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Lettre Cadre Territorial - Le contrôle de la gestion déléguée de service public

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Lettre Cadre Territorial - Le contrôle de la gestion déléguée de service public

  1. 1. ALERTEJURIDIQUE è La Lettre du cadre territorial • n° 449 • 15 septembre 201260 Stéphane Bellanger bellanger_s@hotmail.com CBM Audit & Conseil DSP C’est la période des comptes rendus financiers dans les rapports annuels des DSP. La collectivité publique reste responsable du service délégué et conserve la prérogative d’effectuer un contrôle régulier de l’exercice de sa gestion. Mais l’évolution des secteurs public et parapublic place les collectivités sur un marché de plus en plus contraignant. La connaissance des coûts devient donc un facteur déterminant de pérennité. Le compte rendu financier annuel du délégataire constitue un outil fort utile! Le contrôle de la gestion déléguée de service public tation aux risques et périls du délégataire. Il pourra aussi porter sur l’expertise des charges calculées (amortissements, provisions pour renouvellement…) et l’analyse critique des modalités de calcul, le contrôle des charges réparties (frais généraux, frais de siège ou de structure…), l’avis sur l’économie générale du contrat de gestion déléguée et sur les moda- lités de rémunérationet enfin, le cas échéant, l’identification de marges de manœuvre financières susceptibles d’être utilisées lors d’un avenant. Ainsi, au titre des points d’attention particu- liers des comptes rendus financiers annuels figurent les investigations et contrôles liés au respect du contrat de gestion de service public délégué et des conventions. Pour ce faire, il convient d’examiner et d’analyser: - l’application de la tarification, selon les conditions d’indexation des tarifs fixées au contrat (date, paramètres, calcul); - le respect des conditions mentionnées dans les conventions de gestion de trésorerie du groupe dont est membre la société déléga- taire. Quid de la rémunération des place- ments excédentaires réalisés auprès du groupe ? Quid des avances financières consenties? Quid du financement des tra- vaux? - l’analyse des prestations et des travaux réa- lisés par des sociétés du groupe auquel appartient la société délégataire; dans un contexte de groupe, il est fréquent que le L a collectivité ayant délégué un service public se doit, dans un souci de bonne administration, de contrôler au plus près la bonne exécution et gestion du service. Le contrat de gestion déléguée de service public précise les modalités de contrôle que peut exercer l’autorité délégante sur son délé- gataire. Elle fixe un double dispositif de contrôle : la production d’un rapport annuelet le contrôle sur pièces et sur place. Le deuxième dispositif oblige le délégataire à se soumettre à toutes opérations de contrôle et d’investigations sur place et sur pièces de tous éléments techniques et comptables concourant à la gestion du service public délé- gué. Ce contrôle est effectué par la collectivité délégante et par tout représentant mandaté par elle à cette fin. LE CONTRÔLE DU DÉLÉGATAIRE Ces contrôles et investigations peuvent se dérouler selon plusieurs modalités : soit annuellement, au fil de l’eau pour assurer le suivi du contrat de gestion déléguée; soit ponctuellement, en cours de contrat, pour accompagner une révision quinquennale, un changement de réglementation qui boule- verse l’économie du contrat, répondre à une demande des usagers, mesurer l’application d’une clause de rencontre, etc.; soit en fin de contrat, pour préparer le renouvellement de la convention ou la reprise en régie du ser- vice. En fonction du problème posé, le contrôle pourra porter sur tout ou partie des ques- tions suivantes: vérification du respect des règles contractuelles, de l’exhaustivité du contenu du compte rendu financier annuel et de l’exactitude des informations financières, de l’exhaustivité des recettes et de la réalité du niveau déclaré des charges, d’une exploi- “ Point d’attention particulier des comptes rendus financiers: le contrôle du respect du contrat ”
  2. 2. La Lettre du cadre territorial • n° 449 • 15 septembre 2012 61 historiques, non pas simplement à date, mais de manière pluriannuelle. À ce stade, il est important de rappeler avec force qu’aucune garantie ne peut être donnée quant à la réalisation des prévisions qui sont soumises à des risques notamment liés à l’évolution de la conjoncture économique, à l’évolution des techniques, des technologies, des usages et des comportements. LES LIMITES DU TEXTE Ces diligences sont susceptibles de se heurter à deux séries de difficultés: les limites tenant à la comptabilitéet celles tenant aux modifi- cations substantielles du contrat de gestion déléguée. En ce qui concerne la comptabilité, on peut relever: - les changements de méthode : ils pro- viennent soit de modifications de stratégies groupe, soit de changements des règles d’imputation des charges analytiques, soit de décisions de gestion du délégataire: • lorsque les modifications procèdent de la volonté du