POLITIQUE
MIGRATOIRE D’HAITI
2015-2030
Document de politique
03 août 2015
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INTRODUCTION GÉNÉRALE ..................................................................................
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ÉTAT DES LIEUX DES MIGRATIONS HAITIENNES
1. La vulnérabilité structurelle
La République d’Haïti, comme bien...
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La politique migratoire trouve ses fondements dans une triple nécess...
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ONM Office National de la Migration
PNH La Police Nationale d’Haïti
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4. Approche constitutionnelle et juridico-légale
Cette politique a son fondement dans les prescrits de la constitution ...
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sur lesquels se
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(Source: University of Minnesota Human Rights Library)
5. Traités et accords bilatéraux
Les accords bilatéraux constitu...
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6. Le Plan Stratégique de Développement d’Haïti (PSDH)
Dans la mise en œuvre de la politique migratoire, l’accent sera ...
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commune du phénomène. De la suite, s’est développée fondamentalement une visée de
recherche-action qui constitue la tra...
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législation nationale en la matière ;
 engager un processus de dialogue national en matière migratoire et de le faire ...
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différents membres de la task-force et ceux de la société civile. Ces ateliers avaient pour sujet :
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CHAPITRE 3.-
MIGRATION, ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT
1. Enjeux et défis
Le Gouvernement d’Haïti reconnait la complexi...
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2. Objectifs généraux
Vu ces tendances, le Gouvernement d’Haïti entend impulser le développement économique et
infrastr...
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développement de partenariats entre les conseils municipaux et les communautés diasporiques
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6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure
Un effort de mise en place d’un s...
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  1. 1. POLITIQUE MIGRATOIRE D’HAITI 2015-2030 Document de politique 03 août 2015
  2. 2. 1 TABLE DES MATIERES INTRODUCTION GÉNÉRALE ..................................................................................................................3 1. Point de vue des flux migratoires haïtiens ................................................................................................3 2. Rôle de la migration dans la société haïtienne..........................................................................................4 3. Regard migratoire sur la politique extérieure de l’État............................................................................4 4. Regard de la politique migratoire sur la réforme de l’État........................................................................5 5. Structure du document de politique ..........................................................................................................6 CHAPITRE 1.- ÉTAT DES LIEUX DES MIGRATIONS HAITIENNES.................................................8 1. La vulnérabilité structurelle ......................................................................................................................8 2. Le profil migratoire d’Haïti.......................................................................................................................8 3. Objectif général de la politique...............................................................................................................12 CHAPITRE 2.- FONDEMENTS DE LA POLITIQUE MIGRATOIRE ..................................................13 1. Approche citoyenne et des droits humains .............................................................................................13 2. Approche intégrative : articulation des droits de migrer et de non-migrer.............................................15 3. Approche participative............................................................................................................................16 4. Approche constitutionnelle et juridico-légale.........................................................................................18 5. Traités et accords bilatéraux ...................................................................................................................20 6. Le Plan Stratégique de Développement d’Haïti (PSDH)........................................................................21 7. Méthodologie..........................................................................................................................................21 8. Revue documentaire................................................................................................................................23 9. Recherche empirique ..............................................................................................................................23 10. Ateliers d’élaboration de politique migratoire......................................................................................23 11. Présentation de la politique migratoire .................................................................................................24 CHAPITRE 3.- MIGRATION, ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT .....................................25 1. Enjeux et défis.........................................................................................................................................25 2. Objectifs généraux ..................................................................................................................................26 3. Mesures prioritaires à adopter.................................................................................................................26 4. Cadre institutionnel.................................................................................................................................26 5. Cadre légal ..............................................................................................................................................27 6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure ..............................28 7. Matrice d’action......................................................................................................................................29 CHAPITRE 4.- MIGRATION, TRAVAIL ET PROTECTION SOCIALE..............................................35 1. Enjeux et défis.........................................................................................................................................35 2. Objectifs généraux ..................................................................................................................................36 3. Mesures prioritaires à adopter.................................................................................................................37 4. Cadre institutionnel.................................................................................................................................38 5. Cadre législatif........................................................................................................................................38 6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure ..............................40 7. Matrice d’action......................................................................................................................................41 CHAPITRE 5.- MIGRATION IRRÉGULIÈRE........................................................................................46 1. Enjeux et défis.........................................................................................................................................46 2. Objectifs généraux ..................................................................................................................................46 3. Mesures prioritaires à adopter.................................................................................................................47 4. Cadre institutionnel.................................................................................................................................47 5. Cadre légal ..............................................................................................................................................47
  3. 3. 2 6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure ..............................48 7. Matrice d’action .................................................................................................................................49 CHAPITRE 6.- GESTION DES FRONTIÈRES.......................................................................................51 1. Enjeux et défis.........................................................................................................................................51 2. Objectifs généraux ..................................................................................................................................51 3. Mesures prioritaires à adopter.................................................................................................................52 4. Cadre institutionnel.................................................................................................................................52 5. Cadre légal ..............................................................................................................................................52 6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure ..............................53 7. Matrice d’action......................................................................................................................................54 CHAPITRE 7.- MISE EN ŒUVRE, SUIVI & ÉVALUATION DE LA POLITIQUE MIGRATOIRE ..58 1. Cadre institutionnel pour la mise en œuvre de la politique migratoire...................................................58 2. Reformulation du cadre légal lié aux migrations et la gestion intégrée des espaces frontaliers .............60 3. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure liés à la migration.62 4. Partenariats et mobilisation des ressources.............................................................................................63 5. Révision, suivi et évaluation...................................................................................................................63 BIBLIOGRAPHIE......................................................................................................................................65
