PRESENTACIÓN SOBRE EL PROCESO DE CREACIÓN DE ALTERNATIVAS DE POLITICAS PUBLICAS

1. Formulación de
políticas
publicas
CURSO: GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PRIMAVERA 2014
BENEMERITA UNIVERSIDAD AUTONOMA DE PUEBLA

2. Planificación y gestión estratégica para las políticas públicas
• Propuesta
Gestión del Estado
Planificación
Toma de
Decisiones
Estratégicas
Gestión del Desarrollo
Políticas Públicas
Gestión del Estado

3. ¿Qué son las
políticas
públicas?

4. Usos del termino políticas
públicas en el sentido
moderno Etiqueta para referirse a un ámbito de
actividades.
 Expresión del propósito general o de la situación
deseable sobre determinados asuntos.
 Propuestas concretas.
 Decisiones gubernamentales.
 Autorización formal.
 Programa.
 Resultados.
 Impacto.
 Teoría o modelo.
 Proceso.

5. Definiciones de política
pública
 Heclo y Wildavsky (1974) “Acción
gubernamental dirigida hacia el logro de
objetivos fuera de ella misma”
 Thoening y Meny (1992) “Resultado de una
actividad de una autoridad investida de
poder público y autoridad gubernamental”.
 Dye (1992) “Es todo aquello que los gobiernos
deciden hacer o no hacer”.
 Hogwood (1984) “Para que una política pueda
ser considerada como una política pública, es
preciso que en un cierto grado haya sido
producida o por lo menos tratada al interior de
un marco de procedimientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales.”

6. Elementos para identificar la
existencia de una política
1. Implicación del gobierno
2. Percepción de problemas
3. Definiciones de objetivos y,
4. Proceso
Una política pública existe
siempre y cuando instituciones
estatales asuman total o
parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como
deseables o necesarios, por
medio de un proceso destinado
a cambiar un estado de las
cosas percibido como
problemático.

7. Consideramos como elementos
de una política pública:
Acción: práctica, no sólo discurso
Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema.
Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera
de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats:
1994, 41).
Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y
derechos
Respuesta a situaciones consideradas como problemas que
requieren intervención pública

8. Concepto de Políticas Públicas
Para fines operacionales, por políticas públicas
debería entenderse (1) un curso de acción estable
(2) definido por el gobierno (3) para resolver un
área relevante de asuntos de interés público (4) en
cuya definición en las actuales sociedades suelen
también participar actores de origen privado
(Tomassini, 2007).

9. Mapa Proceso de Políticas Públicas
Implementación
Evaluación
Problema
Definición del
problema
Identificación de
respuestas/solución
alternativas
Evaluación de
opciones
Selección de opciones de
política pública

10. El proceso de
formación de las
políticas
públicas

11. Proceso de formación de políticas (1)
 Noción de policy process. dispositivo analítico para
fines de modelación, ordenamiento y explicación
de una política.
 Distinción analítica en etapas o fases no se debe
confundir con una separación real.
 El método del paso a paso corre el riesgo de caer
en el supuesto que la formulación de las políticas
se lleva a cabo mediante un proceso ordenado,
racional, lineal.

12. Proceso de formación de políticas (2)
 Predilección por una fase o momento particular.
Se explica por el objeto instrumental teórico de
cada una de las disciplinas.
 Diferentes enfoques disciplinares han intentado
concentrar su investigación en tramos
específicos.
 Politólogos prefieren estudiar la formación de la
agenda del gobierno, los administradores públicos
la implementación y los economistas se han
dedicado a la construcción y selección de opciones
de políticas.

13. Proceso de formación de
políticas (3) Es necesario distinguir entre la formulación y la
formación de las políticas.
 La formación constituye un proceso más amplio que la
formulación ya que comienza antes y termina después
que aquel en que el gobierno las diseña, ya que
comienza en la calle y termina a lo largo de su
aplicación en la sociedad que las demanda.
 Para reconstruir el proceso de formación de las políticas
públicas es necesario tomar en cuenta tanto los
organismos que oficialmente están llamados a participar
en el diseño de las mismas como los demás actores que,
formal o informalmente, suelen intervenir en el proceso,
sus intereses, sus alianzas, su definición del problema, sus
propuestas y los escenarios desde los cuales es posible
que ellos intervengan.

