Egem adviesrapport handhaving

HANDHAVING
& GEMMA
Advies van Gemeenten aan KING
m.b.t. het integreren van Handhaving
binnen de GEMeentelijke Model Architectuur

Voorwoord KING
In de tweede helft van 2009 hebben diverse Gemeenten (met name Rotterdam en Tilburg) in
samenwerking met het ICTU programma EGEM een onderzoek gedaan naar Handhaving. Dit
onderzoek is door het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) gepubliceerd in de vorm
van een adviesrapport genaamd Handhaving & GEMMA.

Dit adviesrapport geeft aanbevelingen betreffende de Gemeentelijke Model Architectuur
(GEMMA). Hierin doen Gemeenten een voorstel om Handhaving te integreren en verwerken in de
GEMMA. KING zal mede op basis van dit advies GEMMA doorontwikkelen. De onderdelen
Thema’s & Kernprincipes, Procesarchitectuur en Informatiearchitectuur zullen worden uitgebreid
met de essentiële onderdelen van dit adviesrapport. Dit alles vanuit één visie op generieke,
overkoepelende processen, waarin ontwerpkeuzes expliciet worden gemaakt en het proces- en
zaakgericht werken’ verder wordt uitgewerkt. Dit adviesrapport van de gemeenten aan KING past
in de KING visie: Van en Voor Gemeenten en blijft van kracht totdat de aanbevelingen voor zover
bruikbaar en relevant zichtbaar verwerkt zijn in de GEMMA (planning 2010). Een efficiënte en
effectieve samenwerking met en tussen Gemeenten draagt bij aan de Kwaliteit waar KING voor
staat.

NAAM: PROJECTTEAM HANDHAVING (GEMEENTEN EN EGEM I-TEAMS)
VERSIE: EINDVERSIE
DATUM: 28-12-2009
STATUS: ADVIESRAPPORT

Bijdragen
Onderstaande personen hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit document:

Projectteam Gemeenten
Alexander van Holstein Gemeente Tilburg
Bas Kooter Gemeente Rotterdam
Hannie van Loon Gemeente Rotterdam
Jeroen Cival Gemeente Rotterdam
Lonneke Dikmans Gemeente Rotterdam
Wilma de Groot Gemeente Tilburg

Projectteam EGEM i-teams
Cees Hamers Jeffrey Gortmaker
Peter Klaver Eugène ter Beek
Joël van der Elst Adrie Spruit
Ria van Rijn Hans Wierenga

Externe Reviews
Cees Duyvelaar VNG
Charley Beekhuizen Gemeente Den Haag
Jan Willem Teunisse Gemeente Arnhem
Jeanet Rintjema Gemeente Leidschendam-Voorburg
Marcel Bakker Gemeente Den Haag
Marianne Faro Gemeente Leidschendam-Voorburg
Peter Karssenberg Gemeente Arnhem
Peter Keijzers Gemeente Tilburg
Piet van Meerendonk Gemeente Arnhem
Rob Heimering Gemeente Heerhugowaard
Theo Peters Gemeente Alkmaar

Adviesrapport Handhaving & GEMMA Pagina 1

Inhoudsopgave

1. Inleiding ........................................................................................................... 4
1.1. Aanleiding en opzet document............................................................................................... 4
1.2. Resultaat ................................................................................................................................ 5
2. Handhaving ..................................................................................................... 6
2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang ....................................................................... 6
2.2. Toezicht en handhaving ......................................................................................................... 6
2.3. Sancties ................................................................................................................................. 6
2.4. Relatie met dienstverlening.................................................................................................... 7
2.5. Principes uit de NORA ........................................................................................................... 7
3. Thema’s en kernprincipes .............................................................................. 9
3.1. Inleiding .................................................................................................................................. 9
3.2. Thema’s ................................................................................................................................. 9
3.3. Kernprincipes ......................................................................................................................... 9
3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werken....................................................................... 9
3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens ................................................... 11
3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken ........................................ 13
3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid.......................................... 13
3.3.5. Overige thema’s ............................................................................................................ 13
4. GEMMA procesarchitectuur ......................................................................... 14
4.1. Hiërarchisch procesmodel ................................................................................................... 14
4.2. Generiek procesmodel handhaving ..................................................................................... 15
4.3. Rollen ................................................................................................................................... 16
4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven ................................................................ 17
4.4.1. Orkestrator..................................................................................................................... 17
4.4.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 18
4.4.3. Terugmelden ................................................................................................................. 20
4.5. Beschrijving proces pro-actief handhaven ........................................................................... 20
4.5.1. Orkestrator..................................................................................................................... 21
4.5.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 21
4.6. Procesarchitectuur principes................................................................................................ 22
4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werken ..................................................................... 22
4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens .................................................... 22
4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid .......................................... 22
5. GEMMA informatiearchitectuur ................................................................... 23
5.1. Inleiding ................................................................................................................................ 23
5.2. Frontoffice-componenten ..................................................................................................... 23
5.3. Midoffice-componenten........................................................................................................ 23
5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisseren ...................................................... 23
5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatie .................................................................... 25
5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartners ..................................................................... 27
5.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol ......................... 27
5.3.5. Managementinformatie.................................................................................................. 30
5.4. Backoffice-componenten ..................................................................................................... 30


5.4.1. Basisregistraties ............................................................................................................ 31
5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamarts ................................................................... 32
5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werken ......................................................................... 33
5.4.4. Plannen en roosteren .................................................................................................... 34
5.4.5. Documentengenerator................................................................................................... 35
Bijlage 1: Bronnenlijst ...................................................................................... 36
Bijlage 2: BIG-8 ................................................................................................. 37
Bijlage 3: Beschrijving sancties ...................................................................... 38


1. Inleiding

1.1. Aanleiding en opzet document
De huidige versies van de GEMMA Proces- en Informatiearchitectuur zijn opgesteld met de focus
op dienstverlening. Vanuit de praktijk van gemeenten, maar ook als gevolg van toenemend
maatschappelijk en politiek belang, blijkt er behoefte te zijn tot het uitbreiden van de GEMMA met
handhavingsprocessen. De vanwege de WABO vereiste inrichting van de handhavingsprocessen
en bijbehorende informatievoorziening onderstreept dit. Uitwerking van de gemeentelijke architec-
tuur vanuit het perspectief van handhaving vereist echter toevoegingen aan de huidige versie van
de GEMMA proces- en informatiearchitectuur.

In dit document zijn die toevoegingen
NUP en Visie Eigen
bestuurlijke Commissie NORA lokale be- op versie 1.0 van de GEMMA proces
verklaring Jorritsma leidsthema's
en informatie architectuur geformu-
leerd. De bedoeling is, dat deze zo snel
mogelijk worden verwerkt in een
volgende versie van de GEMMA.
Echter: totdat de wijzigingen zijn
Gemma
Proces- en informatie GEMMA doorgevoerd in de GEMMA, willen we
architectuur Thema's en
Kernprincipes dat het gedachtegoed toegankelijk is
voor gemeenten, die de GEMMA ook
willen toepassen op handhaving en hun
handhavingsprocessen. Daarom zijn ze
GEMMA GEMMA
Proces- Informatie- opgenomen in dit separate document.
architectuur architectuur
Om dit document hanteerbaar te
houden is het geen instructie voor het
Referentie architectuur
voor alle gemeenten redigeren van de GEMMA en is niet
iedere tekstwijziging opgenomen.
Architectuur Eigen
Gemeentelijke
Per gemeente
Er is voor gekozen in dit document de
Enterprise
architectuur
afwegingen en de belangrijkste wijzi-
Per project Projectstart gingen op te nemen. Allereerst is een
binnen een archiecturen
gemeente Projectstart
Projectstart-
hoofdstuk opgenomen waarin wordt
archiecturen
Projectstart
architecturen
archiecturen beschreven wat het belang is van
handhaving en welke definities en
uitgangspunten met betrekking tot
handhaving zijn gehanteerd. Vervol-
gens worden de wijzigingen en
aanvullingen volgens de structuur van de GEMMA beschreven: eerst de wijzigingen in Thema’s
en Kernprincipes, vervolgens de aanvullingen op de Procesarchitectuur en tenslotte die op de
Informatiearchitectuur.


1.2. Resultaat
Dit document is in relatief korte tijd tot stand gekomen in een intensieve samenwerking met
medewerkers van de gemeenten Rotterdam en Tilburg. Zij hebben veel kennis van de
problematiek en ervaring met oplossingen ingebracht.

Er zijn door de projectgroep verschillen geconstateerd met dienstverlening:
• Er zijn meerdere soorten triggers die een proces kunnen starten;
• Er is vaak sprake van zaken, die integraal moeten worden behandeld;
• Er is vaak sprake van samenwerking met andere partijen;
• Er worden ook pro-actief, vanuit beleidsdoelen, zaken gestart.

De conclusie is desalniettemin, dat ook de handhavingsprocessen volgens de principes van
zaakgericht werken kunnen worden ingericht. Er is geen zodanig verschil tussen dienstverlening
en handhaving, dat dit consequenties heeft voor de gemeentelijke informatievoorziening als
geheel. Bepaalde informatiefuncties komen bij handhaving scherper naar voren dan bij
dienstverlening en die zijn hier daarom expliciet beschreven. Maar die functies zijn op hun beurt
vaak ook herbruikbaar bij het automatiseren van andere typen processen, bijvoorbeeld in de
beheerprocessen.

Er is kortom vooral sprake van accentverschillen. Die accentverschillen zijn in dit document sterk
belicht; dat is het doel van dit document. Echter, de twee nu uitgewerkte invalshoeken –
dienstverlening en handhaving – kunnen worden geïntegreerd tot één nieuwe, integrale versie
van GEMMA.


2. Handhaving

2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang
Hoewel dienstverlening veel explicieter op de bestuurlijke agenda lijkt te staan, wordt er door
burgers en bedrijven in toenemende mate belang gehecht aan een goede handhaving. Enerzijds
willen zij bijvoorbeeld meer veiligheid en een schone en prettige leefomgeving met minder over-
last. Anderzijds willen zij dat de overheid de naleving van haar regels goed bewaakt, zodat zij niet
geconfronteerd worden met oneerlijke concurrentie, willekeur en ongelijke behandeling. Mensen
voelen zich daardoor in hun rechtsgevoel aangetast.

Ook bij politiek en bestuur staat een goede handhaving steeds prominenter op de agenda.
Gemeentes moeten beter presteren voor hun omgeving. Handhaving wordt gezien als een middel
om als overheid slagvaardigheid te tonen, ook bij incidenten, en om te laten zien, dat beloftes
nageleefd worden. Bovendien heerst het gevoel, dat met handhaving meer respect voor de
overheid (en haar medewerkers) afgedwongen kan worden. Maar ook aspecten als het voor-
komen van conflicten en maatschappelijke onrust spelen een rol. Overigens is handhaving ook
een bron van inkomsten voor de overheid.

2.2. Toezicht en handhaving
Toezicht is het toezien op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van wet-
en regelgeving. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van regels. De
overheid bepaalt het speelveld en de spelregels en bewaakt deze spelregels.

