1. 3 K 3488/10
a.,l!I:. ARENDl'S ANWÄLTE
•.• RECHTSANWALTS!ß.NZLEI
VERWALTUNGSGERICHT STUTTGART
Im Namen des Volkes
Urteil
In der Verwaltungsrechtssache
- Kläger -
prozessbevollmächtigt: ,
Rechtsanwälte Arendts und Köll/3gen,
Perlacher Str. 68; 82031 Grünwald; Az: .~'~.jl", •
• NG1
gegen
Land Baden-Württemberg,
vertreten durch das Regierungspliäsidium Karlsruhe,
- Abteilung Lotterie und Glücksspielrecht -
Durlacher Allee 100, 76137 Karlsruhe, Az: •• ••
- Beklagte -
wegen SportWetten
hat das Verwaltungsgericht Stuttgart - 3. Kammer - durch den Vorsitzenden Richter am
Verwalturigsgericht Schaber, dem Richter am Verwaltungsgericht Schnäbele und die
Richterin am Verwaltungsgericht Matzer sowie durch die ehrenamtliche Richterin Alb-
recht-Groß und den ehrenamtlich!sn Richter Kunkel, auf die mündliche Verhandlung
vom 9. März 2011
für R e c h t erkannt:
Der Bescheid des Regierungsprä~sidiumsKarlsruhe vom 15.12.2006 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt dler Beklagte.
Die Berufung wird zugelassen.
I U

2. I"'; '.'
..: ~, .
- 2 -
. ..
.,..
:'"
Tatbestand.
. , ,
, ~ ...
Die Beteiligte'n st~eiteri Ümdie RElchtmäßigkeiLeiner vom Beklagten gegenüber dem Klä-
.~ ~., ~.- -. - - '
ger erlassenen Untersagungsverfügun~ hinsichtlich des Vermitteins von Sportwetten im
Land Baden-Württemberg.
Der Kläger, ein griechischer Staatsangehörige.r, vermittelt Sportwetten an eine Firma in
Malta, die dort eine staatliche Konzession für diese Tätigkeit besitzt.
Mit Bescheid vom 15.12.2006 untersagte das Regierurigspräsidium Karlsruhe dem Kläger
"J •
für den Bereich des Landes Baclen-Württemberg die Veranstaltung und' die Vermittlung
von Sportwetten sowie die Werbung hierfür und die Unterstützung sOlcher Tätigkeiten. Die
i _ ' .
zur Veranstaltung oder Vermittlung solcher Glücksspiele vorgehaltenen Geräte seien zu
entfernen (Nr.1). Die untersagten Tätigkeiten seien unverzüglich einzustellen und die Ein-·
stellung dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2); Die sofortige
Vollziehung von Nr. 1 und Nr. 2 wurde angeor~net (Nr. 3). Zudem wurde die FestsetZung
..
. eines Zwangsgelds von 10.000,- EUR angedr6ht, falls die Verpflichtung, die untersagten
Tätigkeiten unverzüglich einzustellen, nicht innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung
der Verfügung befolgt werde (Nr.4) .
. Als Ermächtigungsgrundlage nannte das Regierungspräsidium Karlsruhe § 12 Abs. 1 des
Lotteriestaatsvertrags LV.m. §3 Abs. 1 des zugehörigen Ausführungsgesetzes. Zur Be-
gründung führte das RegierungslPräsidium Karlsruhe aus, bei der Vermittlung vonSpo~-
wetten handle es sich um dieäffentlicheVeranstaltungvon Glücksspielen, was nach § 284
Abs. 1 StGB ohne behördliche Erlaubn'is verboten sei. Eine solche Erlaubnis sei dem Klä-
. . .. .
ger nicht erteilt worden und könne auch nach der Jandesrechtlichen Gesetzeslage nicht
erteilt werden. Das staatliche GlÜcksspielmonopol diene der Abwehr von erheblichen Ge-
fahren für die Bevölkeru~gund für d~s VermÖgen des einzelnen Spielers sowie der Be-
kämpfung der Spielsucht. An eine im EU-Ausland erteilte Lizenz eines Veranstalters von
..
Sportwettenseiein Mitgliedsstaat wie die Bundesrepublik Deutschland, der andere
Schutzregelungen erlassen habe, nicht gebund,en.

3. ~3 -
Gegen diese Verfügung hat der Kläger am 19.12.2006 mit der Begründung Klage erho- I
i
I
. ben, die Verfügung verstoße gegen den Anwendungsvorrang des Europarechts. Die aus-
ländische Konzession habe auch tür Baden-Württemberg bindende Wirkung. Die Europa-
rechtswidrigkeit des Sportwettell1monopols führe dazu, dass ihm auch nicht das Fehlen
einer Erlaubnis - die gar nicht erlangt werden könne - entgegengehalten werden könne.
Unter Hinweis auf die Vorlage von Fragen an den Europäischen Gerichtshof zur Ausle-
gung von Art. 43 und 49 EG im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit des staatlichen
Wettmonopols mit dem Gemeinschaftsrecht u.a. durch die 4. Kammer des erkennenden
Gerichts hat die Kammer das vorliegende Verfahren mit Beschluss vom 01.10.2007 aus-
gesetzt.
Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 08;09.2010 - C-358/0T bis C-360/07 _
(GewArch 2010, 444 = ZfNG 2010,332) eine Vorabentscheidung getroffen und dabei zum
einen eine Verpflichtung zur Ane!rkennung·aUsländische~ Konze~sionen in diesem Bereich
verneint. Er hat zum anderem im Grundsatz ein Sportwettenmonopol für gemeinschafts-
rechtlich zulässig erachtet, allerdings die Anforderungen an die Rechtfertigung eines Mo-
nopols durch Kohärenzanforderungen präzisiert. Zu den im vorliegenden Fall entschei-
dungsrelevanten Teilen hat er insbesondere ausgeführt:
"Stellt ein nationales Gericht sowohl fest,
- dass die Werbemaßnahmen des Inhabers eines solche'; Monopols für andere, ebenfalls von ihm angebo-
tene Arten von Glückspielen nicht auf das begrenzt bleiben, was. erforderlich ist, um die Verbraucher zum
Angebot des Monopolinhabers hinzulenken und sie d~mit von anderen, nicht genehmigten Zugangskanälen
zu Spielen WegzufOhren, sondern darauf abzielen, .den Spieltrieb der Verbraucher zu fördern und sie zwecks
Maximierung der aus den entsprechenden Tatigkeiten erwarteten Einnahmen zu aktiver Teilnahme am Spiel
zu stirrulieren,als auch,
- dass andere Arten von Glücksspielen von privaten Veranstaltern, die über eine Erlaubnis verfügen, betrie-
ben werden dürfen, als auch,
- dass in Bezug auf andere Arten von Glücksspielen, die ,nicht unter das Monopol fallen und zudem ein hö-
heres Suchtpotenzial als die dem Monopol unterliegenden Spiele aufweisen,die zuständigen Behörden eine
zur Entwicklung und Stimulation der SpielUitigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung betreiben
oder dulden, um insbesondere die aus diesen Tatigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren,
so kahn es berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass ein solches Monopol nicht geeignet ist,
die Erreichung des mit seiner Errichtuna verfolgten Ziels, Anreize zu übermaßigen Ausgaben für das Spielen
zu vermeiden und die Spie/sucht zu bef<ampfen, dadurch zu gewahrleisten, dass es dazu beitragt, die Gele-
genheiten zum Spie/ zu verringern und Tätigkeiten in diesen Bereichen koharenter und systematischer Wei-
se zu bekampfen. a

4. -4 -
Am 23.09.2010 hat die Kammer das Verfahren fortgesetzt. ~."
. './l, . ,
Der Kläger sieht sich durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs, in seiner Rechtspo~
sition bestätigt und beantragt,
'.
. den Bescheid des Regierungspräsidiums:. KarlsrÜhe vom 15.12.2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die'. UntersagungsverfÜgung auch unt~r BerÜcksichtigung der aktuellen Recht-.
'sprechung des Europäischen Gerichtshofs weiterhin für rechtmäßig.~Hechtsgrundlage der
.' l' .
UntersagungsverfÜgung als Dauerverwaltungsakt sei nunmehr. § 9 ~bs. 1 Satz 3 Nr. 3
GIÜStV. Die Untersagungsverfügungkönne darauf gestützt werden, da~ses sich um U11er-
laubtes Glücksspiel handle, weil eine formelle .;Genehmigung zu keiner Zeit erteilt worden
sei. Der GIÜcksspielstaaJsvertra~1und seine Anwendung seien. im Übrigen auch verfas-
. ,
sungs- und europarechtskonform. Der Bekla?te verweist hierzu auf ~mfangreiche rechtli-
che und tatsächliche Verbesserungen gegenüber der Situation zur früher durch deI) Lotte-
riestaatsvertraggetroffenen Reglelung. Da Bedenken gegen die ,nationale Ausgestaltung
vom Europäischen Gerichtshof nur unter kumulativen Voraussetzungen geltend gemacht
worden seien, seien bereits durc:h die jedenfa!ls durch den Glücksspielstaatsvertrag und
.' .. ~ ".
seine Anwendung erreichte sachgerechte AU~'gestaltung eines Sportwettenmonopols ge-
meinschaftsrechtliche Bedenken ausgeräumt. Im Übrigen werde dem Kohärenzgebot auch
dadurch Rechnung getragen; dass die Änderungen der Spielv~rordnung im Jahr 2006
nicht nur Erleichterungen, sondern u; a. durch das Verbot von Fun-Games' auch Erschwe-
rungen für die dortigen Spiele mit sich gebracht hätten, so dass auch in diesem Zusam-
menhang dem Spieltrieb entgegengewirkt wer~e. Schließlich beanspruche jedenfalls der'
formelle Erlaubnisvorbehalt des §4 Abs. 1 GIÜStV.in allen Fällen Geltung und sei eine
ohne Erlaubnis ausgeÜbte Vermittlung von Wetten ungeachtet dermateriellen Beurteilung
illegal.
..
Wegen weiterer Einzelheiten wirclauf die Gerichts- und Behördenakten 'Bezug genommen.

