépenses des budgets principaux. À titre informatif, les montants enregistrés dans les budgets annexes représentent 4,4 % des dépenses culturelles inscrites dans le budget principal des villes.
  13. 13. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 D’autre part, ces budgets bénéficient d’une subvention du budget principal (qui correspond à une recette du budget annexe mais à une dépense du budget principal qui est, elle, bien prise en compte dans l’enquête). En tenant compte de cette subvention, les dépenses culturelles réellement portées par les budgets annexes – c’est-à-dire les dépenses financées par des recettes spécifiques – représentent 2,4 % de celles du budget principal. Évolution des dépenses culturelles des villes (2002-2006) La comparaison des résultats de 2006 avec ceux des précédentes études doit être effectuée avec précaution car ils ont été obtenus à partir de modalités d’enquête différentes. En particulier, les données des comptes administratifs des villes, également utilisées dans la présente étude, ont pu être complétées, lorsque certaines informations manquaient, par celles de la comptabilité publique alors que ces dernières n’ont pu être utilisées pour 2002, année de référence de l’enquête précédente. À titre indicatif, entre 2002 et 2006, les dépenses culturelles des villes auraient ainsi progressé de 6,2 % en euros courants, soit une évolution moyenne annuelle de 1,5 %. Une contraction des dépenses culturelles de fonctionnement liée au phénomène intercommunal. Une analyse plus détaillée montre que les dépenses culturelles en fonctionnement n’ont augmenté que de 0,9 % sur la période. Cette progression très faible en valeur correspond à une baisse en volume, les prix ayant progressé en moyenne de 1,9 % par an entre 2002 et 2006. Cette baisse s’explique en réalité par le phénomène intercommunal, les villes ayant transféré certaines de leurs compétences culturelles à leur groupement à fiscalité propre. La forte croissance des dépenses culturelles intercommunales atteste de ce phénomène. Un niveau élevé de l’investissement culturel conforme au cycle électoral À l’inverse, les dépenses d’investissement ont été dynamiques en 2006. On constate qu’elles ont progressé de 30,3 % par rapport à 2002, même si deux années ne suffisent pas pour établir une tendance de l’évolution de l’investissement. Ce dynamisme peut toutefois être replacé dans le cycle électoral de l’investissement communal : les premières années du mandat, les investissements sont faibles car il s’agit d’une période de conception et de définition des projets par les équipes municipales nouvellement élues ; à mesure de leur mise en œuvre effective, les dépenses d’investissement progressent pour culminer dans les dernières années du mandat. Or, la première année de la période étudiée (2002) correspond à la deuxième année du mandat municipal 2001-2007 alors que l’année 2006 correspond à l’avant-dernière année du même mandat.
  14. 14. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Il convient d’ajouter qu’en 2002 les subventions d’équipements des communes étaient classées en section de fonctionnement alors qu’à partir de 2005, les instructions comptables ont conduit à reclasser ces subventions en investissement. Ceci contribue également à gonfler légèrement le niveau de l’investissement atteint en 2006 par rapport à 2002 et inversement pour les dépenses de fonctionnement. Quant à l’effort culturel, il a régressé d’un point entre 2002 et 2006. Alors que les dépenses culturelles représentaient 9,1 % des dépenses totales en 2002, elles n’en représentent plus que 8,1 % en 2006. La baisse est essentiellement observable en fonctionnement, avec un ratio passant de 10,3 % en 2002 à 9,3 % en 2006, alors que dans le même temps le ratio en investissement restait quasiment stable (6,0 % en 2002 et 5,7 % en 2006). On note qu’à l’inverse des départements et des régions, les communes ont été assez peu concernées par les transferts de compétences liés à la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 : un accroissement mécanique du volume du budget global, consécutif aux transferts, ne peut être retenu comme facteur explicatif de la baisse du ratio en fonctionnement ; la montée en puissance de l’intercommunalité culturelle demeure la principale explication. Les dépenses culturelles par nature comptable Les villes s’occupant du fonctionnement des services culturels de proximité, les dépenses de fonctionnement qu’elles consacrent à la culture correspondent essentiellement à des dépenses directes (charges de personnel et charges à caractère général). Celles-ci représentent en effet plus des trois quarts (76 %) des dépenses culturelles en fonctionnement. Les transferts effectués vers d’autres partenaires comme les associations par exemple représentent 19 % des dépenses culturelles en fonctionnement (voir repère méthodologique 3 et tableau 2). Tableau 2 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants par nature comptable et par secteur d’intervention en 2006 Repère méthodologique 3
  15. 15. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 La nomenclature comptable des dépenses culturelles des communes et de leurs groupements La répartition des dépenses culturelles par domaine est disponible à partir de la nomenclature budgétaire et comptable M14 appliquée par les communes qui distingue neuf secteurs de l’intervention culturelle au sein de la fonction 3 – Culture : • l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (rubrique 311) ; • les arts plastiques et autres activités artistiques (rubrique 312) ; • les théâtres (rubrique 313) ; • les cinémas et autres salles de spectacle (rubrique 314) ; • les bibliothèques et médiathèques (rubrique 321) ; • les musées (rubrique 322) ; • les archives (rubrique 323), • l’entretien du patrimoine culturel (rubrique 324) ; • l’action culturelle (rubrique 33). Une dixième rubrique permet d’enregistrer les opérations communes à l’ensemble de ces secteurs d’intervention (services communs – rubrique 30). Ces différents niveaux d’intervention sont regroupés en 3 grands domaines : l’expression artistique (rubriques 311 à 314 ou sous-fonction 31), la conservation et diffusion des patrimoines (rubriques 321 à 324 ou sous-fonction 32) et l’action culturelle (rubrique ou sous-fonction 33). L’expression artistique regroupe les actions en faveur de la création et de la diffusion des œuvres artistiques et en faveur de la formation aux différentes pratiques artistiques. La conservation et la diffusion des patrimoines correspond aux actions d’entretien, de protection et d’ouverture au public du patrimoine culturel au sens large (monuments, archives, bibliothèques, musées…). Enfin, l’action culturelle comprend les activités d’animation culturelle dans lesquelles la production et l’enseignement artistique sont secondaires (maison de la culture, organisation de festivals, centres d’animation culturelle…). Les dépenses de personnel regroupent un peu plus de la moitié (58 %) des dépenses de fonctionnement culturelles. Elles s’établissent à environ 2 milliards d’euros, soit 68,3 euros par habitant. Ces charges concernent essentiellement le fonctionnement des équipements culturels des communes (bibliothèques, médiathèques, musées) – 42 % des dépenses de personnel –, ainsi que les actions menées en faveur de l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (enseignement compris) – 30 % des dépenses de personnel. Les charges à caractère général représentent 18 % des dépenses de fonctionnement culturelles. Elles s’établissent à 623 millions d’euros (21,7 euros par habitant) et bénéficient en grande partie à l’action culturelle (27 %), aux bibliothèques et médiathèques (22 %) et aux musées (13 %). Un dixième des charges à caractère général