groupe (restructuration, ratio- nalisation des services…), il est difficile de porter une appréciation sur les avantages ou inconvénients dont peut bénéficier ou que peut supporter le contrat de gestion déléguée; toutefois, il faut remarquer que des décisions conduisant à la mutualisa- tion de services sans pour autant nuire à la qualité des prestations, soustraient à la collectivité délégante une part de son pou- voir de contrôle; en effet, il paraît difficile d’envisager un contrôle dans une autre entité du groupe, hors du champ du contrat de gestion déléguée; • de manière similaire, les décisions du groupe relativement aux règles comptables (tant analytiques que générales) sont certes chiffrables, mais d’appréciation dif- ficile pour l’autorité délégante; • enfin, le délégataire peut modifier ses propres méthodes (par exemple de calcul des provisions pour renouvellement) délégataire fasse appel à diverses sociétés du périmètre du groupe pour des presta- tions ou travaux; on peut distinguer alter- nativement ou cumulativement: • les frais de gestion (service administratif); • les frais techniques (mutualisation des équipes techniques); • les frais de siège (redevance versée à la société mère pour le savoir-faire); • les travaux d’entretien (courant ou non), de renouvellement et de premier établissement. Ces charges sont soit facturées directement par des entités du groupe, soit le résultat d’une imputation analytique, soit encore un pourcentage forfaitaire appliqué à un agrégat comptable (tel que le chiffre d’affaires). Dès lors, il convient d’être particulièrement vigi- lant sur ces dépenses car elles peuvent repré- senter une source potentielle de bénéfices supplémentaires pour le groupe dont fait partie le délégataire, ceci dans le cas où les services sont facturés ou imputés pour des montants supérieurs aux coûts de ceux réel- lement effectués. Aussi, afin de s’assurer de la réalité des prestations effectuées, il conviendra de procéder aux contrôles sui- vants: analyses des prestations techniques et administratives, des frais de siège, des tra- vaux facturés par d’autres entités du groupe, et, voire, les changements de méthode. Ces vérifications conduisent à savoir si le délégataire respecte ses obligations contrac- tuelles d’un point de vue financieret à appré- cier la rentabilité réelle dégagée par le délé- gataire, afin de la situer par rapport au prévisionnel et comprendre sa formation. On tentera alors de vérifier la sincérité des données du compte rendu financier par rap- port aux données comptables de l’entreprise délégataireet de renégocier les clauses finan- cières d’une convention. Cette phase de contrôle vise à structurer l’analyse de l’équilibre financier global du contrat en mettant en perspective les prévi- sions avec les réalisations, et les données ••• calandre-©E.Minodier Comment la bio participe-t-elle à l’évolution d’un modèle agricole et économique d’un territoire ? ATELIERS / DÉBATS / VISITESBIO CONVIVIUM La Drôme, 1er Département bio de France [ www.ladrome.fr 18 - 19 octobre 2012 Valence - Drôme ••• DOC DOC À lire Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro » - Quand la durée d’une DSP devient un élément de concurrence. La Lettre du cadre territorial, n° 407, 15 septembre 2010. - Contrat ou DSP: les exigences du juge, La Lettre du cadre territorial, n° 403, 15 juin 2010. - DSP: des critères plus parlants, La Lettre du cadre territorial, n° 399, 15 avril 2010. Pour aller plus loin « Le contrôle des délégations de service public » (réf. BK 272, 96 pages, version papier: 30 €, version numérique: 20 €, édition août 2012), un ouvrage de la collection Essentiel sur des éditions Territorial http://librairie.territorial.fr DOC DOCCC S
  3. 3. ALERTEJURIDIQUE DSP tout en assurant la gestion d’un service public. La conclusion du contrat repose sur un équi- libre financier global permettant à chacune des parties d’y trouver son compte, cet équi- libre étant, en première approche, apprécié sur la base des comptes prévisionnels. Nous tenons à souligner que les prévisions de résul- tat se rapportent à des événements futurs et sont fondées sur des hypothèses qui, par nature, peuvent ne pas rester valides tout au long de la période de prévision et de projec- tion considérée. Par suite, elles ne présentent pas le même degré de fiabilité que les données historiques. Pour ces raisons, il est stricte- ment impossible d’avoir une opinion quant à l’exactitude avec laquelle les résultats réels seront proches de ces prévisions. Or, au cours de l’exécution du contrat de ges- tion déléguée et, plus particulièrement, à l’approche de son expiration, il faut bien constater que la réalité des résultats est, fort logiquement, différente des prévisions (tant les prévisions initiales que celles résultant d’avenants). Il est, par exemple, fréquent de constater le cas de provisions pour renouvel- lement ou grosses réparations non utilisées compte tenu d’un entretien régulier et sérieux en cours de contrat. Or, le plus sou- vent le contrat est muet sur le sort de ces excédents, ce qui engendre des situations potentiellement