5. -5 -
Entscheidunasaründe
Die Klage ist fUlässigund b(~gründet. Die angefochtene Untersagungsverfügung ist
rechtswidrig und verletzt den Klälger in seinen Rechten (§ 11.3Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Da die Untersagungsverfügu'ng, einen Da'uerverwaltungsakt darstellt, ist auf die, heutige
I '
Sach- und Rechtslage abzustellEm,
I
Als' Ermächtigurigsgrundlageko1nnte der Beklagte daher :- unter zeitlichem Aspekt - § 9 '
Abs. 1 Satz 3 Nlr. 3 GlüStV als Nachfolgeregelung von' § 12 Abs. 1 Lotteriestaatsvertrag ,
heranziehen, wo1nachdie zustärldige Behörde insbesondere die Veranstaltung, Durchfüh-
rung und vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür ~ntersagen kann.
r Die Untersagungsverfügung kann jedoch nicht hierauf gestützt werden, denn die in § 9
Abs. 1 Satz 3 Nr·13 GlüStV getroffene und auf dem GIUcl<sspielmonopOI (§ 10 Abs. 2 und 5
GlüStV) basieren1deRegelung ist wegen Verstoß~s gegen Art. 49 bzw. 56 AE~V (die Art.
43 bzw. 49 EG entsprechen) unanwendbar. Das folgt 'aus dem Vorrang des Umonsrechts.
Aus der Vorabe~tscheidUng deli) EuGH vom 08.09.2010 (a~a.O.) ergibt sich, dass zwar
grundsätzlich MolnoPole im Bemich der Sp~rtwetten zulässig, sein können, dies aber nur
bei hinreichend kbhärenter Ausgestaltung möglich ist. Fehlt es hieran, so sind sowohl die
inhaltlichen Reg+ngen des Glückspiels,taatsvertrags. soweit sie Monopolisierungen be-
treffen bzw. voraussetzen (insbE~sondere§ 4 GlüStV),alsBuCh die begleitenden im Ver-
trag enthaltenen behördlichen Handlungsermächtigungen (wie § 9 GlüStV) mit Unions-
, ,
I
recht unvereinban An einer solchen kohärenten Ausgestaltung fehlt es auch zum heutigen
Zeitpunkt.
I
Die 4.' Kammer des erkennenden Gerichtshofs' hat hierzu in ihrem Urteil vom 16.12.2010 _
I I
!
4 K 3645110 - (JU1S) ausgefahr!: .
"Das folgt schon daraus, dass bei den aufgrund der Vorabentscheidung mit in den Blick nehmenden Auto-
matenspielen -diese Wurden vom BeklrfJgtenund auch im Urleil des VGH Bad.-Würlt. v. 10.12.2009 (a.a.O.)
bisher für unerheblich gehalteil, da allein auf den Sektor der Sportwetten abzustellen sei _ die rechtliche
Situation gegenüber dem Vortagebeschluss von 2007 unvertinderl geblieben ist. ' ,
Im Vortagebeschlussjhatte die Kammor dazu ausgeführl: "Es ist jedOCh für die Kammer nicht ersichtlich,
dass die. maßgeblichen gesetzgeberischen K6rperschaften der, Bundesrepublik Deutschland namentlich
gegen die vielfliltigen lAutomatenspiele vorgehen bzw.' vorzugehen beabsichtigen. Denn die im Kontext des
Abschlusses .eines nlen Lolterlestaalsvetfrags und infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsge-
I
_______
--I~~~~_~-----

6. .,.
6-
' ...
richts vom 28.März 2006 in Angriff genommenen Maßnahmen beziehen die dargestellten privaten "urit~r-
nehmen offenstehenJ:1enGlOcksspielsekt'oren in keiner Weise mit ein .... Hinzu kommt ein Weiteres: Mft-4lJ{j[-
kung vom 01.01.200~ erfolgte eine Ande'rung der SpieIV(vgl. U. a.§§ 3 und 13 Spiel V, BGBI. /2006, ~80) inv-
einer Weise, dass verschiedene suc/ltre'levante Begrenzungen sogar gelockert wurden. So wurde die Zahl
der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und Warenspielgeräte von zwei auf drei erhöht, die in Spielhallen
l",Jl,"
zqlässige Zahl von 1b auf 12 Geräte; zudem wurde hierbei noch die Mindestquadratmeter:zahl von. 15 ~uf1~
qm reduziert. Weiter Ierfolgte eine Reduzierung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden bel g/~/chzel-
tiger Erhöhung der Verlustgrenze VOll 60 auf 80 EUR. ....i .Gerade dieses lediglich sektorale und im Ubrigen
h6chst widersprüchlibhe Vorgehen, oh/1l~dass dem eine..konzeptioneJle Gesamtschau zugrunde llige,stellt
hiernach keine geeighete und angemessene und daher kohärente Begrenzungsmaßnahme dar. " .
In tatslichlicher Hin~icht hat sich 'die Problematik der Aatomatenspiele gegenaber dem Zeitpunkt des Vorla-
gebeschlusses soga~ noch verschärft. Dieser. Sektor hat sich namlich erheblich vergrößert (siehe hierzu
auch VG Hamburg, Urt. v. 02.11.2010 - 4 K 1495/07-, Rn. 86, - juris). $0 verzeichnete das gewerbliche Au-
tomatenspiel deutliche Steigerungsraten. Verglichen mit dem Jahr vor der Novellierung der Spielverordnung
ergaben sich Umsathuwachse von 38,3% (im Jahr 20055,88 Mrd. Euro, im Jahr 20088,13 Mrd.Euro).