  16. 16. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 correspond à l’achat de livres, disques et cassettes pour les bibliothèques et médiathèques. Les autres charges de gestion courante totalisent 23 % des dépenses culturelles en fonctionnement. Elles représentent une charge de 773 millions d’euros pour les communes, soit 27,0 euros par habitant. Ces dépenses correspondent essentiellement (82 %) aux subventions culturelles versées par les communes à des organismes publics ou à des personnes de droit privé (associations par exemple). En 2006, la répartition par nature des dépenses culturelles en fonctionnement est sensiblement identique à celle observée en 2002 : les charges de personnel seraient passées de 57 % des dépenses en 2002 à 58 % en 2006, les charges à caractère général de 19 % en 2002 à 18 % en 2006 et les subventions de fonctionnement de 20 % à 19 %. La quasi-totalité (96 %) des dépenses culturelles en investissement porte sur les équipements des communes, pour un total de 931 millions d’euros, soit 32,5 euros par habitant. 2,4 % de ces dépenses correspondent à l’achat d’œuvres d’art. Les dépenses culturelles par secteur d’intervention La répartition des dépenses culturelles de fonctionnement est relativement semblable à la répartition des dépenses globales, seul l’entretien du patrimoine culturel diffère (2 % au lieu de 6 % des dépenses globales). Expression artistique L’expression artistique représente sensiblement la même part des dépenses culturelles des communes que la conservation et la diffusion des patrimoines (38 %). Ce domaine d’intervention capte également près de 1,7 milliard d’euros (57,6 euros par habitant) et correspond pour plus des quatre cinquièmes (83 %) à des dépenses de fonctionnement. • Les interventions des communes dans le domaine de l’expression musicale, lyrique et chorégraphique totalisent 879 millions d’euros en 2006 (30,7 euros par habitant). Elles couvrent le fonctionnement des formations permanentes (orchestres, chorales…) ainsi que les actions en faveur des activités musicales (conservatoires, écoles de musique…). Pour près des neuf dixièmes (89 %), ces dépenses sont des dépenses de fonctionnement, dont les trois quarts sont des charges de personnel.
  17. 17. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableau 3 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants par secteur d’intervention en 2006 Graphique 1 -Répartition des dépenses culturelles des communes par secteur d’intervention en 2006 • Les communes ont consacré 387 millions d’euros aux théâtres (13,5 euros par habitant). La part de fonctionnement de ces dépenses est relativement faible au regard des autres secteurs d’intervention culturelle des communes car les dépenses d’investissement en représentent plus du quart (28 %). De la même manière, contrairement aux autres domaines d’intervention, les dépenses de fonctionnement dans le domaine du théâtre correspondent pour une grande part au versement de subventions (42 %), les dépenses directes n’en représentant que 33 %.
  18. 18. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Cependant, cette structure des dépenses de fonctionnement consacrées par les villes aux théâtres est perturbée par la pratique des budgets annexes. En effet, les budgets annexes consacrés à ces établissements bénéficient d’importantes subventions du budget principal : ces subventions, enregistrées dans les charges d’activité du budget principal, masquent la nature réelle des dépenses engagées par les communes (charges de personnel, charges à caractère général…). À titre indicatif, les subventions du budget principal à destination des budgets annexes représentent au moins 26 % des dépenses de fonctionnement enregistrées dans la fonction « théâtre » du budget principal pour les 148 villes ayant envoyé leur compte administratif et répondu au questionnaire de l’enquête. Graphique 2 - Les dépenses culturelles des communes par domaine en 2006 • Les cinémas et les autres salles de spectacle reçoivent 221 millions d’euros, soit 7,7 euros par habitant. La structure de ces dépenses ressemble à celle des dépenses consacrées aux théâtres : elles sont composées pour près d’un tiers (29 %) de dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement correspondent pour une bonne part à des subventions versées (38 %) même si les dépenses directes restent majoritaires. • Les arts plastiques et autres activités artistiques bénéficient de 162 millions d’euros de la part des communes, ce qui représente 5,7 euros par habitant. Il s’agit pour plus des neuf dixièmes (92 %) de dépenses de fonctionnement et plus particulièrement de dépenses de personnel (70 %) et de charges à caractère général (10 %). Ce domaine enregistre les actions en faveur de la formation aux arts plastiques mais également l’organisation d’expositions. Conservation et diffusion des patrimoines 38 % des dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants sont consacrées à la conservation et à la diffusion des patrimoines. Ce poste s’établit à près de 1,7 milliard d’euros, soit 58,1 euros par habitant. Il est composé pour un peu moins des trois quarts (71 %) de dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’investissement
  19. 19. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 consacrées à la conservation et à la diffusion des patrimoines représentent plus de la moitié (51 %) des dépenses culturelles d’investissement des communes. • 866 millions d’euros (30,2 euros par habitant) ont été engagés par les villes de plus de 10 000 habitants au titre de la gestion des bibliothèques et médiathèques. Ce montant correspond essentiellement (80 %) à des dépenses de fonctionnement, celles-ci étant composées de dépenses directes : charges de personnel (80 %) et charges à caractère général (20 %). • Les musées ont bénéficié de 485 millions d’euros en 2006, soit 16,9 euros par habitant. La structure de ces dépenses est assez proche de celles consacrées aux bibliothèques et médiathèques, puisque les dépenses de fonctionnement en représentent une grande part (74 %) et qu’elles sont surtout composées de charges de personnel (74 %) et de charges à caractère général (22 %). • L’entretien du patrimoine culturel totalise 240 millions d’euros (8,4 euros par habitant). C’est le seul domaine d’intervention qui regroupe majoritairement des dépenses d’investissement (73 % des dépenses). Elles correspondent aux interventions de restauration ou de consolidation sur les monuments et objets classés, l’ouverture au public du patrimoine culturel de la commune, les actions d’inventaire et de fouilles archéologiques… • Enfin, les archives bénéficient d’une faible part des dépenses culturelles des communes. Ce poste représente en effet 2,5 euros par habitant (72,5 millions d’euros), trois quarts de ce montant correspondant à du fonctionnement (charges de personnel et charges à caractère général essentiellement).
