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Apoyos federales a las universidades públicas
1. Redalyc
Sistema de Información Científica
Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Santamaría González, Guadalupe; Morales Rodríguez, Macario; Rojas Pedral,
Mercedes
APOYOS FEDERALES A LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: CASO INTEGRAL DE
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA UAEM
Tiempo de Educar, vol. 12, núm. 23, enero-junio, 2011, pp. 49-71
Universidad Autónoma del Estado de México
Toluca, México
Disponible en: http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=31121090004
Tiempo de Educar
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México
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Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
2. , año 12, segunda época, número 23, enero-junio de 2011
APOYOS FEDERALES A LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: CASO INTEGRAL DE
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA UAEM
Guadalupe Santamaría González1
Macario Morales Rodríguez2
Mercedes Rojas Pedral
RESUMEN ABSTRACT
El presente documento relata una This document concerns a description
descripción de las políticas públicas of public policy in higher education
en materia de educación superior y su and its impact on public universities,
impacto en las universidades públicas, as well as the development which
así como el desarrollo que tuvo el took the comprehensive program
Programa Integral de Fortalecimiento of institutional strengthening in the
Institucional en la UAEM, desde UAEM, from his first year in the 2006
su primer ejercicio en 2001 al financial year 2001. analyzing the
ejercicio 2006, analizando el punto point of view of stakeholders involved
de vista de los actores involucrados in the development of the institutional
en la elaboración del documento document, describing the problem
institucional y describiendo la which faced the first working groups
problemática a la cual se enfrentaron
los primeros grupos de trabajo. Key words: policy, higher education,
program, institution, university.
Palabras clave: política, educación
superior, programa, institución,
universidad.
1
Proesora-Investigadora de la Facultad de Química de la UAEM.
2
Profesor-Investigador de la Facultad de Química de la UAEM.
3
Profesora-Investigadora de la Facultad de Química de la UAEM.
3. INTRODUCCIÓN
La importancia histórico-social de la universidad radica en su
compromiso, que como espacio público tiene para con la sociedad. Las
universidades públicas en el país se constituyeron en la defensa de los
valores como la autonomía y las libertades de expresión y elección, en
rechazo a las transformaciones emergentes de los ámbitos económicos
y políticos del capitalismo latinoamericano (Torres, 1999).
Su condición de espacios autónomos es uno de los mayores logros
históricos. En términos académicos esto permite la defensa en la
libertad de contenidos educativos y de cátedra. Los fines universitarios
con respecto a la expansión del conocimiento y la generación de un
pensamiento crítico, históricamente ha colocado a las universidades en
constante confrontación con el Estado.
Al formar parte de un sistema educativo estatal y nacional las
universidades interactúan con otras instituciones y actúan bajo
políticas públicas de educación. Asimismo, como organismos públicos
descentralizados de los gobiernos estatales reciben recursos públicos.
En este sentido, el gobierno ha generado procesos de planeación y
evaluación por medio de los cuales se da un seguimiento y control de
las actividades institucionales.
Cabe mencionar, que la condición de universidades autónomas planteo
por varios años la posibilidad de un sistema nacional de educación
superior con igual responsabilidad para cumplir con las políticas.
Lo anterior presentó su mayor expresión con la tensa relación entre
gobierno y universidad surgida a partir de la represión del movimiento
estudiantil de 1968. Solo a través de la implementación de nuevas
reglas para la asignación de recursos, es como se han podido establecer
mecanismos de mayor control de las Instituciones de Educación
Superior (IES) autónomas.
Al iniciar el periodo 1978-1992, el movimiento universitario de 1968
cumplía una década de haber presentado uno de los cuestionamientos
más severos a las estructuras del Estado mexicano y a las políticas
educativas en general.
50
4. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
En el sexenio 1976-1982 el sistema político mexicano registró uno de
sus primeros intentos de apertura, la reforma político electoral de 1977
que salvó durante algún tiempo, la grave crisis ya manifestada por el
régimen de partido hegemónico.
En el ámbito económico el programa se basó principalmente en la
explotación petrolera y en la obtención de créditos del extranjero,
fundados en la abundancia del hidrocarburo; esto causó serios problemas
financieros al país debido a la baja mundial en el precio de este
combustible. También la moneda nacional sufrió varias devaluaciones
y la banca fue nacionalizada, lo cual tuvo serias repercusiones en los
programas del gobierno.
Como venía ocurriendo sistemáticamente, al finalizar cada sexenio la
crisis económica se hacia presente y en este periodo no fue la excepción,
se marco un cambio en el modelo económico nacional, ahora más
orientado hacia la modernización económica y la apertura comercial.
En la década de los setenta, la insuficiencia del presupuesto y los criterios
de mayor racionalidad originaron los primeros fondos extraordinarios
para la planeación, desarrollo institucional e infraestructura. Las nuevas
reglas del juego fueron operadas con mesura, el gobierno federal opto
por la creación de fondos que oxigenaran las deplorables condiciones en
que se empezaban a situar las universidades públicas, pero en general, se
abstuvo de formular políticas que alteraran el desempeño universitario
que pudieran abrir las heridas a fines de la década pasada.
