1. REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
Uma das Faces do Choque de Gestão
IDENE.indb 1 24/2/2009 10:30:01
2. governador do estado de minas gerais
Aécio Neves da Cunha
vice-governador
Antonio Augusto J. Anastasia
secretária de planejamento e gestão (seplag)
Renata Maria Paes de Vilhena
secretária de estado extraordinária para o desenvolvimento dos vales
do jequitinhonha, mucuri e norte de minas (sedvan)
Elbe Figueiredo Brandão Santiago
chefe de gabinete
Paulo André Nunes
assessor-chefe
Luis Henrique Maia Santiago
diretor geral do idene
Walter Antonio Adão
vice-diretor
Paulo Almeida Filho
diretor de planejamento, gestão e finanças
José Augusto de Oliveira
diretor de coordenação de programas e projetos
Carlos Fernanndo Fagundes Amaral
diretora de captação e qualificação
Simone Maria Alves Pereira
diretor regional do norte de minas
Edson Ferreira do Couto
diretor reginal do vale do jequitinhonha
Margareth Fátima Dias Durães
diretora regional do vale do mucuri
Patricia Rocha Pinheiro Corrêa
assessoria de comunicação social
Andresa Resende
IDENE.indb 2 24/2/2009 10:30:49
3. REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
Uma das Faces do Choque de Gestão
IDENE.indb 3 24/2/2009 10:30:49
5. Este livro é dedicado à memória de
Dom Luciano Mendes de Almeida
(1930-2006)
IDENE.indb 5 24/2/2009 10:30:49
6. SIGLAS USADAS NO LIVRO
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica
ANA – Agência Nacional das Águas
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica
APA – Área de Proteção Ambiental
APP – Área de Preservação Permanente
ARMICOPA – Associação Regional Mucuri de Cooperação dos Pequenos Agricultores
BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BPC – Benefício de Prestação Continuada
C&T – Ciência e Tecnologia
CEDRS – Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável
CEMIG – Companhia Energética de Minas Gerais
CF – Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos na Geração de Energia Elétrica
CGFAI – Comissão de Gestão da Fiscalização Ambiental Integrada
CIBs – Comissões Bipartites Regionais e Estaduais
CMDRS – Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável
CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CODEMIG – Companhia de Desenvolvimento de Minas Gerais
CODEVALE – Companhia de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha
CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
COPAM – Conselho de Política Ambiental
COPASA – Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CRAS – Centros de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência Social
CRV – Centro de Referência Virtual do Professor
CT&I – Ciência, Tecnologia e Inovação
CVTs – Centros Vocacionais Tecnológicos
DEOP/MG – Departamento de Obras Públicas de Minas Gerais
DER/MG – Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais
DNOCS – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
DRP – Diagnóstico Rápido Participativo
EJA – Educação de Jovens e Adultos
EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural de Minas Gerais
EPAMIG – Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais
FCA – Ferrovia Centro-Atlântica
FHEMIG – Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais
FHIDRO – Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas
do Estado de Minas Gerais
FIA – Fundo da Infância e Adolescência
FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste
FUNDOMAQ – Programa Máquinas para o Desenvolvimento
FUNDOMIC – Fundo de Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais
FUNED – Fundação Ezequiel Dias
IDENE.indb 6 24/2/2009 10:30:49
7. GAPs – Grupos de Aperfeiçoamento Profissional
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDENE – Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IEF – Instituto Estadual de Florestas
IGA – Instituto de Geociências Aplicadas
IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INDI – Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
IPEM – Instituto de Pesos e Medidas
IQA – Índice de Qualidade da Água
MDA – Ministério de Desenvolvimento Agrário
MDGs – Millenium Development Goals (Objetivos de Desenvolvimento do Milênio)
NAE – Núcleo de Apoio ao Empreendedor
NGA – Núcleo de Gestão Ambiental
ONU – Organização das Nações Unidas
PAAE – Programa de Avaliação da Aprendizagem Escolar
PARH – Plano de Ação de Recursos Hídricos
PCPR – Projeto de Combate à Pobreza Rural
PDEEMG – Plano Decenal de Educação do Estado de Minas Gerais
PDR – Plano Diretor de Regionalização
PEAS Juventude – Programa Educacional de Atenção ao Jovem
PELT – Plano Estratégico de Logística de Transportes
PEP – Programa de Educação Profissional
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB – Produto Interno Bruto
PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PME – Pequenas e Médias Empresas
PMI – Procedimento de Manifestação de Interesse
PMT – Plano Multimodal de Transportes
PNE – Plano Nacional de Educação
PPAG – Plano Plurianual de Ação Governamental
PPP – Parcerias Público-Privadas
PROACESSO – Projeto de Pavimentação de Ligações e Acessos Rodoviários aos Municípios
/ Programa de Melhoria de Acessibilidade a Municípios de Pequeno Porte do
Estado de Minas Gerais
PROAERO – Programa Aeroportuário de Minas Gerais
PROALFA – Programa de Avaliação da Alfabetização
PROALFA – Programa de Avaliação dos Ciclos Inicial e Complementar de Alfabetização
PROALMNAS – Programa Mineiro de Incentivo à Cultura do Algodão
PRODECOM – Programa Mineiro de Comunidades
IDENE.indb 7 24/2/2009 10:30:50
8. PROEB – Programa de Avaliação da Educação Básica
PRO-HOSP – Programa de Modernização e Melhoria da Qualidade dos Hospitais do SUS/MG
PROMG – Programa de Recuperação e Manutenção Rodoviária do Estado de Minas Gerais
PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PSF – Programa de Saúde da Família
RPPN – Reserva Particular de Patrimônio Natural
SDT – Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEAP – Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
SEAPA – Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento
SECTES – Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
SEDE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico
SEDESE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
SEDRU – Secretaria Estadual de Desenvolvimento Regional e Política Urbana
SEDVAN – Secretaria Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e
Mucuri e do Norte de Minas
SEE – Secretaria de Estado da Educação
SEEJ – Secretaria do Estado de Esporte e Juventude
SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão
SEPLAN – Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral
SES – Secretaria de Estado de Saúde
SETOP – Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas
SIG – Sistemas de Informação Geográfica
SIMADE – Sistema Mineiro de Administração Escolar
SIMAVE – Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública
SIMAVE – Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública
SIN – Sistema Interligado Nacional
SISEMA – Sistema Estadual de Meio Ambiente
SRE – Superintendência Regional de Ensino
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
SUDENOR – Superintendência de Desenvolvimento do Norte de Minas
TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação
UBS – Unidades Básicas de Saúde
UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais
UHE – Usina Hidrelétrica
UNESCO – Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura
ZPE – Zona de Processamento de Exportações
IDENE.indb 8 24/2/2009 10:30:50
9. Sumário
apresentação
A construção de uma nova realidade
Aécio Neves ......................................................................................................................... 17
prefácio
Estado para Resultados – segunda geração do Choque de Gestão: a ótica do
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha e Mucuri
Antonio Augusto J. Anastasia ...........................................................................................23
introdução
Potencialidades e Fragilidades de uma Região Carente de Desenvolvimento
Elbe Brandão
Cid Wildhagen ....................................................................................................................27
primeira parte
parte
infraestrutura
infraestrutura
transporte
Os Impactos do PROACESSO na Coesão Territorial de Minas Gerais
Ramon Victor Cesar ...........................................................................................................45
Intervenção Planejada em Infraestrutura de Transportes como Forma de
Minimizar Desigualdades Regionais
Wallen Alexandre Medrado
Thiago de Pádua Batista Machado ................................................................................... 71
saneamento
Saneamento básico: saúde e qualidade de vida
Márcio Augusto Vasconcelos Nunes ...............................................................................95
IDENE.indb 9 24/2/2009 10:30:50
10. energia
Desenvolvimento e qualidade de vida: o papel da eletrificação
Fernando Henrique Schuff ner Neto ............................................................................... 113
telecomunicações
Comunicação, integração e desenvolvimento regional
Renato Navarro Guerreiro ..............................................................................................129
segunda parte
desenvolvimento humano
saúde
Promoção da equidade e desigualdades regionais: as políticas de saúde do
Governo de Minas
Marcus Pestana ................................................................................................................. 145
educação
A educação como elemento da redução das desigualdades e garantia de
manutenção da dignidade do cidadão
João Filocre ........................................................................................................................ 161
rede de proteção social
As redes de proteção social e a redução das desigualdades regionais em Minas
Gerais
Juliano Fisicaro Borges .................................................................................................... 185
cultura
A cultura como vetor de desenvolvimento econômico
Paulo Brant ........................................................................................................................197
terceira parte
capital natural
O desafio do meio ambiente
José Carlos Carvalho ........................................................................................................203
IDENE.indb 10 24/2/2009 10:30:50
11. quarta
desenvolvimento econômico
Ciência e tecnologia para o desenvolvimento regional
Alberto Duque Portugal
Antônio Orlando Macedo Ferreira ................................................................................. 219
Tornando o desenvolvimento um sonho possível
Wilson Brumer .................................................................................................................. 247
Desenvolvimento econômico: a redução das desigualdades regionais
Marshall Garcia
Aguinaldo Heber Nogueira
Gislaine Ângela do Prado ................................................................................................. 261
Agricultura Familiar: convergência de ações para inclusão socioeconômica e
redução de desigualdades regionais
Walter Antônio Adão ........................................................................................................ 293
quinta parte
diálogo social
Consolidação de uma cultura política participativa
Cid Wildhagen
Alexandre Lima Sampaio ................................................................................................. 303
Diálogo Social: estudos de caso
Cid Wildhagen
Alexandre Lima Sampaio (com colaboradores) ................................................................ 315
considerações finais
Uma das Faces do Choque de Gestão
Elbe Brandão ...................................................................................................................... 359
SOBRE OS AUTORES ............................................................................................................. 359
IDENE.indb 11 24/2/2009 10:30:51
15. 15
A construção
de uma nova realidade
As desigualdades regionais não são produtos do mero acaso ou simples
questão de destino. Na verdade, decorrem, fundamentalmente, de outras desi-
gualdades que o Estado brasileiro não só foi incapaz de corrigir, mas ajudou a
aprofundar e a perpetuar, no curso do tempo, por suas históricas limitações de
visão e de compromisso com a construção de um país mais justo e moderno.