  4. 4. 3 INTRODUCTION GÉNÉRALE De 1915 à nos jours, la question migratoire haïtienne reste d’actualité et marque environ un siècle d’histoire, si l’on considère l’occupation américaine d’Haïti et dans la région caribéenne, celle de Cuba et de la République Dominicaine notamment, comme l’évènement inaugural. Bien sûr, il y avait bien avant des échanges migratoires entre Haïti et les pays voisins, mais non suffisants pour déterminer sa situation par rapport aux migrations internationales. Cette époque a marqué également une rupture définitive avec la prétention Haïtienne au leadership régional dans le cadre du mouvement de solidarité internationale avec les peuples dominés. Dès lors, la plupart des Haïtiens qui partirent, l’ont fait non pour contribuer aux mouvements de libération de peuples frères, mais pour le travail. Ainsi, se trouvait institué le phénomène de fuite. Comment une telle histoire peut-elle informer la construction d’une politique migratoire d’Haïti? Des préalables sont nécessaires à la construction d’un problème public tel que celui de la migration. Il faut un état des savoirs qui fasse aussi le point sur les acteurs en conflits et les enjeux sociaux du problème. En ce sens, la politique construite suppose une triangulation entre problèmes confrontés, défis posés aux acteurs et les intérêts qui sont en jeu dans les processus observés. Pour un phénomène comme la migration, il faut peut-être autre chose, à savoir quel regard pose-t-on sur le phénomène manifesté. Il s’agit du point de vue privilégié pour comprendre les contours du phénomène. Souvent, il importe de croiser des regards divergents pour saisir plus nettement la réalité observable et observée. La raison, c’est qu’un regard singulier qui se veut unitaire risque de sacrifier des acteurs, l’intérêt de certaines populations au profit d’autres. En raison de la complexité du phénomène migratoire il est d’intérêt de l’analyser du point de vue du volume des flux migratoires et de leur impact sur la société et les politiques étrangères du pays. Il est également important de considérer ce phénomène du point de vue des reformes qu’une telle politique puisse engendrer ou instituer. 1. Point de vue des flux migratoires haïtiens Alors qu’Haïti connait actuellement sa troisième transition démographique (baisse consécutive de la mortalité et de la natalité), selon Dorvilier (2010), le pays est aussi en pleine croissance urbaine étant donné qu’Haïti entrera à partir de l’année 2015 dans une phase d’inversion de la dominante démographique rurale qui a duré plus de deux siècles (IHSI, 2009). Cette urbanisation qui fut très lente à son départ risque d’évoluer de façon galopante si l’exode rural n’est pas rapidement maitrisé. Déjà, les données de l’ECVMAS-2012 montrent des mutations importantes qui affectent particulièrement la structure familiale et la distribution des familles en fonction du milieu de résidence (aire métropolitaine, autre urbain, rural). Au niveau externe, déjà près d’un tiers de la population a déclaré avoir au moins un parent vivant à l’étranger (IHSI, 2003). Ils sont dispersés partout, notamment dans les Amériques et en Europe. Dans certains pays de la région, notamment la République Dominicaine, les Îles Bahamas, et les Îles Turques et Caïques, le taux d’immigration haïtienne dans la population atteint une proportion relativement significative, pose des problèmes de gestion et d’intégration socio-économique qui engendre des mesures parfois
  5. 5. 4 drastiques de rapatriements forcés. L’intensité des flux de départ, malgré les difficultés d’insertion dans les pays d’accueil et les discriminations sociales qu’ils suscitent, laisse envisager l’importance de la migration pour la société haïtienne. L’intensité des flux de départs, même en période de quasi stabilité en Haïti et malgré les difficultés d’insertion et les discriminations sociales dans les pays d’accueil, nous obligent à identifier et comprendre les facteurs d’influences de la migration dans la société haïtienne afin de pouvoir identifier et proposer des solutions de rétention à long terme. 2. Rôle de la migration dans la société haïtienne Le rôle que joue la migration actuellement dans la société haïtienne est multiple. En premier lieu, les représentations sociales des migrations sont tout à fait positives. Ce n’est pas un hasard si, dans une œuvre classique comme Gouverneurs de la rosée, l’acteur principal fut un migrant, Manuel, fraichement rentré de Cuba. Ce fut lui, en premier, qui entrepris la recherche de solution à un problème crucial confronté par les membres de sa communauté : le manque d’eau. Il fut responsable d’identifier des points d’eau existants, mobiliser la population pour l’amener dans la communauté et assurer sa redistribution. Dès les années 1930-1940, il y eut une certaine perception positive de la migration. Au fur et à mesure de son évolution, l’émigration fut de plus en plus vue de façon salvatrice, comme un mécanisme central de réalisation du projet de vie d’un grand nombre de personnes. Elle est devenue un véritable filet de sécurité pour les populations appauvries et désespérées, ainsi qu’une assurance sociale pour nombre de familles. De nos jours, la migration ne fait pas seulement vivre ces couches sociales, elle fait aussi vivre le pays comme le café le fit jusqu’en 1950, pour reprendre l’idée de Paul Moral dans Le paysan haïtien (1978). Étant donné qu’elle contribue déjà à environ 30% à 35% du PIB du pays (International Crisis Group, 2007), loin devant l’aide publique au développement et même l’agriculture qui, absorbant 47% de la population active occupée (Herrera et al, 2014), ne contribue qu’à 23% du PIB (IHSI, 2013). Depuis un certain nombre d’années, c’est grâce aux transferts des immigrants qu’Haïti parvient à compenser le déficit chronique de sa balance commerciale. Étant donné ces enjeux, la migration ne peut pas être sans effet sur la politique étrangère du pays. 3. Regard migratoire sur la politique extérieure de l’État Le spécialiste argentin des migrations internationales, Lelio Mamora dans Las políticas de migraciones internationales (2002), considère généralement que quatre stratégies sont susceptibles d’influencer une politique migratoire:  les stratégies de pression d’un État sur un autre pour obtenir des avantages ;  les stratégies de rétribution qui consistent à accorder un privilège à un autre État en fonction, par exemple, de la configuration de leurs rapports historiques (rapports privilégiés entre ancienne puissance coloniale et ancienne colonie);  les stratégies de représailles qui, dans certaines conjonctures, prennent forme de politiques d’expulsions ou de rapatriements et ;  les stratégies de négociations qui dominent particulièrement dans les dynamiques d’intégration régionale. Dans trois cas sur quatre, Marmora se réfère à Haïti comme un cas type pour son illustration. Entre autres, d’autres pays peuvent utiliser l’arme de rapatriement des migrants irréguliers comme stratégie de représailles pour obtenir des avantages. Dans d’autres, les
  6. 6. 5 migrations peuvent jouer un rôle éminemment important dans les stratégies de négociations régionales. Dans le cas d’Haïti, il importe de souligner le fait que les deux principaux pays récepteurs de migrants haïtiens, respectivement les États-Unis1 et la République Dominicaine, sont ainsi ses principaux partenaires économiques et commerciaux avec lesquels Haïti enregistre un grave déficit chronique de sa balance commerciale. Au regard de l’histoire, il apparait que tant en 1937, 1990 et de 2013 à 2015, la question migratoire et des rapatriements s’est toujours surgie comme une pierre d’achoppement dans les relations haïtiennes et dominicaines. En ce sens, les migrations jouent un rôle structurant dans les relations diplomatiques d’Haïti et doivent être traitées avec la plus grande rigueur. En cela, résoudre les problèmes migratoires, c’est entreprendre la redéfinition des relations d’Haïti avec les pays des régions caribéennes et américaines. L’élaboration de sa politique migratoire définira non seulement la manière dont Haïti saisit son rôle dans la division régionale et internationale du travail mais aussi la façon dont elle entendra façonner l’avenir. D’où le rapport de la politique migratoire avec la réforme de l’État. 4. Regard de la politique migratoire sur la réforme de l’État De ce qui précède, il y a lieu de noter que malgré le fait que tout citoyen se sente généralement mieux dans son pays, il est constamment influencé par des facteurs de mouvements migratoires liés aux politiques économiques et sociales et au progrès démocratique de son pays. Certains pics migratoires ont pour cause l’instabilité politique qui engendre des moments de violence sociale ou de répression politique. D’autres, sont motivés par des raisons socioéconomiques, le manque d’insertion socioprofessionnelle et de services sociaux. D’autres flux ont pour cause le manque de couverture de protection sociale (sécurité sociale, sécurité de revenus, assurance santé, assurance d’emploi et de chômage, des incertitudes liés aux cycles de vie, entre autres). En ce sens, une politique migratoire qui n’apporte pas de réponses à ces problèmes est condamnée à l’inefficience et l’ineffectivité. En cela, la politique migratoire appelle à la réforme de l’État et doit, simultanément, compléter des politiques de marchés du travail à l’échelle nationale, de manière à prendre en compte les déséquilibres entre le marché du travail national et ceux des pays voisins, de la région caribéenne et américaine. Pour ce faire, cette politique migratoire est doublement une politique de promotion du travail décent pour tous, dans leur propre pays et de stabilité politique et économique définissant la vie en Haïti comme une alternative à la migration. Elle a pour objectifs de :  contribuer au renforcement de l’intégration sociale et économique de la population haïtienne par la promotion du travail décent de manière à recoudre les tissus sociaux ;  projeter une nouvelle image du pays, et des Haïtiens, à l’étranger en redéfinissant sa place dans la division régionale et internationale du travail ;  réguler les flux migratoires en augmentant l’attractivité de la vie au pays afin de réduire les migrations forcées et de promouvoir l’immigration choisie en Haïti, ainsi que la ré- immigration de la diaspora. 1 Depuis le mouvement des boat people haïtiens au cours de la deuxième moitié des années 1970 et des années 1980, l’émigration clandestine, les tentatives d’entrées irrégulières dans un autre pays, à partir d’embarcations de fortune ou à l’aide de passeurs, parfois sans documents d’identité et de voyage, rapidement devenu un cas classique des migrations internationales, a constitué un enjeu international majeur. Cela avait pris de l’ampleur quand, dans les années 1990-1994, des dizaines de milliers de boat people haïtiens ont été interceptés en mer et retenus sur la base militaire de Guantanamo. Alors qu’ils demandaient le statut de réfugiés (politiques), les États-Unis les ont considérés plutôt comme des réfugiés économiques et ont refusé leur demande bien qu’ils fussent tenus moralement à ne pas les refouler immédiatement en Haïti. Cela se pose autant avec d’autres petits États de la Caraïbe, ce qui donne une portée globale à la question et en fait une question diplomatique de premier plan.
