Atelier 5 : Gérer l’expression politique dans le journal de la collectivité.

Diversité des lecteurs,
multiplication des supports ?

Intervenant : Maître Rolande PLACIDI , Avocat au Barreau de Strasbourg

Atelier 5 : Gérer l’expression politique dans le
journal de la Collectivité

Paris , le 28 juin 2012 ･ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale

Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?

Propos introductifs
• Le droit d’expression des élus est un droit institué par la
loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité.
• L’article 9 de la loi a donc modifié à cet effet le CGCT,
en consacrant explicitement ce droit dans les
communes (art. L.2121-27-1), dans les départements
(art. L. 3121-24-1), et dans les régions (art. L.
4132-23-1).


Propos introductifs

• Dans les trois cas, le législateur a énonce en une
phrase le droit d’expression reconnus aux élus locaux,
en revoyant au règlement intérieur de l’assemblée de
chaque collectivité territoriale le soin d’en définir les
modalités d’application.



Propos introductifs
• Toutefois la loi n’a pas prévu l’intervention d’un décret
d’application et la circulaire du ministre de l’Intérieur sur
la mise en œuvre de cette loi ne fournit aucun élément
d’interprétation de cette disposition.
• Dans ces conditions c’est la jurisprudence qui a été
amenée à répondre aux nombreuses questions que
soulève l’interprétation des dispositions en cause.



Propos introductifs
• Les questions qui se posent sont relatives :
– Aux organes d’information visés par la loi
– Aux élus bénéficiaires du droit d’expression
– À la portée de ce droit d’expression
– Au rôle du règlement intérieur.
– À la compatibilité entre le droit d’expression et le droit de
réponse



1. Les organes visés par la loi : la notion de bulletin
d’information générale



1.1. Les organes d’informations visés par
la loi
• La loi est précise sur les collectivités concernées :
communes, départements, régions, EPCI par application
des dispositions de l’art. L. 5211-1 CGCT.
• En revanche, la question du champ d’application matériel
de la loi soulève des difficultés en ce qui concerne la
notion de « bulletin d’information générale sur les
réalisations et la gestion » des assemblées élues.



1.2. La notion de bulletin d’information
générale
• La loi insiste sur le fait que le bulletin d’information
générale peut être diffusé «sous quelque forme que
ce soit» et il ressort clairement des travaux
préparatoires qu’il peut s’agir non seulement :
– de la forme habituelle d’une publication sur support papier,
– mais encore d’une forme électronique, au moyen d’une
diffusion sur le réseau Internet.



générale
• Ainsi, la notion de bulletin n’implique pas une limitation
de son champ d’application aux seules diffusions
d’information effectuées sur un support papier.
• Il doit ainsi être signalé que le TA de Lyon a jugé que le
droit d’expression de la minorité municipale s’appliquait
à l’émission « Lyon Citoyen TV » diffusée sur une
chaine Télé Lyon Métropole/



générale
• Le TA de Lyon a considéré que « l’émission « Lyon
Citoyen TV » diffusée sur la chaine de télévision locale
Télé Lyon Métropole, décline l’édition papier du
magazine mensuel municipal de la ville de Lyon et
permet aux citoyens de cette commune et de sa région
d’avoir un plus grand accès à l’information municipale,
qu’ainsi, cette émission diffuse sous une autre forme
une partie du magazine éponyme distribué dans les
boîtes aux lettres et doit,


générale
• dès lors être regardée comme un bulletin d’information
général diffusé pour le compte de la Ville de Lyon ; que
dans ces conditions, ledit bulletin se trouve soumis aux
règles définies par l’article L.2121-27-1 du CGCT »
(Cf. TA Lyon, 15 février 2007, req. n° 0404876)



générale
• Les supports concernés doivent :
– Présenter une certaine régularité même si sa périodicité est
+/- espacée.
– Présenter les réalisations et la gestion de la collectivité.
Les informations ont donc un caractère « politique » au sens
large, c’est l’action de la majorité et de l’exécutif local qui doit
être présentée à travers les informations fournies.
– Présenter des informations générales, c’est-à-dire portant
sur des sujets variés et ne présentant pas un caractère trop
technique. En d’autres termes, le bulletin doit avoir un
contenu destiné au grand public.



générale
• Conclusion :
– Dès lors qu’une publication périodique donne des informations
diverses portant sur différentes compétences exercées par une
collectivité, elle doit être regardée comme un bulletin
d’information générale ouvrant droit à l’exercice du droit
d’expression des élus municipaux d’opposition et des
groupes d’élus.
– Par conséquent, toutes les publications des collectivités
territoriales n’ouvrent pas droit à l’exercice du droit d’expression
des élus.