A pobreza absoluta é desafio grandioso, no Brasil de hoje, não só porque
impede o acesso de milhões de pessoas às condições básicas de vida e segurança
para construir o futuro, mas, principalmente, porque nega a liberdade, a cidada-
nia e, no extremo, a própria condição humana.
Não há como falar em equidade, igualdade e solidariedade, com redução
da pobreza e respeito integral aos direitos humanos, enquanto o Brasil for coni-
vente com essa realidade, responsável por tão profundas disparidades sociais e
econômicas.
É grave, extremamente grave, a miopia do Estado que protagoniza e eterniza
relações de dependência e de subserviência entre os que podem menos e o Poder
Público, em lugar de construir “saídas” que habilitem esses contingentes a parti-
ciparem da vida social e produtiva.
Penso que, para alcançarmos a redução efetiva das desigualdades sociais e
regionais, nossa tarefa histórica e desafiadora é definir e adotar uma nova dinâ-
mica de distribuição de renda e democratização das oportunidades.
A partir da convicção de que nenhum Estado é mais rico que a mais pobre
de suas regiões, Minas assumiu com o Norte do Estado e com os Vales do Mucuri
e do Jequitinhonha o compromisso de promover mudanças radicais na estrutura
econômica e social dessas regiões.
Este livro descreve o cenário que encontramos, os obstáculos que tivemos de
superar e o conjunto de mudanças que foi preciso introduzir na própria estrutura
do setor público para alcançarmos os resultados almejados.
IDENE.indb 15 24/2/2009 10:30:52
16. 16 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
Para os estudiosos que vierem a se debruçar, no futuro, sobre as profundas
mudanças ocorridas em Minas, este livro organizado pela secretária Elbe Brandão
será não só uma referência obrigatória, mas também minucioso registro de deci-
sões, momentos e realidades que revelam o perfil de uma equipe de Governo cuja
principal característica foi sempre a unidade de propósitos, ideias e ações.
No começo, embora limitada às atividades de rotina, a máquina administra-
tiva estava em pane quase total, devido à desarmonia e desarticulação do conjun-
to. Alguns chegaram a pensar que a proposta de uma revolução administrativa
e gerencial, por sua profundidade e extensão, era sonho quase impossível, diante
de uma estrutura que, de tão anacrônica e inoperante, era incapaz até de conhe-
cer a si mesma.
Para transformar o sonho em realidade, foi preciso reinventar o pró-
prio conceito de setor público, como servidor, parceiro e aliado da sociedade.
Modificamos objetivos, métodos de trabalho e tecnologias gerenciais. Hoje, exis-
te o reconhecimento público de que Minas criou um modelo inovador no cenário
nacional, em matéria de gestão pública, finanças, desempenho da economia e
programas sociais.
A criação desse modelo foi fundamental para a obtenção dos expressivos
resultados que alcançamos nos municípios do semiárido mineiro, que sempre re-
produziram as condições econômicas e sociais existentes no Nordeste do Brasil,
com os mais baixos Índices de Desenvolvimento Humano.
Desde então, nenhum Estado brasileiro avançou tanto e alcançou resultados
tão expressivos, porque a modernização do nosso setor público estabeleceu sóli-
das bases para o diálogo e as parcerias com a União, os municípios, as entidades e
instituições, as organizações empresariais e os diversos segmentos da economia.
Buscamos esse diálogo e essa solidariedade ativa de forma planejada e per-
sistente, como parte de clara visão política e de uma opção estratégica que se
revelou altamente produtiva. Afastada qualquer hipótese de paternalismo, in-
vestimos em educação, saúde, saneamento básico, segurança, qualificação pro-
fissional, modernização dos transportes e das comunicações, fortalecimento da
economia regional e promoção da cultura e da cidadania.
Esse diálogo foi potencializado por meio da criação da Secretaria de Estado
Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e
do Norte de Minas (SEDVAN), significando a primeira experiência de um go-
verno estadual em que um órgão público está inteiramente voltado para o de-
IDENE.indb 16 24/2/2009 10:30:52
17. A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA REALIDADE • 17
senvolvimento de um território. Os 188 municípios de abrangência da SEDVAN
internaliza em Minas o desafio do Nordeste brasileiro, que requer instâncias ins-
titucionalizadas capazes de reforçar a participação popular, de forma a regenerar
discursos e práticas, achar novas soluções para antigos problemas, dar poder aos
“sem-voz” de forma a combater a desigualdade, eliminando a pobreza em todas
as suas manifestações.
Com os programas, projetos e ações entregues ao comando direto da
SEDVAN, ou executados em conjunto com todos os demais setores do Governo,
Minas já demonstrou que é possível superar os componentes estruturais da desi-
gualdade e atingir índices cada vez mais elevados de desenvolvimento humano.
Com a erradicação do analfabetismo, a melhoria da qualidade da educa-
ção, o acesso à saúde, a promoção da cultura, a chegada das novas tecnologias
de comunicação, a redução da pobreza, da miséria e da exclusão, e a oferta de
infraestrutura teremos uma economia mais produtiva, inclusiva e socialmente
responsável.
Tudo isso resultou de múltiplas parcerias, ampla convergência, inovação e
espírito público. Ao somar forças para realizar aquilo que antes parecia impos-
sível, estamos fazendo apenas o justo e o necessário, para crescer e avançar. E
Minas, oferecendo novas respostas para antigos e graves problemas, caminha
com maior segurança rumo ao futuro que o seu povo escolheu.
Aécio Neves
Governador do Estado de Minas Gerais
APRESENTAÇÃO
IDENE.indb 17 24/2/2009 10:30:52
21. 21
Estado para Resultados
– segunda geração do Choque de Gestão:
a ótica do Desenvolvimento do Norte de Minas,
Jequitinhonha e Mucuri
Desde 2007, com a continuidade do Governo Aécio Neves, Minas Gerais
vivencia uma janela de oportunidade no âmbito das políticas públicas: a possi-
bilidade de consolidar e aprimorar seu modelo de gestão. O Choque de Gestão,
como foi denominado durante a administração 2003-2006, consistiu no ajuste e
racionalização do setor público estadual.