  7. 7. 6 De ce fait, la politique migratoire appelle à la fois à l’adoption de réformes structurelles profondes et l’adoption de nouveaux outils législatifs permettant la coordination et la valorisation de recherches sur la migration, le développement et le suivi des politiques nationales. Elle prend en compte la capacité, souvent insuffisante, des institutions chargées d’intégrer la migration dans l’approche nationale de développement, de reconstruction et de lutte contre la pauvreté, ainsi que dans les plans sectoriels de la santé, du commerce et la mise en valeur des groupes sociaux vulnérables. Au nombre des principales orientations de cette politique se trouvent :  Renforcement du cadre institutionnel en fournissant les ressources nécessaires à la mise en œuvre effective des mandats des institutions étatiques concernées ;  Renforcement de l'infrastructure relative aux technologies d’information, de communications et de gestion des données afin de faciliter la bonne gouvernance, la coopération entre les parties prenantes et la gestion efficace de la migration interne et externe ;  Clarification des rôles et des responsabilités des institutions étatiques, et des autres acteurs, intervenants dans le domaine de la migration, ainsi que le renforcement du dialogue et de la collaboration entre les parties prenantes grâce à l’établissement/renforcement de forums et de mécanismes pour un engagement soutenu et organisé des groupes d'intervenants (femmes, jeunes, secteur privé, organisations non- gouvernementales (ONG), institutions et membres de la diaspora, entre autres) ;  Identification des lacunes dans la dotation d’expertise dans les institutions de l’État, y compris les CASEC et autres organismes de gouvernance locale, dans les institutions de la société civile nationale et de la diaspora, et dans le secteur privé ;  Développement d’un système de suivi et d'évaluation robuste facilitant une bonne reddition de comptes et gestion de la performance, y compris le suivi et la production de rapports auprès des institutions internationales veillant au respect d’engagements impliqués par la signature et ratification des traités principaux sur les droits humains de migrants. Le Gouvernement d’Haïti reconnait que la coordination interinstitutionnelle et intersectorielle joue un rôle essentiel dans l’amélioration des services migratoires. Cette coordination permettra de mieux protéger les droits humains, l’environnement, et les frontières du pays. Dans cette optique, cette politique est souscrite à une démarche participative impliquant les différents acteurs sociaux, y compris ceux de la diaspora haïtienne dans le processus de reconstruction nationale. Tout l’intérêt de la démarche est dans la possibilité de redynamiser les rapports entre les divers acteurs intervenants dans le champ migratoire, ou vivant d’activités intrinsèquement liées à la migration. 5. Structure du document de politique Ce document de politique migratoire est divisé en sept chapitres. Le premier présente un état des lieux de la question migratoire et le second, les fondements de la politique. En outre, sera présenté le contenu de la politique préconisée. Il s’agit d’une politique générale des migrations haïtiennes comportant quatre politiques spécifiques concernant : 1. Migration, environnement et développement ; 2. Migration, travail et protection sociale ; 3. Migrations irrégulières ; 4. Gestion des frontières aériennes, terrestres et maritimes
  8. 8. 7 Chaque chapitre est structuré autour d’une matrice d’actions stratégiques, de programmes et de projets plus ou moins détaillés. La vision de chaque politique spécifique sera présentée, ainsi que les enjeux et défis, les objectifs et les actions essentielles ainsi que le cadre institutionnel de mise en œuvre. S’ensuivra la matrice d’actions qui constitue la clé de voûte de la politique à mettre en application. Le dernier chapitre concerne le plan général de mise en œuvre, de suivi et évaluation de la politique migratoire.
  9. 9. 8 CHAPITRE 1.- ÉTAT DES LIEUX DES MIGRATIONS HAITIENNES 1. La vulnérabilité structurelle La République d’Haïti, comme bien d’autres petits États insulaires en développement (PEID), fait face à de multiples défis en termes de planification socio-économique, de croissance économique et de création d'emplois. Son contexte global est marqué par des vulnérabilités écologiques et économiques, des déséquilibres sociaux et commerciaux, et un manque général d’infrastructures adéquates, d'énergie soutenable et d’institutions suffisamment fortes, équipées et dotées de capital humain pour contribuer efficacement à renégocier la place du pays dans l'économie mondiale. Ainsi, de 1915 à nos jours en passant par la crise économique internationale de 1929, Haïti reste enlisée dans la place qui lui a été attribuée, sous l’occupation, dans la première division internationale du travail. C’est celle d’un pays exportateurs de matières premières et de main- d’œuvre, en particulier de travailleurs agricoles et manufacturiers. Cette tendance s’est amplifiée à partir d’une crise économique interne, au tournant des années 1950, avec la crise de la production et de l’exportation de café qui avait fait vivre le pays pendant plus d’un siècle et demi. Cela s’est aggravé pendant les années 1960 et au début des années 1970 avec une fuite massive de professionnels haïtiens vers l’étranger (Afrique francophone sous l’égide des Nations Unies, vers les Amériques du Nord et latine, en particulier vers les États-Unis et le Canada, et vers l’Europe). Dès la deuxième moitié des années 1970, ces deux courants allaient évoluer en coprésence, avec l’entrée en scène des couches populaires, à travers le mouvement des boat people en direction notamment des États-Unis (La Floride) et les Iles Bahamas. Une double crise économique et politique s’est associée à cette dynamique migratoire, tout au long des années 1980, qui a également eu pour effet de renforcer les tendances migratoires et le recoupement des courants : migrations régulières, irrégulières et clandestines; migrations peu et non qualifiées et migrations qualifiées; migrations sud-sud et migrations sud-Nord. C’est ainsi que le pays se définit et prend sa place dans l’échiquier régional et mondial comme un prototype de pays d’émigration. 2. Le profil migratoire d’Haïti Pour résumer le profil migratoire d’Haïti, il est à souligner que l’histoire migratoire haïtienne reste marquée par trois grandes tendances principales, dont les causes et les impacts sont interdépendants. Au niveau interne, particulièrement depuis l’occupation américaine (1915- 1934), la République d’Haïti a continué à expérimenter de lents mouvements migratoires ruraux- urbains qui ont fini par s’exacerber au cours d’un siècle. Ces flux de migrations rurales vers les villes qui ont été facilités par la centralisation politique et administrative accrue à Port-au- Prince et le développement de réseaux routiers nationaux et régionaux, ont persisté dans l’absence quasi-totale de planification urbaine. Cela a produit de fortes concentrations démographiques, principalement dans l’Aire métropolitaine de Port-au-Prince et dans les villes régionales, autour de gigantesques bidonvilles. Au niveau externe, il y eu d’abord un mouvement d’émigration constante des travailleurs (agricoles et manufacturiers) vers les pays voisins d’Haïti, en particulier vers la République Dominicaine, les Bahamas, les Départements et Territoires d’Outre-mer de la France dans les Caraïbes, les îles Turques-et-Caïques, Cuba, entre