1.3. Exemples de publications
d’informations à caractère général
• TA Versailles, 27 mai 2004, Durovray et a. c/ Département de
l’Essonne, n° 0202380 : le rapport annuel d’un conseil général, en
abordant ses principaux domaines d’intervention, en matière de
sécurité, d’action sociale, et d’insertion, dans le domaine de la
formation et de la jeunesse, en matière de qualité de vie,
d’aménagement et de développement, donnait une information
générale sur les réalisations et la gestion du conseil.
• CE, 28 janv. 2004, Commune de Pertuis, n° 256544 : une
publication rendant compte en détail des débats de chaque réunion
du conseil municipal n’est pas un bulletin d’information générale



1.4. L’unicité ou la pluralité des bulletins
d’information
• L’obligation de réserver aux élus « d’opposition » un espace
d’expression s’applique à toutes les publications qui peuvent être
qualifiées de bulletin d’information générale sur les réalisation et la
gestion de la collectivité, ce même s’il existe déjà un ou plusieurs
bulletins de ce type qui leur confèrent ce droit d’expression.
(CAA Versailles 22 mars 2007, Cne de Longjumeaux, req. n°04VE02724,
CAA Paris, 27 mars 2007, Cne d’Asnieres-sur-Seine, req. n° 04PA03958)
• Il résulte de ces dispositions que chaque groupe d’élu d’opposition
dispose d’un espace spécifique qui lui est réservé dans chaque
bulletin.


1.5. Le site internet doit-il ouvrir le droit à
une expression spécifique ?
• La mise en ligne du bulletin municipal dans lequel figure la tribune
de libre expression est-il suffisant ou faut-il prévoir un espace
d’expression spécifique sur Internet ?
• Cette question a été tranchée par la CAA de Versailles, le 17 avril
2009.
• Dans ses conclusions le rapporteur public précisait :
– « le site de la ville de Versailles constitue en lui-même un bulletin d'information
générale au sens de l'article L. 2121-27-1. Vous en déduirez alors que le respect des
obligations posées par cet article doit être vérifié de façon séparée : un espace doit être
réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale
dans l'un et l'autre bulletin, qu'il s'agisse du magazine ou du site internet. La mise
en ligne du magazine Versailles ne suffit pas. »


1.5. Le site internet doit-il ouvrir le droit à
une expression spécifique ?
• La CAA précise ainsi : « que, dès lors, la ville de Versailles était tenue, en
application des dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des
collectivités territoriales, de réserver sur son site un espace à l'expression des
conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale ; que, contrairement à ce qu'elle
soutient, cet espace ne saurait être confondu avec celui du magazine Versailles au seul
motif que ce dernier peut être consulté sur le site internet ; que, par suite, c'est en
méconnaissance de ces dispositions que le conseil municipal a, par la délibération contestée,
approuvé l'article 34 de son règlement intérieur, alors que celui-ci ne prévoyait pas de créer,
sur le site internet de la commune, un espace réservé au droit d'expression des élus
n'appartenant pas à la majorité municipale »
(CAA Versailles, 17 avril 2009, req. n° 06VE00222)
• Conclusion : les élus d’opposition sont titulaires d’un droit de libre expression
sur le Site internet , distinct de celui du magazine municipal, départemental ou
régional.