O Governo de Minas Gerais na primeira gestão conseguiu equilibrar suas
finanças, bem como reimprimir o princípio da eficiência no cotidiano da ge-
rência pública. Conquistas importantes foram realizadas, como, por exemplo: a
restauração do processo de planejamento, e seu alinhamento com o orçamento
público; a criação de uma carteira de projetos estruturadores, escolha estratégica
do governo, que passou a ser monitorada sob as melhores práticas de gestão de
projetos pela equipe do GERAES, então criada; e a implementação dos Acordos
de Resultados, alinhando os órgãos de governo para a conquista dos resultados
almejados.
A partir desse novo quadro institucional que se encontrava no Estado de
Minas Gerais em 2007, foi lançado o novo desafio: um Estado para Resultados, o
setor público com a função de gerar resultados socioeconômicos para a sociedade,
mantendo os pilares alcançados da Qualidade Fiscal e Qualidade e Inovação em
Gestão Pública. Um primeiro passo nesse sentido pode ser visualizado na criação
do Mapa Estratégico do Governo do Estado, contido no PMDI 2007-2023. Nesse
documento a ação do Estado se apresenta estruturada em Áreas de Resultados,
em que sua lógica de ação principal deixa de ser a estrutura organizacional da
máquina pública, passando a ter nos destinatários das políticas públicas e nos
resultados almejados seu locus de organização.
IDENE.indb 21 24/2/2009 10:30:53
22. 22 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
Dessa maneira, introduzindo a ótica regional, foi criada a Área de Resultados
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Vale do Rio Doce.
Essa Área de Resultados surge da necessidade de agregar essa região menos de-
senvolvida ao dinamismo econômico do restante do Estado. Para tanto, mais do
que gerar desenvolvimento econômico, deve-se constituir uma sustentável trans-
formação social na região.
Cabe destacar que por meio da criação das Áreas de Resultados e da consoli-
dação do monitoramento dos Projetos Estruturadores, a ideia de intersetorialida-
de começa a ganhar sentido prático no Governo de Minas. A ação estatal parte,
portanto, dessa concepção de Estado e do arranjo organizacional, e ganha corpo
com a nova carteira de Projetos Estruturadores para essa Área. Destacam-se o
Projeto de Aceleração da Aprendizagem, sob gestão da Secretaria de Educação,
bem como o recém-criado Projeto Convivência com a Seca e Inclusão Produtiva,
conduzido pela SEDVAN, e o Projeto Vida no Vale, pela COPANOR, empresa
subsidiária da COPASA criada para serviços de água e saneamento da região.
Adicionalmente, como mencionado anteriormente, ações contidas em outras
áreas geram sinergia para os resultados regionais, a exemplo das políticas não
regionalizadas de educação e saúde.
Toda essa lógica de planejamento e gestão só faz sentido se possibilitar as
melhorias desejadas para a sociedade. Para exemplificar, aponta-se para a mu-
dança educacional que é vivenciada em todo o Estado, mas que é aprofundada,
de modo a reduzir as diferenças regionais, no grande norte mineiro. Ao obser-
varmos o percentual de alunos com capacidade de leitura, aos oito anos, na rede
estadual, temos o seguinte quadro: em 2006, enquanto Minas Gerais apresentava
48,6% de suas crianças lendo, no grande norte essa estatística era de apenas 30,1%.
Em 2008, Minas alcançou o patamar de 72,5%, e o grande norte, crescendo mais
que a média do Estado, teve no ano passado 70% das suas crianças da rede esta-
dual lendo aos oito anos.
Podemos ainda destacar a grande redução no indicador de defasagem ida-
de-série: apontava, em 2003, que no ensino médio das regiões do grande norte
havia 48,9% dos alunos com defasagem idade-série. Em 2007, última informação
disponível, já se pode observar a melhora, pois esse percentual é de 39,2%. Apenas
para relatar resultado em outro tema, aponta-se a redução da mortalidade in-
fantil na região, com destaque para o caso de sucesso de Janaúba, que alcançou
patamares de países desenvolvidos nesse indicador.
IDENE.indb 22 24/2/2009 10:30:53
23. ESTADO PARA RESULTADOS – SEGUNDA GERAÇÃO DO CHOQUE DE GESTÃO • 23
O inovador modelo de Estado para Resultados se propõe, dessa maneira, a
desenvolver uma efetiva gestão por resultados em Minas Gerais, acompanhando
e cobrando a execução de suas políticas e seus resultados, compromissos pactu-
ados para com a sociedade mineira. O foco regional surge como consequência
lógica de um planejamento realizado sobre diagnósticos adequados e como mé-
todo de alcançar e superar desafios assumidos. A articulação governamental e a
intersetorialidade das políticas públicas ganham sentido operacional, por meio
das rotinas de acompanhamento da estratégia desenhada e do monitoramento
intensivo dos projetos escolhidos.
Neste contexto, a desigualdade regional de Minas Gerais, já tão conhecida e
estudada, passa a ser enfrentada sob nova ótica e com novos instrumentos calca-
dos na eficiência e na boa gestão governamental. De fato, o pleno desenvolvimen-
to de nosso Estado, como um todo, somente será possível quando os indicadores
sociais e econômicos destas regiões alcançarem o mesmo patamar das áreas mais
desenvolvidas de Minas.
Portanto, a casa está arrumada, o trem está no trilho, resta agora garantir a
continuidade das conquistas institucionais e impulsionar a ação governamental
sob o prisma da eficiência, fazendo sempre mais e melhor.
Antonio Augusto J. Anastasia
Vice-Governador do Estado de Minas Gerais
PREFÁCIO
IDENE.indb 23 24/2/2009 10:30:54
27. 27
Potencialidades e Fragilidades
de uma Região Carente de
Desenvolvimento
Elbe Brandão
Cid Wildhagen
I – Introdução
As regiões Norte e Nordeste de Minas Gerais constituem um espaço equi-
valente a 37% da área de todo o Estado, abrangendo 188 municípios, nos quais
habitam 2.828.480 pessoas, cerca de 16% da população mineira (IBGE-2000).
Os indicadores socioeconômicos revelam a enorme precariedade da região:
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) médio de 0,651, com
alto número de analfabetos entre pessoas acima de 15 anos (29%) e altos índi-
ces de mortalidade infantil. Além dos baixos indicadores de desenvolvimento
humano, a região apresenta um território diverso em população e também nos
aspectos geoclimáticos.
O ambiente humano plural comporta tanto um modo de vida rural e tra-
dicional, com a presença de comunidades indígenas, quilombolas, agricultores
familiares, assentados de reforma agrária, pescadores, quanto um outro, urbano,
composto de pequenas cidades a grandes centros urbanos, como Diamantina,
Teófilo Otoni e Montes Claros (1)1.
1
A referência bibliográfica desta e das próximas notas entre parêntesis encontram-se na bi-
bliografia final deste texto, p.
IDENE.indb 27 24/2/2009 10:30:54
28. 28 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
Seu espaço natural representa a área do semiárido mineiro, mas também apre-
senta áreas de Cerrado e Caatinga e até Mata Atlântica, como na região do Baixo
Jequitinhonha. Esse território é uma síntese das Minas Gerais, indo do “Gerais”
do “Sertão” do Norte, aos “Vales” do Jequitinhonha, Mucuri e São Mateus.
Considerado um território “problema” por não apresentar, aos olhos da eco-
nomia ortodoxa, “vantagens comparativas” demandadas pelo mercado, foi his-
toricamente preterido pela atuação estatal e deixado à mercê do patrimonialismo
agrário.
O desinteresse do mercado em compreender as potencialidades da diversi-
dade da região pode ser traduzido pelas letras do poeta Caetano Veloso: “é que
Narciso acha feio o que não é espelho”.
O Desafio e a Estratégia Política
“Saí em passeio pelo sertão de origem, em plena estação seca, e
dei asas à fantasia, antecipando a transfiguração daquelas terras
ásperas mediante a proliferação de oásis onde se repetiria o
milagre da multiplicação dos frutos do trabalho humano. É ca-
minhando à noite, sob o céu estrelado, que o sertanejo se deixa
arrebatar pelo orgulho de sua terra.” (Celso Furtado)
A trajetória de Celso Furtado com certeza simboliza e representa a histórica
luta pela diminuição das desigualdades regionais em nosso país. A postura e a
perspectiva teórica adotadas por ele para desvendar a realidade nordestina (tão
parecida com o Norte e Nordeste mineiro) e apontar caminhos inovadores para
o desenvolvimento regional, conduzindo a uma nova compreensão do semiárido,
trazem o problema do espaço natural para o social. Mudou o objetivo das reser-
vas de água para o propósito de aumento da riqueza e sua distribuição (2).