  20. 20. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Les dépenses culturelles consolidées des collectivités locales : une première approche Pourquoi et comment consolider ? L’enquête menée sur les dépenses culturelles des collectivités locales en 2006 vise à donner une vision globale de l’engagement culturel de l’ensemble des collectivités ciblées par l’enquête (régions, départements, villes de plus de 10 000 habitants et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre). La simple addition des dépenses culturelles de chaque niveau de collectivité ne permet pas cette vision globale, sans doubles comptes. En effet, certaines interventions culturelles locales peuvent faire l’objet de financements multiples de la part de plusieurs collectivités et entraîner ainsi des doubles comptes. Si une région verse une subvention à une commune pour financer la construction d’une bibliothèque par exemple, la subvention est enregistrée comme une dépense de la région (et comme une recette de la commune) et la construction de la bibliothèque figure dans les dépenses de la commune pour son montant total (alors qu’une partie du financement est assurée par la région). Pour parvenir à une vision consolidée, il convient, dans un premier temps, d’identifier les flux croisés existant entre les différents niveaux de collectivités locales. Ainsi, pour toutes les collectivités, un travail d’identification des subventions versées[21] Le terme de subvention recouvre également les fonds... [21] , par catégorie de bénéficiaire, et des subventions reçues, en fonction de leur provenance, a été réalisé. Le versement de subvention n’est pas le seul type de flux croisé qui peut exister entre deux collectivités (il peut s’agir également de mises à disposition de personnel, de travaux pour compte de tiers…) mais certainement l’un des plus importants. Les subventions versées entre collectivités représentent 231 millions d’euros en 2006, soit 3,4 % des dépenses culturelles nettes des collectivités locales (tableau 14). Elles bénéficient essentiellement aux communes (75 %) et dans une moindre mesure aux groupements (20 %). Elles proviennent à parts quasi égales des régions et des départements (autour de 48 % des subventions versées par chacun de ces deux niveaux de collectivité). Tableau 14 - Subventions culturelles croisées entre les différents niveaux de collectivités locales en 2006
  21. 21. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableau 15 - Consolidation des dépenses culturelles entre les différents niveaux de collectivités locales en 2006 Il s’agit pour près des trois quarts (70 %) de subventions d’investissement. Les subventions versées par les régions sont pour 83 % des subventions de fonctionnement alors que ce ratio n’est que de 62 % pour les départements. Dans un second temps, les flux croisés identifiés ont été neutralisés des dépenses des différents niveaux de collectivité locale : les dépenses culturelles de chaque type de collectivité ont été diminuées des subventions perçues d’autres collectivités locales au titre de la culture. Il en ressort que les doubles comptes entre collectivités représentent 3 % de leurs dépenses culturelles, ce pourcentage s’élevant à 9 % pour les seules dépenses d’investissement. Principaux indicateurs En 2006, les collectivités locales du champ ont dépensé 6,8 milliards d’euros dans le domaine culturel, ce qui correspond à 116,5 euros par habitant si l’on rapporte cette somme à la population nationale. Ce montant minore les dépenses réelles des collectivités locales en faveur de la culture qui intégreraient aussi les communes de moins de 10 000 habitants et les EPCI hors champ. Ce montant se compose pour les trois quarts (5,1 milliards d’euros, soit 87,4 euros par habitant) de dépenses de fonctionnement et pour un quart (1,9 milliard d’euros) d’investissements. La répartition de ces dépenses par niveau de collectivité montre la prédominance des communes : elles sont en effet responsables de 61 % des dépenses culturelles des collectivités locales (voir graphiques 10 et 11). Graphique 10 -Répartition des dépenses culturelles par niveau de collectivité en 2006
  22. 22. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Graphique 11 -Répartition des dépenses culturelles d’investissement par niveau de collectivité en 2006 En ne considérant que les dépenses d’investissement, la répartition des dépenses culturelles par niveau de collectivité est différente : régions, départements et groupements assurent un peu plus de la moitié des investissements culturels (50,5 %). Cette différence s’explique par une structure des dépenses culturelles différente selon les collectivités : les investissements représentent environ un tiers des dépenses des groupements, départements et régions (respectivement 36 %, 31 % et 30 %) contre un cinquième de celles des communes. Dépenses par domaine d’intervention Les dépenses culturelles des collectivités locales peuvent être classées dans deux grands domaines d’intervention : l’expression artistique et les activités culturelles d’une part, la conservation et la diffusion des patrimoines d’autre part. Ces grands domaines se retrouvent, tels quels ou par regroupement de sous-domaines, dans les différentes nomenclatures comptables appliquées dans le secteur public local en 2006 (M14 pour les communes et les groupements, M52 pour les départements et M71 pour les régions). Il faut noter, cependant, qu’une partie des dépenses culturelles ne peut pas être classée dans un de ces deux domaines, soit par manque d’information, soit parce qu’elles sont transversales à tous les domaines.