2. Les élus bénéficiaires du droit d’expression



2.1. Les élus concernés
• Au sein des conseils municipaux :
• art. L. 2121-27-1 CGCT : le droit d’expression est réservé à
l’expression des « conseillers n’appartenant pas à la majorité
municipale ». Droit individuel
• Au sein des conseils généraux et régionaux :
• art. L. 3121-24-1 et L. 4132-23-1 : les groupes
d’élus se constituent par la remise au président du
CG ou du CR d’une déclaration, signée de leurs
membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et
de leur représentant. Droit collectif


• Dans les départements et régions, l'espace d'expression est
accordé aux « groupes d'élus ».
• S'agissant des communes, la loi (art. L. 2121-28 CGCT) ne prévoit
certes la constitution de groupes d'élus que dans celles de 100 000
habitants et plus. Toutefois, aucune disposition législative ou
réglementaire n'interdit la création de tels groupes dans les
communes de moins de 100 000 habitants.
• Or, selon la jurisprudence, les dispositions du règlement intérieur ne
doivent pas porter atteinte aux droits et prérogatives des conseillers
municipaux.


• C'est pourquoi le règlement intérieur ne peut :
– imposer aux conseillers municipaux non rattachés ou non inscrits de se
regrouper en une « réunion administrative » représentée par un délégué
élu par elle ou de se rattacher à un groupe déterminé
(CAA Nancy plén. 4 juin 1998, Ville de Metz c/ Masson)
– ni répartir automatiquement les conseillers municipaux en deux groupes
(CAA Paris 22 nov. 2005, Commune d'Issy-les-Moulineaux)
– Ni prévoir l’attribution du droit d’expression aux seuls groupes politiques du
conseil municipal
(TA Strasbourg 16/05/03, req. n° 023475)



• Le règlement intérieur peut donc attribuer
– individuellement aux conseillers municipaux concernés un espace
d'expression
– ou l'attribuer à des groupes d'élus lorsqu'ils existent.

• Toutefois, le droit d'expression ne peut être réservé à des groupes
d'élus que si chaque conseiller municipal est effectivement rattaché
à un groupe.
• En effet, dans le cas contraire, un conseiller municipal d'opposition
isolé serait privé de toute possibilité d'exercer le droit d'expression
qui lui est reconnu par la loi.



• Or, les conseillers municipaux tirent individuellement de leur qualité
de membres de l'assemblée municipale le droit d'être informés et
de s'exprimer sur tout ce qui touche aux affaires de la commune,
sans que l'exercice de ce droit puisse être subordonné à leur
rattachement à un groupe déterminé
(CAA Nancy 4 juin 1998,Ville de Metz / Masson)



2.2. Les conseillers n’appartenant pas à la
majorité
• Comment identifier les conseillers n'appartenant pas à la
majorité ?
• L'on peut d'abord distinguer majorité et minorité municipale
uniquement en fonction du résultat des opérations électorales,
l'expression « conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale
» visant dans ce cas les membres du conseil municipal qui n'ont
pas été élus sur la liste arrivée en tête aux élections municipales
(TA Nice 3 févr. 2000, Baréty et autres.)
• Toutefois, cette approche paraît contraire à l'esprit des dispositions
de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités
territoriales. ･ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale
Paris , le 28 juin 2012


majorité

• En effet, si des élus ne sont plus en accord avec la politique de la
majorité des membres du conseil municipal à laquelle ils
appartenaient, et si ce désaccord n'est pas purement conjoncturel
et limité à un sujet déterminé, ils devraient avoir le droit d'exprimer
une opinion sur les réalisations et la gestion du conseil municipal
différente de celle qui est exprimée dans l'ensemble du journal
municipal, dont la ligne éditoriale est déterminée par l'exécutif local
qui procède de la majorité municipale.



majorité

• Le juge administratif peut donc tenir compte des fluctuations entre
majorité et opposition au sein du conseil municipal (TA Versailles
27 mai 2004, M. Gaechter, n° 0304609 : annulation de la décision
par laquelle le maire avait refusé d'accorder une tribune à trois
conseillers municipaux qui, en cours de mandat, s'étaient
clairement dissociés de la majorité municipale et avaient créé un
groupe distinct )



2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils
bénéficier du droit d’expression ?
• S’agissant des conseillers municipaux, la réelle question
est de savoir si cet espace doit être exclusivement réservé
aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale ou
bien si la majorité municipale peut disposer elle même d’un
espace d’expression
• Force est de constater que les tribunaux administratifs sont
très divisés sur cette question.