Handhaving richt zich op de vraag of burgers, bedrijven en overheden zich aan de gestelde regels
houden. Handhaving definiëren wij als het uitoefenen van toezicht en het treffen van sancties. Het
is daarbij gericht op zowel preventief als repressief optreden. De repressie is gebaseerd op de
bevoegdheid om dwang uit te oefenen en vrijheden te beperken. Deze bevoegdheid wordt
gebruikt voor het opleggen van sancties.

Wij maken in deze tekst geen formeel onderscheid tussen toezicht en handhaving. Met
handhaving wordt beide bedoeld; wanneer dat niet zo is, wordt dat expliciet gemaakt.

Toezicht en handhaving zijn gericht op twee typen regels. Allereerst zijn er regels voor gedrag dat
de overheid niet willen verbieden, maar wel wil regelen, zoals het vestigen van bedrijven, het
kappen van bomen of het uitbreiden van panden. Handhaving richt zich dan op de naleving van
die regels. Daarnaast is er gedrag dat de overheid verbiedt, zoals spijbelen, het kweken van
hennep en het dumpen van afval. Handhaving is dan gericht op bestrijding van dat gedrag. In
beide gevallen kunnen sancties worden opgelegd. 1

2.3. Sancties
Handhaving kan zowel bestuursrechtelijke (opleggen van boetes, terugvorderen van geld,
intrekken van een vergunning, enz.) als strafrechtelijke sancties opleggen. In bepaalde gevallen is
het ook mogelijk, dat de overtreding impliciet of expliciet gedoogd wordt. Een andere maatregel is,

1
Voor meer informatie over toezicht en handhaving: zie [8] uit de bronnenlijst.


dat de overtreder soms de mogelijkheid wordt geboden de overtreding ongedaan te maken en zo
sancties te ontlopen (alsnog een vergunning aanvragen, vuil verwijderen, een nooduitgang weer
vrij maken, enz.).

Het handhaven van de openbare orde zijn hier buiten beschouwing gelaten. De sancties zijn
beperkt tot de sancties beschreven in bijlage 3.

2.4. Relatie met dienstverlening
Bij handhavingsactiviteiten kan een onderscheid gemaakt worden in het handhaven van
algemene weten regelgeving (verkeersregels, regels tegen wildplassen, enz.) en weten
regelgeving, die verbonden zijn aan een dienst (een bouwvergunning, een parkeervergunning,
een bijstandsuitkering, enz.) die aan een specifieke persoon of bedrijf/instelling is verleend.

Wanneer handhavingsactiviteiten gerelateerd zijn aan een eerder verleende dienst, dan is het
noodzakelijk, dat de handhavers inzicht hebben in de criteria voor het toekennen van de dienst.
Hiervoor is een goede informatievoorziening op basis waarvan de dienst verleend is noodzakelijk.
Behalve de informatie, die door de afnemer is verstrekt, is ook informatie zoals deze in de
(basis)registraties bij de overheid bekend is, van belang.

Het toezien of een dienst niet ten onrechte is verstrekt, valt buiten de definitie van handhaving.
Deze taak – het toezien op de dienstverleningsprocessen en de rechtmatigheid van de verleende
diensten – is een kwestie van bedrijfsvoering binnen dienstverlening. Wel dient de verleende
dienst handhaafbaar te zijn. Dit moet vóóraf getoetst worden. Toezien op het correcte gebruik van
de dienst (dus bijvoorbeeld toezien op de bouw, toezien op horeca instellingen, e.d.) is wél een
taak van handhaving.

Een andere belangrijke relatie met dienstverlening is, dat het verstrekken van informatie over de
spelregels en de context waarin zij gelden, bij uitstek een taak van dienstverlening is. Burgers en
bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van de regels, maar dan moet je de regels
wél kennen….

2.5. Principes uit de NORA
De principes uit de NORA gelden niet alleen voor dienstverlening, maar ook voor de activiteiten
van de overheid op het terrein van handhaving. Daarbij zijn drie regels – met een kleine aanpas-
sing van de interpretatie – expliciet van belang.

P8. Eenmaal uitvragen van gegevens, meermalen gebruiken.
Organisaties in het publieke domein gebruiken elkaars gegevens. Niet alleen vanuit het oogpunt
van dienstverlening, maar ook vanuit het oogpunt van handhaving: we verstrekken dus geen
horecavergunning aan iemand, die zijn financiële middelen niet kan verantwoorden, en geen
parkeervergunning aan een bewoner die niet ingeschreven staat op dat adres.

P17. Organisaties in het publieke domein organiseren zich als een onderdeel van een integraal
opererende en als eenheid optredende overheid.


De overheid toont één gezicht naar buiten, ook op het gebied van handhaving, zodat toezicht en
handhaving vanuit het perspectief van burgers en bedrijven efficiënt en voor de overheid zelf
effectief worden uitgevoerd.

P18. Organisaties in het publieke domein gebruiken gegevens, die accuraat, actueel en volgens
wettelijke normen beveiligd zijn.
Deze gegevens zijn bij handhaving basis voor de rechtmatigheid en rechtsgeldigheid van het
repressief handelen van de overheid. Om die reden dient de overheid zorg te dragen voor de
kwaliteit van die gegevens, opdat repressie niet wordt uitgeoefend op basis van onjuiste,
onvolledige of verouderde gegevens. Deze gegevens worden bovendien volgens wettelijke
normen beveiligd tegen ongeoorloofd gebruik. 2

2
Bij het schrijven van dit adviesrapport is de NORA 2.0 gevolgd, omdat versie 3.0 van de NORA nog niet compleet is.
Versie 2.0 van de NORA focust net als de GEMMA op dienstverlening. In het strategiekatern van de NORA 3.0 wordt
daarvan afstand genomen. Daarin wordt het begrip ‘dienst’ breder opgevat: “een dienst betreft alles wat een
overheidsorganisatie doet voor een afnemer. Waarbij de afnemer een burger, bedrijf of andere overheidsorganisatie kan
zijn.” (zie van de bronnenlijst [2], pagina 13.) Het arresteren van een verdachte wordt als voorbeeld gegeven voor een
dienst aan het OM. Overigens hanteert dit katern ook andere principes dan de NORA 2.0. Ook deze principes zijn
algemener van toepassing dan alleen op dienstverlening.


3. Thema’s en kernprincipes

3.1. Inleiding
Het doel van het document Thema’s en kernprincipes is: “Het bieden – middels uitgewerkte
thema’s en bijbehorende (kern)principes – van een richtinggevend kader voor:
• Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor dienstverlening;
• Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke informatievoorziening voor het
ondersteunen van deze processen;
• Het aansluiten van gemeentelijke oplossingen, waaronder processen en informatie-
systemen, op de in het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en E-overheid
(NUP) opgenomen landelijke voorzieningen.

De scope van Thema’s en kernprincipes is bepaald door een combinatie van invalshoeken:
• Type proces: gemeentelijke dienstverlening;
• De architectuurgebieden: proces- en informatiearchitectuur;
• De tijdhorizon: primair het tijdspad en de planning van het NUP.” 3

Duidelijk is, dat doel en scope uitgebreid moeten worden voor de gemeentelijke bedrijfsprocessen
voor handhaving. Dit wordt ondersteund door de invalshoek van het NUP, waarin niet alleen
dienstverleningsprogramma’s, maar ook handhavingsprogramma’s, zoals het loket voor verzuim-
registratie (VSV) en de Verwijsindex Risico’s Jeugdigen (VIR), als voorbeeldprojecten zijn
opgenomen evenals de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO).

3.2. Thema’s
De zeven thema’s uit Thema’s en kernprincipes:
1. zaak- en procesgericht werken;
2. ontsluiting en gebruik van basisgegevens;
3. naast koppelen ook kantelen en generiek maken;
4. de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort tot de overheid;
5. aansluiten op e-overheidsvoorzieningen;
6. ketensamenwerking en de federatieve overheid;
7. een groeipad naar serviceoriëntatie

zijn ook vanuit het oogpunt van handhaving relevant.

3.3. Kernprincipes
De kernprincipes, die geformuleerd zijn op de zeven hiervoor genoemde thema’s, behoeven wel
enige aanpassing. Deze aanpassingen worden per thema beschreven.

3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werken
Waar het bij dienstverlening steeds gaat om afgebakende zaken, die in gang gezet worden door
één burger of één bedrijf, gaat het bij handhaven ook om zaken die vanuit verschillende soorten
andere processen in gang worden gezet en soms groepsgewijs worden uitgevoerd:

3
Zie [3] van de bronnenlijst, pagina’s 6 en 7.


• projecten en programma’s rond beleidsthema’s uit het handhavingsbeleid,
• signalen van burgers en bedrijven,
• signalen van collega’s en ketenpartners,
• signalen van provincie en gemeenten waarmee wordt samengewerkt,
• het verstrekken van een product, zoals een vergunning, of een uitkering.

Voor handhaving wordt in toenemende mate gemeentebreed beleid opgesteld op basis van
risico’s, doelgroepen en/of gebieden (persoons-, gebieds- en overtredingsgebonden). Voor de
omgevingsvergunning wordt dit wettelijk verplicht gesteld door het Besluit Omgevingsrecht (BOR)
artikel 7. 4 Uitgangspunt voor de kwaliteitseisen in artikel 7 is dat een adequate handhaving wordt
bereikt door een aantal processtappen consequent in samenhang uit te voeren. Het gaat daarbij
om processtappen, die:
• aantoonbaar, achtereenvolgens en in samenhang worden uitgevoerd;
• zijn ingebed in de organisatie;
• zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzes.

Het proces omvat zeven stappen, die samen een dubbele regelkring (de zogenaamde BIG-8; zie
bijlage 2) vormen van prioritering en doelen, strategie, programma en organisatie, werkwijze,
uitvoering, monitoring en evaluatie. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie (de
bovenste lus van de regelkring) is hier buiten scope; dat is een onderdeel van beleids-
ontwikkeling.

Handhaving meet het effect van haar inspanningen aan de verbetering van het naleefgedrag. Na
inzet van toezicht en handhaving op bepaalde speerpunten zou dit naleefgedrag hoger moeten
zijn. Het naleefgedrag op bepaalde speerpunten kan heel goed het onderwerp van benchmarking
zijn tussen gemeenten, waaruit men vervolgens weer best practices kan destilleren.