As secas históricas e frequentes estabeleceram ciclos de euforia e agonia
para a gente do sertão, que a cada chuva regava sua alma de esperança e fé,
superando as marcas do sofrimento causado pela rachadura da terra, onde só a
poeira e a tristeza era o que via. Fatos dolorosos como o ocorrido por ocasião da
seca de 1877 a 1879, durante a qual morreram mais de um milhão de sertanejos,
tendo o imperador Pedro II oferecido joias da coroa para acabar com a seca da
região, remontam o desafio secular (3). A primeira ação governamental aparece
IDENE.indb 28 24/2/2009 10:30:55
29. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 29
após a seca de 1845, quando o governo imperial cria, em 1856, uma Comissão
Científica para estudar a realidade do “Nordeste Seco” e propõe soluções para
o enfrentamento dos problemas, naturalmente limitada pelo conhecimento dis-
ponível na época.
No decorrer do século XX, várias comissões, grupos de trabalho, supe-
rintendências, departamentos são criados, modificados e alterados, refletin-
do visões ideológicas e políticas. Atualmente, subsistem organizações como o
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), a Superintendência
de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), o Banco do Nordeste,
entre outras instituições, que tratam das questões de enfrentamento da seca e
pobreza do Nordeste.
A forma de tratar a questão nordestina chegou a Minas Gerais em 1951, com
a inserção de 978.291 Km2 da região Norte do Estado na política pública denomi-
nada Polígono da Seca – regiões reconhecidas pela legislação como sujeitas a re-
petidas crises de prolongamento das estiagens e, consequentemente, objeto de es-
peciais providências do setor público. Na década de 1960, a região é incorporada
à SUDENE, que visava a coordenação das ações do governo federal com o obje-
tivo de programar a industrialização na região e resolver os problemas agrícolas,
agravados pela ocorrência das secas. Para tanto, foi criado um sistema de incen-
tivos fiscais, consolidados no FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste.
A crença que norteava estas ações era a da participação do Estado no que tange
ao desenvolvimento econômico para corrigir desigualdades regionais. Nessa li-
nha, o Estado de Minas institucionaliza a Superintendência de Desenvolvimento
do Norte de Minas (SUDENOR) e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do
Jequitinhonha (CODEVALE), responsáveis por promover programas específicos
para as regiões. Com o decorrer dos anos, essa concepção de desenvolvimento
entrou em crise, tendo em vista, dentre outras razões, que seus fundamentos ne-
gavam os princípios da sustentabilidade.
Em 2001, em busca de uma diretriz econômico-social para as regiões Norte e
Vale do Jequitinhonha, o governo estadual criou o Instituto de Desenvolvimento
do Norte e Nordeste de Minas Gerais (IDENE), resultante da transformação
da CODEVALE e da absorção das funções da SUDENOR, integrante da estru-
tura orgânica da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral
(SEPLAN), denominação anterior da atual SEPLAG. Marcava essa alteração a
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 29 24/2/2009 10:30:55
30. 30 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
visão de que o desenvolvimento não se promoveria com assistencialismo, mas
com políticas que buscassem a autonomia, calcada nas potencialidades próprias
da região, na pluralidade de seu capital social e natural.
Em janeiro de 2003, o governo de Minas Gerais sinaliza sua disposição de
direcionar esforços para o desenvolvimento da região a partir de dois movimen-
tos: o primeiro, de natureza estratégica, com a elaboração do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), que estabeleceu os objetivos de desenvol-
vimento para o Estado e para a região2; e o segundo, de natureza administrati-
va, no âmbito do Choque de Gestão, com a criação da Secretaria Extraordinária
para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de
Minas – SEDVAN (Lei Delegada nº. 492, de 2/1/2003, e Lei Delegada nº. 112, de
25/1/2007). A nova Secretaria nasce com vínculo direto com o IDENE, formando
o que chamaremos de sistema SEDVAN/IDENE, no bojo de uma ação política
ousada, destinada a combater as desigualdades regionais. O grande diferencial
dessa iniciativa é que, pela primeira vez, uma secretaria regional é criada em
Minas Gerais, não em contraposição, mas em complemento às secretarias temá-
ticas e tendo como grande função articular as políticas públicas, tanto estaduais
como federais, voltadas para um território específico, as regiões Norte e Nordeste
de Minas, que apresenta os mais baixos indicadores socioeconômicos estaduais.
De forma alinhada ao PMDI, no início de 2004 realiza-se um processo de
planejamento estratégico, que inclui um diagnóstico institucional construído
com base nas percepções dos públicos externo e interno, a partir do qual foi de-
finida a seguinte missão para a nova Secretaria:
“Articular, coordenar e deliberar junto aos agentes econômicos, institucionais
e sociais a implementação e gestão participativa de programas e projetos, que
assegurem o processo de desenvolvimento social e econômico dos Vales do
Jequitinhonha, do Mucuri, do Rio São Mateus, Região Central e Norte de
Minas, considerando o conhecimento acumulado dos agentes locais, respei-
tando suas características e promovendo a transformação das suas potencia-
lidades em riqueza para a região.”
Ao longo do processo de planejamento foi elaborada a Visão de Futuro e
definidos os objetivos norteadores do sistema SEDVAN/IDENE.
2
Ver objetivo 7: Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indi-
cadores sociais da região Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri.
IDENE.indb 30 24/2/2009 10:30:55
31. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 31
Visão de Futuro
Ser referência em desenvolvimento territorial.
Perspectivas do Desenvolvimento Sustentável
Incremento da produção
Redução do
e da capacitação dos Redução da
Redução da analfabetismo
atores locais com foco mortalidade
pobreza e da absoluto,
no desenvolvimento da e desnutrição
desigualdade. funcional e
comercialização de produtos infantil.
digital.
gerados na região.
Perspectivas do Fortalecimento Institucional
Otimização Consolidação de Consolidação Fortalecimento
da gestão macroestrutura de sistema de da capacidade de
administrativa. para o sistema Governança Social. gerenciamento
SEDVAN/IDENE. político.
Perspectiva de Aprendizagem e Crescimento
Desenvolvimento das pessoas que Fortalecimento da cultura de cidadania ativa por
integram o sistema SEDVAN/IDENE meio da formação de capital social no território.
O sistema SEDVAN/IDENE, inspirado nas diretrizes do Choque de Gestão,
vem buscando permanentemente sair do lugar comum, propondo um modelo de
gestão social sob a forma de uma Rede de Governança Social capaz de gerar um
processo de desenvolvimento sustentável que amplie as “oportunidades” para
pessoas de uma região tão carente de desenvolvimento.
Ampliar oportunidades, como proposto pelo economista Amartya Sen3, não
significa apenas combater as restrições à reprodução social das pessoas, mas tam-
bém ampliar a oportunidade de escolhas que essas pessoas possam ter para que
lhes sejam possível exercer e desenvolver suas capacidades e potencialidades.
3
Prêmio Nobel de Economia e um dos formuladores do IDH (Índice de Desenvolvimento
Humano).
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 31 24/2/2009 10:30:56
32. 32 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
Em que pese à vulnerabilidade dos meios físicos e bióticos de algumas re-
giões, o território possui amplas terras de boa qualidade, recursos hídricos com
disponibilidade de água como as bacias formadas pelos Rios São Francisco,
Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus, Jequitaí, Verde Grande e outros, de gran-
de valor agroindustrial e exploração turística, além de guardar um inexplora-
do potencial de aumento da produtividade econômica de setores como extração
vegetal, silvicultura, produtos de origem animal, pecuária, pesca e aquicultura,
serviços, construção, comércio e indústria de transformação.