• Certaines juridictions considèrent que la loi n’interdit pas aux
communes d’offrir une tribune libre aux conseillers municipaux
appartenant à la majorité.
– « Les dispositions législatives précitées, si elles prévoient un espace
réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité, ne font pas
obstacle à ce que les pages des publications municipales créées à cet effet
soient également ouvertes aux conseillers de la majorité municipale »
(TA Dijon, 27 juin 2003, M. Lendzwa et autres, req. n° 021277)

– Même raisonnement pour le TA de Lyon ou de Nancy



• A l’inverse d’autres juridictions ont une lecture plus restrictive de
l’article L2121-27-1 du CGCT.
• Ainsi, le Tribunal administratif de Rouen considère que :
– « il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées, ainsi
que des travaux parlementaires qui ont précédé leur adoption, que l'espace
consacré à l'expression des conseillers municipaux doit être réservé à ceux
qui n'appartiennent pas à la majorité »
(TA Rouen 24 mars 2005, M. Alain Polie, c/ Commune de Saint-Valéry-en-
Caux, n° 0202255)
– Le TA de Montpellier a cette même lecture restrictive
(TA Montpellier, 4 nov.2008, req. n° 0605594)



• Toutefois, ce jugement a été censuré par la Cour administrative
d’appel de Marseille laquelle considère que la loi, si elle impose un
espace réservé aux conseillers d’opposition, n’interdisait nullement
l’expression des élus de la majorité.
• « Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement
intérieur ; que ni ces dispositions, qui se bornent à imposer de réserver un
espace d'expression aux conseillers n'appartenant pas à la majorité
municipale, ni les travaux parlementaires préalables à leur adoption, ne font
pas obstacle à ce qu'un tel espace soit également ouvert dans le journal
municipal aux élus de la majorité »
(CAA Marseille, 16 décembre 2010, req. n° 08MA05127)



• C’est la première fois qu’une juridiction d’appel statue sur la question de savoir
si la majorité peut disposer d’un espace de libre expression au sein du bulletin
municipal. Sa position a donc du poids.
• Cette question mériterait d’être tranchée par le Conseil d’Etat car la solution
est loin d’être évidente.
• En effet, tant les termes de l'article L. 2121-27-1 que les travaux
parlementaires semblent plaider pour un espace réservé exclusivement aux
conseillers n'appartenant pas à la majorité. L'idée n'étant pas, bien
évidemment, de priver de droit à la parole ceux qui soutiennent le maire. Mais
plutôt que ceux-ci disposent de tout le reste du bulletin municipal pour
communiquer avec la population.



• Non moins défendable est l'idée que la loi n'interdit pas expressément
l'expression des conseillers de la majorité. Et que, dans la mesure où « tout ce
qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché » (art. 5 de la Déclaration
des droits de l'homme et du citoyen), le juge ne peut pas interdire aux
collectivités - qui par ailleurs s'administrent librement - d'organiser l'expression
de leurs élus majoritaires.



3. Rôle du règlement intérieur



3.1. Le rôle du règlement intérieur
• Le législateur a reconnu le droit d’expression aux élus locaux, mais
il a renvoyé aux collectivités territoriales le soin d’en définir les
modalités dans le règlement intérieur.
• L'objectif du législateur n'est pas d'imposer une politique de
communication aux collectivités territoriales, mais seulement de
garantir le respect du pluralisme dans l'expression des tendances
politiques représentées au sein des assemblées locales, dans les
supports de communication qui existent.



• Puisque le règlement intérieur des assemblées locales ne doit
intervenir que pour préciser les modalités pratiques de mise en
oeuvre des dispositions précitées, si la collectivité concernée ne
dispose d'aucune publication entrant dans le champ d'application
de celles-ci, le règlement intérieur peut être muet sur ce point.
• Inversement, si cette collectivité dispose effectivement d'un site
internet constituant un bulletin d'information générale au sens de
ces dispositions, le règlement intérieur doit mentionner celui-ci et
régler les conditions dans lesquelles les élus peuvent s'y exprimer,
sauf à être entaché d'illégalité (jugement de Lesquen).