De samenhang tussen de triggers, die een handhavingszaak in gang zetten en de handhavings-
zaken zelf is niet altijd 1:1 zoals bij dienstverlening. Soms horen tientallen meldingen van overlast
bij één zaak voor handhaving, bijvoorbeeld bij meldingen van stankoverlast. Eén verstrekte
vergunning kan bij een onwelwillende eigenaar leiden tot meerdere handhavingszaken. En het
woord ‘veelpleger’ spreekt in dit verband voor zichzelf. Handhaving moet van iedere behandeling
van een signaal met de bijbehorende afhandeling en van iedere reeks controles op een
beleidsthema een zaak maken, wil zij over de benodigde informatie over (de resultaten van) het
handhavingsbeleid kunnen beschikken. Deze informatie is ook nodig wil de gemeente (eigenlijk:

4
Bij het schrijven van dit adviesrapport is m.b.t. de wetgeving rond de Wabo de stand van zaken als volgt:
Het voorstel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is 4 november 2008 door de Eerste Kamer aange-
nomen. De wet is op 4 december gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2008, 496) In dit wetsvoorstel is bij een groot aantal
artikelen voorzien in de verplichting respectievelijk de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
(nadere) regels te stellen. Deze uitwerking zal zo veel mogelijk geschieden in één algemene maatregel van bestuur,
namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor) en in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Besluit omgevings-
recht (Bor) is voor advisering naar de Raad van State. Door de Eerste Kamer is een voorbehoud gemaakt ten aanzien van
de regionale omgevingsdiensten. Op dit punt acht de Kamer de discussie nog niet afgerond.

Voor de conceptteksten van BOR en MOR zie [6] van de bronnenlijst.


de overheid) zich als één instantie kunnen presenteren aan bewoners, medewerkers van
bedrijven en bezoekers.

Voor handhaving mag het niet uitmaken van waaruit een zaak in gang wordt gezet: iedere
handhavingszaak wordt op dezelfde wijze en met dezelfde middelen geregistreerd, gepland,
behandeld, gemonitord en geëvalueerd. (Dit wil overigens niet zeggen dat alle zaken zonder meer
onmiddellijk worden behandeld.)

Een zaak van een bepaald type moet aan meerdere signalen kunnen worden gekoppeld. De
beschikbare informatie moet bovendien zodanig zijn ingericht, dat er relaties gelegd kunnen
worden tussen de signalen rond één object en de bijbehorende zaak (of zaken) van handhaving.

De handhavingszaken zelf moeten onderling gerelateerd kunnen worden tot een klantbeeld, zodat
contacten voor burgers en bedrijven efficiënt (niet steeds nieuwe inspecties met nieuwe
inspecteurs vanuit nieuwe perspectieven) en voor de gemeente zelf effectief is (weten wat er
speelt, weten wat het resultaat van activiteiten is en zo nodig kunnen bijsturen).

Een en ander rechtvaardigt het toevoegen van een nieuw kernprincipe bij dit thema:

K1.7 Onze gemeente beschikt over zodanige informatie met betrekking tot zaken, dat zij
enerzijds (ook achteraf) transparant kan zijn over het verloop van iedere zaak en
anderzijds die informatie kan aggregeren tot management informatie waarmee beleid kan
worden gemonitord en geëvalueerd.
De kernprincipes K1.1 tot en met K1.6 moeten breder geïnterpreteerd worden dan alleen voor
dienstverleningsprocessen. Burgers en bedrijven acteren bij handhaving niet in de rol van klant,
maar
• in de rol van veroorzaker of overtreder; iemand op wiens gedrag handhaving zich richt,
• in de rol van belanghebbende, die een signaal over het gedrag van anderen afgeeft en –
terecht of onterecht – wil dat de overheid daarop acteert.

“Klanten” zijn vanuit de scope van handhaving ook partijen waarmee wordt samengewerkt en
interne of externe opdrachtgevers.
In die zin opgevat gelden deze principes ook voor handhavingsprocessen.

3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens
Het ontsluiten en gebruiken van basis- en kerngegevens is tot nu toe gemotiveerd met het
simpele en duidelijke principe vanuit de BurgerServiceCode: als burger hoef ik gegevens maar
één keer te leveren. Vanuit handhaving zijn er echter andere belangrijke redenen om de
beschikbare basisgegevens goed te ontsluiten en gebruiken: het is een grote ergernis voor
burgers en bedrijven dat de linkerhand van de overheid niet altijd lijkt te weten wat de rechterhand
doet. Dat een horeca ondernemer, die niet de benodigde documenten heeft, tóch weer een
nieuwe vergunning kan aanvragen. Dat iemand kwijtschelding van boetes of belasting kan krijgen
maar wél in een dure auto rijdt. Maar ook: dat ouders beboet worden voor ongeoorloofd
schoolverzuim van hun kinderen, maar dat geen enkele overheidsinstantie deze kinderen
begeleidt naar een passend leertraject waar ze niet spijbelen.


Het uitvoeren van een gemeentebreed handhavingsbeleid gebaseerd op risico’s, doelgroepen en
gebieden is niet mogelijk zonder ontsluiting en gebruik van basisgegevens en gegevens uit
dienstverleningsprocessen en handhavingshistorie. Maar bij handhaving is het aspect kwaliteit
van extra belang: de kwaliteit van de gegevens, van het traject en van de constateringen. Bij
handhaving treedt de gemeente – anders dan bij dienstverlening – ongevraagd repressief op
tegen burgers en bedrijven. De gegevens waarop de gemeente haar handelen baseert, mogen
niet onjuist zijn en moeten (aantoonbaar) rechtmatig verkregen zijn. Daarbij is het van belang op
te merken, dat er groepen mensen zijn, die juist belang hebben bij het feit dat hun gegevens
onjuist geregistreerd zijn, juist om handelen van de overheid te voorkomen. Een bekend
voorbeeld is het niet registreren van samenwoning door mensen met een bijstandsuitkering.

Vanuit het oogpunt van handhaving zijn vijf dingen van belang:

1. Landelijke en lokale basisgegevens en sectorale basisgegevens moeten zo breed
mogelijk – maar tenminste onderling gerelateerd conform het Referentiemodel Stelsel van
Gemeentelijke Basisgegevens (RSGB) – ontsloten worden binnen de gemeente. 5
2. Als gevolg van de regionalisering met de komst van de Regionale UitvoeringsDiensten
(RUD) en de veiligheidsregio’s moeten deze gegevens ook buiten de gemeente, in de
regio’s, beschikbaar zijn.
3. De gebruikers van gegevens moeten fouten die zij signaleren terugmelden aan de
bronhouder.
4. De bronhouders van basisgegevens en sectorale gegevens (en daarbij specifiek de
gegevens rond de handhavingshistorie) moeten omwille van het belang van de gemeente
(eigenlijk: de overheid) als geheel, investeren in het juist, volledig en actueel houden van
de gegevens, die zij leveren.
5. Voor elke klant kan een integraal klantbeeld worden gemaakt, bestaande uit alle bij de
gemeente bekende gegevens met betrekking tot de klant (dus niet slechts de landelijke
en lokale basisgegevens en de sectorale basisgegevens) en aanduidingen van elke zaak
waarin de klant is betrokken. Gegevens waarvan de aanvrager niet geautoriseerd is om
ze in te zien worden uit dit klantbeeld weggelaten.

Dit rechtvaardigt een wijziging van principe 2.1 en het toevoegen van drie nieuwe kernprincipes bij
dit thema:

K2.1 Onze gemeente vraagt burgers, bedrijven en instellingen niet om gegevens die binnen
het overheidsdomein al bekend zijn. Alle deze gegevens kunnen aan daartoe bevoegde
medewerkers worden getoond door middel van een integraal klantbeeld.

K2.9 Onze gemeente is zich bewust dat haar gegevens basis zijn voor het repressief handelen
van de overheid. Daarom neemt zij extra maatregelen voor de beveiliging en de kwaliteit
van haar gegevenshuishouding. Bovendien stelt zij interne bronhouders verantwoordelijk
voor de beschikbaarheid, de juistheid, volledigheid en actualiteit van hun gegevens.
Gebruikers van de gegevens zijn verplicht fouten terug te melden, bronhouders zijn
verplicht deze melding snel te onderzoeken en de gegevens zo nodig te corrigeren.
5
Beoordeeld moet nog worden of het RSGB toereikend is voor handhaving.


K2.10 Onze gemeente maakt actief gebruik van beschikbare gegevens, zoals meldingen, om na
te gaan waar handhaving gewenst of noodzakelijk is.
K2.11 Onze gemeente is zich bewust van de spanning tussen de privacy van burgers en het
belang van effectieve handhaving. Daarom maakt onze gemeente expliciet de afweging
met wie, met welk doel en op welke wijze zij de tot haar beschikking staande gegevens
deelt.

3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken
Het thema kantelen en generiek maken speelt bij uitstek een rol bij handhaving. In plaats van
sectorale handhaving wordt de handhaving vanuit verschillende disciplines steeds meer
gebundeld. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in het Besluit Omgevingsrecht: niet alleen het
verlenen van alle omgevingsvergunningen wordt gebundeld tot één proces, ook het handhaven
ervan. De kernprincipes, die bij dit thema zijn geformuleerd, gelden bij uitstek voor handhaving. Bij
dit thema is geen specifieke aanvulling voor handhaving nodig.

3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid
Ook voor handhaving geldt, dat ketensamenwerking en de gemeentelijke handhaving als
onderdeel van de federatieve overheid van groot belang zijn. Het gaat hierbij dan niet om
integrale dienstverlening maar om integrale handhaving. Ook voor integrale handhaving zijn
nieuwe werkwijzen nodig waarbij dezelfde vraagstukken spelen als bij integrale dienstverlening.

Dit rechtvaardigt een toevoeging aan kernprincipe K6.1:

K6.1 Onze gemeente organiseert de afhandeling van zaken als onderdeel van ketenprocessen
en/of gezamenlijke vormen van afhandeling indien dit leidt tot een betere dienstverlening,
tot een effectievere handhaving, tot een efficiëntere bedrijfsvoering of indien dit invulling
geeft aan het principe dat de gemeente zich ontwikkelt tot de poort tot de overheid.

3.3.5. Overige thema’s
De andere thema’s:
• Thema 4: de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort voor de overheid
• Thema 5: aansluiten op e-overheidvoorzieningen (volgens het NUP)
• Thema 7: een groeipad naar serviceoriëntatie
zijn algemeen geldig en behoeven geen specifieke aanpassingen voor handhaving.


4. GEMMA procesarchitectuur

4.1. Hiërarchisch procesmodel
De focus van de GEMMA procesarchitectuur ligt op de primaire processen. De procesarchitectuur
maakt daarbij onderscheid tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Het leveren van
producten en het verlenen van diensten vormt een onderdeel van beleidsuitvoering. Binnen deze
opvatting maakt ook handhaving onderdeel uit van de processen voor beleidsuitvoering.
Handhaving vindt overigens zowel plaats op basis van beleidsontwikkeling, als op basis van
beleidsuitvoering.

De GEMMA procesarchitectuur richt zich op dienstverleningsprocessen en wel tot díe processen
waarbij de klant het initiatief neemt. Voor handhaving moet hierop dus een aanvulling worden
gemaakt.

Voor handhaving zijn twee typen processen onderscheiden: signaal gestuurd en pro-actief.

Signaal gestuurd handhaven wordt steeds getriggerd door een of meerdere interne of externe
signalen waarop door handhaving moet worden geacteerd in een specifieke situatie: een melding
van overlast, het verlenen van een omgevingsvergunning of een horecavergunning, een aanvraag
huisvestingsvergunning, het intrekken of niet verlenen van een vergunning, een melding van een
calamiteit en dergelijke. Het resultaat van dit type processen is dat bij daadwerkelijk
geconstateerde overtredingen repressief is opgetreden door de overheid.