· Parallel dazu stieg J:1ie Zahl der Geldspie/automaten in' den gastronomischen 'Betrieben und rund 12.300
Spielhallen von 200.000 auf 225.000 an. Damit positionierte sich das Marktsegment des gewerblichen Au-
tomatenspiels 2008 ~rstmals an der Spitze aJlerlegalen B1msatztrager(Hayer, Sucht Aktuell 2010, 47). Damit
einhergehend stieg der Anteil der jungEm Männer, die an den - besonders suchtgefährdenden (siehe dazu
sogleich) -Spielautomaten ihr GJack versuchen, von 6% im Jahr 2007 auf 15% im Jahr 2009 (We/t-Online v.
04.02.2010) .. I .' ... ' .
Zu den mit dem Automatenspiel verbundenen Suchtge~ahren hat bereits das Bundesverfassungsgericht in
seinem Urteil vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, NJW2006, 1261) ausgefahrt, dass bei weitem die meis-
ten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten nach derzeitigem' Erkenntnisstand an
Automaten spielten, Idie nach der Gewerbeordnung betrieben werden darfen. An zweiter SteJlein der Statis-
tik folgten Casino-Sp'iele. Alle anderen G/Ocksspielformen tragen gegenWärtig deutlich weniger Zu problema-
tischem und patho/dgischem Spielverh,9/ten bei (vgl. Hf3yer/Meyer, Die Pravention problematischen Spiel-·
verhaltens, J Public Health 2004, S. 29:3, 296). An diesfln Befunden hat sich far die aktuelle Situation nichts
geandert (Hayer, Sutht Aktuell, 2010, 47, 50 f.).' .. ' ..
Ohne Erfolg versuc~t der Beklagte dieser WOrdigung des Automatenspiels entgegenzuhalten, dass die - im
Vorlagebeschluss berücksichtigte - NoveJle der Spielverordnung auch erschwerende Elemente wie z. B. das
Verbot der Fun-Garrtes beinhaltet habe und dass der Normgeber das Ziel der Suchtpravention auch in die-
sem Sektor im Augel habe. Zwar verlanatdie Ermachtigtmgsgrundlagefor die Spielverordnung in § 33 f Abs.
· 1 GewO, dass diev"lorschriften. Obe. Aufstellung und ZUlassun., von SPie.,gerliten in der Spielverordnung u.
r g
a. der Eindämmung der Betlitigung des Spieltriebs dienen, und verfolgt der Verordnungsgeber nach seiner
VorsteJlung ein Gesamtkonzept,das sowohl dem Interesse des AutomatenhersteJlers und -aufstellers Rech-
nung tragen soll, d~m Kunden neue Spielvariationen anzubieten, als auch dem öffentlichen Interesse an
einer langfristig effe/fiven Kontrolle dieses Bereichs (v{j/. BR·Drs.665/05, dazu auch VGH Bad.-Wartt., Urt.
v. 10.12.2009, a.a.O .). Diese Elemente genogen '}ngesicht$ der konkret durch die Spielverordnunggetroffe-
I
nen Regelungen und ihrer tatsächliche'n Auswirkungen fOr die erforderliche Koharenz aber nicht (so auch
· VG Ha/~e,Urt.. v.. 11.11.1.2010 3 A 158/~9 -'. Rn. 162-16~, - juris). Vielmehr hat sich '!1it Blick auf C!ieSucht-
-
praventlon bel bilanZierender Betrachtungmsgesamt eme Verschlechterung gegenuber dem Zeitraum vor
der Novellierung der Spielverordnung ergeben (Hayer,: Sucht Aktuell, 2010, 47, 48). Soweit der Beklagte
dieser Wardigung uhler Berufung auf äen Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 15.11.2010 (-.4 B
733/10 -) entgegentutreten versucl1trnit dem Argument, die Zahl der Spielautomaten habe. sich letztlich
sogar verringert, weil urspranglich 80.000 Fun-Game-Automaten existiert hatten, die in den Anfangsbestand
nicht eingerechnet Worden seien, durch die' Neuregelung aber weggefallen seien, aberzeugt das nicht. Dabei
kann offen bleiben, bb die genannte Zahl eine hinreichende empirische Basis besitzt - das OVG Nordrhein-
Westfalen (a.a.O., Rn. 115 f.) spricht in seinem aeschluss, der im Rahmen eines Verfahrens des vorlaufigen
Rechtsschutzes erg~ngen ist und dahor auf nur summarischer Prafung der Sachlage beruht, von entspre-
chenden Schatzung~n und verweist hierfar auf die BR-Drs. 660/05 -; ebenso kann offen bleiben, ob eine
Addition dieser Zah/l zum AnfangsbestClnd aus methodischen Granden zulsssig wSre. Denn ungeachtet der
Zahl der Spielautorrtaten bleibt es jed1fJnfaUs bei den festgestellten ganz erheblichen Umsatzsteigerungen
dieser Branche. , .. •.
Die Kammer weist zusammenfassend darauf hin, dass schon im Hinblick auf die normative Ermöglichung
einer Angebotsexpahsion in einem Bereich desGlOcksspiels, der - trotz anerkannt hohen Suchtpotentials -
nicht.dem Monopol rnterfiegt, sondern liberalisiert ist, die zusUindigen Behördeneine zur Entwicklung und
Stimulation der Spie/tlitigkeiten geeignote Politik der AngebotseiWeiterung betreiben oder zumindest.dulden,
um insbesondere die aus diesen TStiakeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Umso mehr gilt das,
wenn entsprechend$ Angebotserweiterungen tatslichlich realisiert werden; dass der Normgeber diese fakti-
schen Entwicklungeh beobachtet und mittelfristig Untersuchungen oder ein Eingreifenerwagt, genagt unter

7. -7 -
diesen Umstanden nicht, um die Schlussfolgerung in Frage zu stellen, dpss das Sportwettenmonopol wegen
Inkoharenz im Verhältnis zum Automatenspiel mit Unionsrechtderzeit unvereinbar ist.