• Pour être conforme à la loi, le règlement intérieur devrait être
adapté chaque fois que la collectivité territoriale se dote d'un
instrument de communication entrant dans le champ d'application
des dispositions concernées du code général des collectivités
territoriales.
• En effet, l'accès des élus minoritaires aux organes d'information
locaux ne peut dépendre uniquement du bon vouloir des exécutifs
locaux. Aussi, il ne suffit pas que, en pratique, ces élus se voient
proposer de publier des tribunes dans ces organes d'information, il
faut que cette possibilité soit, dans son principe et ses modalités,
organisée par le règlement intérieur.


3.2. La portée du droit d’expression garanti
• A l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités
territoriales, la référence aux « réalisations » et à la « gestion du
conseil municipal » est utilisée pour définir le champ d'application
de cette disposition, c'est-à-dire pour identifier les bulletins
d'information dans lesquels doit s'exercer le droit d'expression, et
non pour énoncer une règle limitant à cet objet le droit
d'expression accordé aux conseillers municipaux. La loi ne
mentionne aucune limitation de cet objet.
• Le règlement intérieur peut contenir des disposition précisant
l’étendue du droit d’expression.



• Sont validées par la jurisprudence les dispositions suivantes :
– « les groupes d'opposition sont libres d'exprimer les opinions de leur choix
dans le respect de l'objet visé par la loi : information sur les réalisations et la
gestion du conseil municipal »
– De même, le TA de Versailles a considéré que la disposition du règlement
intérieur du conseil municipal de Versailles qui indique que l'espace attribué à
chaque groupe d'opposition doit leur permettre de s'exprimer « sur les affaires
communales » n'introduisait pas une restriction illégale à la liberté
d'expression de l'opposition municipale.
• Ces solutions trouvent leur fondement non pas dans la loi relative à
la démocratie de proximité, mais dans les règles générales
applicables aux communes.


• La publication d'un bulletin municipal constituant une mission de
service public de la commune, ce bulletin doit rester dans la limite
des attributions de la commune.
• Cette obligation s'impose d'ailleurs au conseil municipal lui-même,
puisqu'il résulte de l'article L. 2121-29 du code général des
collectivités territoriales que celui-ci « règle par ses délibérations les
affaires de la commune ». L'article L. 2121-19 du même code limite
d'ailleurs à ce même objet la liberté d'expression des conseillers
municipaux, puisqu'il indique que ceux-ci ont le droit d'exposer en
séance du conseil des questions orales « ayant trait aux affaires de
la commune ».


• Ainsi, comme le relève le jugement de Lesquen, les dispositions
précitées du règlement intérieur du conseil municipal de Versailles
« se bornent à rappeler la condition légale qui découle du principe
général selon lequel les organes et les services publics de la
commune doivent exclusivement régler les affaires communales ».
• Suivant une approche identique, le tribunal administratif de Lyon
avait annulé l'éditorial d'un maire dans un magazine municipal, en
raison du caractère totalement étranger à la gestion de la
municipalité du contenu de cet éditorial (jugement Lavaurs)



• La question se pose de savoir quelle attitude doit adopter le maire, directeur de
la publication d'un journal municipal, auquel des élus demandent de publier un
article qui ne respecte pas cette condition, parce que, par exemple, il porte sur
l'actualité nationale ou internationale.
• Cette question est examinée dans le jugement du TA de Versailles, Schmit,
concernant une requête tendant à l'annulation du refus du maire de
Longjumeau de publier dans le magazine municipal la tribune d'un groupe
d'élus, refus motivé par le fait que cet article évoque la situation en Côte-
d'Ivoire. Le maire avait précédemment demandé, sans succès, à l'auteur de
l'article en cause de revoir celui-ci dans les meilleurs délais, en vue de sa
parution.



• Le tribunal administratif de Versailles affirme que le droit reconnu
par l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités
territoriales « doit s'exercer dans le respect des obligations légales
» et écarte en conséquence le moyen tiré de ce que le maire aurait
commis une erreur de droit en exerçant un contrôle sur le contenu
d'un article présenté par un groupe d'élus minoritaire afin de vérifier
qu'il ne contrevenait à aucune disposition légale.