En el sexenio 1976-1982 la educación básica se hizo obligatoria, al
tomar esta decisión se debió prever el crecimiento de la demanda en
Educación Media superior (EMS) y Educación Superior (ES), situación que
en las siguientes décadas fue rebasada por el crecimiento demográfico,
en parte, y por falta de una política nacional que especificara a mediano
y largo plazo el crecimiento de la oferta educativa (Pallán, 2002).
Como resultado, la matrícula y el número de docentes crecieron
rápidamente en las instituciones de educación superior. La relación
con las universidades públicas se tensó aun más, debido a los recortes
presupuestales y al cada vez mayor control de las acciones para la
51
5. obtención de recursos. En respuesta, estos espacios fortificaron su
autonomía y muchas de ellas se politizaron más.
A fines de la década de los setenta, llegaba a su fin el periodo de
expansión de la educación superior y cobraba fuerza un sistema
basado en la planeación estratégica. Se abandonó la preocupación
por la cobertura en términos cuantitativos y comenzaron a figurar las
preocupaciones por la calidad del sistema educativo nacional.
Las políticas estatales aún no se formulaban de manera diferenciada
según la variedad de instituciones educativas existentes en el país.
Además “esta escasa regulación benigna fue acompañada por una
entrega laxa de recursos a las instituciones públicas. Es decir, el gasto
público se ejerció sin criterios de calidad, eficacia y transparencia”
(Luengo, 2003: 4). Este sistema tuvo entre sus defectos que, todavía a
finales de los setenta, la eficiencia terminal registrara una disminución
inversamente proporcional de la matrícula.
En la década de los ochenta se inauguró una etapa de modernización
económica que se apoyó en la desincorporación de las empresas que
pertenecían al sector público y en la instrumentación de una política
económica restrictiva, que reducía la participación del Estado en el
gasto social, a la vez que incrementaba los mecanismos de control
político y financiero en diversos ámbitos, entre ellos el educativo.
En 1982 se indicó la “reorientación” del sistema universitario”, donde se
contemplaban objetivos como racionalizar la estructura de la matrícula,
la vinculación como elemento necesario en la docencia e investigación,
instituciones y necesidades sociales, sistema universitario y tecnológico
entre otros. La vinculación tenía como sentido abrir las IES, sobre
todo las autónomas, permitir la intromisión de políticas externas que
pudieran darle un mayor control de las acciones al Estado.
Lo anterior, debido a que las instituciones públicas eran guiadas casi
en su totalidad por dinámicas internas, principalmente las autónomas
centradas en si mismas, sin una visión de consenso regional, aisladas
sin idea de lo que se realiza en otras IES similares o diferentes, y por
tanto, con posibilidades restringidas de desarrollo (De Vries, 2002).
52
6. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
La crisis económica de 1982 agudizó esta situación al reducir los
recursos públicos destinados a la educación superior y con ello los
montos destinados a sueldos, infraestructura, investigación, entre
otros. Dicho panorama revela que la prioridad para el gobierno no era
precisamente el sector educativo y explica, en parte, el crecimiento de
la matrícula universitaria de carácter privado.
Ante este panorama, en la década de los años ochenta, las universidades
públicas se concentraron en responder a sus respectivas dinámicas
internas, teniendo como resultado configuraciones universitarias tan
diversas que marcaron profundas diferencias entre la calidad, cobertura,
nivel de organización, eficiencia de la gestión administrativa, impulso a
la investigación y prestigio académico.
No obstante, al cambio fundamental en la relación entre el gobierno
y las IES fue el abandono de un periodo de expansión basado en el
crecimiento y la innovación y la adopción de un sistema que buscaba
una mayor regulación y racionalización.
Necesariamente, esta nueva visión de la educación superior afectó
la noción de la autonomía, pues los criterios de evaluación, los
programas y los montos de los recursos financieros fueron establecidos
y otorgados bajo los parámetros del sistema educativo, a través de las
agencias gubernamentales dedicadas a dicha tarea. Las reglas se habían
construido para darle cabida a todas las universidades, pero bajo las
preferencias y visión del gobierno en turno.
La política que impera actualmente con respecto al control de los recursos
y la rendición de cuentas, es el pretexto para intervenir en decisiones
internas, como dirigir la inversión educativa hacia áreas de mayor
aceptación en el mercado. En este sentido programas como el “Programa
Integral de Fortalecimiento Institucional” (PIFI) son los instrumentos
técnicos de intervención institucional que promueven la aplicación de
políticas públicas que definen los criterios de calidad al interior de las IES.
En este sentido los proyectos institucionales y la obtención de recursos
en las universidades públicas a partir del 2000, no se pueden entender
del todo sin conocer el PIFI, sus formas de operación y resultados.
53
7. LA INTERVENCIÓN DE LOS ACTORES EDUCATIVOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Las transformaciones experimentadas en el sistema de educación
superior en los últimos 16 años, impulsadas por distintos agentes
sociales, transcurrieron en el escenario de la hegemonía neoliberal, la
globalización de los mercados y la reforma del Estado. En tal contexto,
resulta de interés caracterizar la acción de los actores en los espacios
universitarios para determinar la operación de las políticas.