  10. 10. 9 autres. Ensuite, ce fut l’exode de main-d’œuvre hautement qualifiée et d’étudiants de niveau supérieur vers les métropoles d'Amérique du Nord, de l’Europe et de l’Amérique latine (Mexique, Équateur et Brésil) au cours des années 1960 et 1970. Ces mouvements sont motivés non seulement par la quête d’emplois stables mais aussi par la recherche d’opportunités d’accès à l’éducation et aux services sociaux de qualité. Cela relève d’un mode d’insertion dépendante d’Haïti dans l’économie globale qui n’a point changé depuis 1915. Cette dépendance se trouve renforcée au cours de la seconde moitié du XXe siècle, doublement marquée par la chute des exportations et par les effets exacerbés de l’autoritarisme politique des Duvalier père et fils notamment. Ce qui fait dire à un critique que la vulnérabilité des citadins de Port-au-Prince aux désastres écologiques et sanitaires, déjà en discussion dans les années 1940 (Tobin, 2013), a été exacerbée sous le régime des Duvalier. Cette exacerbation a ainsi créé les conditions pour la perte de vie massive et la vague de déplacements internes. Par ailleurs, la chute du régime du Président Jean Claude Duvalier et la fin de la Guerre Froide ont inauguré une période d’ajustement structurel et de libéralisme économique pro-cyclique qui a contribué aux carences matérielles déjà évidentes dans la société haïtienne (Olibri, 2014) et à la multiplication de défis de gouvernance au sein du pays. Dans ce contexte, le développement de communautés d’Haïtiens dans les grandes villes du Canada, des États-Unis, et de la France était suivi d’un exode de réfugiés dans des embarcations de fortune vers la côte de la Floride pour échapper aux conditions de misère, de violence et de non-respect des droits humains dans le pays. D’autres groupes d’Haïtiens ont opté pour la migration intra-régionale vers les Bahamas, la Guadeloupe, la Guyane, les Îles Turques et Caïques, la Jamaïque, la Martinique et Sainte-Lucie en plus de la migration constante transfrontalière vers la République Dominicaine. Étant donné qu’à un certain stade de développement ou de volume, la migration devient un processus auto-entretenu, cette situation devient quasi-irréversible et s’inscrit dans la durée. Cette autoreproduction est elle-même associée à un grave problème de gouvernance migratoire sachant que les phénomènes migratoires sont intrinsèquement liés aux caractéristiques économiques, sociales, culturelles, environnementales, géographiques et politiques des pays et régions d’émigration, d’immigration et de transit. Autrement dit, à côté des motivations individuelles, des désirs de migrer, il y a des liens structurels entre les pays qui attisent les décisions migratoires. En particulier, on peut mentionner les déséquilibres entre les marchés du travail nationaux, les structures d’emploi et de protection sociale. Dans le cas haïtien, on peut remarquer un certain nombre d’attraits géographiques, économiques, historiques et parfois culturels et linguistiques avec les principaux pays de destination migratoire. En effet, ce n’est pas un hasard si les États Unis et la République Dominicaine sont à la fois les deux principaux pays d’accueil des migrants haïtiens et ses principaux partenaires économiques et commerciaux principaux. Alors qu’Haïti partage des liens historiques, géographiques et culturels avec les destinations caribéennes, c’est surtout le lien linguistique, le rapport à la langue française qui lie le pays au Canada francophone (en particulier au Québec) où se trouve l’un des principaux foyers d’émigration haïtienne des Amériques. Bien entendu, pour comprendre la gouvernance migratoire, il importe d’interroger la disponibilité des informations migratoires aux populations potentiellement migrantes. L’absence d’informations pertinentes pour la prise de décisions risque fort de leurrer les migrants en illusionnant les potentialités de certaines destinations migratoires. Cela crée un terrain propice aux passeurs et trafiquants pour tromper les populations en leur projetant l’image d’un el dorado (la terre promise). Or, tout au long de l’histoire migratoire d’Haïti, les réseaux informels sont les sources principales d’information des migrants. Ils sont ainsi exposés à des risques d’exploitation, de trafic et de traite de personnes. La persistance d’absence de mesures d’accompagnements institutionnels des migrants, les précarise davantage et augmente la
  11. 11. 10 possibilité d’un échec au lieu de saisir les opportunités de travail à l’étranger dans les conditions qui leur sont profitables. Cela a pour conséquence de renforcer ainsi la précarité et la probabilité d’échec ou la perte d’opportunités, au cours de la migration. Un autre aspect fondamental de la gouvernance peut concerner les rapports entre migrations, sécurité nationale et environnementale et développement durable. Bien que beaucoup de pays appréhendent ces rapports en termes de mise en application de leurs solutions techniques au seul niveau national, l’expérience semble montrer qu’ils sont plutôt liés davantage à la réorientation mutuelle des relations économiques et politiques entre les pays d’accueil et d’origine. Dans ces conditions de gouvernance et d’aggravation des facteurs répulsifs, les tendances démographiques et économiques récentes laissent prévoir la hausse des flux migratoires clandestins et irréguliers en absence des dispositions pour offrir aux migrants des accompagnements institutionnels. En effet, les Estimations et projections de la population totale urbaine, rurale et économiquement active (IHSI, 2008), la population haïtienne actuelle (2015) s’estime à près de onze millions d’habitants (10,911,819), avec une espérance de vie à la naissance de 62,5 ans pour les deux sexes, soit 60,7 ans pour les hommes et 64,3 ans pour les femmes . Pour autant, les données de l’ECVMAS-2012 accusent un revenu mensuel moyen de $125 US et le revenu mensuel médian $30 US (IHSI, 2014). Là encore, le gain de travail risque encore d’être plus faible dans le secteur agricole qui compte 49,5% des actifs occupés de l’ensemble (soit 972 049 individus). Parallèlement, l’économie haïtienne est entrée dans une phase de tertiarisation manifeste sans passer par le stade industriel. Le marché de l’emploi est fondamentalement et majoritairement informel sans aucun rapport avec la protection sociale. Il en découle une forte mobilité spatiale à la recherche de l’emploi et des services sociaux de base qui culmine vers une grande pauvreté urbaine. Dans grandes leçons socio-démographiques, IHSI (2009) estime qu’un peu plus d’un million (1 044 711) de personnes sont considérées comme des chômeurs, dont 485 923 femmes (50%) et 487 259 individus résidant en milieu urbain (45,9%). De surcroît, les chômeurs sont jeunes : 50% d’entre eux ont moins de 30 ans. Pendant que le pays est confronté à un énorme défi de création d’emplois productifs et protégés, on a assisté au doublement de la population active entre 1980 et 2010. Elle est passée de 2 millions à plus de 4 millions de personnes. Suivant les projections, elle pourra à nouveau doubler entre 2015 et 2050 (IHSI, 2008). Or, le défi du travail décent est connexe à d’autres défis sociaux, dont le défi de production et de couverture énergétique nationale qui affecte autant le fonctionnement de l’État que la possibilité d’attraction des investissements directs étrangers et de la diaspora. Un autre grand défi est le besoin d’investissement social productif dans l’éducation, pour éradiquer un taux d’analphabétisme encore très élevé et pour élever les niveaux d’éducation qui restent toujours préoccupants. Car, parmi les personnes de 15 ans et plus, 63% des hommes et 54,9% de femmes ont la capacité de lire et d’écrire dans les langues officielles du pays. Quant au taux de fréquentation scolaire, il se situe dans l’ensemble autour 45,90% de citoyens haïtiens entre 6-24 ans dans un établissement scolaire avec 40% en milieu rural et 58,45 % en milieu urbain. Au regard du rythme de croissance des villes et des flux de migrations internes, ces données soutiennent la hausse prévisionnelle des migrations externes dans la mesure où les migrations internes peuvent constituer une première étape avant l’émigration extérieure. En effet, dans les villes haïtiennes, la précarité des migrants internes est exacerbée par des manques sérieux en termes d’assainissement, d’accès à l’information, aux soins médicaux et à l’éducation à tous les niveaux. Paradoxalement, c’est le dénuement des zones rurales qui attise la décision des ménages ruraux de migrer dans vers les espaces urbains. En ce qui concerne le volume et le taux de la migration interne, l’IHSI (2009), en comparant lieu de résidence et lieu de naissance en Haïti, indique la présence de 790 771 migrants internes totalisant 9,4% de la population résidente et 97% de la population migrante totale dans le pays (808 030 personnes immigrantes). Dans