• Il faut relever que, outre l'objet local du bulletin d'information, les élus
concernés sont tenus de respecter les dispositions de la loi du 29 juillet 1881
sur la liberté de la presse.
• En conséquence, le maire ou le président du conseil général ou régional, en
tant que directeur de la publication d'un magazine local, pénalement
responsable à ce titre des écrits qui y sont publiés, en vertu de l'article 42 de
ladite loi, pourrait refuser la publication d'un article qui contreviendrait aux
dispositions de cette loi, par exemple en raison de son caractère injurieux ou
diffamatoire (un tel refus est susceptible d'être contrôlé par le juge
administratif, notamment dans le cadre d'une procédure de référé : TA Dijon
Ord., M. Collin)



3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la
notion « d’espace »

• Il ressort des travaux préparatoires de la loi relative à la démocratie de
proximité que l'Assemblée nationale a remplacé dans le texte du projet d'article
L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales la notion de « place
appropriée », réservée à l'opposition municipale dans le bulletin municipal, par
la notion d'« espace », en renvoyant au règlement intérieur la définition
des modalités d'application de cette notion, volontairement imprécise.
• Le règlement intérieur doit donc définir l’espace réservé à l’exercice du droit
d’expression des élus.



• Dans les règlements intérieurs, ces modalités d'application
prennent la forme de l'attribution aux élus, dans les bulletins
d'information, d'espaces définis :
– soit par un nombre de pages ou une fraction de page,
– soit par une quantité de caractères ou de signes typographiques,
– voire par l'utilisation simultanée de ces deux approches,
– parfois même par l’attribution d’une surface.

• L'imagination des requérants étant sans limite, ces dispositions ont
fait l'objet de contestations sous plusieurs aspects.



• Le premier aspect concerne l'étendue de cet espace.
• Principe : le législateur a entendu laisser les communes apprécier au cas par
cas l'importance des espaces à réserver aux élus minoritaires.
• Cette définition de l’espace peut faire l’objet d’un contrôle par le juge
administratif (contrôle restreint, c'est-à-dire limité à la censure des erreurs
manifestes d'appréciation).
• Un rapporteur public a ainsi précisé : « La loi du 27 février 2002 n'est pas plus
égalitaire que la loi électorale : elle se borne à garantir l'expression des élus
minoritaires, sans leur attribuer des droits proportionnels à leur nombre et
seul un espace réduit au point de ne pas permettre cette expression
mérite la censure ».



• Exemple de décisions : relatives au contrôle restreint sur le caractère suffisant
des espaces attribués par le règlement intérieur aux élus minoritaires.
– Est suffisante l’attribution d’une page de la revue municipale à l’ensemble des conseillers
municipaux d’opposition ( soit 1/6 de page par élu d’opposition)
– Est suffisante l’attribution de 1 600 caractères à chaque groupe.
• Ce contrôle restreint s’effectue en comparant l’espace accordé aux élus
minoritaires avec le nombre de pages que comporte la revue.



• En revanche, il n'y a pas lieu de procéder à la comparaison entre eux des
espaces attribués à chaque groupe minoritaire, en fonction du nombre d'élus
qu'ils comptent.
– Le TA de Versailles juge ainsi qu'il ne résulte pas de l'article L. 2121-27-1 du code général des
collectivités territoriales que l'espace réservé à l'expression des élus de l'opposition « doive
être proportionnel à l'importance des groupes d'élus concernés » (jugement de Lesquen).
– Le tribunal administratif de Dijon avait jugé de même qu'aucune disposition législative ou
réglementaire n'impose que l'espace accordé aux groupes d'élus soit proportionnel à leur
représentation au conseil municipal (M. Lendzwa et autres, préc.) ;
– mais aucune disposition ne l'interdit non plus (TA Bordeaux 3 février 2004, Mme Lacoste-Keiser,
req. n° 022990).