14. Más allá del enfoque tecnocrático
de la formación de políticas
• En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto
de elección por parte de los policymakers, que solo tienen que
adoptar aquellas políticas que conduzcan a los mejores
resultados.
• En la práctica, en la formulación de políticas interviene una
variedad de actores (políticos profesionales, técnicos,
miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas
arenas.
• Las políticas públicas emergen como resultado de
transacciones políticas entre dichos actores.
• IPES 2006 (BID): menos hincapié en el contenido de las
políticas y más en su proceso de formulación y en ciertas
características resultantes de las políticas.

15. ¿Como enfrentar el Proceso?
Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben
considerar las características de los participantes, en que
fases y que roles juegan, de que autoridad u otro poder
disponen, y como se relacionan y controlan unos a otros.
 Los ciudadanos,
 El presidente y su gabinete
 La legislatura (y los legisladores),
 Partidos políticos y sistemas de partidos,
 Actores subnacionales
 Poder judicial y jueces,
 Burocracia y funcionarios,
 Expertos, técnicos y think tanks,
 Empresarios,
 Grupos de interés
 Sindicatos, movimientos sociales

16. Formación de políticas: proceso No
Claro
 Es necesario discutir la forma tradicional en que
se elaboran las políticas públicas.
 Se debe estudiar la elaboración de las políticas
públicas como un proceso muy complejo, sin
principio y fin y, cuyos limites permanecen muy
inciertos.

17. ¿Cómo entender la formación
de las políticas públicas?
Es necesario entender las políticas públicas como
un proceso (flujo de eventos)
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados
en la elaboración, implementación y evaluación de
las decisiones.
Flujo de decisiones (sobre el problema, las
alternativas de solución, los mecanismos de
implementación, los juicios evaluativos)

18. Evolución de la noción del proceso
de “formación” de políticas
La ciencia política ha evolucionado en su
comprensión del proceso de desarrollo de las
políticas, desde un modelo lineal a un modelo
donde la argumentación, las oportunidades y las
coaliciones son centrales.

19. Incrementalismo
(Lindblom 1959)
Decisión Racional
(Laswell 1962)
Argumentación (Majone
1989, Hood y Jackson 1991)
Inestabilidad y oportunidades
(Baumgartner y Jones 1993,
Kingdon 1995)
Implementación como
diseño retrospectivo
(Elmore 1979)
Pluralismo y negociación
(Lindblom 1991, Allison 1971,
Sabatier 1988)
¿Cómo entender el proceso de
elaboración de políticas?

20. Formación de la
agenda
Agenda de
gobierno
Formulación y legitimación
de la política
(Programas)
Las posiciones de la
Política (fines, metas
y medios de efectuación)
Produce
Conduce a
Implementación de la
política
Acciones de la política
Produce
Conduce a
Produce
1. Efectos de la política
2. Evaluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro de la
política (programas)
Conduce a
Una mirada al proceso de formación de las políticas

21. Formación de políticas como proceso
complejo y conflictivo
Identificación y definición
del problema e incorporación
en la agenda
Formulación de alternativas
Adopción de alternativas
Evaluación de los resultados
obtenidos
Implantación de la alternativa
seleccionada
Proceso
Conflictivo

22. Relación entre actores, conflicto
y políticas
• La formación de políticas está condicionada no sólo por
variables del entorno, sino también por las “reglas del juego”
y los intereses de los actores en el proceso.
• Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de
acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y
prácticas.
• Las acciones son el resultado de un proceso altamente
complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en
marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones.
• Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de
acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas
facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e
impactan sobre la decisión de política pública.

23. Pluralidad de Actores = Conflicto
 Las políticas son resultado de la negociación entre
distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses
divergentes.
 Las políticas son resultado de la interacción de
coaliciones de organizaciones y actores, cada una con
sus propios recursos y creencias sobre el problema.
Los actores enfrentan los problemas con diferentes
marcos conceptuales (racional, conducta organizacional,
negociación política) que orientan sus decisiones.