  12. 12. 11 l’ensemble, 82,9% des migrants internes vivent en milieu urbain contre 17,9% en milieu rural. Il faut également noter que 56% des migrants internes sont des femmes. Entre 1998 et 2003, parmi les 398 575 haïtiens ayant changé de lieu de résidence, 356 247 ont choisi l’Aire métropolitaine de Port-au-Prince. Selon Olibri (2014), le reste du Département de l’Ouest fournit 56,5% de ces migrants, suivi du Département du Sud avec 24%. Il note aussi que dans une enquête menée au niveau de la zone métropolitaine de Port-au-Prince, Haïti Data Service (HDS) a pu remarquer qu’en 2010 la population d’immigrants était de 52% de la population totale et que la raison principale de ces déplacements était la recherche d’emploi, la poursuite de l’éducation et l’accès aux services sociaux. Dans ce contexte, un phénomène double de l’exode rural-urbain qui caractérise la société haïtienne depuis des décennies et le déplacement interne provoqué par les catastrophes naturelles2 contribue à multiplier la vulnérabilité des personnes handicapées, des femmes, des personnes âgées, des enfants et des personnes analphabètes, et représente un grand défi aux autorités responsables et à la société civile qui s’efforce à traiter la question du respect des Droits de l’Homme et de la fourniture de services sociaux aux niveaux local et national. La recherche de meilleures conditions de vie a mené de nombreuses personnes à tenter leurs chances à l’extérieur du pays, soit dans des situations de migration irrégulière ou par l’émigration régulière vers d’autres pays de la région ou ailleurs. En ce sens, au niveau des ménages, la dispersion des membres et de leurs activités économiques à l’échelle transnationale semble constituer une stratégie de sécurité sociale. Cette stratégie implique la distribution des risques par le financement du projet migratoire d’un ou de plusieurs membre(s) du ménage pour ainsi assurer l’accès à l’énergie, au pouvoir d’achat et aux services sociaux et aussi pour financer d’autres projets de migration (internes et externes). En somme, cet aperçu historique montre la vitalité du phénomène migratoire haïtien et sa persistance, que l’on peut prévoir, dans le temps et l’espace étant donné que ces migrations ont le potentiel de devenir auto-entretenues. De plus, ces migrations haïtiennes présentent plusieurs caractéristiques essentielles :  elles sont souvent clandestines (entrées irrégulières) et irrégulières (entrées régulières pour rester au-delà du séjour régulier) (vers la Caraïbe notamment) et se font sans supports institutionnels ;  elles se caractérisent par un fort taux d’émigration qualifiée principalement vers les pays de l’OCDE ;  elles sont devenues une forme essentielle de reproduction des conditions sociales d’existence de larges couches de la population avec la mutation de la société agricole et la dispersion familiale entrainant le passage d’une famille « lakou » à un type de famille translocale et transnationale ;  elles génèrent aujourd’hui un revenu migratoire qui dépasse de loin l’aide publique au développement (APD) et surtout la contribution du secteur primaire (agriculture, pèche et élevage) qui absorbe encore 47% de la population active. Pour ces raisons, les migrations haïtiennes sont un problème public de premier plan. C’est dans cette perspective que le Gouvernement d’Haïti entend recentrer sa stratégie migratoire et réviser les orientations de ses politiques extérieures autour des lignes directrices suivantes : 2 Par exemple, selon Bidegain (2012 : 8), l’urbanisation s’est accélérée après le séisme de 2010, une tendance reflétée par une extension des quartiers périphériques des grandes villes, en particulier dans l’Aire Métropolitaine de Port-au- Prince.
  13. 13. 12  Promotion et facilitation du travail décent en Haïti qui s’arrime avec un processus de recrutement ordonné, promoteur et protecteur des droits de travailleurs migrants;  Facilitation de l’accueil et de la réintégration socioéconomique des migrants irréguliers et mise en place des programmes de mobilité intra-régionale;  Renforcement des connaissances, des institutions et du dialogue intersectoriel sur la migration;  Promotion d’accords bilatéraux et d’autres cadres basés sur la reconnaissance des droits des travailleurs migrants et des membres de leurs familles. Cette approche stratégique de la politique est axée sur la restructuration des organes de l’État les plus pertinents, la recherche de meilleures relations entre migrations et développement et la facilitation de la migration de main-d’œuvre provisoire et saisonnière. Elle met l’accent sur la migration intra-régionale et Sud-Sud, mais vise aussi les mouvements vers les pays du Nord, tout en assurant le respect et la protection des droits et les intérêts des migrants et des membres de leurs familles. Elle fait également la promotion de la rétention et du retour des nationaux hautement qualifiés et la réintégration socioéconomique des migrants retournés. D’une part, la politique recentre les efforts sur la création d’emploi et la qualification du marché du travail, la promotion de relations mutuellement bénéfiques entre l’État et les autres parties prenantes concernées par la migration. En particulier, elle vise à intégrer la diaspora haïtienne, à encourager les investissements sociaux productifs dans le domaine de l’éducation, de la santé, de l’environnement naturel et urbain, et la production des services sociaux de base. D’autre part, la politique mise sur la promotion d’accords bilatéraux et multilatéraux qui peuvent servir à renforcer ces efforts au niveau national. Ainsi, si les enjeux de cette politique sont importants, des défis majeurs sont à surmonter pour la rendre pérenne. 3. Objectif général de la politique La politique migratoire cherche une articulation entre migrations, restructuration de l’économie nationale et développement dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. Cette politique est structurée autour de deux grands axes qui informent sa mise en œuvre :  Développement Durable. Il s’agit de mettre en œuvre une véritable politique à l’échelle nationale dans le cadre de mesures de réduction des inégalités sociales, de lutte contre l’exclusion et de la pauvreté, de renforcement des liens sociaux favorisant la cohésion sociale et d’adaptation, incluant la mitigation, aux risques de désastres naturels et de changement climatique.  Contrôle et Régulation. Cet axe vise la reformulation et le renforcement des cadres légaux et institutionnels du pays afin de faire face aux défis posés par les flux liés à la migration. Ceci passe par l’amélioration des systèmes de collecte des données, de communications et de dialogue social, le renforcement des infrastructures et des capacités humaines impliquées dans le contrôle frontalier. De même, l’administration des processus liés à la migration (documents d’identité, voyages, représentation consulaire) entre dans ce cadre, dans un effort de renforcer la résilience des institutions étatiques par la coordination des efforts, la promotion et la protection des services et biens publics.