Considera-se aqui também como elemento estratégico, capaz de balancear
a força polarizadora dos centros hegemônicos, a existência de uma rede de ci-
dades médias melhor estruturadas e que vêem sendo fortalecidas. Aliado a isso,
há ainda a diversidade do patrimônio cultural, a qualidade do artesanato regio-
nal, a disponibilidade e diversidade dos recursos minerais e a possibilidade de
desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais nos segmentos que as regiões
possuem tradição e vocação, favorecendo setores econômicos e grupos sociais
localizados, como os inúmeros assentamentos de reforma agrária, a agricultura
familiar e comunidades quilombolas e indígenas. Estes, uma vez organizados e
estimulados, por meio de suas capacidades inventivas e de entendimento, podem
enriquecer a vida indo além do desenvolvimento produtivo.
Desta forma, é desejável e exequível a formulação de propostas de estraté-
gias deliberadas, baseadas em instrumentos de apoio logístico e financeiro que
venham colocar a questão do desenvolvimento regional de forma efetiva como
meta integrante dos planos, estratégias, objetivos e ações para o crescimento eco-
nômico do Estado.
Breve História do Povoamento das regiões Norte e Nordeste
É conhecida a afirmação sensível de Guimarães Rosa de que “Minas Gerais
é muitas”. Essa percepção, justificada pelo quadro histórico que será descrito a
seguir, aponta para a necessidade de se entender a complexa organização social
dos territórios de abrangência do sistema SEDVAN/IDENE, com suas realidades
heterogêneas e as especificidades dos vários povos que compõem a região. O co-
nhecimento histórico contribui e permite pensar a dimensão social desse espaço
mineiro.
IDENE.indb 32 24/2/2009 10:30:56
33. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 33
O povoamento da região Norte e Nordeste de Minas Gerais, como o do resto
de todo o Brasil, é um produto da expansão européia – processo multidetermi-
nado em que a conquista e a imposição dos aspectos da vida material e cultural
dos portugueses irão interagir com as populações nativas de variada extração
cultural – e do tempo da vinda de legiões de povos africanos igualmente diferen-
ciados. A colonização irá produzir uma nova realidade nessas regiões, com uma
dominação de feição limitadora, por meio de sanções, normas, bloqueios, impo-
sição de valores estéticos, morais, políticos, sociais e religiosos, numa história de
tensões e lutas permanentes.
As heranças africanas, indígenas e européias inscrevem seus muitos sinais
que dão conformação à população norte e nordestina mineira, por causa das pre-
cárias estatísticas demográficas e outros registros históricos (4).
Os brancos, em sua maioria, são portugueses da região Norte de seu país,
espaço que não foi ocupado pelos mulçumanos e que sempre teve maior voca-
ção agrária. Nas primeiras décadas do século XVI não havia homens brancos nas
margens do Rio São Francisco. As embarcações marítimas não eram apropriadas
para a navegação fluvial em águas correntes. Foi necessário um longo processo de
adaptação, inclusive assimilação de técnicas indígenas, como a confecção de cano-
as feitas dos troncos das árvores. Com o aperfeiçoamento das embarcações, mis-
sionários e portugueses espalharam-se pelos afluentes do São Francisco, iniciando
sua colonização, datada dos primórdios da mineração do ouro e do diamante.
Sabe-se que entre os ibéricos havia o preconceito contra o trabalho manual,
por isso, a administração colonial passou a permitir o afluxo de famílias de ori-
gem hebraica na região.
No começo do século XVIII, os descendentes de judeus, os chamados cris-
tãos novos, ocuparam todo o Norte de Minas com fazendas agropecuárias, nas
quais realizavam diversos ofícios: tecelagem, artefatos de couro, móveis e uten-
sílios de madeira e taquara, doces, queijos, farinhas e uma produção agrícola
que englobava milho, feijão, arroz, mandioca e frutas. Durante todo o século
XIX, o Norte de Minas tornou-se uma região de abastecimento das “Minas”: sem
estradas de ferro e de rodagem e com navegação incerta e precária. Esse relativo
isolamento permitiu a formação de um universo cultural autônomo, composto
de realidades distintas. Em outras palavras, proporcionou a interação entre os
valores eruditos e folclóricos, de modo a formar a cultura própria e inconfundível
da região (5).
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 33 24/2/2009 10:30:56
34. 34 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
No Vale do Jequitinhonha, os registros históricos mais confiáveis da ocupa-
ção do branco remontam ao tempo das bandeiras paulistas na virada do século
XVII. Relatos antigos, no entanto, datam de 1553 uma expedição em busca de ouro
e pedras preciosas, liderada pelo espanhol Francisco Espinhosa, que, partindo da
Capitania de Porto Seguro em direção ao norte, encontrou a foz do Jequitinhonha
– chamado então de Rio Grande – e teria acompanhado o leito do rio duran-
te treze meses, percorrendo 350 léguas. Outros registros de viagem indicam que
exploradores estiveram na região, mas nunca encontraram riquezas metálicas,
o que fez refluir por quase cem anos a marcha de ocupação do vale. Apenas no
último quartel do século XVII, os sertões do Jequitinhonha seriam novamente
percorridos pelos colonizadores, cabendo à bandeira de Fernão Dias a primazia
pelo reconhecimento do território, chegando até o Pico do Itambé, na cordilheira
da Serra do Espinhaço, próximo ao qual encontrou a nascente do Jequitinhonha.
A descoberta do ouro próximo às margens do Jequitinhonha somente ocor-
rerá no início do século XVIII, quando o paulista Antônio Ferreira encontrou as
minas do Ivituruí – “montanhas frias” em língua tupi. Tendo como referência o
Pico do Itambé, os aventureiros devassaram a região, fundando diversos povoa-
dos, como Conceição (Conceição do Mato Dentro), Vila do Príncipe (Serro) e o
Arraial do Tijuco (Diamantina). No rastro do ouro, os brancos desceram o Rio
Jequitinhonha e entraram por seus afluentes, vencendo e dizimando as resistên-
cias indígenas e ocupando o Vale (6).
A ocupação do Vale do Mucuri, de acordo com a pesquisadora Regina
Duarte (7) “é um mosaico de encontros”, sendo uma das últimas áreas de Mata
Atlântica a conhecer a colonização do homem branco. Desde fins do século
XVIII, sucederam-se várias tentativas frustradas de devassamento. Enquanto
muitos se perderam pelas matas, outros foram vítimas do consumo de plantas
venenosas e a maior parte voltou aterrorizada, após sofrer ataque dos índios ditos
“botocudos”. A presidência da Província de Minas contratara, em 1836, o enge-
nheiro Pedro Renault para realizar a exploração dos vales do Rio Mucuri e seu
afluente, Todos os Santos, definindo a escolha do melhor local para a construção
de uma “colônia de degredados e vadios”. Mas o desbravamento efetivo da área
ocorreria a partir de meados do século XIX, pelas atividades da Companhia de
Navegação e Comércio do Vale do Mucuri, do político e empreendedor Teófilo
Otoni, que, pautado por “ideais civilizatórios”, projetou a ocupação, visando a
produção agrícola.
IDENE.indb 34 24/2/2009 10:30:57
35. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 35
Otoni registrou em texto toda a ação, descrevendo a generalizada e assusta-
dora violência na região disputada por índios e cristãos, identificando uma única
origem para o mal: a brutalidade, tirania e barbaridade das conquistas até então
predominantes. De acordo com Regina Duarte, tal postura humanista de Otoni
em relação às populações dizimadas não diferia, entretanto, do tom etnocentrista
do século XIX: não havia qualquer avaliação do valor dessas sociedades em sua
alteridade. Inicialmente, Otoni tentara captar apenas homens livres para a região
e, ao fracassar, acabou por lançar mão de escravos negros.
Nos anos 1850, organizaria, ainda, uma desastrosa experiência de imigração
– principalmente alemã, e também de madeirenses, franceses, suíços, austría-
cos, belgas, holandeses, prussianos e até chineses. Entretanto, a Companhia de
Navegação não conseguiu proteger os colonos de todos os obstáculos naturais,
como o calor, a mata, os insetos, os parasitas, a falta de recursos, as mudanças nos
hábitos alimentares, e também das doenças contraídas pela contaminação das
feridas, da carestia extrema e da chegada descontrolada de mais e mais colonos,
transformando o suposto “paraíso tropical” num cenário infernal de doença, al-
tíssima mortalidade infantil, desilusão, alcoolismo, fome e morte.