Lo anterior en el entendido de que el análisis de la política educativa
no puede limitarse a la mera descripción de los discursos, programas y
acciones gubernamentales, lo más pertinente es situarse en el terreno
de las negociaciones y transacciones que ocurren entre el gobierno y las
IES, ya que en ese plano se interceptan la formulación de las líneas de
políticas educativas y las condiciones de su implantación, representadas
en todo caso por relaciones políticas entre actores (Rodríguez, 2002).
En este documento, se considera que la política educativa nace en un
espacio de relaciones donde se establecen formas de negociación,
conflicto, resistencia y compromiso entre distintos sujetos que
pertenecen a grupos, fracciones de clase y clases sociales que conforman
las esferas de lo público y de lo privado (Ramírez, 2000).
En tal caso analizar si el discurso de los actores con respecto a la idea
de calidad en la Educación Superior (ES), es una invención, o es un mito
construido con fines e intereses que se vinculan a las presiones de la
integración global y competitividad internacional que se legitima en el
discurso de construir un proyecto educativo que permita el surgimiento
de mejores expectativas de vida para la población.
En este tenor de ideas se puede decir que la política educativa ha
sido determinada por la situación económica del país, las IES públicas
fueron duramente golpeadas con la crisis financiera de la década de
los ochenta. En el marco de una vinculación regional-global, cada vez
más, el país depende de las decisiones y acontecimientos externos,
los cuales en gran medida determinan el éxito o fracaso de la política
económica. En tales condiciones, las acciones que se pongan en marcha
en el país, deben ser congruentes con los intereses financieros y de
mercado mundial.
54
8. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
La política para las IES es un vivo ejemplo de la influencia externa
recibida en las últimas décadas. Existen una serie de recomendaciones
emitidas por organismos internacionales de carácter social y por la banca
multilateral que han delineado la política interna. La incorporación de
tales recomendaciones a los programas y proyectos de Estado, han
llegado por diferentes caminos.
De manera general, las políticas para la modernización estuvieron
determinadas por la empatía de los actores con respecto a las acciones
gubernamentales, pero sobre todo, por las condiciones y posibilidades
de cada IES. En este sentido, la política agudizó la segmentación
entre las universidades consolidadas con respecto a las débiles.
Favoreció la competencia entre académicos e instituciones, fomentó
el individualismo del quehacer académico y estableció esquemas para
valorar las actividades y formaciones vinculadas a las esferas económicas
o tecnológicas, y restó importancia a las áreas de humanidades,
consideradas menos redituables en una lógica de mercado.
De acuerdo con El-Khawas (2000: 45-46), al ser la educación superior un
campo aplicado de investigación, “como cualquier otro campo aplicado
u orientado por un objeto de investigación”, está ligado a áreas de
práctica profesional (como la ingeniería o Medicina); de manera que
“los investigadores que están en este campo han tenido un mandato
explícito de investigar y entender a la educación superior con el
propósito de mejorarla”.
Este planteamiento, con respecto a los distintos actores que participan
en la elaboración de políticas educativas es de interés para el estudio, en
la medida que resalta la preparación académica y posición ideológica que
pueden tener los autores, debido a su origen, formación profesional e
intereses de grupo. La influencia que tienen los actores en la elaboración
de políticas públicas en México es contundente, en otras palabras, el
sistema y las instituciones son rebasados por la acción social, lo que
denota la importancia de conocer a los actores para comprender el
sentido y orientación que toman las políticas.
Para el caso de las políticas establecidas a partir de la década de
los noventa, se puede decir que fueron el resultado de mezclar las
55
9. recomendaciones internacionales, la opinión de asesores internos
y externos y el interés de los tomadores de decisiones. Entonces, la
presencia de los sujetos, sus agendas personales y políticas, determinan
por mucho la orientación de las políticas, más no las necesidades y
demanda de la sociedad.
EL NIVEL DE EDUCACIÓN SUPERIOR 1990-2006
En la normatividad estatal vigente se define que la educación superior
tiene por objeto conservar, transmitir y adquirir conocimientos
científicos, tecnológicos y humanísticos, a fin de formar a los
profesionales requeridos para el desarrollo estatal y nacional (GEM,
2006). Este tipo de educación se imparte después del bachillerato o su
equivalente y comprende los niveles de técnico superior universitario,
licenciatura, especialidad, maestría y doctorado.
Para el ciclo escolar 2006-2007 la matrícula total en ES fue de 255 562;
su distribución por tipo de estudios fue la siguiente: 234 520 (91.8%),
cursaban alguno de los estudios de licenciatura universitaria, tecnológica
o en educación; 12 656 (4.9%) estaba registrado en estudios de posgrado
y 8 386 (3.3%) realizaba estudios de técnico superior universitario. Como
se puede observar, existe un importante desequilibrio en la distribución
de la matrícula en cuanto al tipo de estudio.