  23. 23. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Graphique 12 -Répartition des dépenses consacrées à l’expression artistique et aux activités culturelles par niveau de collectivité L’expression artistique et les activités culturelles bénéficient de 3,6 milliards d’euros en 2006. Ces dépenses correspondent aux aides à la création et à la diffusion des œuvres artistiques, à l’enseignement des différentes disciplines artistiques, aux activités d’animation culturelle. Elles sont constituées pour plus des quatre cinquièmes de dépenses de fonctionnement. Ces dépenses sont majoritairement portées par les communes (65 %), les autres niveaux de collectivité en regroupant un peu plus d’un dixième chacun. Les dépenses de fonctionnement présentent une structure assez similaire mais il est à noter que les EPCI réalisent presque un cinquième des dépenses d’investissement. Graphique 13 -Répartition des dépenses consacrées à la diffusion et à la conservation des patrimoines par niveau de collectivité La conservation et la diffusion des patrimoines, c’est-à-dire l’ensemble des actions d’entretien, de protection et de fonctionnement du patrimoine culturel au sens large (bibliothèques et
  24. 24. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 médiathèques, archives, musées…), bénéficient de 2,6 milliards d’euros. 37 % de ces dépenses correspondent à des investissements. La dépense culturelle de l’État En 2006, les dépenses de la mission culture, inscrites au budget du ministère de la Culture et de la Communication, se sont élevées à 2 776,5 millions d’euros (y compris 143,7 millions d’euros au titre de la recherche culturelle et de la culture scientifique). Ces dépenses représentent 0,8 % des crédits budgétaires dépensés par l’État en 2006 auxquels il convient d’ajouter les crédits des comptes d’affectation spéciale (y sont collectés : les produits des taxes sur les recettes des sociétés de télévision, sur le prix des billets de cinéma, sur la commercialisation des vidéogrammes et celui de la taxe acquittée par les régies publicitaires des sociétés de radio et télévision) : 509,9 millions d’euros ont ainsi été dépensés dans ce cadre pour le soutien de l’industrie cinématographique et de l’industrie audiovisuelle ainsi que l’expression radiophonique locale[1] Source : loi de règlement pour 2006 [1] . Les dépenses culturelles des autres ministères étaient estimées à 3 839,0 millions d’euros, ce qui fait passer l’effort culturel de l’État à 2,5 % des crédits budgétaires, auxquels on ajoute traditionnellement le produit des taxes fiscales affectées (redevances sur l’édition et sur l’emploi de la reprographie, bénéficiant au Centre national du livre, cotisations des entreprises cinématographiques pour le Centre national de la cinématographie, taxe sur les spectacles au bénéfice du Centre national de la chanson, de la variété et du jazz et de l’association pour le soutien au théâtre privé ainsi que la redevance d’archéologie préventive à l’Institut national de recherches archéologiques préventives), pour un montant total de 106,9 millions d’euros[2] Source : annexe « jaune » au Projet de loi de finances... [2] . Il est ainsi possible d’estimer à 7 232,3 millions d’euros l’effort financier de l’État en matière culturelle, soit 2,2 % de ses dépenses totales (auxquelles on a ajouté celles des comptes d’affectation spéciale). Ces dépenses n’intègrent pas le montant de la redevance audiovisuelle, de l’ordre de 2,7 milliards d’euros ni l’estimation des dépenses fiscales (montant estimé à 608 millions d’euros dont 85 millions d’euros hors communication). Quel que soit le montant retenu, il convient de souligner que ce montant ne peut être agrégé aux montants de dépenses des collectivités locales, pas plus qu’il ne peut en principe leur être comparé. En effet, il faudrait pour cela disposer des montants des subventions culturelles accordées par l’État aux collectivités locales, pour les défalquer des dépenses culturelles de celles-ci afin d’éviter les doubles comptes. Une agrégation dans le but d’évaluer la dépense publique en faveur de la culture supposerait en outre de disposer de la totalité des dépenses des collectivités locales, ce qui n’est pas le cas. REPERE METHODOLOGIQUE 9 Dépenses consolidées et dépenses nettes La consolidation des dépenses entre les différents niveaux de collectivité passe par la neutralisation des doubles comptes, constitués des transferts (subventions) entre ces niveaux. Une partie significative des dépenses culturelles engagées par les collectivités est en réalité financée non seulement par les subventions que celles-ci reçoivent de leurs différents partenaires (parmi lesquels devraient également être pris en compte l’État et l’Union européenne) mais aussi par d’autres recettes, directes, de fonctionnement et d’investissement (produit des services…).
  25. 25. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Les subventions provenant d’autres niveaux de collectivités locales représentent en fait un peu plus du quart de l’ensemble des recettes perçues par les collectivités locales au titre de la culture. Pour des raisons méthodologiques, il n’est pas possible de parvenir à une estimation des dépenses culturelles nettes des collectivités locales, qui croiserait la consolidation et la prise en compte des autres recettes. Seuls quelques repères peuvent être proposés. Ainsi, à titre indicatif, la part des dépenses communales dans le domaine culturel couvertes par des recettes perçues au titre de la culture (où les subventions sont intégrées) s’établit en moyenne à 15,3 %. Ce pourcentage est beaucoup plus élevé en investissement qu’en fonctionnement : 27,4 % des investissements communaux dans le domaine culturel sont couverts par des recettes alors que ce ratio est de 11,9 % en fonctionnement. Pour les groupements, ce sont près du cinquième (18,7 %) des dépenses qui sont couvertes par les recettes spécifiques. Comme pour les communes, le ratio est particulièrement significatif en investissement puisqu’il s’établit à 26,7 %, contre seulement 13,8 % en fonctionnement. À l’inverse, la part des dépenses culturelles départementales couvertes par des recettes perçues au titre de la culture est assez faible puisqu’elle est de 5,4 %. Elle reste cependant plus significative pour les dépenses d’investissement (9,0 %) que pour les dépenses de fonctionnement (3,4 %). Enfin, la quasi-totalité des dépenses culturelles régionales est, en revanche, financée par les régions sans contrepartie. La part des dépenses régionales couvertes par des recettes est en effet très faible : elle s’établit à 1,5 %, ce pourcentage se retrouvant aussi bien en fonctionnement (1,6 %) qu’en investissement (1,5 %). Dans ce domaine, ce sont les communes (60 %) et, dans une moindre mesure, les départements (24 %) qui engagent les plus fortes dépenses. En fonctionnement, les communes représentent près des trois quarts (71 %) des dépenses. En investissement, communes et départements en totalisent respectivement 42 % et 35 %. Intérêt et limites de la consolidation des dépenses La consolidation des dépenses n’ôte pas toute légitimité à l’analyse des dépenses brutes des différents niveaux de collectivités pris isolément. En effet, si l’on se représente par exemple un acteur culturel souhaitant obtenir une subvention d’une municipalité, il s’intéressera logiquement aux dépenses culturelles brutes des communes plutôt qu’à leurs dépenses consolidées. En revanche, cette vision consolidée est intéressante au titre d’une réflexion sur la dépense publique engagée en faveur de la culture sur le territoire national, même si elle reste incomplète. Si elle permet de connaître l’ensemble des dépenses culturelles engagées sur le territoire national par les collectivités locales du champ de l’enquête, elle exclut de facto les dépenses des communes de moins de 10 000 habitants ainsi que les EPCI hors champ ; surtout, elle ne donne pas le coût de ces dépenses effectivement supporté par les collectivités locales : en effet, celles-ci peuvent bénéficier de subventions en provenance d’autres institutions (État, Union européenne). L’intégration de celles- ci supposerait en outre une certaine convergence des normes comptables applicables à l’État dans le cadre de la Lolf avec celles s’appliquant aux collectivités locales (nomenclatures comptables).