A herança africana nesse território é de grande expressão. Algo em torno da
metade da população de africanos encontrados no Brasil (cerca de dois milhões
de pessoas, no século XVIII), além de milhares de escravos aqui nascidos, foi
encaminhada ao cativeiro na região das Minas. Em nenhuma outra área do país
ou mesmo do exterior houve tal concentração que, no mesmo período, se com-
parasse à mineira.
Os dados censitários da população escrava são escassos, mas segundo o pes-
quisador Roberto Martins (8), em 1860 a população escrava no Norte e Noroeste
de Minas representava cerca de 8% do total e 14% nos vales do Jequitinhonha e
Doce. Os caminhos da escravidão seguiam as etapas da economia: a mineração
de ouro e pedras preciosas na região da serra do Espinhaço, a criação de bovinos
de corte e a manufatura de seus subprodutos, a produção de derivados de cana-
de-açúcar, além de surtos ocasionais de produção algodoeira no Norte e extração
de sal na região de Minas Novas.
É importante revelar as marcas que nos ficaram, como um legado do re-
gime servil, e que transcenderam à sua época, chegando até nós, imprimin-
do aspectos peculiares à nossa sociedade pelas incontáveis gentes africanas
trazidas para a região, representadas por inúmeras tribos, tradições, dialetos,
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 35 24/2/2009 10:30:57
36. 36 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
culturas e religiões, como os Angoins, Balantos, Bambás, Bantus, Bengas,
Benguelas, Benins, Cabindas, Cacondas, Calabares, Egbás, Gêges, Guinés,
Macúas, Malés, Mandingas, Minas, Moçambiques, Mussocongos, Nagôs,
Quimbundos, Susaneses, Yorúbas e tantos mais. A concentração dessas tribos
de negros e mestiços, de realidades heterogêneas e com suas especificidades,
traçou o perfi l da gente mineira e também os problemas que chegam até os
dias de hoje gerados pelo regime servil, com a sua marginalidade, a questão
do preconceito, as dificuldades de interação e adaptação dos descendentes de
escravos, os baixos níveis culturais da grande maioria, tudo derivado de um
passado próximo (9).
Quanto ao rol dos povos indígenas que habitavam o território mineiro, é
ainda mais impressionante o número e variedade de seus grupos, que são mais de
uma centena. Habitante milenar destas vastas regiões mineiras, a população in-
dígena desenvolveu uma cultura própria, baseada em uma alimentação diversifi-
cada, uma infinidade de produtos vegetais usados como remédios, em moradias
perfeitamente adequadas à temperatura, utensílios bem elaborados e artísticos,
tanto para a cozinha como para o armamento, em uma moral e costumes pró-
prios, em equilíbrio com a natureza.
Não sem razão, com a interferência do branco colonizador, negavam-se a
responder às condições objetivas da sociedade comercial. Para torná-los úteis à
economia colonial, quer como fornecedores de alimentos ou como trabalhadores
nas roças, os portugueses recorreram a três expedientes. O primeiro, empregado
pelos colonos, consistia na coerção direta, sob a forma de escravização. O segun-
do, experimentado pelos jesuítas e depois por outras ordens religiosas, foi a cria-
ção de um campesinato indígena, tornando flexível às demandas européias por
meio da aculturação e destribalização. A terceira estratégia foi aplicada tanto por
leigos quanto por religiosos. Consistia em integrar ao pouco os indígenas, indivi-
dualmente, como trabalhadores assalariados a um mercado autorregulável. Em
certa medida, a luta entre os religiosos e colonos era um conflito entre duas es-
tratégias diferentes que tinham o mesmo objetivo: a europeização dos indígenas
(10). Essa questão irá acelerar o quadro de seu “desaparecimento”. Atualmente,
existem cinco grupos indígenas oficialmente reconhecidos em Minas Gerais.
Três deles grupos estão situados nas fronteiras do Estado: os Xacriabá, nos muni-
cípios de Itacarambí e de São João das Missões, os Maxakali, nos municípios de
Bertópolis e de Santa Helena, e os Krenak, em Resplendor.
IDENE.indb 36 24/2/2009 10:30:57
37. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 37
Desta forma, numa perspectiva mais ampla, é possível dizer que o que re-
sultou da ocupação nas regiões Norte e Nordeste de Minas é a sua intensa di-
versidade cultural e social. Num território composto de 188 municípios, nele se
encontram comunidades de acampados e assentados de reforma agrária, assala-
riados rurais, produtores familiares (parceiros, meeiros, posseiros e arrendatá-
rios), proprietários rurais minifundistas e de grandes propriedades, populações
tradicionais (ribeirinhas, pescadores artesanais, quilombolas), garimpeiros, po-
vos indígenas, gerazeiros, atingidos por barragens, comunidades extrativistas,
entre outros, o que exigiu um desenho e metodologia inovadora, capazes de
promover ações públicas para reduzir as desigualdades e alcançar amplo desen-
volvimento.
Condições essenciais ao desenvolvimento.
Ao longo de sua trajetória, Minas Gerais envidou esforços endereçados à
busca do desenvolvimento por meio de políticas e ações que visavam uma me-
lhor inserção do Estado no cenário econômico nacional, associada a uma dis-
tribuição mais equitativa das atividades econômicas em seu território e a uma
melhor qualidade de vida de sua população. Minas foi pioneira na adoção de
planos intrarregionais, destinados ao conhecimento das limitações e dos poten-
ciais de suas regiões, em especial daquelas que são consideradas áreas-problema
no contexto do Estado e mesmo do país4.
Os diferentes potenciais de desenvolvimento e os problemas que caracteri-
zam as diversas regiões refletem a diversidade social, econômica, ambiental e cul-
tural, presente no país e em Minas Gerais e se constituem na matéria-prima das
políticas públicas regionais, elemento fundamental para qualquer estratégia de
redução das desigualdades e da pobreza. É importante destacar que a busca pelo
conhecimento da realidade econômica e social do Estado sempre foi prioridade
para o governo de Minas Gerais, pelo entendimento de que o desenvolvimento
de uma região depende, fundamentalmente, da quantidade e da qualidade da
infraestrutura de apoio e suporte à população e às atividades produtivas, dos
4
Como exemplos destas iniciativas, citam-se os planos regionais desenvolvidos pela Fundação
João Pinheiro durante a década de 1970, endereçados às diversas regiões mineiras.
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 37 24/2/2009 10:30:57
38. 38 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
recursos disponíveis e do grau de sua utilização, fatores potencializados pela edu-
cação adequada de seu contingente populacional.
Para entender a complexidade e a profundidade da questão regional é ne-
cessário ir além de uma visão apenas setorialista e incorporar as especificidades
do espaço onde se localizam e se desenvolvem as atividades econômicas, no que
tange aos aspectos sociais e de infraestrutura. Para tanto, é indispensável deter o
conhecimento das características das regiões e a contextualização dos problemas
a serem equacionados e dos recursos a serem explorados.
Essa tem sido a nossa busca, desde 1º de janeiro de 2003, quando da saca-
da do Palácio da Liberdade o governador Aécio Neves, ao proferir seu discur-
so de posse, anunciou a criação da Secretaria de Estado Extraordinária para o
Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e do Norte de Minas, as-
sumindo como prioridade de seu governo o desenvolvimento dessas regiões.
Neste contexto, fez-se necessário avançar na formulação de um desenvolvi-
mento sustentável, cujo eixo central deve constituir-se pelos objetivos da equi-
dade, gerando uma dinâmica de crescimento local e aumento da eficiência, por
meio da implantação de uma estrutura de produção, com atividades que pro-
movam resultados positivos para a região e que, idealmente, sejam competitivas
nacional e internacionalmente. A inserção ativa das regiões Norte e Nordeste de
Minas requer investimentos em infraestrutura, educação, capacitação e tecno-
logia, alguns de lento retorno, o que aumenta a importância da política pública
estadual no desenvolvimento regional, considerando, como já sabido, que a capa-
cidade financeira e de gestão da maioria dos municípios é bastante precária.
Tendo em vista os resultados a serem alcançados, os próximos capítulos
apresentam as principais ações realizadas na área de abrangência da SEDVAN
nos últimos cinco anos, em que a intersetorialidade alcançada entre os órgãos
públicos conseguiu romper a fragmentação de energias e recursos.
As condições para o desenvolvimento começaram a ser realizadas a partir
das seguintes diretrizes:
• serviços públicos de qualidade, com a priorização de investimentos em in-
fraestrutura social (saúde, educação, saneamento, estradas, comunicação,
habitação, cultura).