Ob die i'!1 VOrlage~eschluss zusatzlic/1lgeaußertegemeinschaftsrechtliche Kritik ar} de,r rechtlichen Struktur
und faktischen Au~gestaltung des Sp0rtv.:ettenmonopo/s unter der Geltung des Lotteflestaatsvertrags auch
heute noch - mit Blick auf umfangreiche Anderungen durch den GIOCksspielstaatsvertrag - in vollem Umfang
berechtigt ist, bed~rf keiner Entscheidung, weil es -' wie ausgeführt - an einer kohärenten Begrenzung und
damit einer Erforde'rtichkeit des Monopio/s schon ·im Hinblick auf clen Umgang mit dem Automatenspiel fehlt.
Entgegen der Auffassung des Beklagten kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass ein Verstoß
gegen Unionsrechti nur dann anzunehmen ist, ,wenn die im Urteil des Europäischen GerichtShofs genannten
drei, sprachlich mitl "sowohl - als auch" verbundenen Elemente kumulativ erfüllt sind. Vielmehr rekurriert die
Auslegung durch den Europaischen Gerichtshof auf die Vorlagefragen der nationalen Gerichte und nimmt
dazu deren AusfOhrungen in Bezug; liieraus ist daher fOi die Auslegung eines Vorabentscheidungsurteils
nicht abzuleiten, d~ss ausschließlich a'ann, wenn alle dort in Referierungdes Vortrags aus dem Vorlagebe-
schluss gena~ntenl Elemente geg~ben sind, bere~htigter. An!.as~ zur Schlussfolgerung ~ehlender Koh~renz
und Systematik bestehen kann. Dieses Versttindms folgt/m Ubflgenauch daraus, dass m der Entscheidung
des EuGH vom ,08]09.2010 tUr Rechtssache C~46/08 (Carmen Media, GewArch 2010, 448 ZfWG 2010, =
344) insoweit zwei IFeststellungen benannt sind (dort Rn. 71}, in derVorabentscheidung zum vorliegenden
Fall drei (vgl. zutreffend VG Berlin, Beschl. v. 06~10.2010 - 35L 354.10). Neben diesem systematischen
Argument sprecheA gegen ein Erfordl~mis kumulativer ErfOllung aber vor allem Sinn und Zweck der vom
Europtjischen Gerichtshof dargelegten' Kohärenzanforderungen, die unterlaufen worden, wollte inan. die
Inkoharenz im Verl'liiltnis zum Automatenspielbereich (vgl. dazu auch Krause, GewArch 2010, 428, 430;
Ennuschat, GewArbh 2010, 425, 427) durch -unterstellte - rechtliche und/oder tatsächliche Verbesserungen
im Bereich des Spörtwettenmonopo/s fOr kompensierbar halten. In diesem Sinn dUrften auch die Entschei-
dungsgrande des Urteils des Bundesvl3rwaltungsgerichts vom 24.11.1010 (8 C13;09-15.09), soweit sie sich
aus dessen Pressetnitteilung Nr. 110/2010 ergeben, zu verstehen sein.
Die gegenteilige, e~g auf den Wortlaut der VorabentscheidunggestDtzte Auffassung greift dagegen zu kurz.
Der Verglf?ich mehf[erer Sprach fassungen mit dem Ergebnis, dass die deutsche Formulierung "sowohl _ als
auch" inUbereinstimmung mit diesen anderen Sprachfassungen steht (so' Urteilsanmerkung Stein, ZfWG
2010, 353, 354 hirlsichtlich der englischen und französischen Fassung), bringt keinen eigensUindigen Er-
kenntnisge,winn, SO?der~ bestatig~ nur die - in aller Regel zu e':NartenC!e- Ri~htigkeit vo~ amtlichen Obers~t-.
zungen. Hieraus lasst Sich aber mcht clerUmkehrschluss ableiten, beim Vorliegen nur emes oder nur zweier
Elemente seien diel nationalen Regelungen unionsrechtskonform, Im Hinblick' auf die entscheidende Frage
nach der Kohtirenz 'bestehen für die Kammer vielmehr keine Zweifel daran, dass eine Vorlagefrage, die "nur"
auf mangelnde Koh~renz derzuSportlltletten getroffenen Regelung im Verhaltnis zur Regelung der Automa-
tenspielegestatzt Worden ware, aus 5jichf,des EEuropaischenGerichtshofs keine andere Antwort zur Folge
gehabt hätte als diJ konkret gegebene!;, einer neuerlichen Vorlage unter diesem Aspekt bedarf es aus' Sicht
der Kammer daher hicht.
Da die vom Beklagten fOr die als Ermessensentscheidung ausgestaltete Untersagungsverfogung herange-
zogene Rechtsgrundlage somit bereitsausunionsrechtlichen Granden una'nwendbar ist, kann die zwischen
den Beteiligtenun~ auch in der Rechtsprechung kontrovers diskutierte Frage offen bleiben, ob diese
Rechtsgrun.dlage mit verfassungsrechtfichen Anforderungen vereinbar ist.