  14. 14. 13 CHAPITRE 2.- FONDEMENTS DE LA POLITIQUE MIGRATOIRE La politique migratoire trouve ses fondements dans une triple nécessité historique, ou approche, caractérisant la nouvelle dynamique de la société haïtienne au XXIe siècle. C’est d’abord une approche citoyenne et des droits humains. Celle-là s’articule avec une approche intégrative visant à recoudre les tissus sociaux et à promouvoir la cohésion sociale. Les deux s’intègrent à une approche participative impliquant la mobilisation de toutes les forces vives de la nation pour un mouvement de reconstruction nationale. Ces trois approches sont fusionnées dans un cadre juridico-légal qui s’ancre dans la constitution de 1987, amendée en 2011, avec pour principale nouveauté la reconnaissance de la multi-nationalité. 1. Approche citoyenne et des droits humains La citoyenneté moderne, telle qu’elle s’est transformée au cours des années et dans des contextes historiques donnés, depuis son émergence de la Cité grecque antique, revêt trois caractéristiques majeures de la question sociale haïtienne plongeant ses racines revendicatives dans la révolution de 1804. Cette révolution, doublement anti-esclavagiste et anticolonialiste, avait pour contribution d’approfondir l’idée moderne de liberté et de l’étendre à toutes catégories d’hommes et de femmes sans distinction de couleur, de classe et d’ethnicité. L’enracinement historique et culturel de la liberté à l’Haïtienne n’est pas sans rapport avec les trois dimensions reconnues de la citoyenneté : la citoyenneté civile qui se réfère aux droits-libertés (liberté de pensée, d’expression, de conscience, de travail ou de commerce); citoyenneté politique entendue comme l’exercice des droits politiques (droits de vote, d’être élu, de participation, à l’information, entre autres); citoyenneté sociale qui renvoie aux « droits-créances » ou aux conditions matérielles de jouissance de la liberté des individus (droit au travail, à l’éducation, à la sécurité matérielle, droit au repos, au logement, entre autres). Depuis plus de deux siècles, l’histoire d’Haïti est traversée par des luttes sociales qui appellent au respect de la dignité humaine, à l’égalité des individus (tout moun se moun), au changement de l’État pour garantir à tous la citoyenneté à part entière en leur donnant accès aux services sociaux, en réduisant les vulnérabilités individuelles et structurelles, en luttant contre les inégalités sociales, de manière à donner à tout le monde l’égalité des chances. La question migratoire est en rapport étroit avec les demandes sociales diverses. Elle est au carrefour du premier droit du citoyen de ne pas être obligé de migrer et de son droit à la libre circulation, donc le droit à la migration. En cela, la politique migratoire doit répondre à la double obligation, d’une part, de garantir aux citoyens la liberté de vivre chez eux, dans leur environnement social et culturel sans être obligé de migrer ou partir et, d’autre part, de leur garantir leur liberté de mouvement : migrer de façon régulière et dans les conditions de sécurité. Sur ce, le concept migration permet de réapprécier les dimensions de la citoyenneté et des droits humains. L’approche de la citoyenneté permet ainsi de dépasser les oppositions historiques entre partisans de la citoyenneté formelle (droits-libertés) et ceux de la citoyenneté réelle (droits-créances) qui ont marqué tout aussi l’histoire nationale qu’internationale. Dans cette optique, l’expérience
  15. 15. 14 migratoire haïtienne comporte suffisamment de leçons montrant l’intérêt et le bien-fondé de ce dépassement. Quand un pays où s’institue un État social est capable d’impulser le développement national et le bien-être de ses diverses populations, ces oppositions ne résistent plus à l’épreuve des faits. Cela permet de reconnaitre d’emblée un fondement majeur d’une politique se voulant une réponse approprié aux demandes sociales citoyennes. De l’autre, l’approche des droits humains joue un rôle crucial dans la dynamique des migrations internationales qui sont largement dominées par une vision utilitariste. Celle-ci structure l’ensemble des politiques migratoires des grands pays d’immigration comme les États-Unis, le Canada, la France, etc. Elle la fait reposer fondamentalement sur la logique de souveraineté des États et de la sécurité nationale. Dès lors, seule la raison humanitaire constitue une clause dérogatoire à l’admissibilité d’étrangers a priori non justifiés économiquement sur le territoire national. Dans cette logique, le seul type de migration régie par le droit international consigné dans la convention de Genève de 1950 est celui des réfugiés pour lequel les États signataires renoncent à leur souveraineté au profit d’une gestion multilatérale de telles migrations. Ce faisant, ce sont les avantages particulièrement ciblés qu’apporteront les migrants aux sociétés de destination en travail et en remplacement de certaines populations vieillissantes qui justifient leur entrée et leur admissibilité. Ainsi, malgré la montée en vogue des migrations dans les discours et l’agenda international, les frontières nationales sont de plus en plus fermées aux populations les plus démunies, c’est-à-dire sans capital économique et sans un haut niveau de qualification. Mais, depuis 1990, avec la convention des Nations Unies sur la protection des travailleurs migrants et des membres de leurs familles, une conception élargie des droits humains appelle à une redéfinition des règles du jeu migratoire. Nombre de pays d’émigration qui sont jusqu’ici parties prenantes de cette convention cherchent à protéger leurs ressortissants sans remettre en cause le fondement utilitariste de ces politiques. Cette convention a pour point fort de reconnaitre des droits aux migrants sans aucune distinction de leur statut migratoire. Ainsi, stipule-t-elle, « le travailleur migrant désigne les personnes qui vont exercer, exercent ou ont exercé une activité rémunérée dans un État dont elles ne sont pas ressortissants ». Bien que la convention de 1990 contribue à faire avancer l’approche des droits des migrants, sa limite réside dans son inscription à la vision utilitariste. Le rapport positif entre migration et développement du pays d’accueil est une condition nécessaire pour déterminer l’admissibilité des migrants sur son territoire. Dans certains contextes, une hausse du chômage peut suffire à mettre en cause les droits des migrants déjà installés, voire les nouveaux migrants. C’est le cas du contexte international actuel dominé par la lutte contre le terrorisme qui joue défavorablement pour les droits des migrants. Dans l’ensemble, une troisième vision qualifiée des « droits des migrants et des migrantes » peine à émerger. C’est celle qui prône le principe de correspondance entre le droit d’émigrer et le droit d’immigrer, dans le sens que l’un est la continuité de l’autre. Le deuxième principe de base est de rappeler que la migration n’est pas un privilège mais un droit. En cela, cette vision critique aussi les programmes de travailleurs temporaires qui, sans possibilité d’établissement et d’intégration, paraissent dérogatoires aux droits des migrants. Cette dérogation est particulièrement marquée si, quelles que soient les conditions de travail, ces travailleurs ne peuvent ni changer d’employeur ni s’adhérer à un syndicat. Dès lors, remettre en cause ces restrictions, c’est renverser l’approche utilitariste pour une approche plus démocratique axée sur les droits humains. En ce sens, la montée en force des migrations dans l’agenda international est caractéristique de conflits de perspective entre les pays émetteurs et les pays receveurs. Ce sont les efforts
  16. 16. 15 pionniers du Maroc et du Mexique, deux pays d’émigration soucieux de protéger les droits de leurs ressortissants à l’étranger, qui ont conduit la convention de 1990 sur les fonts baptismaux. Jusqu’à date, seuls des pays d’émigration l’ont encore ratifiée et aucun grand pays d’immigration. Le combat pour l’émancipation des droits des migrants et des migrantes continue. Si les pays émetteurs tiennent à modifier la donne internationale en la matière, les pays d’immigration devront tôt ou tard manifester leur volonté d’inscrire les droits des migrants au nombre des priorités dans le tournant global du monde. Bien qu’Haïti ne puisse déroger à son principe de souveraineté et de sécurité nationale, la présente politique migratoire souscrit à l’approche des droits des migrants et des migrantes. En tant que pays d’émigration, ses efforts visent à promouvoir une approche axée sur les droits des migrants et la solidarité des peuples. 