24. Definición de problemas públicos
 La realidad muestra, que los problemas no existen
sino que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador.
 Actores distintos entenderán el problema
planteado de manera diferente, reflejado en sus
respectivas definiciones sus propios intereses y
valores

25. Formulación de alternativas y toma
de decisión (1)
 Además del Estado en el proceso decisional intervienen un
gran número de actores.
 Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisión
a partir de sus intereses y recursos (materiales como
ideológicos).
 La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no
son siempre las más racionales o las más coherentes, sino el
resultado de la confrontación entre actores.
 La decisión es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clásico de la decisión
concebida como un acto lineal basado en los postulados de
libertad y racionalidad del decisor.

26. Formulación de alternativas y toma
de decisión (2)
 Interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también
administrativos y especialistas del lobbying en función del
grado de apertura o de permeabilidad del sistema político y
puede tener momentos de pausa, de retroceso o
desaceleración.
 No es un proceso ordenado y lineal.
 Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores
y limitar el riesgo de que las desiciones y las políticas caigan
en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado
se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
elección y decisión lo que no estarán exentos de
conflictividad.

27. Puesta en marcha de las políticas:
la fase de implementación (1)
 Los operadores involucrados tienen intereses,
valores y preferencias que orientan su desempeño.
 El conflicto durante la implementación puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.
 Los operadores tienen gran influencia en la
generación y entrega de servicios sociales.

28. Implementación (2)
 Considerar el problema de la implementación como una
cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carácter
intrínsicamente conflictivo del proceso y su
dimensión política.
 La sola aplicación de decisiones expresadas en
orientaciones, pautas y procedimientos por parte de
diferentes agencias y unidades en distintos lugares
implica que la implementación no es una sola, sino que
es bien un proceso plural.
 La implementación es en sí misma fuente de
problemas complejos que no pueden solucionarse
“ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los
diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007).

29. Implementación (3)
 La implementación es más complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.
 Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperación entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988).
La dirección de su interés en el programa en cuestión
(¿está en pro o en contra del programa?).
La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?).
La magnitud de los recursos comprometidos en relación a
los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o
poco en el programa?).

30. Etapa de evaluación
 La evaluación de políticas no es un simple instrumento
técnico, es también un mecanismo político de primer
orden.
 La justificación última de la evaluación es, el ejercicio de
la responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha
denominado la eficacia democrática.
 La meta de la evaluación es producir información que
sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al
diseño, la gestión y el futuro de las políticas públicas.

31. En síntesis…

32. Proceso de formación de políticas
• Las políticas no implican una secuencia lineal y estable
de eventos bajo el comando de diseñadores racionales:
hay una gran inestabilidad y gran cantidad de
variables que no son controladas por un solo tipo de
actor
Las políticas se adaptan a un contexto cambiante
Hay procesos que se reiteran
• No son solamente un proceso de solución racional de
problemas, sino de interacción entre múltiples actores
con intereses, valores y visiones divergentes
Interactúan gran cantidad de actores

33. • Son resultado de situaciones y oportunidades que
deben ser aprovechadas por actores que interesados
en impulsar sus propuestas de política y ponerlas en
marcha
La argumentación y la persuasión son
elementos centrales
Las capacidades gerenciales cumplen un rol
central: establecimiento de metas, negociación,
generación consensos, identificación escenarios,
etc.

34. Tensiones en el
proceso de
formación de las
políticas

35. Tensiones en PFP
1. Los relativos a la lógica política de los procesos de
reforma (“voluntad declarada” v/s “voluntad real”) en
relación con las decisiones públicas y participación.
2. Los referidos al modo en que concibe la articulación de
lo técnico y lo político ( el espejismo de la etapa
política y de la etapa técnica).
3. Los relativos a las características organizacionales del
Estado (institucionalidad y masa critica para
implementar las reformas).
4. Los referidos a la estructura gubernamental que
obstaculizan la implementación de políticas.