Zoals al eerder is gezegd, wordt op grond van een risico-analyse, wegingsfactoren en urgentie
beoordeeld welke zaken direct worden opgepakt en welke langer kunnen blijven liggen.
Bijvoorbeeld geuroverlast of vallende gevelplaten worden onmiddellijk behandeld; de ene
vanwege de vluchtigheid van de waarnemingen, de ander vanwege het risico voor het publiek.
Andere typen zaken krijgen een lagere prioriteit als het risico laag is.

Pro-actief handhaven is een handhavingsproces, dat wordt uitgevoerd op basis van beleids- en
politieke prioriteiten. Dit kan een prioriteit zijn naar aanleiding van een risico-analyse (bijvoorbeeld
brandveiligheid), naar aanleiding van weten regelgeving (jaarlijkse milieucontroles) of naar
aanleiding van politieke prioriteiten (het tegengaan van overbewoning). Gebiedsgericht, persoons-
gericht en pandgericht werken zijn voorbeelden van dit soort pro-actieve handhavingsprocessen.
De handhavingsstrategie van een gemeente is vertaald in een aantal concrete projecten. Het
wordt ook wel programmatisch of thematisch handhaven genoemd.

De trigger voor dit type proces wordt dus gevormd door een geconcretiseerde handhavings-
strategie. Dit type proces heeft altijd betrekking op een reeks onderzoeken rondom een bepaald
onderwerp. Voorbeelden daarvan zijn: het controleren van de Horeca op vergunning,
speelautomaten en sluitingstijd; het controleren op illegale bouw- en sloopactiviteiten; het
controleren van een gebied op woongebreken en verontreiniging; het volgen en controleren van
een groep overlast gevende jongeren. Het resultaat is enerzijds concrete acties, anderzijds
informatie, die weer als input dient voor het evalueren en eventueel bijstellen van de
handhavingsstrategie.

In de onderstaande tabel zijn de twee typen processen ten opzichte van elkaar getypeerd:

Type proces: Trigger: Betrekking op: Uitkomst:
Signaal gestuurd Signaal van binnen of Een onderzoek naar Indien van toepassing:
handhaven buiten de gemeente een specifieke situatie - repressief optredende
overheid
Pro-actief Beleids- of politieke Een reeks - concrete acties
handhaven prioriteit onderzoeken rondom - informatie over de
een bepaald beleids- of politieke
onderwerp prioriteit

4.2. Generiek procesmodel handhaving
Zowel signaal gestuurd als pro-actief handhaven zijn op hoog niveau in één generiek
procesmodel voor handhaving weergegeven. Dit generieke model zal hierna in meer detail
worden beschreven voor de twee typen handhavingsproces.


Bij het uitvoeren van handhavingsprocessen zijn vaak meerdere partijen betrokken. Ieder van de
procesbouwstenen in het procesmodel kan – in geval met meerdere partijen wordt samengewerkt
– door handhaving van de gemeente worden uitgevoerd, maar ook door andere partijen. (Bij de
vorming van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) wordt deze manier van samenwerken van
extra belang voor de gemeenten.)

De resultaten van het uitvoeren van het proces moeten kunnen worden weergegeven in
management- en beleidsinformatie. Deze informatie is input voor evaluatie, het stellen van
(nieuwe) prioriteiten en doelen en het vaststellen van een (nieuwe) handhavingsstrategie. (De
bovenste regelkring in de BIG-8; zie bijlage 2). De hier beschreven processen moeten relevante
management- en beleidsinformatie kunnen leveren. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van
de strategie is hier echte buiten scope; dat is een onderdeel van beleidsontwikkeling.

4.3. Rollen
In de procesarchitectuur voor dienstverlening wordt uitgegaan van een orkestratorrol (de dienst-
verleningsmanager) die in principe voor een groot deel geautomatiseerd moet kunnen worden.
Om die reden zijn alle inhoudelijke activiteiten belegd bij de rol vakspecialist. Dit uitgangspunt
wordt ook hier gevolgd: alle inhoudelijke activiteiten zijn belegd bij de rol vakspecialist. De rol van
orkestrator beperkt zich daardoor tot het voeren van regie over de vakspecialisten en draagt
vooral zorg voor een tijdige afhandeling.

In het generieke proces zijn de volgende rollen onderscheiden:
• Orkestrator: de rol, die de uitvoering van de handhavingsprocessen coördineert. Is de
verbindende schakel tussen vakspecialisten en andere partijen en tussen handhaving en
de domeinen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Voert tevens de regie over een
zaak, dat wil zeggen bestuurt, bewaakt en beheert de zaak.
• Vakspecialist: de rol, die verantwoordelijk is voor de vakinhoudelijke behandeling: het
vaststellen van de scope, het inschatten van risico’s, het raadplegen van informatie, doen
van onderzoek, uitvoeren van steekproeven of bezoeken respectievelijk inspecties inplant
en uitvoert. Die overtredingen signaleert, aanpak en maatregelen vaststelt, besluit om
over te gaan tot sanctioneren, de afgesproken acties uitvoert, die evalueert en daarover
rapporteert.
Let op: dit zijn rollen en dat zegt niets over bij wie die belegd zijn. In principe kan één medewerker
zowel de rol van orkestrator als van vakspecialist vervullen. Het zegt ook niets over aantallen: bij
één zaak pro-actief handhaven kunnen meerdere vakspecialisten betroken zijn.


Verder zijn de volgende partijen betrokken:
• Melder: een belanghebbende (burger, bezoeker of medewerker van een bedrijf) of een
partij binnen of buiten de eigen gemeente, die betrokken is bij de bepaalde doelgroep, in
het gebied of rond een risico: politie, brandweer, woningbouwcorporaties, energie-
bedrijven, maar ook diensten of afdelingen in de eigen (of regio) gemeenten: onderwijs,
sociale zaken, publiekszaken, enz en breder opererende organisaties, zoals de
Keuringsdienst van Waren of de Arbeidsinspectie.
• Veroorzaker/overtreder: de (rechts)persoon op wiens gedrag een handhavingsproces
zich richt.

4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven
De processen van handhaving worden niet uitsluitend gestart vanuit het initiatief van een
belanghebbende (burger of bedrijf); de signalen om een handhavingsproces te starten kunnen
vanuit een veelheid van waarnemingen vanuit andere gemeentelijke processen of van partners
komen. Voorbeelden van triggers voor signaalgestuurd handhaven zijn:
1. Een signaal van een ambtenaar of partner (vakspecialist, politie, energiebedrijf, woning-
bouwcorporatie, enz.) naar aanleiding van een waarneming.
2. Een melding van een calamiteit.
3. Een signaal van een belanghebbende (burger, bezoeker, medewerker van een bedrijf),
dat gerouteerd is naar handhaving.
4. Een signaal vanuit een terugmelding aan bijv. het GBA, vanuit bestandsvergelijking of
door het bundelen en combineren van eerdere meldingen.

4.4.1. Orkestrator
De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden
gebruikt zijn hetzelfde als bij dienstverlening: 6

Besturen
• Toewijzen actoren/resources
• Ontleden en bundelen zaken
• Routeren

Bewaken
• Bewaken voortgang (monitoring)
• Bijsturen
• Escalatieproces

Beheren zaak
• Registreren zaak
• Leveren statusinformatie
• Afsluiten & archiveren zaak

6
Zie voor een uitgebreide beschrijving: pagina’s 17 en 18 van de GEMMA procesarchitectuur; [4] uit de bronnenlijst.


Wanneer er intensief met andere partijen wordt samengewerkt vindt vaak integrale afstemming
plaats. De vakspecialisten vanuit de verschillende disciplines binnen en buiten de gemeente
stemmen met elkaar af over de beste manier om een bepaalde zaak te behandelen. Hieruit
volgen gezamenlijke afspraken over het coördineren en routeren van de zaak, wat weer
consequenties heeft voor de benodigde resources. De afspraken kunnen ook consequenties
hebben voor het ontleden of juist bundelen van een zaak. 7

Voor de rol van orkestrator zijn voor handhaving geen nieuwe procesbouwstenen nodig. Wel moet
aangetekend worden, dat bij handhaving het rapporteren over en evalueren van de
handhavingsdoelstellingen een expliciet onderdeel uitmaken van weten regelgeving, onder
andere het eerder genoemde Besluit Omgevingsrecht (BOR) (zie [6] uit de bronnenlijst). Daartoe
moet niet alleen de individuele zaak gemonitord, bijgestuurd of geëscaleerd worden, maar moet
ook bewaking op het niveau van zaaktype mogelijk zijn. Overigens geldt ook dit net zo goed voor
dienstverleningsprocessen, maar bij dienstverlening is het minder expliciet in de weten
regelgeving verankerd.

4.4.2. Vakspecialist
Een vakspecialist in een signaalgestuurd handhavingsproces gebruikt de volgende procesbouw-
stenen:

Programmeren
• Risico-analyse uitvoeren. Het toepassen van wegingsfactoren op de vraag, op grond
waarvan de melding een bepaalde waarde of wegingsfactor krijgt.
• Capaciteit beoordelen. Welke mensen en middelen zijn nodig en wanneer zijn deze
beschikbaar? Kan de zaak verder onderzocht en geïnspecteerd worden genomen
worden?
• Plannen en roosteren. Op basis van de risico-analyse en het beoordelen van de
capaciteit inplannen van een zaak en roosteren van medewerkers. Eventueel samen-
voegen van verschillende zaken tot één inspectie en het bijbehorende inspectieteam
samenstellen.

Onderzoeken
• Dossier opbouwen. Bij meldingen moet eerst uitgezocht worden om welk pand het gaat,
wie er woont of een bedrijf voert, welke vergunningen zijn verleend, of er al eerder
problemen zijn geweest en wat ermee gebeurd is, of de eigenaar of bewoner als
agressief bekend staat, enz.
• Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij signaalgestuurd handhaven is
het raadplegen en onderling vergelijken van bestanden en daaruit informatie met
betrekking tot de zaak afleiden.

Inspecteren
• Controleren. Het daadwerkelijk op pad gaan om waarnemingen met betrekking tot de
melding te doen. Dit bezoek is soms afgesproken, soms aangekondigd en soms

7
Overigens gebeurt dit ook bij dienstverlening, bijvoorbeeld bij het beoordelen van een complexe, samen-gestelde
aanvraag voor een omgevingsvergunning.


onverwacht. (Overigens kan het controleren ook bestaan uit het bekijken van
videobeelden of het uitvoeren van metingen.)
• Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren
geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of
buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de
handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een
proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf
ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en
raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.

Uitzetten acties
• Besluiten. Op grond van de bevindingen wordt besloten tot welke actie wordt overgegaan.
Niet alleen sanctioneren is een optie, soms kan de situatie ook gelegaliseerd of gedoogd
worden. Een besluit moet geformuleerd worden in juridisch onderbouwde teksten. In
geval wordt overgegaan tot een bestuurlijke boete wordt het besluit door de burgemeester
of door B&W genomen.
• Inspecteren. Nieuwe inspecties kunnen ook onderdeel uitmaken van de te nemen acties,
bijvoorbeeld als wordt overgegaan tot legalisering.
• Dossieropbouw. Overgaan tot sancties op grond van de bevindingen van een
vakspecialist kan alleen op grond van een compleet dossier. Afhankelijk van het type
sanctie en het type overtreding gelden er vanuit weten regelgeving specifieke eisen voor
de samenstelling van het dossier.