2. Approche intégrative : articulation des droits de migrer et de non-migrer L’approche intégrative peut être explicitée par ces questions : qui sont ceux et celles partent ? Quand, où et comment partent-ils ? Pour de telles questions, l’histoire migratoire haïtienne est fort éclairante. Ceux et celles qui partent ne sont jamais les bien-nantis mais des personnes confrontées à des aspirations et des ambitions non satisfaites ; ils sont souvent ceux et celles qui disposent de certaines ressources pour mettre en œuvre un plan de recouvrement de leur bien- être. Les données disponibles tant sur les migrations internes que sur les migrations externes montrent que la migration est largement fonction des besoins non satisfaits. Qu’il s’agisse de la recherche d’emploi, de services sociaux (éducation, soins de santé, logements sociaux, eau potable) ou des besoins d’alimentation, des besoins de sécurité physique et sociale, entre autres. Les migrants sont parmi les gens qui ont du mal trouver leur place dans la société de départ. Tant que l’agriculture pouvait satisfaire les aspirations paysannes, la famille haïtienne était largement dominée par le type de famille « lakou ». Mais, au fur et à mesure que la croissance démographique surpasse la capacité productive du monde rural, la migration est devenue une option de reproduction des conditions sociales d’existences de larges couches de la population. À regarder aussi les grands pics migratoires, les départs massifs d’Haïtiens sont toujours liés à des conjonctures difficiles en termes de violence sociale ou de répression politique : la période 1915-1934 de l’occupation américaine qui correspond à la sève verte, le départ des paysans ; la période 1960-1970 correspondant à l’installation d’une dictature féroce qui a vu fuir les élites professionnelles engendrant une crise économique sans pareille ; la période de 1970-1980 marquée par l’entrée en scène du mouvement des boat people est doublement marquée par la crise économique, la répression politique persistante ; la période du coup d’État militaire sanglant de 1990-1994 ; la période de 2003-2006 fortement marquée par la violence armée ; la période de 2010 marquée par le séisme dévastateur. Tous ces moments de grande violence, d’instabilité politique aiguë sont déclencheurs de migration massive. En ce sens, l’émigration apparait comme une fonction d’intégration politique et de démocratie. Plus le pays est instable et fait face à des violations de droits humains, plus les poussées migratoires sont fortes. Il apparait donc que les mouvements migratoires sont liés à une crise sociétale majeure axée sur l’appauvrissement généralisé de la population et le creusement des fossés entre les groupes sociaux. Aujourd’hui, il n’y a pas moyen de réduire les flux migratoires Haïtiens sans s’attaquer aux racines du sous-développement, aux inégalités sociales et aux vulnérabilités majeures qui ne cessent de creuser les fractures sociales. Prise dans cette perspective ou ainsi comprise, la question migratoire résulte d’une crise importante d’insertion socioprofessionnelle de larges
  17. 17. 16 couches sociales confrontées au chômage et aux sous-emplois chroniques. On trouve, d’une part, ceux qui travaillent sans possibilité de rentabiliser leur gain et, d’autre part, une masse inactive et dépendante qui vit dans l’attentisme. En ce sens, la politique migratoire interroge une société éclatée de sorte que les mouvements migratoires ne sont que révélateurs des fractures sociales. Il faut recoudre les tissus sociaux. Après la dispersion populationnelle à travers les communautés diasporiques, il faut récupérer les ressources expatriées et réintégrer la diaspora. Telle est la mission assignée à la nouvelle Haïti par l’amendement constitutionnel de 2011 reconnaissant maintenant la multi-nationalité. Sachant qu’à un certain stade de son développement, la migration constitue un phénomène auto-entretenu, il s’avère nécessaire d’en tirer les conséquences pour mieux agir sur l’intégration d’Haïti. Pour ce faire, la politique migratoire trouve également son fondement dans une approche intégrative qui exige une articulation entre les mouvements migratoires et les efforts de développement socio-économique national. Il s’agit d’une part de promouvoir les migrations régulières compatibles avec l’intérêt national et, d’autre part, de mobiliser les ressources diasporiques en vue d’un développement économique et social. 3. Approche participative Des efforts conjugués de différents acteurs, entre autres, du Sénat de la République, de la société civile, des ministères et organismes publics et organisations internationales œuvrant dans le domaine migratoire ont conduit sur les fonts baptismaux le projet de politique migratoire d’Haïti. De la convocation du Sénat, le 7 aout 2013, à nos jours, en passant par l’atelier de travail sur la politique migratoire du gouvernement, les 27 et 28 mai 2014, la mobilisation dure déjà deux années consécutives de travail. Tableau 1 : Les principaux ministères et institutions impliquées dans la gestion de la migration en Haïti ACRONYME NOM POUVOIR EXECUTIF MAE Ministère des Affaires Étrangères MARNDR Ministère d’Agriculture, Ressources Naturelles et Développement Rural MAST Ministère des Affaires Sociales et du Travail MCFDF Ministère à la Condition Féminine et aux Droits des Femmes MCI Ministère du Commerce et de l’Industrie MdE Ministère de l’Environnement MEF Ministère de l’Économie et des Finances MENFP Ministère de l’Éducation Nationale et de la Formation Professionnelle MHAVE Ministère des Haïtiens vivant à l’Étranger MICT Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales et de la Défense Nationale MJSP Ministère de la Justice et de la Sécurité Publique MPCE Ministère de la Planification et de la Coopération Externe MSPP Ministère de la Santé Publique et de la Population MTIC Ministère du Tourisme et des Industries Créatives MTPTC Ministère des Travaux Publics, Transports, Communications AGD L’Administration Générale des Douanes DIE Direction de l’Immigration et de l’Émigration IHSI Institut Haïtien des Statistiques et d’Informatique INFP Institut National de Formation Professionnelle
  18. 18. 17 ONI Office National de l’Identité ONM Office National de la Migration PNH La Police Nationale d’Haïti UEH Université d’État d’Haïti Les Archives Nationales POUVOIR LÉGISLATIF Commission des Affaires Sociales de la Chambre des Députés Commission des Affaires Sociales du Sénat SOCIÉTÉ CIVILE ANASPOD Association nationale des spécialistes en population et développement CEPODE Centre en Population et Développement COHAMID Collectif Haïtien sur les migrations et le développement Fondation Zile GARR Groupe d'Appui aux Rapatriés et Réfugiés ORREM Observatoire de Recherche sur les Rapports Élites-Populations et les Migrations SJRM Service Jésuite aux Réfugiés et Migrants PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS BIT Bureau international du travail FNUAP Fonds des nations unies pour la population OIM Organisation internationale pour les migrations L’effort a consisté à impliquer et mobiliser les forces vives et alliées de la nation sur une question aussi vitale que la migration en général. Cela est important dans la mesure où de larges couches de la population reproduisent leurs conditions matérielles d’existence par et à travers des liens migratoires. Le mécanisme d’action a été la création d’un groupe de travail sur la migration (task-force) constitué des représentants des différents secteurs ci-dessus mentionnés. Ce groupe joue le rôle d’instance technique de validation. Un secrétariat technique a été mis en place pour gérer et commanditer la production. En aval, la réunion des directeurs généraux des ministères membres de la taskforce jouait le rôle d’instance de validation en dernière instance. La dynamique participative se poursuivra au-delà de la validation de la politique pour prendre en compte la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de ladite politique. Entre ces deux phases, il est crucial d’entreprendre des mesures de communication sociale, avec les populations, en général, et les migrant(e)s en particulier. Il est prévu d’instituer un dialogue social sur les migrations qui constituera l’épine dorsale de cette approche participative. Ce dialogue est envisagé comme un mécanisme d’échanges de savoirs entre chercheurs, acteurs institutionnels engagés dans le secteur migratoire et les populations migrantes. Ce mécanisme reposera sur une dynamique de production de données migratoires fiables, la mise en place d’une banque de données et d’un observatoire de recherche ainsi que la disponibilité d’un système d’information accessible au grand public. En articulant ainsi l’approche citoyenne et des droits humains, l’approche intégrative et l’approche participative, la politique migratoire se fonde sur un processus ancré prenant en compte autant les représentations sociales migratoires que le cadre structurel dans lequel évolue le phénomène pour en envisager des solutions viables. Ces approches sont inspirées d’un cadre constitutionnel et juridique assorti de la Constitution de 1987 qui, avec l’amendement de 2011, redonne force et vigueur à la question migratoire. En reconnaissant d’autres nationalités et en optant pour l’intégration de la diaspora, se trouve introduit un virage migratoire. Il restait donc à déterminer les voies et moyens d’articuler migrations et développement. Tel est la tâche qui doit être accompli par et à travers la politique migratoire.