• universalização e democratização do acesso à água para o abastecimento
humano, animal e para a produção apropriada à região.
IDENE.indb 38 24/2/2009 10:30:58
39. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 39
• incentivo à educação contextualizada, desenvolvimento da pesquisa e disse-
minação de conhecimentos e tecnologias; democratização do acesso à terra.
• fortalecimento da agricultura familiar e promoção de políticas de segurança
alimentar e nutricional.
Referências Bibliográficas
WILDHAGEN, Cid (org). Rede Comunidade Viva. Belo Horizonte: MDA-SEDVAN/
IDENE, 2006.
BUARQUE, C. Celso Furtado: um professor de leituras. In: Seminário Internacional
Celso Furtado, a Sudene e o futuro do Nordeste, 2000, Recife. Anais, Recife:
Sudene, 2000. p. 59-64.
SILVA, J. T. Raízes da ideologia do planejamento: Nordeste (1989-1930). São Paulo:
Ciências Humanas, 1978.
PAULA, João Antônio de. O Prometeu no sertão: economia e sociedade da Capitania
das Minas dos Matos Gerais. Tese de Doutorado. Belo Horizonte: UFMG, 1988.
MOURA, Antônio de Paiva. Resgate Cultural dos Vales dos Rios Jequitinhonha e São
Francisco. Belo Horizonte: SEBRAE-MG, 2006.
SANTOS, Márcio. Jequitinhonha – a riqueza de um vale. Belo Horizonte: Instituto
Terrazul, 2006.
DUARTE, Regina Horta. Notícias sobre os selvagens do Mucuri. Belo Horizonte:
UFMG, 2002.
MARTINS, Roberto Borges. A economia escravista de Minas no século XIX. Belo
Horizonte: CEDEPLAR, 1980.
ROMEIRO, Adriana (coord.). Dicionário Histórico das Minas Gerais. Belo Horizonte:
Autêntica, 2003.
SCHWARTZ, Stuart. Segredos Internos: engenhos e escravos na sociedade colonial.
São Paulo: Companhia das Letras, 1998.
INTRODUÇÃO
IDENE.indb 39 24/2/2009 10:30:58
45. 45
Os Impactos do PROACESSO
na Coesão Territorial de
Minas Gerais
Ramon Victor Cesar
I – Introdução
O desenvolvimento da rede rodoviária de Minas Gerais, fruto de um pro-
cesso histórico caracterizado pela forte concentração dos investimentos nas áreas
de maior dinamismo econômico, produziu um território marcado por profundos
desequilíbrios regionais de oferta de infraestrutura pavimentada.
Tomando como referência a estrutura e distribuição da rede rodoviária mi-
neira nos primeiros anos da década atual, verifica-se que o território mineiro se
divide, nitidamente, em duas grandes porções, delimitadas por uma linha ima-
ginária que se desenvolve no sentido NW-SE. Na primeira porção, englobando
o Norte de Minas, Noroeste e Jequitinhonha/Mucuri, além de parte das regi-
ões Central e Rio Doce, as densidades regionais de rodovias pavimentadas situ-
avam-se abaixo da média estadual. Na outra porção, abrangendo o Triângulo,
Alto Paranaíba, Centro-Oeste, Sul de Minas e Mata, e também parte das regiões
Central e Rio Doce, as densidades regionais estavam acima da média do Estado,
que era de 34,8 km por 1.000 km2 de área territorial.
A análise em nível microrregional mostra que, no início da atual década, a
densidade de rodovias pavimentadas de mais de um terço das microrregiões mi-
neiras encontrava-se aquém da média estadual e ressalta as também marcantes
desigualdades intrarregionais de dotação de infraestrutura rodoviária, tendo em
IDENE.indb 45 24/2/2009 10:30:59
46. 46 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
vista que, mesmo em regiões onde predominam as densidades mais elevadas,
existem microrregiões cujas densidades estão bem abaixo da média do Estado
(BDMG, 2002, v.2).
Ademais, importa destacar que, devido ao processo acima referido, 225 mu-
nicípios mineiros (26,4% do total) permaneciam sem acesso por vias pavimenta-
das à rede rodoviária principal do Estado, dificultando sobremaneira a acessibi-
lidade de seus habitantes aos serviços sociais básicos e aos mercados localizados
fora de seus limites.
Como mostra o Mapa 1, os acessos municipais não-pavimentados, embora
distribuídos por todas as regiões de Minas Gerais, se sobressaem pela expressi-
va concentração geográfica no norte e nordeste do Estado, onde estão situados
pouco mais de 60% dos municípios desprovidos de via de acesso pavimentada.
É de se mencionar que, em sua maior parte, esta porção do território estadual
corresponde à região de atuação da SEDVAN.
Não parece ser coincidência que tal concentração ocorra em um espaço geo-
gráfico historicamente marcado “pelo fraco dinamismo econômico e pelo baixo
grau de integração a mercados, cujas consequências são visíveis na baixa quali-
dade de seus indicadores socioeconômicos” (PMDI 2007-2023, p. 21). Com efeito,
dos municípios carentes de acesso pavimentado, 88% têm menos de 10 mil habi-
tantes e apenas em três deles o IDH-M é superior ao IDH-M médio estadual.
II – O Projeto de Pavimentação de Ligações e Acessos
Rodoviários aos Municípios – PROACESSO
O PROACESSO é um dos projetos estruturadores elaborados pelo governo
do Estado de Minas Gerais e que tem como objetivo geral “ampliar a acessibilida-
de da população dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais básicos e
aos mercados”, e como propósitos específicos: (i) reduzir os custos de transporte
de cargas e de passageiros; (ii) diminuir os tempos de viagem de maneira segura;
e, (iii) melhorar a acessibilidade a serviços sociais e atividades geradoras de em-
prego e renda, garantindo condições de trafegabilidade permanente e sustentável
nas conexões dos municípios beneficiados com a rede rodoviária principal.
O projeto começou a ser executado em 2004, sob a responsabilidade da
Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP), e seu escopo con-
PRIMEIRA PARTE
IDENE.indb 46 24/2/2009 10:30:59
47. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 47
templa a melhoria e pavimentação de aproximadamente 5,6 mil quilômetros de
rodovias, no período de 2004 a 2010.
Até setembro de 2008, o DER/MG, órgão executor do PROACESSO, havia
pavimentado cerca de 2.100 quilômetros de rodovias de acesso e executava obras
em outros tantos quilômetros. Com tal desempenho, o Programa beneficiou 92
municípios, dotando-os de acesso rodoviário pavimentado; as obras em execu-
ção irão beneficiar mais 65 municípios. As obras de pavimentação dos acessos
aos demais municípios incluídos no Programa encontravam-se, em setembro de
2008, ou em fase de licitação ou de contratação.
Mapa 1 – Distribuição espacial das rodovias incluídas no PROACESSO
Tendo em vista a magnitude do PROACESSO, é de grande importância ava-
liar se, com a sua implementação, as desigualdades regionais de oferta de infra-
estrutura rodoviária e, por via de consequência, de acessibilidade municipal, tão
presentes na geografia mineira, serão reduzidas, contribuindo para a coesão e
melhor vertebração do território estadual, ou se, ao contrário, tais disparidades
poderão se ampliar, com impactos indesejáveis na equidade regional.
Via de regra, os métodos e técnicas de avaliação de planos e programas de
investimentos em melhoria de redes de infraestrutura de transporte não consi-
INFRAESTRUTURA
IDENE.indb 47 24/2/2009 10:31:00
48. 48 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
deram os impactos espaciais das intervenções, notadamente seus efeitos sobre a
eficiência da rede e a coesão territorial. Contudo, a recente difusão dos Sistemas
de Informação Geográfica (SIG) e o domínio de ferramentas de análise de redes
disponíveis em alguns softwares, além dos avanços metodológicos em análise es-
pacial, permitem agora não só calcular indicadores de acessibilidade de unidades
espaciais reduzidas (municípios, por exemplo), mas, sobretudo, conduzir proce-
dimentos de avaliação de impactos mais amplos (wider impacts) decorrentes de
investimentos na infraestrutura de transporte de grandes territórios.