• Le second aspect concerne le contenu de cet espace.
• En renvoyant au règlement intérieur le soin de définir les modalités d'application des
dispositions du code général des collectivités territoriales, le législateur a-t-il permis aux
assemblées locales d'interdire l'utilisation de cet espace pour y publier des logos, des photos,
des cartes ou d'autres documents graphiques, seuls ou à l'appui d'un texte ?
• Le tribunal considère que, dans la mesure où il définit l'espace attribué à l'opposition
municipale sous forme d’« une demi-page du format du magazine concerné, soit 3 000
caractères », le règlement intérieur contesté peut, en tout état de cause, être interprété comme
autorisant non seulement la reproduction d'un texte, mais également l'utilisation d'autres
modes d'expression, comme la reproduction d'une photo, dans la limite de la demi-page
accordée (jugement de Lesquen). Cette interprétation souple permet à la disposition en cause
d'échapper à une éventuelle annulation.
• De même, le règlement intérieur peut préciser que les conseillers municipaux doivent
respecter une charte graphique dont le contenu est suffisamment explicite (TA Bordeaux,
3/02/2004, req. n° 022990)


4. Droit d’expression, droit de rectification et droit de
réponse



4.1. La problématique
• La qualification de service public de l'information locale ne confère pas au
bulletin d'information générale un statut spécifique, distinct de celui de la
presse locale.
• Ce bulletin est donc soumis à l'ensemble des dispositions de la loi du 29
juillet 1881.
• Les dispositions du règlement intérieur qui encadrent ce droit d'expression
doivent ainsi être combinées avec les dispositions de cette loi et en particulier
avec celles conférant des droits aux élus de la majorité qui peuvent s'estimer
mis en cause, dans leur personne ou leurs fonctions, par les opinions
qu'émettent les élus d'opposition dans les bulletins d'information générale
diffusés par la commune.



4.1. La problématique
• Cependant, le législateur n'a pas pris la peine d'examiner la compatibilité entre
les dispositions de l’article L.2121-27-1 du CGCT et celles de la grande loi sur
la presse du 29 juillet 1881, et en particulier avec celles d'entre elles qui
garantissent à l'exécutif local (et à l'élu appartenant à la majorité municipale)
non seulement un droit de rectification, dès lors qu'il est visé en tant que
dépositaire de l'autorité publique et donc dans l'exercice de ses fonctions, mais
encore un droit de réponse, dès lors qu'il est visé en tant que personne et si
l'on peut dire de « citoyen ordinaire ».



4.2. Combinaison du droit de rectification
et des dispositions du CGCT
• Définition du droit de rectification
• Aux termes de l'article 12 de la loi du 29 juillet 1881 : « Le directeur de la
publication sera tenu d'insérer gratuitement, en tête du prochain numéro du
journal ou écrit périodique, toutes les rectifications qui lui seront adressées par
un dépositaire de l'autorité publique, au sujet des actes de sa fonction qui
auront été inexactement rapportés par ledit journal ou écrit périodique ».
• Le droit de rectification est conditionné par une inexactitude matérielle qui doit
pouvoir faire l’objet d’une appréciation objective
• La protection accordée concerne la fonction et non la personne



4.2. Combinaison du droit de rectification
et des dispositions du CGCT
• L'exercice du droit de rectification ne permet aucun empiètement du maire ou de ses adjoints
dans l'espace réservé aux conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale.
• En effet, si le maire en tant que dépositaire de l'autorité publique estime qu'un texte paru dans
un bulletin d'information générale diffusé par la commune a inexactement rapporté un ou
plusieurs actes de sa fonction, il peut exercer son droit de rectification et faire ainsi paraître en
première page du numéro suivant celui dans lequel est apparue cette inexactitude un texte la
mentionnant et la rectifiant.
• L'obligation de faire paraître ce texte rectificatif en première page du bulletin d'information
générale fait en particulier obstacle à ce que ce texte soit inséré dans l'espace réservé aux
conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale.