conflictuelles entre les par- ties: à qui doivent-ils revenir? Le délégataire avance régulièrement comme arguments que l’existence de provisions non consommées est le fruit d’une bonne gestion et qu’il doit en bénéficier intégralement et que la constata- tion d’un résultat bénéficiaire aux termes de la concession est la contrepartie d’une exploi- tation à ses risques et périls. La collectivité concédante doit faire valoir qu’une partie des excédents est inhérente à une appréciation bien trop prudente des conditions qui ont conduit à la fixation d’un tarif, en définitive, trop élevé et que la réalité doit conduire à reverser à l’autorité délégante ou aux abonnés une partie des bénéfices. Ainsi, la démarche de chaque autorité délé- gante devrait viser pune meilleure transpa- rence des comptes du délégataire, car l’infor- mation contenue dans des rapports annuels clairs et détaillés lui est aussi nécessaire pour sa connaissance de ce secteur d’activité, tant pour assurer le suivi de la gestion déléguée que pour organiser, en toute connaissance de cause, les procédures de mise en concur- rence. ou ses répartitions de charges; dans ce cas, il est plus aisé d’émettre un avis critique sur l’utilité et la justification de ce choix; - l’accès à la comptabilité analytique: il est difficile de s’immiscer dans les choix de ges- tion d’un groupe ; pourtant, ces choix influencent le résultat du contrat de gestion déléguée et peuvent, sur la durée, en modi- fier profondément l’économie initialement anticipée; dans ce cas, il s’agit de prévenir l’autorité délégante des risques potentiels qu’elle encourt (notamment celui d’instau- rer un déséquilibre dans le contrat en faveur du délégataire); - le manque de transparence des frais de ges- tion et de siège: bien que la pratique soit courante, voire systématique, il est légitime de s’interroger sur leur bien-fondé ; par exemple, le regroupement du personnel administratif dans une autre structure que l’entité délégataire conduit le groupe à fac- turer une quote-part d’un ensemble de frais sans donner de détail, la société mère justi- fiant cette pratique par la complexité et le coût du suivi de la valorisation précise (« usines à gaz ») des moyens généraux pour un résultat, somme toute, assez proche; ce manque de transparence constitue une limite à la vérification des comptes du contrat de gestion déléguée sans oublier qu’en outre, des modifications de périmètre des conditions contractuelles ont pu être engagées rendant hasardeuses les compa- raisons et difficiles les conclusions. Pour les limites tenant aux modifications substantielles des conditions initiales, les évolutions économiques, sociétales, ou envi- ronnementales peuvent conduire la collecti- vité délégante ou le délégataire à proposer des modifications au contrat de gestion de service public délégué. Se posera alors la question sempiternelle de l’éventuelle indemnisation selon que l’on tente de se placer dans le champ de la théorie de la sujétion ou de celui de la théorie de l’imprévision. Pour autant, l’équilibre global du contrat ne peut finale- ment s’apprécier que sur sa durée totale. Et d’ailleurs, si des économies ont été consta- tées, se pose ensuite invariablement la ques- tion de la répartition de celles-ci. CHACUN Y TROUVE SON COMPTE Le contrat de gestion déléguée étant un contrat à durée limitée, le délégataire ne dis- pose que de ce délai pour tenter de rentabili- ser les capitaux investis et réaliser un bénéfice “ Lorsque le contrat expire, il faut bien constater que la réalité des résultats est différente des prévisions ” ••• Les points de vigilance Afin de tenter d’éviter toute évolution non maîtrisée des charges de fonctionnement du contrat et de préserver ses intérêts au partage du fruit d’une exploitation déléguée bénéficiaire, les points de vigilance de la collectivité délégante dans le suivi de la réalisation d’un contrat de gestion déléguée peuvent se résumer ainsi: - incidence de l’organisation opérationnelle du délégataire sur son organisation comptable; - et incidence de l’organisation juridique du délégataire sur les agrégats financiers et comptables du contrat de gestion déléguée. Outre la réalisation de ces contrôles et investigations, il faut également veiller à approfondir l’information financière communiquée car « l’un des principaux risques de la gestion déléguée est celui de l’asymétrie d’information, desservant l’autorité délégante ». Or, les informations présentées par les délégataires sont fréquemment parcellaires et ne permettent pas à la collectivité publique de connaître de manière précise et complète les principes de gestion comptable et financière pris par le délégataire pour assurer l’exécution du service public délégué, conformément à l’article L.1411-3 du CGCT. Les comptes rendus financiers fournis correspondent à la seule société délégataire, information insuffisante pour permettre à la collectivité délégante d’apprécier l’équilibre économique global de la gestion déléguée. La Lettre du cadre territorial • n° 449 • 15 septembre 201262

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