Die UntersagungsV~rfogung kann .aucll nicht - wie der J3eklagte'offenbar meint - mit der Argumentation auf-c
rechter halten werdfin, dass es an eine'rnach dem deutschen Recht erforderlichen Genehmigung fehle (for-
melle lIIegaIiUit). OJnn wie bereits ausgeführt wurde, ist § 9 GlüStV wegen Unionsrechtswidrigkeit unan-
wendbar. Eine geltJngserhaltei1de Recluktion ihres Inhalts dergestalt, dass die Vorschrift - solange eine Ge-
nehmigung nicht voriege - trotz Unionsrechtswidrfgkeit der konkreten Regelungf3n zum Sportwettenmonopol
(und damit von § 4 Abs. 1 und 2 GfOstV) eine UntersagungsverfOgung rechtfertige, ist entgegen der Auffas-
sung des Beklagte~ nicht möglich (so 1. Erg. auch VG Halle, Urt, v. ,11.11:2010, a.a.O. Rn. '190; VG Ham-
burg, Urt. v. 02.11.2,010, a.a.O. Rn. 5ti ff;). Diese Auffassung entspricht auch in vollem Umfang den Grund-
slitzen des Urteils des EuGH in seinernu,rteil vom 06.03.2007 (C-338/04, Placanica, Rn. 67), in dem inso;"
weit ausgefOhrt ist: ,JDasFehlen einer polizeilichen Genehmigung kann daher Personen (. ..), die sich derar-
tige Genehmigungef nicht hatten beschaffen können, weil deren Erteilung den Besitz einer Konzession vo-
raussetzt, von deren Erhalt sie unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ausgeschlossen worden wa-
ren, auf jeden Fall ~icht zum Vorwurf gemacht werden" Dass diese Ausführungen im, Kontext mit einem
strafrechtlichen Verfahrenstanden,refativiert sie nicht; vielmehr müssen sie sinngemM auch fOrdie Frage
einer Berechtigung ~u Ordnungsverfagungen gelten, da diese oft nicht weniger einschneidende Maßnahmen
als das Strafrecht belinhalten.
Der Beklagte behauptet, aus dem Cannen Media-Urteil vom 08.09.~010 (a.a.O;) ergebe sich, dass der Eu-
ropäische Gerichtshof auch fOr den Fafl einer Unionsrechtswidiigkeit des Monopols von einem Erlaubnisvor-
behalt ausgegangeri sei. Diese Behauptung trifft indes nicht zu. Vielmehr hat der Europäische Gerichtshof
im ~ortigen Urteil (a·la. 0.) AusfOhrungs'n zur Erlaubnispflicht auf der Basis einer vom Ausgangsgericht hi/fs-
welse fOr den Fall (jer Europarechtswidrigkeit des Monopols gestellten Vorlagefrage gemacht. In diesem

8. .
- B -
Zusammenhang naHm die Vorfrage, w6!shalb, diese -. dort dritte - Frage überhaupt gestellt wurde, breiten
Raum ein; der EEurobäische Gerichtshof war der Auffassung, dass trotz. der vom Land SChleSWig-H~
geäußerten Zweifel ~n ihrer Zulässigkeit diese im Hinblick auf die insoweit gegebene· Präponderanz des
nationalen Vorlageg~richts zu bejahen sei, da nach· nationalem Recht trotz Monopols die Möglichkeit einer
Erlaubnis in dieseml Bereich "zumindest theoretischdurch§§ 4 Abs. 1 und 2 r;IüStV und § 5 Abs .. 1
.GIüStVAG vorbehalten worden zu sein scheinr(a.a.O. Rn. 81). Damit setzen die Ausführungen des Europä-
ischen Gerichtshofs kuf einem - unterste.1ften- Sachverhalt' auf, wonach - .unabhSngig vom Monopol - zumin-
dest theoretisch ein !Lizenzierungsmode.fl für Sportwetten mit konkreten Anforderungen bestehe .. Inwieweit.
diese Annahme .auf der Basis des in .derCarmen f)Aedia-Entscheidung. zugrundegelegten schleswig-
holsteinischenLand~srechts zutraf, kann offen bleiben. In Badfm-Württemberg lassen die Regelungen eine
.Lizenzierung für PriJate im Bereich der Sportwetten jedenfalls nicht zu (vgl.§ ~ AGGlüstV). Für die Behaup~
tung des Beklagten,l dass bei einer hinsichtlich $portwetten (ausgenommen Pferdewetten) qusschließlich
vorgesehenen Monopolstruktur - bei deren Unionsrechtswidrfgkeit - gleichwohl ein Erlaubnisvorbehalt zum
Tragen kommen mü~se, ist nichts ersicl''ltlich. Im Gegenteil erschiene die Annahme, oei konkreter Unzultis-
. sigkeit eines v,0m o/0rrn.geber g~wolltEm Mo~op?ls v~renge sich der .Handlungsrah'!len des n~tionalen
Rechts aus umonsrl(chtlichenGrunden auf ein lIzenZlerungsmodell, mcht gerechtfertigt. Denn die grund-
stitzliche Billigung e{ner Monopolstruktur in diesem Bereich durch den Europtiischen Gerichtshof·impliziert
notwendig auch die Möglichkeit zu deren kohSrenter Nachbesserung mit der Folge, dass Lizenzierungen für
Private auf Dauer a~sgeschlossen bliellen. Dainit bedarf es auch keiner Oberlegungen .dazu, ob und ggf.