Por subsistema el escenario es el siguiente: 105 166 (41.2%) están en el
privado, 97 636 (38.3%) se encuentra matriculado en el autónomo, 39 328
(15.3 %) es para el estatal. El federal y el federalizado representan 4.3 y 0.9%
respectivamente. Por la composición se tiene que las principales ofertas
educativas por tamaño presentan los subsistemas privado y autónomo,
como tercera opción se tiene la educación tecnológica impulsada por el
estado y finalmente la federal y federalizada especializada en formación
docente con una escasa participación (GEM, 2007).
Se establecieron este tipo de instituciones con la finalidad de ofrecer
estudios innovadores y con amplio mercado laboral, de esta forma,
se le quitaría presión a las universidades públicas autónomas que ya
concentraban una excesiva matrícula, principalmente en el área de
ciencias sociales y administrativas.
56
10. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
Las universidades públicas siguen siendo las instituciones con mayor
aceptación social y por lo tanto con mayor demanda, pero son a su
vez las que más restricciones de gasto público han padecido. Cada vez
afrontan una mayor regulación en detrimento de su autonomía y la
necesidad de competir por recursos extraordinarios que les permita
una cierta innovación.
LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS EN EL ESTADO DE MÉXICO
Es el subsistema con mayor tradición y demanda a nivel estatal y
nacional. En el Estado se ubican tres instituciones con este tipo de
control: la Universidad Autónoma del Estado de México, (UAEM) la
Universidad Nacional Autónoma de México, (UNAM) y la Universidad
Autónoma Chapingo.
LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO
La UAEM ocupa el segundo lugar por el número de matrícula que posee.
En la década de los ochenta, inicia un proceso de desconcentración y
en 1982 ubica al sur de la entidad la Unidad Académica Profesional
(UAP) Temascaltepec y al norte la UAP Atlacomulco en 1984. Para 1986
y debido al amplio crecimiento que se registraba en la zona conurbada
con la Ciudad de México se toma la decisión de crear la UAP Zumpango
en 1986 y la UAP Amecameca en 1987. Su ampliación responde a una
tardía desconcentración considerando las acciones que ya habían
realizado las instituciones federales desde la década pasada.
En la década de los noventa para ser congruente con la expansión que
encabezara el gobierno estatal, la UAEM inicio una segunda etapa de
desconcentración creando en 1995 la UAP Texcoco y para 1996 las UAP
Ecatepec, Valle de Chalco y Valle de México. Para el 2000 se establece la
UAP Valle de Teotihuacán, en 2003 la de Tenancingo.
Otra cuestión que caracterizó al proceso de desconcentración es que
las UAP se ubicaron en municipios semi urbanos y/o con bajos niveles
socioeconómicos. Así, las unidades académicas profesionales (UAP)
creadas por la universidad han tenido distintos destinos con base en
57
11. su ubicación geográfica. Por un lado, se tienen instituciones con una
alta matrícula como es el caso de Valle de México y Zumpango, y por la
otra, instituciones como Tenancinco y Temascaltepec que cuentan con
una escasa matrícula.
Esta condición impregnó las características de presencia y desarrollo de
cada uno de los campus.
La desconcentración realizada por la UAEM para ampliar su presencia
en la entidad está basada en una amplia dependencia a la matriz,
ubicada en Toluca. Durante casi 25 años dichos espacios no contaron
con una normatividad propia lo que entorpecía las actividades
académico administrativas. Por otra parte, a pesar de que en 2007 las
UAP fueron transformadas en Centros Universitarios (CU) para darles
mayor libertad académica contando con sus propios consejos de
gobierno y académico, siguen dependiendo administrativamente, con
un esquema de contratación del personal académico fundamentalmente
de asignatura lo que determina su función docente.
El posicionamiento que tiene la UAEM en cuanto a la matrícula
así como su presencia en las distintas regiones donde se ubica es
conocido y cuestionado por algunos de los universitarios desde
distintos ángulos. Algunos, hacen hincapié en el bajo crecimiento en
la oferta de espacios y los puntos a favor que tiene la institución por
el desarrollo de la entidad.
La UAEM, como Máxima Casa de Estudios de la entidad, ha sido el
principal referente para el desarrollo de los servicios de ES. A partir de
la década de los cincuentas, ha registrado varias épocas de expansión,
primero en la Ciudad de Toluca y posteriormente en las regiones del
Estado de México.
Con respecto a los planes de estudio y matricula, la UAEM en sus dos
últimos Planes Rectores de Desarrollo Institucional (PRDI) 2001-2005 y
2005-2009, planteó como objetivos estratégicos: ofrecer estudios de
nivel superior actualizados, flexibles y pertinentes acordes al nuevo
modelo educativo; así como ofrecer educación superior de alta calidad.
Para lograrlo, se propuso un modelo centrado en el aprendizaje, una
58
12. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
planta académica altamente preparada y el uso de nuevas tecnologías;
asimismo, contar con Programas Educativos (PE) reconocidos por su
calidad (UAEM, 2001 y 2005).
En 2006 la UAEM ofrecía un total de 132 planes de estudios distribuidos
de la siguiente manera: el plan de estudios de bachillerato, dos de
técnico superior, 58 de licenciatura, 33 de especialidad, 27 de maestría
y 11 de doctorado.