Sanctioneren
• Uitvoeren. Het uitvoeren van een besluit tot sanctioneren: het opleggen van een
bestuurlijke boete, bestuursdwang of last onder dwang, een ontruiming, het intrekken van
een vergunning. Soms wordt daarbij samengewerkt met andere partijen. Daarbij is er ook
interactie met de veroorzaker/overtreder: die kan daarop een eigen zienswijze indienen,
bezwaar of beroep aantekenen of zelfs een gerechtelijke procedure starten (zie bijlage 1:
Beschrijving Sancties.)
• Inspecteren. In bepaalde situaties, bijvoorbeeld als last onder dwang is opgelegd, zal
herhaaldelijk gecontroleerd moeten worden of de overtreding is opgeheven of niet.
• Dossieropbouw. Inspectierapporten en correspondentie met de veroorzaker/overtreder
wordt aan het dossier toegevoegd.
• Invorderen. Het innen van een opgelegde boete of dwangsom.
• Inzetten strafrecht. Weliswaar dit uitgevoerd door politie en OM, maar de gemeente zelf
zal ook bepaalde activiteiten moeten uitvoeren, bijvoorbeeld aangifte doen.

De exacte regels die gelden bij Sanctioneren (dossiervereisten, vereisten m.b.t. de inhoud van het
besluit, de mogelijkheden tot opleggen van een sanctie, mogelijkheden en termijnen voor het
indienen van een zienswijze, bezwaar & beroep of gerechtelijke procedure) zijn bepaald in wet-
en regelgeving. Ook de aard en de wijze van waarnemen worden dus mede door de vereisten in
weten regelgeving bepaald. Dit betekent dus, dat de specifieke inrichting van het proces bij
sanctioneren gebaseerd is op het type sanctie dat wordt opgelegd. In bijlage 3 is hiervan een
beschrijving opgenomen.


4.4.3. Terugmelden
Er doet zich een bijzondere situatie voor bij het vanuit een handhavingsproces terugmelden aan
belanghebbenden, die een signaal heeft afgegeven. Het e-proces meldingen is een dienst-
verleningsproces. Echter: een belanghebbende kan nou eenmaal geen last onder dwang voor de
buurman bestellen. Bovendien kan het verstrekken van informatie over de zaak de privacy van de
betrokkenen schenden of het verloop van onderzoek of het sanctioneren in gevaar brengen (het is
niet handig als de halve buurt weet dat een henneppand volgende week dinsdag ontruimd zal
gaan worden). Tenslotte kan een handhavingszaak soms erg lang lopen maar is het wel wenselijk
als de melder toch een reactie van de gemeente krijgt.

Om die reden worden er afspraken gemaakt over terugmelden door handhaving naar het e-
proces meldingen. Handhaving onderzoekt de melding en geeft binnen een afgesproken tijd één
van de volgende boodschappen aan de melder terug:
• Dit is geen probleem voor handhaving
• We hebben het onderzocht en er is geen oplossing mogelijk
• We hebben het onderzocht, maar de oplossing neemt meer tijd in beslag
• We hebben het onderzocht en het is opgelost.
Daarmee kan het dienstverleningsproces worden afgesloten. Eventueel kan aan het eind van het
handhavingsproces nog een communicatiestap worden opgenomen, waarin eventuele melders
worden geïnformeerd.

Een voorbeeld van een intensievere communicatie met de melder: bij meldingen door burgers van
overlast in een bepaald gebied wordt – zolang de zaak niet is opgelost – elke 3 weken per
telefoon of mail door de coördinator aan de melder teruggekoppeld wat de status is.

De aard van de lokale problematiek, de politieke en beleidsprioriteiten van de gemeente en de
gekozen aanpak bepalen welke wijze van terugmelden het meest wenselijk is.

4.5. Beschrijving proces pro-actief handhaven
De processen van pro-actief handhaven worden nooit gestart vanuit het initiatief van een
belanghebbende (burger of bedrijf). Voorbeelden van triggers voor processen rondom pro-actief
handhaven zijn:

1. De keuze voor een bepaald beleidsthema, dat moet leiden tot het opzetten en uitvoeren
van een programma (persoonsgebonden aanpak van mensen uit een bepaalde risico-
groep, preventie bij bepaalde risico’s, aanpak van verloedering in bepaalde gebieden,
monitoren van naleefgedrag, enz.) met bijbehorende acties en maatregelen waarvoor
informatie wordt verzameld en gecategoriseerd en dossiers rondom bepaalde thema’s,
gebieden, doelgroepen en/of groepen objecten worden opgebouwd.
2. Een risicoanalyse die ertoe leidt dat een onderzoek moet worden uitgevoerd naar naleef-
gedrag (controle van alle scholen op brandveiligheid, controle van kinderdagverblijven,
controleren van een bepaald type afgegeven bouwvergunningen, enz) op grond waarvan
weer maatregelen of acties worden genomen.
3. Het prioriteren van handhaving op specifieke weten regelgeving, die de gemeente
verplicht met een zekere regelmaat inspecties uit te voeren op bepaalde type objecten.


4. Een trend, die zichtbaar wordt door bestandsvergelijking bijvoorbeeld door het bundelen
en combineren van meldingen.

Het zijn processen, die sterk gerelateerd zijn aan het concept van integraal handhaven en de
verschuiving van taakgericht naar probleemgericht handhaven met meer nadruk op het monitoren
op naleefgedrag.

4.5.1. Orkestrator
De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden
gebruikt zijn hetzelfde als bij signaal gestuurd handhaven.

4.5.2. Vakspecialist
Een vakspecialist in een pro-actief handhavingsproces gebruikt bij behandelen dezelfde proces-
bouwstenen als bij signaal gestuurd handhaven:

Programmeren
• Afbakenen scope. Eventueel in overleg met de betrokken partners vaststellen wat precies
de omvang van het te onderzoeken thema is en welke beperkingen er gehanteerd worden
in bijvoorbeeld doorlooptijd, capaciteit, beschikbare medewerkers en aanpak.

Onderzoeken
• Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij pro-actieve handhaving is het
onderling vergelijken van bestanden en daaruit trends of signalen afleiden. Soms is dat
een dermate omvangrijke activiteit, dat hiervoor specialisten op het gebied van gegevens-
vergelijking, datamining en digitale recherche worden ingezet.
• Onderzoek & dossier opbouw. De aldus ontstane signalen voor zaken moeten vaak eerst
nader worden onderzocht en de bijbehorende dossiers verder opgebouwd, voordat tot
inspectie wordt overgegaan.

Inspecteren
• Controleren. De vakspecialist moet objecten inspecteren (gebouwen, woningen, instel-
lingen, bedrijven), maar mogelijk ook gespreken voeren met personen (bewoners,
spijbelaars, vergunninghouders, vertegenwoordigers van bedrijven en instellingen).
• Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren
geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of
buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de
handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een
proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf
ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en
raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.

Uitzetten acties
• Aanpak en maatregelen. Op grond van de analyses en bevindingen vanuit behandelen
wordt (eventueel in overleg met andere partijen) vastgesteld welke acties er ondernomen


worden en wie welke acties gaat uitvoeren. Dat kan variëren van het geven van
voorlichting tot het samen met partners implementeren van een zeer actief en omvangrijk
volgbeleid op bepaalde doelgroepen.
• Uitvoeren acties. De afgesproken aanpak en maatregelen worden uitgevoerd door de
vakspecialist.
• Evalueren. Op grond van de rapportage van de vakspecialist worden het proces, de
werkwijze en de resultaten door de coördinator en betrokken ketenpartners geëvalueerd.
Bevindingen kunnen leiden tot een wijziging in scope, aanpak of prioriteit voor een
volgende keer.
• Rapporteren. De resultaten van de acties worden gerapporteerd door de vakspecialist. De
inhoud en aard van de rapportage worden door de aard van de acties bepaald. Deze
rapportage is input voor het evalueren van het handhavingsbeleid en de gekozen
handhavingsstrategie.

4.6. Procesarchitectuur principes
De principes, die bij de procesarchitectuur van dienstverlening zijn opgenomen, gelden ook voor
de processen van handhaving. Op basis van de voorgaande beschrijvingen van de twee typen
handhavingsprocessen zijn een aantal toevoegingen bij de principes voor de procesarchitectuur
geformuleerd.

4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werken
P.1.8. Onze gemeente splitst processen uit verschillende domeinen in verschillende zaken: een
overlastmelding of het verstrekken van een vergunning is een zaak van dienstverlening,
het handhaven als gevolg daarvan is een zaak van handhaving.
P.1.9. Voor de processen van pro-actief handhaven geldt, dat een onderzoek rond een thema
als één zaak wordt behandeld.
P.1.10. De signalen en meldingen, die bij pro-actief handhaven worden gegeven door
vakspecialisten of ketenpartners, triggeren een zaak over een specifiek object of persoon
in een signaalgestuurd proces.

4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens
P.2.5. Onze gemeente zorgt ervoor dat de interne bronhouders de teruggemelde vermeende
onjuistheden binnen een vooraf afgesproken tijd zullen onderzoeken en verwerken.
P.2.6. Onze gemeente maakt afspraken met partners over doelbinding om informatie te kunnen
delen voor het raadplegen van bronbestanden en voor onderzoek en dossieropbouw.

4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid
P.6.4. Onze gemeente maakt afspraken met haar partners om integraal te kunnen handhaven
over de grenzen van de gemeentelijke bevoegdheden heen.


5. GEMMA informatiearchitectuur

5.1. Inleiding
In dit adviesrapport Handhaving & GEMMA zijn de informatiearchitectuur principes en de
basisplaten uit de informatiearchitectuur [5] niet aangepast naar aanleiding van handhaving. Wij
hebben hier slechts een aantal informatie functies beschreven, die cruciaal zijn voor de
ondersteuning van de handhavingsprocessen en die niet of in een te beperkte scope zijn
opgenomen in de huidige versie van de informatiearchitectuur. Welke consequenties het
toevoegen van deze componenten voor handhaving heeft voor de algemene principes en/of de
basisplaten of de principes bij de componenten, zal bij de integratie beoordeeld moeten worden.

Er zijn verschillende voor handhaving belangrijke onderwerpen, waarvoor componenten in de
informatiearchitectuur zijn beschreven en die vanuit het perspectief van handhaving een aan-
vulling of specifiekere beschrijving moeten krijgen:
• zaakgericht werken,
• identificatie, authenticatie en autorisatie.
• basisregistraties.

De andere hier genoemde componenten zijn vanuit het gezichtspunt van handhaving toegevoegd
en beschreven. Dat wil natuurlijk niet zeggen, dat ze niet ook voor andere soorten processen
bruikbaar zijn. Maar daarover doet dit adviesrapport geen uitspraak.