4.3. Combinaison du droit de réponse et
des dispositions du CGCT
• Définition du droit de réponse
• Aux termes de l'article 13 de la loi du 29 juillet 1881 :
– « Le directeur de la publication sera tenu d'insérer dans les trois jours de leur réception, les
réponses de toute personne nommée ou désignée dans le journal ou écrit périodique quotidien
[...] En ce qui concerne les journaux ou écrits périodiques non quotidiens, le directeur de la
publication [...] sera tenu d'insérer la réponse dans le numéro qui suivra le surlendemain de
la réception. Cette insertion devra être faite à la même place et en mêmes caractères que
l'article qui l'aura provoquée, et sans aucune intercalation [...] celle-ci sera limitée à la longueur
de l'article qui l'aura provoquée ».
• Il s'agit d'un droit destiné à défendre la personnalité et non d'un droit «
fonctionnel », c'est-à-dire conféré à raison de l'exercice de certaines fonctions,
comme l'est le droit de rectification.



• Définition du droit de réponse
• La mise en œuvre du droit de réponse est subordonnée à la double condition
que
– la personnalité ait été mise en cause
– et que la réponse ait pour objectif de défendre cette personnalité : c'est pourquoi les thèses
d'un parti politique, même si elles sont importantes pour le président de ce parti, ne peuvent en
aucun cas constituer un attribut de sa personnalité (CA Paris 11e ch. Sect. A, 17 avr. 1996, n°
95-7354).
• A la différence du droit de rectification qui s'exerce en première page de la
publication, le droit de réponse s'exerce nécessairement à la même place et
dans les mêmes caractères que le texte qui l'a motivé, mais dans le numéro
suivant celui lequel a eu la mise en cause.



• Le maire d'une commune peut exercer le droit de réponse prévu à l'article 13
dès lors qu'un article le met en cause, même s'il ne le désigne pas
nommément mais fait référence à une polémique médiatisée à propos d'un
projet ou d'une politique communale.
(CA Paris 11e ch. Sect. A, 24 sept. 1997, n° 2347-97).

• En effet, la désignation au sens de cet article 13 ne se réduit pas à la
dénomination : il suffit que la personne puisse être reconnue sans équivoque
par ses titres, fonctions, professions ou situation. Plus généralement, le droit
de rectification n'exclut nullement que le droit de réponse soit applicable aux
dépositaires de l'autorité publique.
(Crim. 18 juill. 1896, DP 1897. I. Jur. 55 ; Crim. 10 avr. 1891, Bull. crim. n°
80).


• Par ailleurs, le droit de réponse peut être exercé par le maire au
nom de la personne morale qu'est la commune.
• Bien plus, dès lors qu'une collectivité publique a été mise en cause,
la réponse doit obligatoirement émaner de l'exécutif qui en assure
la représentation juridique et donc du maire s'il s'agit d'une
commune (CA Aix-en-Provence 7e ch. 15 juin 1995, n° 044952),
voire de l'adjoint au maire si celui-ci a reçu délégation pour ce faire
de la part du maire (Crim. 24 sept. 1996, n° 95-84.632, Bull. crim. n
° 330 ; JCP 1996. IV. 2516).



• L'usage de ce droit de réponse est-il pour autant compatible avec le droit
d'expression que les conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité
municipale tirent des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du CGCT ?
• Une réponse ministérielle a répondu par la négative, il apparaît ainsi que :
– « le droit de réponse, consacré par l'article 13 de la loi du 29 juillet 1881 [...] qui s'attache à la
défense de la personnalité ne peut être confondu [...] avec le droit d'expression reconnu aux
conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale [...]. Un droit de réponse
exercé par un conseiller, en application de la loi sur la presse, n'a donc pas à être publié a
priori dans l'espace d'expression réservé aux conseillers minoritaires et défini par le règlement
intérieur »
(Rép. min. Masson, JO Sénat Q 1er mars 2007, p. 472, n° 24371).



• Dans ses conclusions, Frédéric Dieu, rapporteur public précise :
• « Au total, la combinaison des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du
CGCT et des dispositions de l'article 13 de la loi du 29 juillet 1881 semble
faire obstacle à ce que le règlement intérieur du conseil municipal
permette au maire d'exercer un droit de réponse aux opinions émises par
les élus d'opposition dans l'espace qui leur est réservé (…) »



Merci pour votre attention
Rolande PLACIDI
14, Quai Kléber
67000 STRASBOURG
Mel : rolande.placidi@wanadoo.fr



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