  26. 26. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableaux récapitulatifs Tableau 16 - Dépenses et recettes culturelles redressées et extrapolées à l’ensemble des communes de plus de 10 000 habitants en 2006 (France métropolitaine)
  27. 27. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableau 17 - Dépenses et recettes culturelles estimées des EPCI en 2006 (France métropolitaine)
  28. 28. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableau 18 - Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des départements en 2006 (France métropolitaine)
  29. 29. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Tableau 19 - Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des régions en 2006 (France métropolitaine) Présentation de l’enquête L’enquête nationale sur les dépenses culturelles des collectivités locales a été menée en 2008 auprès de l’ensemble des départements et des régions de France métropolitaine ainsi qu’auprès d’un échantillon de communes de plus de 10 000 habitants et auprès de tous les établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comportant en leur sein au moins une commune de plus de 10 000 habitants et ayant déclaré la compétence culturelle, ainsi que l’intégralité des cinq syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ayant déclaré la compétence culturelle.
  30. 30. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 L’enquête a été réalisée par le pôle Statistiques et finances locales (SFL) du Forum pour la gestion des villes en collaboration avec le DEPS. L’objectif de l’enquête est de déterminer le montant total des dépenses culturelles locales, de fonctionnement et d’investissement, en valeur absolue et en part du budget général, par type de collectivité, de connaître la part des secteurs culturels concernés et de disposer d’un aperçu des évolutions par rapport à l’enquête précédente portant sur l’exercice 2002. L’échantillon des villes est conçu pour être représentatif des dépenses culturelles des 850 communes de plus de 10 000 habitants (base recensement de 1999). Les données détaillées des comptes administratifs recueillies auprès des 162 communes répondantes ont permis de procéder à l’estimation des dépenses culturelles. Les 12 communes françaises de plus de 150 000 habitants figurent toutes dans cet échantillon stratifié suivant la taille et la situation urbaine des communes. 148 villes sur les 162 ont, outre la communication de leurs comptes administratifs, répondu au questionnaire. Si certaines ont réalisé un travail d’identification et de ventilation très fin, d’autres ont donné des réponses plus évasives, ce qui nuit à la précision du travail de redressement réalisé, dans des limites néanmoins acceptables. Les données des comptes administratifs 2006 pour ces 148 villes, corrigées selon les renseignements complémentaires fournis dans les questionnaires, ont été utilisées pour redresser les données des 14 villes n’ayant pas répondu au questionnaire (une démarche similaire a été appliquée aux 32 EPCI n’ayant pas répondu au questionnaire). Les données ainsi obtenues ont été extrapolées à l’ensemble de la population des communes de plus de 10 000 habitants. Pour les ratios en euros par habitant, les données du recensement de la population de 1999 ont été utilisées – seules données officielles disponibles pour les communes et les EPCI au moment où a été réalisée l’étude ; ces ratios sont donc tendanciellement minorés par rapport à la réalité, la population ayant globalement augmenté entre 1999 et 2006. Bilan : « Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire », dans le cas des communautés de communes. S’agissant des communautés urbaines, dotées du statut nouveau issu de la loi du 12 juillet 1999, aucun système de compétence optionnelle n’a été mis en place. La compétence « construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d’équipements, de réseaux d’équipements ou d’établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire » est donc obligatoire. Les intercommunalités françaises avaient la possibilité de retenir ou non l’option « création, aménagement, gestion et entretien d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire1 » dans leurs compétences. Si le choix de la retenir est majoritaire, quel que soit le type d’EPCI, le mouvement reste contrasté dans ses effets en termes de politique culturelle. On observe ainsi une grande diversité des politiques culturelles territoriales, qui demeurent encore majoritairement urbaines ou péri-urbaines. La question culturelle pour les communautés d’agglomération Les trois quarts des EPCI sont désormais actifs en matière culturelle, qu’ils aient adopté ou non la compétence culturelle (voir graphique 1). Lorsque les communautés d’agglomération ont adopté la compétence culturelle, c’est plus souvent au titre de compétence optionnelle (56 fois) que de compétence facultative (43 fois) mais 19 intercommunalités combinent les deux. Souvent, le fait d’ajouter une compétence facultative permet d’accentuer un aspect
  31. 31. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 (secteur ou équipement) ou d’étendre l’éventail d’interventions communautaires. Seulement une minorité d’EPCI sont nés d’anciennes structures intercommunales déjà actives en matière culturelle. Il ne s’agit donc pas d’un mouvement de reconduction du statu quo antes. L’intercommunalité culturelle n’est donc pas héritée mais choisie, et les répondants estiment majoritairement que l’intervention culturelle communautaire constitue une innovation par rapport à l’existant. Pour 35 % d’entre eux la compétence communautaire concerne des domaines qui n’existaient pas auparavant, pour 39 % elle modifie l’action municipale antérieure et pour seulement 26 % elle reprend l’action municipale antérieure. Les communautés qui n’interviennent pas en matière culturelle justifient en général leur non-intervention par l’exigence manifestée par les communes de conserver cette compétence. Il s’agit d’une revendication émanant plutôt des élus que des professionnels. Au sein des agglomérations, la responsabilité de la culture est le plus souvent (79 % des cas) assumée par un délégué unique à la culture, qui dans presque la moitié des cas est également responsable d’autres secteurs (sport, jeunesse…). Dans 55 % des cas, l’élu communautaire n’a jamais été élu à la culture auparavant. En grande majorité, l’élu à la culture est un maire. Dans deux agglomérations sur trois, il existe une commission culture, généralement présidée par l’élu délégué à la culture. Le plus souvent pourtant, les élus culturels communautaires ne sont pas des spécialistes du domaine. Le partenariat avec les autres niveaux d’intervention publique L’État est le plus souvent cité (voir tableau 1) comme partenaire des intercommunalités, sans préjuger des montants budgétaires mobilisés. Il est plus présent dans l’accompagnement, notamment dans le cofinancement d’études, que les conseils régionaux et généraux. Les montants budgétaires Une trop grande disparité budgétaire ne permet pas de dégager de tendance dans l’intervention culturelle des EPCI. D’un côté, les établissements qui n’y mettent que quelques subsides sans gérer aucun équipement sont assez peu nombreux. Tout aussi peu nombreux, à l’opposé, ceux qui dépensent plus de 20 millions d’euros, montants qui s’expliquent par le transfert de plusieurs