Voor de hierna volgende beschrijving van de componenten is hetzelfde stramien gebruikt als in de
informatiearchitectuur:
• positionering als front-, mid- of backoffice component;
• beschrijving van de informatiefunctie(s).

In het algemeen moet opgemerkt worden, dat de inzet van de hierna genoemde informatie-
componenten geheel afhankelijk is van de omvang en de complexiteit van de problematiek.

5.2. Frontoffice-componenten
De in de informatiearchitectuur genoemde frontoffice componenten behoeven voor handhaving
niet te worden aangevuld.

5.3. Midoffice-componenten
Midoffice componenten zijn informatiefuncties, die organisatiebreed ingezet (kunnen) worden ter
ondersteuning van de informatievoorzienig van meerdere typen processen.

5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisseren
Er is een verschil tussen handhaving en dienstverlening bij het behandelen van complexe zaken.
Bij dienstverlening gaat het om een vraag van een burger of bedrijf met een duidelijk afgebakende
uitkomst. Het zaakgericht werken beperkt zich bij dienstverlening in wezen tot het registreren van
de stappen, die het proces doorlopen heeft. Bij handhaving is er niet altijd een duidelijke vraag en
ook geen eenduidige uitkomst. Het gaat er daar veel meer om de mogelijkheden van een zaak zo
goed mogelijk te benutten teneinde tot een beter resultaat te komen. Daarom strekt de coördinatie


bij complexe zaken zich met name bij het besturen ervan uit over de hele keten. De nadruk ligt
daarbij veel meer op het regisseren van de acties van de betrokken partijen om tot een zo goed
mogelijk resultaat te komen.

Een voorbeeld: na een melding van een mogelijke hennepkwekerij worden verschillende partijen
in een bepaalde volgorde opgeschakeld. Bij het vergaren van feiten wordt bijvoorbeeld de
energieleverancier ingeschakeld om een energiemeting uit te voeren. Het rapport van de meting
is het einde van deze zaak voor de energieleverancier, maar bij een ‘positief’ rapport gaat de zaak
voor de orkestrator door tot het moment van feitelijke ontmanteling en justitiële afronding. Er is
dus sprake van de overkoepelende zaak voor de orkestrator en subzaken van andere
betrokkenen. Dit is in onderstaand schema weergegeven.

Tijdens het casusoverleg met de betrokken ketenpartners worden de gevallen binnen het
desbetreffende domein besproken en worden afspraken gemaakt over de aanpak, maatregelen
en timing. Per zaaktype en zaak zijn er meestal ook afspraken over wie als orkestrator de regie
voert en de afspraken bewaakt. Het direct koppelen van afspraken aan de besproken zaken
tijdens de bijeenkomst maakt regievoering een stuk eenvoudiger en tevens transparanter (wie
doet wat wanneer).

Voor een goede samenwerking is het van belang dat er een gemeenschappelijk beeld is van de
problematiek. Hiervoor is een gemeenschappelijke registratie essentieel. Minimaal wordt onder-
ling statusinformatie uitgewisseld en in bepaalde gevallen inhoudelijke informatie.

Bij de inrichting van de registratie zijn twee niveaus van belang: er is sprake van feitelijke zaken
(records in het zakenmagazijn) en generieke zaken (zaaktypen) 8 . Over de generieke zaken
worden door de ketenpartners generieke werkafspraken gemaakt, in ieder geval over wie
wanneer wat doet en wie in welke rol toegang heeft tot welke informatie.

Voor een dergelijke registratie is het volgende noodzakelijk:
• Registratie van alle mogelijke onderwerpen van problemen (personen, panden, locaties,
gebieden)
• Zakenmagazijn waarin alle feitelijke zaken geregistreerd kunnen worden
• Lijst(en) met problemen, signalen en symptomen
• Lijst met ketenpartners

8
In de huidige versie van de zaaktypencatalogus zijn geen handhavingszaken opgenomen. De verwachting is, dat die in
de toekomst worden toegevoegd.


• Per ketenpartner een registratie van relevante problemen en de maatregelen/acties die
daarbij horen

Het geautomatiseerd ondersteunen van regisseren van een handhavingsproces met workflow
blijkt in de praktijk niet makkelijk. Aan de ene kant bevatten de processen bij iedere zaaktype veel
variatie en uitzonderingen, aan de andere kant is er veel herhaling van activiteiten: veel activi-
teiten komen bij verschillende zaaktypen en ook op meerdere momenten in het proces voor. Dit
betekent, dat het geautomatiseerd regisseren van het proces met losse procescomponenten,
gebaseerd op de procesbouwstenen hier beter geschikt is. De samenhang tussen de bouwstenen
(bijvoorbeeld: wie de regie voert, wie welke activiteiten uitvoert per zaaktype, al dan niet verplichte
volgorde van activiteiten per zaaktype, doorlooptijden, op te leveren documenten, verplichte
inhoud dossier, e.d.) kunnen door middel van business rules worden aangebracht.

Een willekeurige zaak/case kent minimaal 3 statussen:
• Geregistreerd (signaal + eventuele symptomen)
Niet in behandeling nemen (met onderbouwing)
In behandeling nemen
• In behandeling
Maatregelen / Acties door ketenpartner(s)
• Afgehandeld
Resultaat (aantoonbaar verschil bij persoon, pand, gebied)

Ook zaken, die niet in behandeling worden genomen, moeten geregistreerd worden. Gebundeld
en gecombineerd kunnen meldingen, die in eerste instantie niet tot handhaving hebben geleid,
soms wel aanleiding geven om de zaak in behandeling te nemen.

Deze informatie kan gedeeld worden door:
• Gezamenlijk vanuit één zakenmagazijn te werken
• Met berichten over en weer relevante informatie in het eigen zakenmagazijn over te
nemen.

5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatie
Om ongewenste situaties en/of gedrag succesvol te kunnen oplossen of inperken is samen-
werking met meerdere partijen vaak noodzakelijk. De problematiek kent meestal vele aspecten en
behoeft daarom een multidisciplinaire aanpak. Handhaving en zorg gaan hierbij regelmatig hand-
in-hand (handhaving is de spreekwoordelijke “stok” en zorg de “wortel”).

De betrokken partijen zijn niet alleen gemeentelijke diensten (of deelgemeenten) maar ook politie,
brandweer, openbaar ministerie, belastingdienst, zorginstanties (inkomen, werk, gezondheid,
jeugd), uitvoerende instanties (milieu) en tevens private ondernemingen (energiebedrijven,
woningbouwcorporaties, etc.)

Veelal wordt door diverse partijen nog vanuit het eigen dossier gehandeld; een gemeen-
schappelijk of gedeeld dossier bevordert echter de transparantie en de effectiviteit en efficiëntie.


Informatie-uitwisseling
Voor samenwerking is informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen een vereiste en daar-
mee gevoelig vanwege privacy wetgeving. Doelbinding is hierbij een belangrijk aspect: informatie
mag alleen worden geregistreerd en uitgewisseld als het een duidelijk doel dient en er ook
daadwerkelijk conform dit doel iets met de informatie wordt gedaan. Is dat niet het geval, dan mag
informatie slechts geanonimiseerd gebruikt worden. Vanwege het gevoelige karakter krijgt
samenwerking pas vorm als deze op strategisch niveau wordt bekrachtigd middels onderlinge
convenanten (samenwerkingscontracten).

Informatie-uitwisseling tussen partijen neemt twee vormen aan: gestructureerde informatie ten
behoeve van geautomatiseerde verwerking, en semi-gestructureerde informatie ten behoeve van
integrale klantbeelden. Toegang tot informatie in een klantbeeld wordt verleend wanneer en voor
zover als de medewerker een opdracht heeft uit te voeren met betrekking tot de klant.

Voor de uitwisseling van informatie dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van open
communicatie standaarden. Vanwege het gevoelige karakter moet de feitelijke datatransfer
gebruikmaken van communicatiebeveiligingsmechanismen.

Classificatie van informatie
Bij informatie-overdracht kan onderscheid worden gemaakt in statusinformatie en inhoudelijke
informatie en informatie betreffende het probleem, de signalen mbt het probleem, de oorzaak van
het probleem, de aanpak van het probleem en de specifieke maatregelen/acties door keten-
partners. Ieder van deze onderwerpen kan een verschillende classificatie hebben.

De gevoeligheid van de informatie zit voornamelijk in de inhoudelijke componenten en in
bepaalde gevallen in het statusdeel.

De volgende maatregelen kunnen worden getroffen:
• Risico-beperking (pro-actieve maatregelen die het aantal problemen minimaliseert)
o Voorkomen
o Kans verkleinen
(Zie hiervoor ook paragraaf 5.3.4 Identificatie, authenticatie en autorisatie van
medewerkers in hun rol)
• Schade-beperking
o bij optreden van het probleem:
Goed / snel / effectief signaleringsmechanisme (signalen + symptomen)
Minimaliseren van de impact bij optreden:
• Snelheid van handelen
• inkapselen van het probleem
• Probleem oplossen
Goede / transparante communicatie tussen ketenpartners
o Na optreden analyseren ivm lessons learned
o Goede dossieropbouw in verband met verantwoording


5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartners
Mocht het niet mogelijk of niet wenselijk zijn om vanuit een gedeeld zakenmagazijn te werken,
dan kan wederzijds ook inzicht geboden worden door middel van indexering. Met indexering wordt
hier bedoeld het bieden van een integraal klantbeeld rondom een persoon, pand, gebied, etc. aan
belanghebbende partijen, die niet direct toegang hebben tot het desbetreffende zakenmagazijn.
Voorbeelden hiervan zijn het DKD (Digitaal Klant Dossier voor de SuWi keten) en de VIR
(Verwijsindex Risico’s Jeugdigen).

Hiervoor zijn 3 typen indexen mogelijk:
1. Indexering op basis van voorkomen. Hierin wordt in het overzicht slechts getoond, dát er
bij de ketenpartner een zaak voor een specifiek object is, maar niets van de inhoud ervan.
2. Indexering op basis van voorkomen en status. Hierin wordt het voorkomen van de zaak,
plus (een afgesproken subset van) de status, waarin deze zaak zich bevindt, getoond.
3. Indexering op basis van voorkomen en status plus gedefinieerde views op specifieke
gegevens.

Het is van belang nogmaals vast te stellen, dat voor het beschikbaar stellen van deze informatie
afspraken moeten zijn gemaakt over doelbinding, die ook in convenanten of dienstverlenings-
overeenkomsten moeten zijn vastgelegd. Ook moet deze informatie adequaat beveiligd zijn tegen
ongeoorloofd gebruik.

5.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol
Informatiebeveiliging bewaakt de beschikbaarheid, de integriteit en de vertrouwelijkheid van
andere informatiefuncties, gegevens en communicatie. Dit is niet specifiek voor handhaving maar
voor handhaving wel zeer relevant: om succesvol te kunnen handhaven is adequate beveiliging
van belang.