inwieweit die Kltigerin - bei einer unterstellten Lizenzierui]gsmöglichkeit - materiellen Genehmigungsanforde-
rungen genügen wü{de und wie diese 9fJf. zu bestimmen wtiren.· Soweit der Beklagte davon ausgeht, solche
materiellen Anforderungen ließen sich. dem nur teilweise, ntimlich·.um unionsrechtswidrige Teile ,;bereinigten"
G/ücksspielstaatsve1:ag entneh/!len, ist das im Obrigen.nich~ richtig; .. ieln:eh: wtire hierfür eine (normative)
v
Ergänzung des verblIebenen Regelungstorsos erforderlIch, dIe aber Im Hinblick auf den Grundsatz der Ge~
waltenteilung durch~in Gericht weder [,Ieleistet werden Kann noch darf (vgl. so zutreffend VG Halle,a.a.O.,
Rn. 196-201). Mit Blick auf die aus unionsrechtlicher Sicht nicht mögliche Stützung der Untersagungsverfü-
gung auf § 9 GIüStV kommt es daher hier auch nicht auf eine Auseinandersetzung mit § 284 StGB an (vgl.
dazu sogleich 3.). I ... ' .
Die Untersagungsverfügung kann schlioßlich auch nicht. wegen des vom Beklagten behaupteten Verstoßes
gegen § 284 StGB a1ufrechterhalten werden. Weder eine.Auslegung als polizeirechtliche Ordnungsverfügung
(~§ 1, 3 .Po!G) n~chl eine Umdeutun~(§ 47 ~VwVfG) in eine solche ist mö~lich ..Denn 9,egenwärtig könnte
eme polizelfechtliche Ordnungsverfügung mcht erlassen werden. Dass hIerbeI erhebliche Probleme der
sachlichen Zusttindigkeit und des Nachschiebens bziN. qesAustausches von Ermessenserwägungen aufträ-
ten, bedarf keiner ~ertiefung, weil es iedenfalls schon.an den tatbestandlichen Vor-aussetzungen für ein
Einschreiten fehlt. Ein Verstoß gegei7o'ie öffentliche Sicherheit mit Blick auf§ 284 StGB liegt ntimlich nicht .
vor. Zwar stellt dies6' Vorschrift das VE1ranstaltenvon öffentlichem Glücksspiel oder die Bereitstellung von
Einrichtungen hierzJ ohne behördliche Erlaubnis unter Strafe. EinStrafrechtsverstoß kommt aber dennoch
nicht in Betracht. D~bei kann offen bleiben, ob § 284 StGB derzeit überhaupt verfassungsrechtlichen Anfor- .
derungen entsprichtJDenn auch wenn inan dies annimmt, kann die Vorschrift nach Sinn und Zweck und.bei
unionsrechtskonforrl1er Auslegung keihf~ Grundlage für ein polizeirechtliches Einschreiten darstellen, wenn -
wie hier (siehe die Ausführungenzu 1. und 2.) - staatliche Vorschriften eine rechtliche Möglichkeit zur Ertei-
lung einer Genehmigung im Bereich der Sportwetten für Private nicht 'Vorsehen und ein staatliches Monopol
dort konkret jedei1f~lIs derzeit nicht gerechtfertigt ist. Unter diesen Umständen fehlt es jedenfalls an einer
Strafbarkeit (vgl. Vq Hamburg, a.a.O., Rn. 135 unter Hinweis aufBGH,Urt. v. 16.08.2007 - 4 StR 62/07-
NJW 2007, 3078). -1r1dernfalls würde Ober den Weg des· Strafrechts ermöglicht,. eine unionsrechtswidrig in
Grundrechte (Art. 12 GG) uM GrundfrE!iheiten (Art. 49 bzw. 56 AEUV) eingreifende Monopolstruktur vorläu-
fig aufrechtzuerhaltim; in seinem Urteil vom 08.09.2010 (Winner WettenC-409/06, Rn.' 62-69,GewArch
2010, 442 = NVwZ 2010, 1419) hat der Europäische f]etichtshof aber gerade ausgeschlossen, dass für eine
Obergangszeit unio~srechtswidrige Zusttinde akzeptiert werden dürfen." ...
Dieser überzeUg~nd begründeten Auffassung schließt sich die Kam~er in ~ollem U~fang
an. Das BundesJerwaltungSgeriC:ht hat mit Urt~ilen vom 24.11.2Q10 - 8 C 13.09, BC 14.09
und 8 C 15.09 - (Juris) bestätigt, dass das Kol1ärenzerfordernis nicht nur isoliert für den
dem Jeweiligen Monopol unterw()rf~nen Glücksspielsektor gilt, sondern dass das auf die
SuchtbekämPfUnlg und den Spielerschutz gest~tzte Sportwettenmonopol die vom Europäi-
schen Gerichtsh6f aufgestellten Anforderungen nur dann erfüllt, wenn andere Glücksspiele

9. -9 -
mit 'ähnlichem 0der höherem Suchtpotenzial nicht diesen Zielsetzungen widersprechend
, behandelt werd~n. Wie im zitierten Urteil der 4. Kammer des erkennenden Gerichts aus-
führlich dargelebt, liegt eine kohärente Ausgestaltung jedenfalls mit Blick auf die Automa-
tenspiele aber Jerade nicht vor. Dass auch die Länder diese Problematik erkannt haben,
zeigt sich dara1' dass die Landesministerpräsidenten auf ihrer Jahreskonferenz vom 20.