La implementación de la oferta educativa bajo el nuevo modelo
educativo puso en controversia las actividades académicas tales como
la profesionalización del personal académico, así como las actividades
de tutoría debido a la escasa claridad que se tenía en el modelo al
interior de la institución.
En el mismo año la UAEM contó con 19 PE acreditados que registraban
una matrícula total de 8 523. De acuerdo con los niveles que otorgan
los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación
Superior (CIEES), un total de 88 PE se encontraban en el nivel 1, 13
en el 2 y 8 en el 3; y 15 PE no habían sido evaluados. Para el caso
de los programas de posgrado, 12 estaban registrados en el Programa
Nacional de Posgrado, es decir, el 16.2 % (UAEM, 2007).
A nivel nacional la UAEM era reconocida por el número de programas
educativos de calidad de acuerdo a los CIEES y los organismos
acreditadores, que presentaba en ese momento. Esto debido a la
política educativa que ha imperado con respecto a los procesos de
acreditación que consiste en cumplir con los indicadores que las
instancias evaluadoras y acreditadoras establecen.
En el ciclo 2006-2007, la UAEM, contó con ocho planteles de la escuela
preparatoria, 21 organismos académicos (escuelas y facultades)
establecidas en el Valle de Toluca, y 10 Centros Universitarios (CU) y
una UAP, ubicados fuera de la capital del Estado. Al inicio del mismo
ciclo, se registró una matrícula, en el sistema dependiente de 50 448
alumnos, y de 34 139 en las instituciones que están incorporadas a la
universidad (UAEM, 2007).
59
13. La matrícula en la UAEM durante los últimos 10 años, ha registrado un
incremento moderado, destacando los periodos 1996-1997, 1998-1999,
2000-2001 y 2003-2004 con un aumento aproximado de entre dos mil
y tres mil alumnos en cada uno, con respecto al ciclo anterior. Estos
periodos coinciden con la apertura de nuevos espacios educativos en
diversas regiones de el Estado (UAEM, 2007).
PERSONAL ACADÉMICO Y FORMAS DE ORGANIZACIÓN
En el ciclo escolar 2006-2007 la UAEM contaba con un total de 5 219
académicos, de los cuales el 97% son profesores y el resto técnicos
académicos. En el caso de los primeros, 1 054 son de tiempo completo,
es decir, el 21%; el 3% de medio tiempo y el 76% de asignatura. En dicho
periodo se tenia un total de 334 profesores con perfil deseable por el
Programa de Mejoramiento al Profesorado (UAEM, 2007a).
En los últimos años la universidad ha contado con un significativo
incremento en la habilitación de sus profesores. Con apoyo de diversos
programas federales ha logrado elevar el grado académico de su planta
docente y de esa manera favorecer los índices Promep y SNI.
Por lo que se refiere a la función investigación, se registraron un
total de 286 investigadores, 92 pertenecían al del Sistema Nacional
de Investigadores (SNI); se realizaban 476 proyectos de investigación
entre nuevos, en desarrollo y finiquitados por otra parte, se contaba
con 85 cuerpos académicos en formación y siete en consolidación
(UAEM, 2007a).
PROCESOS DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL
Planteamiento normativo
La UAEM, dentro de su legislación vigente establece la integración del
Plan General de Desarrollo y el Plan Rector de Desarrollo Institucional
(PRDI) El primero se elabora cada doce años, por lo que su contenido
refiere la orientación general que la comunidad define con fundamento
y en pleno ejercicio de su autonomía buscando congruencia con las
políticas educativas estatales y nacionales.
60
14. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
La elaboración formal de un plan rector, ocurrió en el periodo 1989-
1993 donde se realizó un amplio diagnóstico considerando contextos
internacionales, nacionales y estatales. Asimismo hizo una puntual
descripción de las condiciones en las que en ese momento se realizaban
las funciones sustantivas y adjetivas, para finalmente establecer
compromisos a corto y largo plazo (UAEM, 1990).
Desde entonces, la integración del Plan Rector ha evolucionado
paulatinamente. Actualmente es un ejercicio de planeación estratégica,
donde participa la comunidad universitaria.
La planeación ha sido considerada en la institución como un proceso
integral y flexible que genera una capacidad de dirección en los miembros
de la organización y da la posibilidad de definir el curso que debe seguir
la institución mediante la elaboración de los siguientes elementos:
misión, diagnóstico FODA, visión, objetivos estratégicos, políticas y
estrategias, proyectos y metas e indicadores (UAEM, 2005b).
La otra parte del sistema de planeación se refiere a los ejercicios de
evaluación.
En el 2002 se estableció un sistema de evaluación institucional. En
este sistema las dependencias de la administración central reportan las
acciones que les corresponde de forma anual. Con base a las acciones
comprometidas en el plan rector a cuatro años, se integra un Programa
Operativo Anual (POA) en este que se realizan evaluaciones de las
acciones comprometidas.
EJERCICIOS DE PLANEACIÓN INSTITUCIONAL
El PIFI es una estrategia del gobierno federal para cumplir con la
política de asegurar la buena calidad en la ES. Para la UAEM, es un
proceso más de evaluación externa para la obtención de recursos
financieros. En este sentido, participar se convirtió en una prioridad,
para la institución, se realiza al margen de los ejercicios de planeación
y evaluación establecidos en la legislación universitaria y su integración
no requiere de la aprobación de los órganos de gobierno.