De eigenaar van een informatiefunctie (of systeem, proces of service) zal deze daarom moeten
classificeren, en daar de bijbehorende maatregelen voor moeten treffen. (Vergelijk de niveaus van
DigID.) De integriteit en vertrouwelijkheid zijn met name voor handhaving van belang. Met de
volgende indeling van maatregelen in niveaus van beveiliging kunnen verschillende combinaties
voor ieder onderdeel van de informatievoorziening gespecificeerd worden:

Integriteit Vertrouwelijkheid Beschikbaarheid
Niet zeker Openbaar Niet nodig
Beschermd Bedrijfsvertrouwelijk Nodig
Hoog Vertrouwelijk Belangrijk
Absoluut Geheim Essentieel

Integriteit:
- niet zeker: wijzigingen mogelijk zonder dat deze getraceerd kunnen worden; geen be-
scherming van de integriteit
- beschermd: wijzigingen mogelijk; wijzigingen zijn traceerbaar
- hoog: vrijwel alle wijzigingen zijn traceerbaar
- absoluut: alle wijzigingen zijn traceerbaar


(Onder integriteit wordt ook begrepen het hanteren van de juiste middelen zodat de garantie van
integriteit kan worden gegeven.)

Vertrouwelijkheid:
- openbaar: algemeen toegankelijk
- bedrijfsvertrouwelijk: toegankelijk voor alle medewerkers van een organisatie
- vertrouwelijk: alleen toegankelijk voor een beperkte groep gebruikers
- geheim: gegevens die alleen voor de direct geadresseerde toegankelijk zijn

Beschikbaarheid:
- niet nodig: de gegevens kunnen zonder gevolgen langere tijd niet beschikbaar zijn
- nodig: de gegevens mogen incidenteel niet beschikbaar zijn
- belangrijk: de gegevens moeten vrijwel altijd beschikbaar zijn
- essentieel: slechts zeer korte perioden waarin de gegevens niet beschikbaar zijn, zijn
toegestaan

Let op: de verschillende classificaties hoeven niet van hetzelfde niveau te zijn; zo kan de beschik-
baarheid geclassificeerd worden als ‘niet nodig’, en de vertrouwelijkheid als 'geheim'.

De informatiefuncties identificatie, authenticatie, autorisatie, monitoring en logging geven invulling
aan de informatiebeveiliging. Identificatie staat voor het vragen aan de gebruiker wie hij/zij is.
De informatie functie authenticatie controleert dat een gebruiker daadwerkelijk is wie hij beweert
te zijn.

In het kader van handhaving kunnen de volgende groepen gebruikers onderscheiden worden:
• Burgers en bedrijven. De bron voor identificatie is hierbij het nieuw handelsregister voor
bedrijven en de GBA voor burgers.
• Medewerkers van betrokken partijen. Deze medewerkers maken gebruik van dossiers,
zaakinformatie, etc. De bron voor de medewerkers van partners is het nieuw handels-
register.
• Medewerkers. Medewerkers van de gemeente kunnen worden geïdentificeerd aan de
hand van een kernregistratie medewerkers.

De informatiefunctie autorisatie toetst of een persoon gerechtigd is tot specifiek handelen in een
specifieke context. Hierbij moet worden gedacht aan het kunnen raadplegen of muteren van
bepaalde gegevens, het gebruiken van een applicatie, het raadplegen van informatie uit een
verwijsindex, e.d. Deze autorisatie is afhankelijk van de rol, die de persoon speelt in een bepaalde
zaak en de rollen die hij of zij mág spelen in een bepaald type zaken.


Gebruikers Beveiliging Beveiliging

? IT-component Wie is de gebruiker? Authenticatie

? IT-component Autorisatie
Wat mag de gebruiker?

Bron

Identiteitsbeheer

De informatiefunctie monitoring en logging legt vast welke gebeurtenissen plaatsvinden en
welke gegevens hierbij door wie zijn gebruikt. Daarnaast waarschuwt deze functie op het moment
dat er verdachte situaties optreden.

Dit alles leidt tot de volgende inrichtingsprincipes:

Inrichtingsprincipes algemeen
P1. Mijn gemeente vermindert het risico van een beveiligingslek door een gelaagde beveiliging
(defence in depth strategie) te hanteren.

P2. De eigenaar van de gegevens, informatiefunctie of applicatie bepaalt de classificatie niveaus.
Hierbij streeft hij naar een zo laag mogelijk classificatieniveau. De overheid wil transparant zijn,
informatie moet dus beschikbaar zijn. Te hoge classificatie leidt bovendien tot hogere kosten. Het
classificatieniveau voor vertrouwelijkheid wordt toegekend op basis van het doelbindingsprincipe.

P3. Mijn gemeente maakt gebruik van bestaande (landelijke) voorzieningen voor identificatie,
authenticatie en autorisatie. Dit betekent dat voor burgers gebruikgemaakt wordt van DigID. Voor
(overheid)ketenpartners maken we gebruik van de Digikoppeling.

Inrichtingsprincipes identificatie
P4. Er worden geen 'algemene' identiteiten gebruikt. Het is belangrijk dat een identiteit is terug te
voeren op een individu (met uitzondering van “anoniem”). Er mogen dus geen identiteiten als
stagiair of extern worden opgevoerd, wel rollen.

P5. Voor medewerkers van betrokken partijen wordt altijd met een zo groot mogelijke identiteit
gewerkt. Dit is in lijn met het gebruik van de OSB: de organisatie wordt geïdentificeerd. Dit


betekent dat de partner en/of het bedrijf verantwoordelijk is voor het beveiligen van toegang tot
het juiste niveau en het intern zorgdragen van authenticatie en autorisatie. Dit zal formeel
vastgelegd moeten worden als onderdeel van de SLA/contract.

Inrichtingsprincipes authenticatie
P6. Mogelijke blootstelling van authenticatiegegevens tijdens transport wordt tot een minimum
beperkt. Interceptie en misbruik van authenticatiegegevens is een beveiligingsrisico met mogelijk
grote gevolgen. Daarom hebben gegenereerde tokens en handtekeningen de voorkeur boven een
statisch versleutelde inlognaam/ wachtwoord combinatie.

Inrichtingsprincipes autorisatie
P7. Autorisatie is rolgebaseerd, niet slechts in het algemeen, maar ook ten aanzien van specifieke
zaken. Autorisaties worden toegekend via functies en organisatie eenheden. Autorisaties van
beheerders worden ook toegekend op hun rol. Mijn gemeente hanteert geen 'super users'.

5.3.5. Managementinformatie
De prioriteiten voor handhaving zijn in de meeste gemeenten door het College en de Raad
bepaald op basis van risico’s. Op basis van deze prioriteiten wordt jaarlijks het handhavingsplan
opgesteld. Dit vereist samenwerking met andere toezichthouders (zoals ook Voedsel en Waren-
autoriteit of de Arbeidsinspectie) en met bijvoorbeeld politie en justitie, zodat ze zich daadwerkelijk
als één overheid kunnen presenteren.

Momenteel wordt door beleid en bestuur bij de evaluatie van de prioriteiten voor handhaving vaak
alleen geput uit de subjectieve informatie van een veiligheidsmonitor. Daar moeten de objectieve,
harde cijfers van het naleefgedrag naast gezet kunnen worden. Dat betekent dat in ieder geval
alle gegevens van alle zaken beschikbaar moeten zijn om deze informatie uit te genereren. Dat
betekent ook dat deze gegevens actueel, juist en volledig moeten zijn. En dat betekent tenslotte,
dat de gegevens afgezet moeten kunnen worden tegen gegevens uit het verleden, om toe- of
afname te kunnen constateren.

De inzichten uit de monitor en de eigen bevindingen moeten vertaald kunnen worden in
beleidsprioriteiten en een handhavingsstrategie voor de komende jaren. Bovendien moeten de
bevindingen van Handhaving input zijn voor de risicoanalyse bij het verstrekken van
vergunningen, en voor de aanpak van bepaalde doelgroepen of gebieden.

Los daarvan moet er natuurlijk inzicht zijn in de gebruikelijke procesinformatie achteraf, zoals:
• Aantallen per medewerker, per inkomende stroom, per type object
• Aantallen overtredingen, aanschrijvingen, dwangsommen, geïnde dwangsommen
• Doorlooptijd, bestede tijd, termijnoverschrijdingen

Er moet ook inzicht zijn in de planning, in de beschikbaarheid van medewerkers en in de werklast
van medewerkers.

5.4. Backoffice-componenten
De backoffice delen van de informatievoorziening ondersteunen de kernactiviteiten cq de
taakspecifieke werkzaamheden van de vakspecialist. Dat wil overigens niet zeggen dat deze


componenten niet ook kunnen worden gebruikt door andere vakspecialisten in een andere
discipline; in die zin is dit type oplossing vaak ook breder in de organisatie inzetbaar. Ze zullen
dan specifiek voor die andere toepassing moeten worden ingericht. Dit valt echter buiten de scope
van dit document.

5.4.1. Basisregistraties
Een goede informatievoorziening voor handhaving is van belang omdat vanuit een betere
informatiepositie betere analyses gemaakt kunnen worden. Dat leidt er weer toe, dat vanuit de
overheid zélf beter pro-actief op basis van naleefgedrag gehandhaafd kan worden. Het is dan wel
van groot belang dat de gegevens juist, volledig en betrouwbaar zijn, immers: deze informatie is
de basis voor repressief handelen van de overheid. Als de overheid handelt op basis van eigen
informatie, die onjuist blijkt te zijn, dan kan dat tot ernstige reputatieschade leiden en tot een
vermindering van het respect voor de overheid en haar weten regelgeving.

De basisregistraties zijn landelijke voorzieningen, die bij wet zijn geregeld. De processen van
handhaving hebben steeds betrekking op personen, panden en locaties. Deze zijn vastgelegd in
een drietal basisregistratie: Personen (GBA), Adressen (BRA) en Gebouwen (BGR; samen BAG
genoemd) en Topografie. Dit zijn landelijke registers, waarvoor de gemeenten bronhouder zijn en
dus de processen tot wijziging uitvoeren en doorgeven aan de landelijke voorziening. Alle over-
heidsinstellingen (ook de gemeenten zelf intern) moeten verplicht gebruik maken van deze
gegevens.

Er zijn nog andere basisregistraties van belang voor handhaving: de basisregistratie Kadaster en
de basisregistratie Registratie van Niet-Ingezetenen (RNI). De basisregistratie Kadaster bevat
onder andere de eigenaar van een pand of perceel. In het geval de eigenaar een niet-natuurlijk
persoon is, kan het nodig zijn de basisregistratie Nieuw Handelsregister (Kamers van Koop-
handel) te raadplegen. De Registratie van Niet-Ingezetenen is een kandidaat registratie waarin
personen staan, die een relatie hebben met Nederland (omdat ze hier werken, grond of huizen
hebben, of in een ander land van hun AOW-uitkering genieten) maar hier niet gevestigd zijn. Ook
deze registratie kan voor handhaving om voor de hand liggende redenen van belang zijn.