équipements. Entre les deux, on trouve d’une part les intercommunalités avec une seule compétence (exemple : un réseau de médiathèques, d’écoles de musique), et d’autre part celles qui gèrent un équipement structurant et quelques subventions, le plus souvent dans le domaine du spectacle vivant. Rapporté à la population, l’effort budgétaire le plus important est consenti par des agglomérations de taille moyenne (Montpellier, Amiens, Évry, Metz…), tandis que les agglomérations des plus grandes villes ont des budgets culturels relativement faibles. En euro culturel par habitant, les fourchettes sont données par le graphique 2. Les domaines d’intervention La lecture publique et les enseignements artistiques sont souvent considérés comme les domaines par excellence d’une action communautaire parce que la variété et la distribution territoriale de leurs équipements permettent de développer une logique d’aménagement culturel du territoire. De fait, ils correspondent à l’essentiel des transferts de compétences, que ce soit en termes d’investissement, de fonctionnement ou même en nombre d’équipements (voir graphiques 3 et 4). Cependant, la nouveauté relative par rapport aux études antérieures tient à la troisième compétence : le spectacle vivant, qui regroupe autant d’agglomérations actives et mobilise un volume d’investissements encore plus important que les deux premiers secteurs, pour un niveau de dépenses de fonctionnement toutefois inférieur. Beaucoup d’EPCI investissent donc dans des lieux de spectacles, ce qui devrait se traduire, à terme, par des dépenses de fonctionnement assez fortes. Graphique 1 – Répartition des intercommunalités selon le choix de l’option culturelle Source : DEPS/OPC Compétence et action 66 Compétence sans action 20 Ni action, ni compétence 5 Action sans compétence 9 Source : DEPS/OPC Tableau 1 – L’accompagnement des autres niveaux : région, département, État Aucune implication Participation Cofinancement Cofinancement réflexion générale d’études d’équipements Conseils régionaux 29 27 23 63 Conseils généraux 22 39 26 40 État
  32. 32. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 28 41 37 58 en % en % Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 8 2008-5 culture études 9 Les équipements Sur les 330 équipements communautaires recensés dans cette étude (5,3 en moyenne par EPCI pour les EPCI qui en gèrent au moins un), 74 % concernent des équipements transférés pour 13 % de créations (13 % de non-réponses). Des perspectives dynamiques Le mouvement communautaire est encore en devenir pour les EPCI qui interviennent déjà dans le champ culturel. 85 % d’entre eux prévoient une extension de leur intervention, en faisant passer avant tout la création d’équipements nouveaux. Pour compléter le tableau des perspectives d’avenir, il faut ajouter les communautés qui n’exercent pas encore de compétence culturelle et qui prévoient de s’en doter à court terme (8 sur les 35 n’exerçant pas la compétence). Comme l’enquête qualitative le montre, les enjeux politiques et professionnels déterminant les orientations en matière culturelle ne sont pas foncièrement différents au sein des communautés de communes et dans les agglomérations urbaines. Il en va de même de la question de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités. Certes, la couverture en équipements des territoires ruraux est moins dense, les budgets culturels moins élevés, le nombre de professionnels plus réduit et les questions urbaines y ont, par définition, moins d’importance. Néanmoins, on trouve des points communs quant à l’ampleur de l’intervention culturelle. Près de 72 % des répondants ont déclaré que leur communauté intervenait dans ce domaine. C’est très proche des 75 % des EPCI urbains, mais il faut introduire ici une nuance. L’intervention culturelle peut en effet relever d’une compétence explicite en matière culturelle ou être effectuée au titre d’autres compétences plus ou moins connexes. Si l’on adoptait le même éclairage pour les communautés urbaines, on aurait alors 80 % d’entre elles actives dans ce domaine. La proportion au sein de territoires ruraux d’intercommunalités culturelles est donc un peu plus faible qu’en territoires urbains. Un deuxième point commun concerne les secteurs prioritaires : lecture publique et enseignements artistiques. Mais le troisième secteur prioritairement choisi diffère : les centres socioculturels pour les communautés de communes tandis que les agglomérations optent pour le spectacle vivant. En termes de dépenses budgétaires, si les écarts de situation sont beaucoup plus importants en milieu rural qu’en milieu urbain (euro culturel de fonctionnement par habitant), on constate que la moyenne des agglomérations (35 euros) n’est pas totalement disproportionnée par rapport à celle des communautés de communes (26 euros), ce qui traduit un réel engagement de ces dernières pour l’action culturelle. Ces convergences ont toutefois des limites : ainsi, par exemple, en milieu urbain, on trouve plus fréquemment un service culturel d’agglomération et on observe un plus grand nombre de transferts d’équipement, tandis que la subvention reste le mode majoritaire de financement de la culture en milieu rural. Quant aux perspectives de l’intercommunalité culturelle en territoires ruraux, pour les communautés déjà actives en matière culturelle, l’hypothèse d’une extension de ce champ d’intervention est fort probable (69 %). En revanche, pour celles qui n’interviennent pas actuellement en ce domaine, seul un tiers envisage d’étendre leurs compétences. Toutefois, chez ces dernières, leurs représentants envisagent que des questions culturelles puissent être abordées à l’avenir à travers d’autres compétences (comme le tourisme ou les subventions aux associations). Graphique 2 – Répartition du nombre d’EPCI selon leurs dépenses culturelles en euro par habitant (investissement + fonctionnement) Source : DEPS/OPC 10 10 8 17 16 11 Moins de 5 euros de 5 à 10 euros de 10 à 20 euros de 20 à 50 euros de 50 à 100 euros Plus de 100 euros 10 20 15 5 0 Nombre d'EPCI Graphique 3 – Répartition d’un budget culturel moyen par postes de dépenses dans les intercommunalités urbaines Source : DEPS/OPC Lecture publique 28 Enseignement artistique 34 Spectacle vivant 12 Collections et expositions 10 Patrimoine 1 Service culturel d'agglomération 12 Inter-domaines 3 Graphique 4 – Répartition des équipements par