61
15. Cuando inicia la integración del PIFI en 2001, la UAEM tenía como
documentos rectores al PGD 1997-2009 y PRDI 1997-2001. La
metodología solicita recuperar la misión, visión, objetivos y estrategias
de estos documentos, pero también direcciona las actividades a través
de proyectos previamente establecidos por la SEP como prioritarios.
Uno de los principales obstáculos que enfrentó la UAEM al elaborar sus
primeros dos PIFI, es que ésta, no contaba con un programa operativo
anual (POA) para priorizar y determinar los compromisos a corto plazo,
lo que obligó una planeación sin el soporte de un diagnóstico previo.
Con la integración de los POA en 2003 la integración del PIFI no se
favoreció ya que se vieron como dos ejercicios distintos, siendo que
uno debiera ser la base del otro.
Para la elaboración del PIFI son las secretarías de Docencia, de
Investigación y Estudios Avanzados, así como la de Administración
las que suministran la mayor parte de la información y coordinan las
actividades. Sin embargo, por las evidencias de participación estratégica
que se solicitan en el PIFI, también acuden a la integración de proyectos
los organismos académicos, y los encargados del despacho de los
centros universitarios.
Uno de los problemas que se presenta en la UAEM es que no se cuenta
con procesos sistematizados que permitan contar con información
confiable, prueba de ello es que la estadística que se reporta en las
evaluaciones internas, así como la que corresponde a los informes
anuales del rector no coinciden con los avances que reporta la
institución en el PIFI. La falta de procesos vinculados y sistematizados
originó que no se cumplieran uno de los principales objetivos del
sistema de planeación universitaria, orientación y retroalimentación
de los procesos académico administrativos, y que solo quede en una
gestión de recursos.
En pocas palabras, el proceso de planeación para la integración del
PIFI ignora la legislación de las universidades públicas, lo que da
como consecuencia, un proceso paralelo, desvinculado y por lo tanto
desgastante para los actores institucionales.
62
16. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
El PIFI no respondía a la integración de las instituciones mexicanas,
su organización al interior no es congruente con la integración por
Dependencias de Educación Superior. Además, el esquema de Cuerpo
Académico, se ha desarrollado más en las ciencias duras, no así en el resto
de las áreas del conocimiento y no en todas las universidades públicas.
Por todo lo anterior, a la UAEM le ha costado mucho esfuerzo humano
y recursos financieros y materiales para obtener dinero “fresco”. Los
logros obtenidos en las metas académicas podemos conocerlos más a
detalle en lo que respecta a programas educativos, personal académico
y cuerpos académicos.
PROGRAMA INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Para conocer el proceso de elaboración y su impacto de este programa
en la UAEM fueron aplicadas entrevistas a diversos académicos, que
coinciden en que la metodología empleada en la formulación del PIFI
permite detectar los principales problemas institucionales. En este
sentido, mencionaron varias de sus ventajas, entre ellas: la detección
de necesidades y problemas tanto de operación como del diseño de la
estructura funcional lo que permite visualizar los obstáculos y plantear
estrategias para su solución, en cuanto al proceso consideran que la
metodología es clara y lógica; incluso sobrada en cuanto a los resultados
e impactos , además permite reflexionar sobre la situación por la que
transitan las IES detectando las principales problemáticas y alternativas
viables para su solución. Los entrevistados la califican como el instrumento
de planeación más acabado y completo que ha generado la federación.
Sin embargo, plantearon también diversas desventajas, como que: las
problemáticas que se señalan son bajo la óptica de la federación, es decir
detectan lo que desde su perspectiva consideran como relevante, esto tiene
como consecuencia que se dejen sin atender los problemas considerados
en ocasiones como prioritarios por los espacios académicos.
Sin embargo también se opina que el proceso es centralizado y por lo
tanto inflexible, cuando se opera, funciona de otra manera en la realidad,
ya que los actores participantes son los que finalmente pueden lograr
o no los resultados.
63
17. Se enfatizó en que existen problemas en la capacitación y que los
cambios administrativos y la consecuente rotación de personal no
favorecen la continuidad del proceso.
Con relación a la comprensión de la metodología, los entrevistados
afirmaron que fue comprendida y debidamente aplicada aunque el
ejercicio fue difícil en un principio, sin embargo, otros respondieron que
no, argumentando que difícilmente los que participan en las diferentes
etapas del largo proceso, al final tienen el conocimiento integral del
mismo. Además, agregan, que de acuerdo a los recursos que se otorgan,
ésta es sobrada y tortuosa.
En este sentido, la solicitud de recursos no era congruente con los
problemas detectados. Por otra parte, se afirma que no se les permitía
participar a los profesores de tiempo completo (PTC) con un pensamiento
“crítico” para que no se cuestionaran las líneas de trabajo establecidas,
y que se desconoce el objeto de desarrollo académico.
Los operativos afirmaron que si se había comprendido la metodológica
pero gracias a las guías y las reuniones de capacitación; porque si la
metodología no se entiende, no se puede elaborar un PIFI.