I .
bis 22.10.2010 i,nMagdeburg nic:htnur beschlossen haben, sich im Frühjahr 2011 mit dem
- .. I • J
Entwurf eines Anderungsstaatsvertrags zu befassen, sondern außerdem die Bundesregie-
rung gebetenh~ben, bezüglich der in der Gesetzgebungskompetenz des Bundes geregel-
ten Bereiche - JlsoinsbesOnder13 des gewerblichen Automatenspieles (GewO und SpielV)
und der Pferde~etten (RennwLottG) - an einer zeitliGh und inhaltlich abgestimmten Neu-
ordnung mitzuJirken (vgL Klöck I Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und
die AuswirkungJn auf den Glücksspielstaatsvertragj NVwZ 2011, 22).
Soweit der Beklagte vorträgt, auch das, Bundesverwaltungsgericht gehe unabhängig von
der Frage einer Unionsrechtswiclrigkeit desSportwettenmonopols von einer weiteren Gel-
tung des ErlaulTisvorbehalts, in § 4 Abs. ~ GlüStV ~Us, ist das so nicht richtig (vgl. VG
Stuttgart, Urteil vom 14.02.2011 - 4 K 4482/10 -, Juris). Vielmehr sieht das Bundesverwal-
tungsgericht die! Frage des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 GlüStV sowie den Aus-
schluss einer Eflaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter insge-
samt als reChtfrrtigUngSbedÜrftige Beschränkung· der Di~nstleistungsfreiheit (Urteile' v.
24.11.2010 - 8 a 14.09 -, Rn. 611, und'-8 C 15.09 -, Rn. 60) und hat folgerichtig die ange-
griffenen Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, die auf der Anwendung eines
rechtsfehlerhaften Prüfungsmaßstabs beruhten, aufgehoben und die Sachen zur weiteren
Aufklärung zurü6kverwiesen .. Hätte es dagegen ganz generell unabhängig von der Frage
I
einer Unionsrechtswidrigkeit de:s Sportwettenmonopols § 4 Abs. 1GlüStV als (weiter)
. I .'.
wirksam angesehen, hätte es einer ZurüGkverweisung nicht bedurft, sondern es hätte zu
Lasten der jewbiligen Kläger durchentschieden werden können. Ohne Erfolg bleibt
schließlich der +nweis des Beklagten auf ein weiteres Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts, in dem postuliert wird, dE~rErlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei
unabhängig vo~i verfassungsreichtlichen und unionsrechtlichen Bedenken gegen das
,
Sportwettenmon~pol wirksam (Urteil vom 24.11.2010 - 8 C 13.09 -, Rn. 73, 77). Diese-
den Sonderfall ~ines zusätzlichEm Ordnungsverstoßes wegen fehlender räumlicher Tren-
nung und eine nl;lr spezifisch ortsbezogene Untersagungsverfügung betreffende _Aussage
lässt sich nach .h.uffassung der Kammer nicht verallgemeinern; zudem hat das Bundes-

10. - 10 -
verwaltungsgericht in diesem Urteil (a.a.O., Rn. 84) ebenfalls die Frage einer Vereinb~keit
(u. a.) des Erlaubnisvorbehalts mit Unionsrecht aufgeworfen, allerdings wegenfehlendet..i
Unionsbürgerschaft des dortigen Klägers ·fÜr unerheblich und eine diesbezügliche Vorlage
an den Europäischen Gerichtshof für entbehrlich erachtet.
,.
;Wegen der Rechtswidrigkeit, der Untersagungsanordnung ist die Verfügung des Beklagten
auch im Übrigen aufzuheben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird gemäß § 124 :aAbs. 1 Satz 1 iV.m. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen
AbWeichung vom Urteil des VGH Bad.-Württ. v.. 1fU2.2Q09 -:-6S 110109 -, (ZfWG 2010,
24) zugelassen.
Rechtsmittelbelehruna:
Gegen dieses Urteil ist die Berufung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
gegeben. Die Berufung istbeim Verwaltungsgericht Stuttgart, Augustenstraße 5,' 70178
Stuttgart oder Postfach 10 50 52, 70044 Stuttgart, innerhalb eines Monats nach Zustellung
einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.'
Die Berufung ist innerhalb vonzvlfei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu be-
gründen. Die Begründung 'ist,sof'ern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung er-
folgt, bei dem Verwaltungsgericht"shof Baden-Wü rttemberg , Schubertstraße 11, 68165
Mannheim oder Postfach 103264,68032 Mannheim, einzureichen. Die Begründungsfrist
kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats ver-
längert werden Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im
Einzelnen anzuführenden GrÜndE~ Anfechtung (Berufungsgründe).
der
Vor dem Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhil-
feverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozess-
handlungen, durch die ein Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtsbof eingeleitet wird. Als
Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder andere in§ 67 Absatz 2 VwGO bezeichnete
Personen und Organisationen zugelassen. '
, t •• Y
gez.Schaber Schnäbele Matzer