  33. 33. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 domaines d’intervention dans les intercommunalités urbaines Source : DEPS/OPC Lieux de lecture publique 44 Lieux d'enseignement artistique 17 Lieux de spectacle vivant 16 Collections et expositions 9 Patrimoine 5 Divers (polyvalent) 5 Centres culturels 4 en % en % en % La culture dans les communautés de communes Cette catégorie d’EPCI comprend essentiellement des territoires ruraux, même si l’on en trouve aussi en zone péri-urbaine. Comme l’échantillon aléatoire retenu ne distinguait pas les communautés de communes selon qu’elles aient ou non opté pour une intervention culturelle, il est probable que les répondants étaient d’autant plus disposés à répondre que leur EPCI avait développé des actions dans ce domaine. Il convient donc d’être prudent quant à la représentativité des réponses. Enfin, sur certaines questions, le nombre de répondants ne pouvait être que limité en raison de la taille et de l’implication très variables des communautés de communes. Une communauté de communes : pays de Mayenne Née en décembre 1993 avec 15 communes membres, la communauté de communes du pays de Mayenne (CCPM) en compte aujourd’hui 19. Elle rassemble, autour de la ville-centre, Mayenne (13 710 habitants), une population de plus de 26 000 habitants*. Il s’agit d’un espace rural à la population assez clairsemée et inégalement répartie. En novembre 2002, à l’occasion de la modification des statuts de l’intercommunalité, les élus ont approuvé un important transfert de compétences dans le domaine culturel. Ce transfert s’inscrit dans le cadre d’une politique départementale, qui s’appuie volontiers sur les structures intercommunales notamment dans le domaine culturel, et d’un partenariat entre la région et les pays nés de la loi Voynet du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, contractualisé par des contrats régionaux de développement (CRD), la CCPM étant elle-même, avec cinq autres communautés de communes et une commune isolée, partie inté- grante du pays de Haute-Mayenne. En matière culturelle, les communes membres ont fait de l’EPCI le partenaire unique du conseil général pour ses politiques en faveur de la lecture publique, de l’enseignement de la musique et du développement du cinéma. Le transfert de la lecture publique a accompagné le développement du réseau intercommunal de lecture (RIL), qui est passé de quatre à onze lieux de lecture, dont la bibliothèque de Mayenne est tête de réseau. La Drac Pays-de-la-Loire a joué un rôle important en conditionnant l’agrément de l’État à l’inter communalisation de l’école de musique, qui a permis le recrutement d’un intervenant en milieu scolaire et l’installation de l’école dans de nouveaux locaux pour pouvoir accueillir un plus grand nombre d’élèves. Enfin, l’inter- communalisation a favorisé la programmation de séances de cinéma et autres spectacles à destination des publics scolaires des communes de l’EPCI. Le schéma de l’ensemble de ces transferts peut se résumer à la mutualisation des charges initialement supportées par la commune de Mayenne et par l’accès aux services proposés pour les autres communes. C’est par une seconde délibération en date du 12 juin 2006 qu’ont été précisées les compétences de la CCPM au regard de l’impératif d’une définition de l’intérêt communautaire. Parmi les projets en cours, il faut citer le catalogage du fonds intercommunal et la mise en service d’une médiathèque dont l’informatisation sera étendue à l’ensemble des points de lecture du réseau intercommunal de lecture et facilitera l’échange d’informations avec la bibliothèque départementale de prêt de la Mayenne. * Recensement Insee de 1999. CONCLUSION Le mouvement intercommunal est en devenir, en phase d’apprentissage, et les négociations sur les périmètres et les transferts se poursuivent. L’émergence des intercommunalités parmi les acteurs légitimes à agir dans le champ des politiques culturelles constitue un phénomène majeur des recompositions territoriales : les entités intercommunales travaillent à obtenir la reconnaissance des milieux culturels et, pour certaines, la culture pourrait constituer le domaine
  34. 34. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 majeur de la coopération intercommunale. Certains EPCI construisent leur position dans le champ politique territorial à partir de leurs interventions culturelles et le passage à l’intercommunalité a eu un effet positif dans certaines agglomérations où les ressources affectées à la culture ont augmenté. En outre, la priorité accordée par le ministère de la Culture à l’éducation artistique et culturelle et aux pratiques amateur, deux champs qui se situent au cœur des problématiques intercommunales, pourrait être très propice à l’intercommunalité culturelle. Les intercommunalités peuvent constituer un espace de renouvellement, d’innovation et d’invention en matière de politiques culturelles, que l’État peut accompagner aux côtés des acteurs territoriaux. Les politiques culturelles communautaires participent directement de la constitution ou du renforcement d’une identité territoriale des habitants, jusque-là située entre identité urbaine et identité régionale ou départementale. Les intercommunalités tendent à une plus grande transversalité des actions et à la mise en œuvre de politiques plus territorialisées. Enfin, les réflexions présidant à l’élaboration des lignes d’action à l’échelle communautaire sont en mesure d’intégrer les mutations récentes de la vie culturelle : pour un échelon plus neuf, les marges de manœuvre semblent plus larges, au moins dans le champ culturel. Le ministère de la Culture et de la Communication, par son expertise, peut inciter à une meilleure prise en compte des dimensions culturelles dans la construction de territoires cohérents et favoriser ainsi des périmètres d’intervention pertinents pour la mise en œuvre de politiques culturelles locales. Une argumentation approfondie sur la double finalité de la culture serait utile aux élus concernés par la mise en œuvre d’un projet intercommunal, qui cherchent à promouvoir une intervention culturelle qui ne soit pas exclusivement conçue par rapport à des objectifs non culturels tels que le développement économique, le tourisme ou l’image du terroir. Enfin, régions et départements sont encore très inégaux dans leurs démarches de formalisation partenariale avec les groupements de communes : le ministère de la Culture et de la Communication peut soutenir les politiques de conventionnement voire de contractualisation des régions et des départements avec les groupements de communes et valoriser les cas de bonnes pratiques mises en œuvre par certaines collectivités. Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 10 2008-5 culture études 11 RÉSUMÉ Le développement rapide du financement de la culture par les groupements de communes a suscité une étude de l’Observatoire des politiques culturelles qui illustre les nouvelles formes de la décentralisation culturelle. La variété des situations n’empêche pas l’étude quantitative et qualitative de dégager des tendances qui reproduisent, tout en les bousculant sur certains points, les normes de politique culturelle existantes. Ce mouvement de décentralisation culturelle est encore en devenir, et l’étude se conclut sur quelques considérations prospectives. ABSTRACT The rapid development of cultural funding by groupings of municipalities is the subject of a Cultural Policy Observatory study which describes the new forms of cultural decentralisation. Despite the variety of situations, the quantitative and qualitative study succeeds in identifying trends that follow current cultural policy standards, but not always completely. The move towards cultural decentralisation being an ongoing process, the study ends with a number of conjectures concerning the future. Pour réaliser l’étude sur l’intercommunalité culturelle en France lancée en 2005, l’Observatoire des politiques culturelles s’est rapproché de plusieurs partenaires nationaux. La Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact, ex-Datar) et le ministère de la Culture et de la Communication (Département de l’action territoriale, DAT, et Département des études, de la prospective et des statistiques, Deps) se sont aussitôt engagés à soutenir ce travail. Ils ont été rejoints par Dexia-Crédit local et l’Assemblée des communautés de France (AdCF), ainsi qu’au titre de membre du comité de pilotage par le ministère de l’Intérieur (Direction générale des collectivités locales). Enfin, quatre agglomérations (Amiens, Annecy,