Otro aspecto importante observado en la elaboración del PIFI fue
la extensión y complejidad, del documento, así también por los
problemas de integración y comunicación de los equipos de trabajo en
los diferentes ejercicios.
Detectan también que el contar con una metodología no es suficiente
para lograr un desarrollo institucional, se requiere de un compromiso
y experiencia por parte de los actores en el momento de la ejecución o
bien de la operación de los proyectos.
En opinión de los entrevistados del nivel operativo, es que no se da
una verdadera participación, ya que es una tarea extra en donde los
resultados no impactan en su labor además de que recae en unos
cuantos, argumentando también que la planeación estratégica es un
proceso importado de la iniciativa privada, y por lo tanto, no es el más
adecuado para las instituciones educativas.
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18. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
Las inconformidades versan en cuanto a la capacitación que se recibe
sobre el tema y la relativa participación que se da en las dependencias.
Afirman que el proceso no se acepta y se ve como una carga extra.
Las formas tradicionales de planeación en la institución nunca han
estado vinculadas a la presupuestación y tienen graves problemas en la
programación del gasto con procedimientos centralizados y altamente
burocratizados, lo que representa obstáculos infranqueables ante una
estrategia que busca racionalizar y eficientar el proceso integral de
planeación estratégica.
Todo lo anterior repercute directamente en la no aceptación del programa
viéndolo como una tarea extra y desgastante por las contradicciones
que enfrenta al interior.
Los entrevistados del nivel directivo consideran que las acciones que
permitirían un adecuado desarrollo institucional bajo el proceso de
planeación estratégica son las siguientes: participación de pocas personas
pero con amplia experiencia que además tengan un conocimiento de
la institución y de la DES, reuniones más cortas y productivas. No caer
en el error de generar proyectos integrales que sean tan generales que
pierdan lo específico y por lo tanto la visión estratégica.
Los operativos consideran que las acciones que permitirían un adecuado
desarrollo institucional bajo el proceso de planeación estratégica es el
contar con una visión compartida. Se da por hecho que ésta se tiene y
que ha sido consensada, pero la realidad es que poca gente es convocada
para integrarla y cuando se tiene no se da a conocer. Por otra parte, la
programación de los tiempos no son acordes con las actividades de los
participantes e incluso en ocasiones ni con lo de las dependencia..
Dentro de los obstáculos en la operación, según los entrevistados lo
que no permite el desarrollo adecuado en el proceso de planeación es
el desconocimiento de la institución y el no convocar a las personas
idóneas. Se necesitan personas con visión institucional. No quedan
claros los mecanismos de planeación y evaluación, realizar reuniones
masivas que no concretan nada, capacitación incompleta y falta de
continuidad en el trabajo.
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19. Por otro lado, el desconocimiento que tienen los directivos sobre los
criterios para la asignación de recursos, genera solicitudes irreales;
además de solicitar apoyo a proyectos individuales, la lentitud en la
liberación y entrega de recursos.
Las propuestas para mejorar el proceso se refieren a: convocar a un grupo
reducido con amplia experiencia y conocimiento del proyecto, apoyado
por un área staff que proporcione los datos, en este sentido que se
cuente con un sistema de información integral. Una mejor capacitación
y continuidad en ella. También debe haber una línea clara de acción por
parte de la institución, y este tiene la obligación de hacerla saber para
orientar el desarrollo de la misma.
En cuanto a las propuestas para mejorar el proceso destacan las
siguientes: programar los tiempos de manera conjunta con todos los
participantes, que exista un compromiso tanto con el equipo como
con el espacio académico de origen, convocar solo a las personas que
participan en la redacción e integración del PIFI, ampliación del tiempo
para la formulación y agilización de entrega y ejercicios de recursos.
La opinión que se tiene de la organización institucional y por DES para
la integración del PIFI, es que son adecuadas ya que se simplifican el
otorgamiento de los recursos, embargo, falta una visión de trabajo en
equipo y que sepan sortear las diferencias entre integrantes de las DES.
Por otro lado, los entrevistados declararon su desacuerdo con la
organización institucional y por DES argumentando que, en el caso de
la primera, no existe comunicación ni coordinación entre secretarias
y su interés se basa en supervisar o controlar el proceso con personal
improvisado sin brindar un apoyo real y efectivo
La mayor inconformidad se refiere a la organización por DES, desde la
perspectiva de algunos entrevistados, esta es una imposición del gobierno
federal, por tanto en el contexto de la UAEM, la DES es un esquema
artificial, porque se tiene una estructura de trabajo por facultad.
Además, se considera que las DES no se integraron de forma
adecuada para dar respuesta al planteamiento de realizar planeación
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20. rograma
Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
participativa; los intereses, problemáticas, niveles de desarrollo y
visiones profesionales, son diferentes.
El personal del nivel operativo que fue entrevistado, en su mayoría también
coinciden en que a nivel institucional se observaba una desorganización
entre las secretaría participantes. La Secretaría de Planeación y Desarrollo
Institucional (SEPLADI) que es la que coordina los trabajos de integración
del documento, no planea bien la actividad ya que la integración del PIFI
se empalma con otras tareas institucionales.