Het ligt voor de hand bij de inrichting van de zaaktypen en het zakenmagazijn voor handhaving
conform het RGBZ aan te sluiten bij de identificerende kenmerken in de basisregistraties. Dit zijn:
Burger Service Nummer (BSN) voor personen, bij adressen gaat het om de identificatiecode
adresseerbaar object aanduiding, bij een locatie om de plaatscoördinaten. Niet-ingezetenen
krijgen een registratienummer en hebben in bepaalde gevallen ook een BSN. Overigens moet er
bij de inrichting van de gegevensverzamelingen ook rekening gehouden worden met het feit, dat
personen tijdelijk of illegaal in Nederland kunnen verblijven en dan geen identificerende code
vanuit één van de basisregistraties hebben.

In het geval de gemeente zelf bronhouder is, kan handhaving gebruikmaken van de gegevens in
de eigen authentieke bron. Als de gemeente geen bronhouder is – en dat geldt voor de
basisregistraties Kadaster, Handelsregister en de Registratie van Niet-Ingezetenen, maar ook
voor gegevens van personen, die in een andere gemeente staan ingeschreven – moet
handhaving die gegevens uit de landelijke voorziening kunnen betrekken of de gemeente moet
deze gegevens opnemen in het gegevensmagazijn en aan handhaving beschikbaar stellen. Het is


hier belangrijk om op te merken, dat één persoon in meerdere rollen bekend kan zijn bij hand-
having: als melder van overlast, als bewoner van een pand, als gesignaleerd in een pand, als
overlastgever, als eigenaar van een pand en als eigenaar/bestuurder van een bedrijf, dat een
pand bezit.

Ieder handhavingsproces creëert specifiekere informatie over personen, panden en locaties, dan
in het stelsel van basisregistraties is opgenomen. Deze gegevens worden per zaak opgeslagen in
het zakenmagazijn. Dat betekent, dat ook de historische gegevens in het zakenmagazijn (eerdere
constateringen en handhavingshistorie, met oude eigenaren, adressen of betrokken personen,
e.d.) van groot belang zijn voor de huidige en toekomstige handhavingsprocessen.

Hierbij zijn echter onmiddellijk ook privacy-aspecten in het geding. Een gemeente zal dus voor
alle hier genoemde gegevens expliciet de afweging moeten maken om ze:
• Geautomatiseerd te delen
• Via inzage of indexen te delen
• Niet te delen.

5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamarts
Inzicht in de historie van panden, personen, bedrijven, gebieden, enz. vanuit zeer diverse bronnen
is essentieel voor een efficiënte en effectieve handhaving.

Voor pro-actieve handhaving is het onderling kunnen vergelijken van bestanden een belangrijke
randvoorwaarde. Hiervoor worden afhankelijk van de vraagstelling en de complexiteit, instru-
menten als bestandsvergelijking, datamining en digitale recherche ingezet.


Om kwalitatieve gegevensanalyse uit verschillende bronnen over een langere periode mogelijk te
maken is het noodzakelijk om een datawarehouse (DWH) in te richten. Binnen het datawarehouse
dient een zogenaamd enterprise datamodel te worden ingericht waar zowel interne als externe
data- en informatiestromen op een gestructureerde en geordende wijze kunnen worden
opgeslagen. Het voornaamste voordeel is dat hierbij historie wordt opgebouwd.

Het heeft de voorkeur om het datawarehouse in te richten volgens het Data Vault model waarbij
de brongegevens uit de verschillende bronsystemen als losse tabellen worden opgeslagen rond
bepaalde sleutelvelden. Deze zogenaamde Elementary Data Vault bevat slechts de ruwe data;
transformaties vinden pas in de daaropvolgende processtap plaats. Na de transformaties (vervat
in ETL procedures) wordt de opgeschoonde, bewerkte en opgewerkte data opgeslagen in een
Business Data Vault.

Vanuit het datawarehouse resp. de Business Data Vault wordt de informatie rond specifieke
thema’s (bijvoorbeeld: veiligheid, leegstand, risicojongeren in bepaalde gebieden, e.d.) gepresen-
teerd in Datamarts (DM).

Het proces van verzamelen, transformeren, opschonen, bewerken en presenteren van de
informatie moet nadrukkelijk wel transparant en controleerbaar zijn. Werken met de datavalut
techniek maakt dat eenvoudiger. Dit hoeft voor de eindgebruiker niet toegankelijk noch zichtbaar
te zijn. De eindgebruiker heeft slechts toegang tot een Datamart die specifiek is ingericht om
rapportages over zijn of haar beleidsterrein te presenteren.

5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werken
De vakspecialisten voeren in het veld projecten en taken uit. Hun constateringen worden traditio-
neel genoteerd op papier en later opgenomen in de registratie of verwerkt in surveillance-
rapportage´s. De vakspecialisten in de buitendienst uitrusten met mobiele apparatuur voorkomt
dubbel werk en verkleint de kans op het maken van (invoer) fouten. Een ander belangrijk voordeel
is dat mobiele apparatuur op lokatie toegang geeft tot digitale hulpbronnen zoals basisgegevens,
kennissystemen, etc, zodat zij ook ter plaatse hun informatiebronnen kunnen raadplegen.

Belangrijkste toepassing zijn registratieformulieren waarmee de behandelaars hun bevindingen
kunnen vastleggen en "versturen" naar de back-office registratie. Door gegevens direct vast te
leggen tijdens de inspectie scheelt dit tijd in het uitwerken hiervan.


Bij voorkeur is een mobiele toepassing uitgerust met GPS-functionaliteit en kaartmateriaal dat is
geoptimaliseerd voor inspectie. Daarmee kunnen constateringen in de buitenruimte gemarkeerd
worden en eventueel gerelateerd aan een GEO-object in de (openbare) ruimte. Dit vereenvoudigt
het relateren aan de juiste zaak en ondersteunt het zaakgericht werken.

Wellicht overbodig, maar in mobiele apparatuur wordt geen informatie opgeslagen, het is feitelijk
slechts een instrument (doorgeefluik van informatie) in de communicatie van en naar de server.
Wel is de mogelijkheid van buffering vereist omdat niet in alle gevallen de beschikbaarheid van
draadloze verbindingen is te garanderen.

5.4.4. Plannen en roosteren
Bij ketensamenwerking is niet alleen de opbouw van een gemeenschappelijk dossier (historie)
van belang, maar ook de mogelijkheid om op transparante wijze gezamenlijke maatregelen/acties
in te plannen (toekomst).

Wanneer er sprake is van een omvangrijke problematiek, waarbij veel medewerkers van
verschillende partijen betrokken zijn, is ondersteuning van het plannen en roosteren met een
geautomatiseerde voorziening onmisbaar.

Roosteren is een belangrijke functie voor het inplannen van twee groepen medewerkers:
• Specialistische teams die één specifieke rol vervullen (bijv. huisbezoeken) indelen in
groepen en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken. Hierbij kan
gebruik worden gemaakt van ochtend/middag/avond of dag/nacht ritmes.
• Eén of meerdere teams samenstellen met personen uit meerdere disciplines
(specialistisch rollen) en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken.

Met roosteren moeten ook de volgende taken kunnen worden uitgevoerd:
• Planning van ketensamenwerkingsbijeenkomsten:
o Operationeel/taktisch (2 wekelijks) / Strategische bijeenkomsten (kwartaal/jaarlijks)
o Bespreking van specifieke zaken
o Bespreking van samenwerking bij zaaktypen
• Planning van eenmalige activiteiten:
o Vaststellen van specifieke datum, tijd en locatie
o Gekoppeld aan een specifieke zaak:
Huisbezoek
Ontruiming
Energiemeting
• Planning van terugkerende activiteiten:
o Elke twee weken (bv case-management overleg)
o Elke drie weken (bv terugkoppeling aan melder van overlast over de voortgang)
o Elke 6/12 mnd (bv een controlebezoek)

Hiervoor is nodig:
• Lijst met ketenpartners
• Lijst met rollen


• Lijst met mensen
• Koppelen van mensen aan rollen
• Lijst met teams
• Koppelen van mensen aan teams
• Lijst met roosters (ochtend/middag/avond, dag/nacht, ….)
• Koppelen van teams aan roosters

5.4.5. Documentengenerator
Zoals al eerder is opgemerkt hangt de vorm waarin het opleggen van sancties in een hand-
havingszaak plaatsvindt sterk af van de juridische context waarin de sanctie wordt gegeven. Dit
betreft niet alleen de maatregel zelf en de bijbehorende doorlooptijden en beroepsmogelijkheden,
maar ook de formele communicatie met degene, op wiens gedrag de sanctie gericht is.

Een documentengenerator bevat standaard tekstblokken voor onderdelen van bepaalde typen
brieven, die per stap in het proces kunnen worden gebruikt. De brief die hiermee is opgesteld,
moet zo nodig aangepast kunnen worden. De aldus opgestelde brief moet direct in het dossier
kunnen worden opgeslagen.

Het heeft sterk de voorkeur wanneer de documentengenerator vanuit het zaakbeheer kan worden
aangeroepen en vaste gegevens, zoals zaaknummer en adresgegevens en de fase in het proces
meegeeft, zodat snel het goede type brief kan worden gevonden en relevante data direct is
ingevoerd in het sjabloon.


Bijlage 1: Bronnenlijst
[1] NORA 2.0, Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, 25 april 2007.
Zie: www.surfgroepen.nl

[2] NORA-katern Strategie, versie 1.0, 19 augustus 2009. Zie: www.surfgroepen.nl

[3] GEMMA Thema’s en Kernprincipes, versie 1.00, 6 april 2009.
Zie: www.surfgroepen.nl

[4] GEMMA-Procesarchitectuur, versie 1.0, 1 april 2009. Zie: www.surfgroepen.nl

[5] GEMMA-Informatiearchitectuur, versie 1.0, 15 december 2009. Zie: www.surfgroepen.nl

[6] De meest recente stand van zaken en idem versie van het Besluit Omgevingsrecht (BOR)
en de ontwerp Regeling Omgevingsrecht (MOR) zijn te vinden bij de eerste kamer:
http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31953_invoeringswet_wet_algemene
Met name artikel 7 van de BOR is van belang voor de inrichting van de handhavings-
processen.

[7] Wegwijzer Omgevingsvergunning, module Handhaving, 12 december 2007. Zie ook [9]

[8] Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid heeft o.a. in samenwerking met
het Platform milieuhandhaving grote gemeenten (PMGG) een wiki voor handhaving in
beheer. Zie: http://www.wikihandhaving.nl/index.php/Hoofdpagina

[9] VROM heeft op het kennisplein omgevingsvergunning
(http://omgevingsvergunning.vrom.nl) een thema over handhaving ingericht. Daar is o.a.
de BIG-8 met beschrijving te vinden.
Zie: http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Handhaving/vid/9D72C95A-3FFA-
497D-9B4D9DB69298D0A8


Bijlage 2: BIG-8

Uit: [7] in de bronnenlijst, pagina 53. Ook beschreven op [9].


Egem adviesrapport handhaving

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

Similaire à Egem adviesrapport handhaving

Similaire à Egem adviesrapport handhaving (20)

Plus de Bas Kooter

Plus de Bas Kooter (10)

Egem adviesrapport handhaving