  35. 35. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 Clermont-Ferrand et Rennes) réunies au sein du Club des agglomérations pour la culture se sont également associées à ce chantier. L’Observatoire a confié la direction scientifique à Emmanuel Négrier (CNRS, Cepel, université de Montpellier) et à Philippe Teillet (Pacte, IEP de Grenoble). L’équipe de recherche a été étoffée par l’implication de Julien Préau (Cepel, université de Montpellier). La coordination scientifique et technique des travaux a été assurée par Cécile Martin, Élisabeth Renau et Jean-Pierre Saez pour l’Observatoire des politiques culturelles. La recherche, menée de 2005 à 2007, est constituée d’investigations quantitatives (traitement de près de 300 questionnaires) et quantitatives (enquêtes monographiques auprès de douze intercommunalités). Pour la partie quantitative, les 184 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) urbains existants au 1er janvier 2006 ont été interrogés, soit : 14 communautés urbaines, 164 communautés d’agglomération et 6 syndicats d’agglomération nouvelle. D’autre part, 163 communautés de communes sur près de 2 400 existantes ont été traitées. Pour la partie qualitative, douze EPCI ont été étudiés par la méthode classique de l’examen des documents communautaires et d’entretiens semi-directifs avec des acteurs : les communautés d’agglomération d’Amiens, de Clermont-Ferrand, de Montbéliard, de Montpellier, de Rennes, d’Annecy, de Plaine Commune (Seine-Saint-Denis) et de Saint-Quentin-en-Yvelines, ainsi que les communautés de communes de La Casinca (Haute-Corse), de La Domitienne (Hérault), du Haut-Val-d’Oise et du pays de Mayenne. L’interprétation des résultats de l’étude est présentée dans l’ouvrage publié sous la direction d’Emmanuel Négrier, Julien Préau et Philippe Teillet, Intercommunalités : le temps de la culture, Grenoble, Observatoire des politiques culturelles, 2008. IV) TRAVAIL ARTISTIQUE ET ÉCONOMIE DE LA CRÉATION Actes des 2es journées d’économie de la culture Paris, Ministère de la Culture et de la Communication/DEPS, coll. « Questions de culture », octobre 2008. Les deuxièmes journées d’économie de la culture, tenues en octobre 2007, poursuivaient plusieurs objectifs : réaliser un diagnostic global des évolutions à l’œuvre et de la capacité du droit positif à les accompagner, esquisser de nouvelles perspectives de régulation économique, sociale et juridique des relations liant créateurs et investisseurs des filières culturelles, envisager et mettre en débat, avec les acteurs concernés, les scénarios de régulation. La restitution de ces réflexions est destinée aux acteurs et décideurs des différentes filières culturelles, et plus largement, à tous ceux, étudiants, formateurs, responsables de politiques culturelles, qui s’intéressent au contexte économico-juridique de la création dans les domaines culturels. Disponible à La Documentation française : http://actu- promo.ladocumentationfrancaise.fr /rubrique.php3?id_rubrique=109. Cette collection présente les synthèses des études et recherches réalisées par le département, publiées ou non dans la collection « Questions de culture ». Elle succède ainsi à Développement culturel*. Fidèle à sa vocation de service statistique ministériel, le DEPS présente dans cette collection les résultats chiffrés, les informations statistiques issues de ses travaux. Cette nouvelle collection prend la suite des anciennes (Notes de l’observatoire de l’emploi culturel, Notes statistiques)*. Consacrée à l’investigation d’hypothèses, à des mises en relation originales et à des travaux de prospective sur des champs connus comme sur des terrains plus expérimentaux, cette collection est ouverte à des travaux réalisés au DEPS mais également à des travaux extérieurs
  36. 36. Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012 (recherches, thèses, etc.) afin de susciter le débat et les échanges au sein de la communauté scientifique*. Cette collection met à la disposition du public des notes de méthodes dans les domaines qui relèvent des compétences du département (économie, sociologie, statistiques, etc.). CONCLUSION : Le mouvement intercommunal est en devenir, en phase d’apprentissage, et les négociations sur les périmètres et les transferts se poursuivent. L’émergence des intercommunalités parmi les acteurs légitimes à agir dans le champ des politiques culturelles constitue un phénomène majeur des recompositions territoriales : les entités intercommunales travaillent à obtenir la reconnaissance des milieux culturels et, pour certaines, la culture pourrait constituer le domaine majeur de la coopération intercommunale. Certains EPCI construisent leur position dans le champ politique territorial à partir de leurs interventions culturelles et le passage à l’intercommunalité a eu un effet positif dans certaines agglomérations où les ressources affectées à la culture ont augmenté. En outre, la priorité accordée par le ministère de la Culture à l’éducation artistique et culturelle et aux pratiques amateur, deux champs qui se situent au cœur des problématiques intercommunales, pourrait être très propice à l’intercommunalité culturelle. Les intercommunalités peuvent constituer un espace de renouvellement, d’innovation et d’invention en matière de politiques culturelles, que l’État peut accompagner aux côtés des acteurs territoriaux. Les politiques culturelles communautaires participent directement de la constitution ou du renforcement d’une identité territoriale des habitants, jusque-là située entre identité urbaine et identité régionale ou départementale. Les intercommunalités tendent à une plus grande transversalité des actions et à la mise en œuvre de politiques plus territorialisées. Enfin, les réflexions présidant à l’élaboration des lignes d’action à l’échelle communautaire sont en mesure d’intégrer les mutations récentes de la vie culturelle : pour un échelon plus neuf, les marges de manœuvre semblent plus larges, au moins dans le champ culturel. Le ministère de la Culture et de la Communication, par son expertise, peut inciter à une meilleure prise en compte des dimensions culturelles dans la construction de territoires cohérents et favoriser ainsi des périmètres d’intervention pertinents pour la mise en œuvre de politiques culturelles locales. Une argumentation approfondie sur la double finalité de la culture serait utile aux élus concernés par la mise en œuvre d’un projet intercommunal, qui cherchent à promouvoir une intervention culturelle qui ne soit pas exclusivement conçue par rapport à des objectifs non culturels tels que le développement économique, le tourisme ou l’image du terroir. Enfin, régions et départements sont encore très inégaux dans leurs démarches de formalisation partenariale avec les groupements de communes : le ministère de la Culture et de la Communication peut soutenir les politiques de conventionnement voire de contractualisation des régions et des départements avec les groupements de communes et valoriser les cas de bonnes pratiques mises en œuvre par certaines collectivités.

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