Así también, la mayoría coincide en que la integración de las DES no
fue la más afortunada. Una de las entrevistadas opina que agrupar a los
organismos académicos ubicados en Toluca por áreas del conocimiento,
fue un criterio muy general para llevar a cabo una actividad que
requiere de compartir espacios, recursos, problemática similares en las
cuestiones académicas y administrativas.
En el caso de los Centros Universitarios la situación fue más grave,
comenta. Agruparlos según su cercanía geográfica, fue un error, se
unieron espacios que no tenían las mismas áreas del conocimiento y
que no contaban con los mismos niveles de desarrollo.
Con respecto a los tiempos utilizados para las diversas etapas,
desde la integración del documento hasta la entrega de recursos, los
entrevistados señalaron que el tiempo para la integración del PIFI es
adecuado, aunque es una situación muy “carrereada”. Por otro lado,
las opiniones se dividen en cuanto al tiempo que se toma la SEP para
evaluar el documento; que se considera demasiado.
El problema de fondo del PIFI, es que es un proceso tardado y
complicado que se integra para un ejercicio anual. Se pide un
proyecto con un año de antelación para que los recursos lleguen para
el siguiente, cayendo en prácticas de simulación que no ayudan en nada a
un proceso de planeación estratégica, el cual hace énfasis en resultados
y su vinculación con los recursos.
Se detectó que una vez que llega el recurso a la DES se hacen juntas
informativas y además se reúne un equipo de trabajo para que el recurso
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21. que ya esta etiquetado se distribuya de acuerdo a la solicitud de cada
uno de los participantes. Esto lleva algunas semanas, y generalmente
se solicita que se debe ejercer el recurso lo antes posible. Esto tiene
la explicación de que hay que comprobar, sin embargo no estamos de
acuerdo en hacer las requisiciones con cotizaciones al vapor y solo
por que se pueda comprobar, pues cada uno de los participantes debe
planear adecuadamente los recursos asignados y en la mayoría de las
ocasiones verificar si este recurso es suficiente para lograr la meta
establecida, ya que de lo solicitado, generalmente hay reducción de
recursos otorgados.
Con respecto a los cargos y las formaciones académicas que tenía el
personal con mayor y mejor participación dentro del PIFI, se identificó
que la figura del encargado de planeación por ser una actividad propia
del área; debe estar involucrado además de la participación de otros
académicos e investigadores que conocen la problemática que se vive y
que aportan elementos para la integración real del documento.
Una situación detectada en este proceso es que en los CU la estructura
académica administrativa es complicada, ya que un académico puede
tener varias funciones administrativas, por lo que su participación en el
proceso se ve poco efectiva.
En los últimos ejercicios, también se solicitó la asistencia de los
líderes de los cuerpos académicos. Los OA no tuvieron problema en
convocarlos, en todo caso solo porque se incrementaba el número de
personas a movilizar. Pero los CU al no contar con cuerpos académicos
como tal, asistía el personal que se encontraba a cargo de alguna línea de
investigación destacada, lo cual podía ser una limitación al desconocer
la problemática de cada CU.
Como resultado del proceso de elaboración del PIFI, se centra en
la búsqueda de recursos, en los OA es más amplia y más fácil por la
estructura y experiencia que tenían por haber participado en otros
ejercicios anteriores. Lo anterior definitivamente se fue mejorando al
contar con mayor información por parte de los participantes, para la
elaboración del documento.
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Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM
DIFICULTADES EN LA OPERACIÓN
Las opiniones coinciden, por un lado en el desconocimiento del proceso
y la inconsistencia del personal participante, así como los costos y
dificultades para la integración del PIFI que se consideraban mayores
que sus beneficios. Si se considera el tiempo y los recursos invertidos
como la movilidad de docentes, insumos e infraestructura, entre
otros. Además durante la elaboración del PIFI, el personal involucrado
desatendía otras actividades académico-administrativas.
CONCLUSIONES
Las formas de planeación-evaluación desarrolladas por el PIFI se
encuentran desvinculadas de las practicas que sobre los mismos
temas la UAEM aplica tradicionalmente, basados en su normatividad
y antecedentes históricos, lo que genera confusión, desarticula
procesos y hace de la evaluación una actividad costosa.
El PIFI se formula desde una perspectiva burocrática que consiste
en el llenado de formatos, en donde se genera una gran cantidad
de información, la mayor parte de ella estadística, anexando a
esta documentos probatorios de lo que se afirma, hay implícito un
esquema de desconfianza.
El logro de la calidad ha sido rebasado por el interés en el
cumplimiento de las condiciones e indicadores que se plantean en
forma centralizada desde la federación, desconociendo la originalidad
de cada institución. De tal manera que la calidad educativa ha sido
confundida, con el cumplimiento de indicadores que tienen relación
pero no garantizan que se ofrezca una mejor formación académica.
Este ejercicio puede ser retroalimentado para obtener mejores
beneficios, cuando el personal que participe realmente se involucre
y conozca a su DES.
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Fecha de recepción: 08/02/2011
Fecha de aprobación: 28/07/2011
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