O presente estudo explora o potencial de utilização de um determinado in-
dicador de acessibilidade (o índice de eficiência da rede), não só para diagnosticar
e prognosticar a distribuição espacial da acessibilidade em Minas Gerais, mas,
sobretudo, para avaliar, em combinação com índices sintéticos de desigualdade,
os efeitos espaciais (cohesion effects) do PROACESSO, em termos de sua contri-
buição, ou não, para a redução das disparidades intermunicipais de acessibilida-
de. Uma atenção especial será dada aos efeitos produzidos pelo PROACESSO nos
municípios da área da SEDVAN.
A próxima seção do presente estudo apresenta uma breve revisão dos con-
ceitos de acessibilidade e de coesão territorial, bem como das relações entre eles.
No quarto subcapítulo são discutidos o indicador de acessibilidade e os índices
sintéticos de desigualdade selecionados para dar suporte técnico ao presente es-
tudo. A quinta seção trata dos aspectos metodológicos adotados no desenvolvi-
mento dos trabalhos. A penúltima relata o estudo de caso, destacando os resulta-
dos alcançados. Na última parte são apresentadas considerações finais a respeito
do estudo apresentado.
III – Acessibilidade e Coesão Territorial
O grau de eficiência e a qualidade dos sistemas de transporte regional, em
termos de capacidade, conectividade e velocidade, contribuem sobremaneira
para a determinação da vantagem locacional de um lugar em relação a outros.
Tal contribuição é usualmente mensurada como acessibilidade, que é o “principal
‘produto’ do sistema de transporte.” (SPIECKERMANN & NEUBAUER, 2002).
Considerando que “o verdadeiro objetivo do transporte é maximizar a aces-
sibilidade às oportunidades do ambiente” (MILLER, 1999), pode-se dizer que a
PRIMEIRA PARTE
IDENE.indb 48 24/2/2009 10:31:04
49. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 49
acessibilidade é um conceito fundamentalmente geográfico. É neste sentido que
Ingran (1971) define acessibilidade como uma “característica (ou vantagem) ine-
rente a uma localização no que diz respeito à superação de alguma forma de
resistência de natureza espacial ao deslocamento”.
A oferta de infraestrutura de transporte cria oportunidades de interação
espacial e a distribuição geográfica da acessibilidade codetermina decisões de lo-
calização, levando a transformações na qualidade locacional de cidades e regiões,
podendo induzir mudanças nos padrões de desenvolvimento regional. O rela-
cionamento entre tais padrões e o transporte segue um processo de causalidade
circular esquematizado na Figura 1.
Figura 1 – Transporte e Desenvolvimento Regional
Fonte: adaptado de WEGENER et al. (2000) e WEGENER (2004)
Localizações providas de melhor infraestrutura de transporte apresentam
níveis mais elevados de acessibilidade às oportunidades ou aos recursos exis-
tentes em outras regiões ou cidades. Desta forma, serão – ceteris paribus – mais
produtivas e competitivas, com mais qualidade de vida, e, assim, mais bem “su-
cedidas” do que as áreas remotas e isoladas (LINNEKER, 1997). Para Hanson
(2003), a lógica subjacente a esta visão é a de que:
“as redes de transporte moldam a acessibilidade dos lugares (quão rápido e
facilmente eles podem ser alcançados) e a acessibilidade modifica a atividade
econômica: localizações mais acessíveis têm mais prosperidade econômica
porque os custos de transporte menores reduzem, tanto os custos de produ-
ção, quanto os de consumo ali incorridos”.
INFRAESTRUTURA
IDENE.indb 49 24/2/2009 10:31:05
50. 50 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO
Ademais, uma melhor acessibilidade facilita a especialização econômica, “ou-
tra faceta da criação de riqueza”. Desta forma, “mudanças na tecnologia de
transporte, tais como a passagem de uma estrada de terra para uma rodovia
pavimentada, de bicicletas para automóveis, ou de trens para caminhões, afe-
tam diferentemente a acessibilidade dos lugares e assim alteram a economia
do espaço.” (HANSON, 2003).
É neste contexto que déficits de acessibilidade são vistos como obstáculos ao
crescimento econômico e ao desenvolvimento de cidades e regiões. A literatura
recente enfatiza que a adequada provisão de infraestrutura de transporte e, con-
sequentemente, uma distribuição espacialmente mais equânime da acessibilida-
de, é também um fator-chave para se chegar à “coesão territorial”, compreendida
como um “processo de convergência nos níveis de bem-estar regional, visando
ao alcance do progresso e da sustentabilidade” (PETERS, 2003; apud LOPÉZ-
SUAREZ et al., 2008) e considerada um requisito necessário para a coesão eco-
nômica e social.
Desta forma, indicadores de acessibilidade são cada vez mais utilizados em
avaliações de políticas de transporte como proxies dos níveis regionais de bem-
estar social (welfare), pois se considera que o bem-estar dos indivíduos está inti-
mamente relacionado à maior ou menor facilidade com que podem acessar bens
e serviços espacialmente dispersos. Assim, as assimetrias de qualidade no acesso
às oportunidades são tidas como obstáculos à coesão territorial e a equidade es-
pacial na dotação de infraestruturas de transporte um meio para reduzir dispa-
ridades presentes (LOPÉZ-SUAREZ et al., 2008).
Com efeito, sendo a acessibilidade uma condição necessária, ainda que não
suficiente, para a prosperidade, muitas estratégias de desenvolvimento regional
priorizam a melhoria da acessibilidade de áreas espacialmente defasadas, inte-
grando-as às redes de transporte de maior abrangência e eficiência. Busca-se, as-
sim, uma progressiva “contração do espaço”, por meio da redução dos tempos de
viagem e dos custos de transporte entre localizações geograficamente dispersas.
PRIMEIRA PARTE
IDENE.indb 50 24/2/2009 10:31:07
51. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 51
IV – Indicadores de Acessibilidade e de Coesão
Indicador de Acessibilidade
Indicadores de acessibilidade são expressões numéricas da vantagem lo-
cacional de cada cidade ou região como uma função do tempo ou do custo da
viagem requerido para alcançar destinações relevantes por um modo(s) de trans-
porte, ou uma combinação de diferentes modos (SCHÜRMANN et al., 2002).
Ampliando esta abordagem, Wegener (2000) ressaltam que os “indicadores
de acessibilidade descrevem a localização de uma área com respeito às oportuni-
dades, atividades ou recursos existentes em outras áreas e na própria área, cha-
mando de ‘área’ uma região, uma cidade ou um corredor”.
A literatura sobre indicadores de acessibilidade aumentou consideravelmen-
te e inclui revisões de várias medidas, sob diferentes perspectivas teóricas, como
em Gutiérrez (1998), Harris (2001) e Geurs e van Wee (2004), dentre outros.
Em estudos regionais e de transporte são usuais os indicadores de acessi-
bilidade locacion-based, que se desdobram, segundo Geurs e van Wee (2004),
em duas categorias: (i) indicadores derivados da distância, os quais, sendo for-
temente influenciados pela configuração espacial das localizações na rede de
transporte, são “interpretados mais do ponto de vista locacional do que econô-
mico” (GUTIÉRREZ et al., 1996); (ii) indicadores do tipo potencial, desenvolvi-
dos a partir da conceituação de acessibilidade como “potencial de oportunidades
para interação” e, segundo Gutiérrez (2001), considerados mais adequados para
a mensuração do “potencial econômico de cada lugar (...) e das mudanças em
potencial decorrentes de uma nova infraestrutura”.
Apesar da ampla utilização e das inúmeras vantagens dos indicadores agru-
pados nas categorias antes referidas, Gutiérrez (1998) ressaltam que costumei-
ramente suas aplicações resultam em padrões espaciais do tipo core-periphery,
marcados por gradientes sucessivos de acessibilidade mais ou menos distorcidos
pelo efeito da infraestrutura existente e da localização dos centros urbanos de
maior expressão socioeconômica. Com tais resultados, a condição de periferici-
dade termina sendo, de pronto, interpretada como um indicativo de inacessibi-
lidade e a de centralidade como de elevada acessibilidade. Desse modo, para os
planejadores de transporte, a questão de maior relevância passa a ser medir em
que grau as variações espaciais de acessibilidade resultam mais da melhoria da
INFRAESTRUTURA
IDENE.indb 51 24/2/2009 10:31:07