36. Tensiones de la estructura
gubernamental que obstaculizan
mejores políticas
a) La tensión oficialismo y oposición
b) La tensión Ejecutivo-Congreso
c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

37. Tensión oficialismo y oposición
 Se generaliza en periodo electorales: ¿habrá
continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar
quien resulte victorioso?.
 Preocupación sobre si es posible gobernar cuando
un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un
Congreso en manos de un partido opositor.
 Incertidumbre sobre si la decisión gubernamental
de hoy será mantenida por quien este gobernando
mañana.
 La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se
juegan solo en la decisión de llevarla adelante, sino
también se juegan en el horizonte temporal en el
que se despliegan su implementación e impacto.

38. Resoluciones tensión
oficialismo/oposición
 Lucha política que apunta a redefinir la correlación de fuerzas.
Estrategias implementadas por los partidos ya sea para
mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal
electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de
alianzas estratégicas o coyunturales con otros partidos.
 La decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad político-partidaria para colocarla bajo una
racionalidad técnica.
Aislamiento de ciertas áreas de política de la influencia
político/electoral.
 Estructuración de Políticas de Estado.
Buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o se
necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción
de consensos.

39. Tensión Ejecutivo-Congreso
Esta tensión tiene que ver con la relación
Ejecutivo-Congreso, pero no pensada
como una tensión entre
oficialismo/oposición, sino pensada
como una tensión ya sea entre la Nación
e intereses provinciales o entre políticas
nacionales y ciertos intereses sociales.

40. Tensiones dentro del poder
ejecutivo
 Choques, discrepancias, competencias y hasta
contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo.
 Los análisis políticos hoy muestran que los
problemas de acción colectiva dentro del
Ejecutivo no sólo son estratégicos para la
capacidad de gobierno, sino que sus causas no
admiten soluciones basadas en “estilos de gestión”
o relaciones personales.
 Si bien estos elementos juegan un papel, la
problemática de fondo es estructural y demanda
reformas institucionales.

41. Tres tensiones como un juego de
juegos Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva
están “anidados” interactúan están interconectados.
 Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos
simultáneamente.
 ¿Cuál es el riesgo que enfrentan reformas que apunten
a fortalecer la capacidad de diseño e implementación
de políticas públicas?
El desafío es poder alcanzar un nivel de coordinaciónEl desafío es poder alcanzar un nivel de coordinación
como función de planificación, y de alcanzar unacomo función de planificación, y de alcanzar una
recomposición de poder estatal nacional, que asegurerecomposición de poder estatal nacional, que asegure
una generación de políticas y gestión pública de mayoruna generación de políticas y gestión pública de mayor
eficiencia.eficiencia.

42. Voluntad declarada v/s Voluntad
real
Tensión entre una suerte de ‘voluntad
declarada’ y la ‘voluntad real’ de los
estilos gerenciales de la tecnocracia
tanto en el gobierno como en los actores
y mecanismos de transferencias de ideas
para hacer efectiva la apertura del ciclo
de políticas.

43. Articulación técnico/política
 Lo que parece necesitarse en la formulación
y ejecución de políticas es enraizamiento y
autonomía.
 Claro que si no hay estructuras burocráticas
saludables se verán los efectos negativos del
enraizamiento, clientelismo y corrupción.
 La propuesta es, entonces autonomía
enraizada y no aislamiento. La estructura
social depende de la acción del Estado y
éste no podrá alcanzar sus objetivos sin ella.
Las estructuras y estrategias del Estado
requieren como contrapartida un
complemento social.

44. Aprendizajes
1. La concepción limitada del proceso de políticas
públicas ha llevado a diseñar políticas en abstracto,
como si se tratara solamente de un ejercicio
intelectual, y a olvidar que la determinación acerca
de la relevancia y el interés público de un problema,
y su consecuente inclusión en el campo de las
políticas, es el resultado de un proceso complejo en
el que entran en competencia diversas
representaciones e intereses.

45. Aprendizajes
2. Es necesario adoptar una perspectiva mucho
más amplia de la política pública que dé cuenta
del carácter dinámico y conflictivo del proceso
mediante el cual se configura una acción
pública frente a una situación social que se
pretende transformar.

46. Aprendizajes
3. El proceso debe estar orientado hacia la
creación de condiciones que garanticen la
participación, la confrontación y la
negociación de las representaciones e
intereses de los actores implicados en todas las
etapas de gestión de la política, más que en la
imposición de la “política correcta” por parte
de algunos de los actores implicados.
 .