  19. 19. 18 4. Approche constitutionnelle et juridico-légale Cette politique a son fondement dans les prescrits de la constitution de 1987 (amendée). La Constitution actuelle de la République d’Haïti (1987) consacre deux titres aux questions relatives à la migration. Les dispositions consécutives du titre 2 (articles 10 à 15) établissent le mode d’acquisition de la nationalité haïtienne, elle peut être accordée à la naissance, ou acquise par naturalisation. Ils déterminent également les droits que peuvent acquérir les personnes qui deviennent Haïtiennes par naturalisation. Ce qui établit l’interdiction pour cette catégorie d’Haïtiens d’occuper toute les fonctions électives et certaines fonctions publiques qui sont réservés aux Haïtiens d’origine en vertu de la Constitution et des lois en vigueur. Ce titre décrit et fixe les conditions dans lesquelles un citoyen perd sa nationalité et celles où il est possible de la recouvrer. En vertu de l’article 15 « la double nationalité haïtienne et étrangère n’est admise dans aucun cas » (Gonga, 2008). Ce dernier article a été abrogé dans la Constitution de 1987 amendée en 2011. Celle-ci stipule en ses articles 41 et 41.1 que « aucun Haïtien n’a besoin de visa pour laisser le pays ou pour y revenir ». Le titre IV (articles 53 à 57) traite exclusivement des étrangers. Alors que l’article 53 aborde les conditions d’admission et de séjour, l’article 54 stipule que « les étrangers qui se trouvent sur le territoire du pays bénéficient de la même protection que celle accordée aux haïtiens, conformément à la loi ». L’article 54.1 leur garantit la jouissance « des droits civils, des droits économiques et sociaux sous la réserve des dispositions légales relatives au droit de propriété immobilière, à l'exercice des professions, au commerce de gros, à la représentation commerciale et aux opérations d'importation et d'exportation ». Cependant, si le droit de propriété immobilière est garanti aux étrangers, des limitations sont imposées en fonction du nombre de propriétés, du lieu et du statut de résidence (art. 55 à 55-5). Suivant l’article 56, l’étranger peut être expulsé du territoire de la République « lorsqu’il s’immisce dans la vie politique et dans les cas déterminés ». L’article 57 reconnait le droit d’asile aux réfugiés politiques. Conformément à ces prescrits constitutionnels, la présente politique repose également sur la nécessité d’adaptation et de révision de la législation migratoire actuellement en vigueur. Elle porte un regard ancré sur les droits de la personne et des migrants basé sur la nécessité de prendre en compte les liens entre les migrations et le développement et les rapports d’Haïti avec le système monde. La présente politique migratoire est centrée sur l’importance d’assurer le respect des droits des migrants et des migrantes et le principe de souveraineté et de sécurité nationale comme déterminants des droits politiques d’Haïti. En tant que pays d’émigration, ses efforts s’inscrivent continument à promouvoir une approche axée sur les droits humains et des migrants et la solidarité des peuples. La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ratifiée par Haïti, constitue l’un des premiers instruments faisant référence au respect des droits de toutes les personnes, incluant celles (les migrants) qui n’ont pas la nationalité du pays dans lequel elles se trouvent Haïti a accédé au Pacte International relatif aux droits civils et politiques (1966) et au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966). Haïti a également ratifié la Convention Américaine Relative aux Droits de l’Homme qui, tout en clarifiant les droits et obligations de la Déclaration Américaine des Droits et Devoirs de l’Homme, contient des provisions concernant la migration et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes qui permet de concevoir des politiques respectant les besoins particuliers en matière d’emploi et d’accès au travail des femmes migrantes tel que cela est prévu à l’article 11 de ladite convention. Haïti a également ratifié la Convention Interaméricaine pour la prévention, la sanction et l’élimination de la violence contre la femme, 1994 (‘Convention de Belém do Para), la Convention no. 29 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) sur le travail forcé de 1930 et la Convention no. 105 de l’OIT sur abolition du
  20. 20. 19 travail forcé de 1957. D’autres instruments pertinents de droit international3 sur lesquels se fondent cette politique sont encadrés dans le Tableau 2 qui suit. Tableau 2 : Instruments pertinents de droit international souscrits par Haïti 3 Haïti n’a pas encore ratifié la Convention internationale sur les travailleurs migrants et les membres de leurs familles, ni les Conventions 97 et 143 du l’Organisation Internationale du Travail. Un autre instrument d’importance capitale est la Convention pour la protection des droits des travailleurs domestiques (C 189) qui n’a pas encore été ratifiée par le gouvernement du pays. Droits humains Signature Ratification Accession Le Pacte International relatif aux droits civils et politiques 6 Févr 1991 Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) 17 Juil 1980 20 Juil 1981 Convention relative aux droits des personnes handicapées 23 Juil 2009 Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée 13 Déc 2000 19 Avr 2011 Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants 13 Déc 2000 19 Avr 2011 Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, mer et air, additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée 13 Déc 2000 19 Avr 2011 Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels 8 Oct 2013 Discrimination raciale et xénophobie Signature Ratification Accession Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale 30 Oct 1972 19 Déc 1972 Esclavage et pratiques liées à l’esclavage Signature Ratification Accession Convention supplémentaire relative à l'abolition de l'esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l'esclavage 7 Sept 1956 La Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution 26 Août 1953
  21. 21. 20 (Source: University of Minnesota Human Rights Library) 5. Traités et accords bilatéraux Les accords bilatéraux constituent un aspect établi de la politique nationale face à la question migratoire, presque exclusivement dans le domaine de la migration de main-d’œuvre agricole. La conclusion d’accords avec la République Dominicaine en 1952, 1959, 1966 et 1978 a été complémentée par la signature de deux ententes sur les conditions de recrutement de travailleurs et sur les conditions des rapatriements de citoyens haïtiens (OIM, 2006). Avec le Commonwealth des Bahamas, une Commission mixte avait été mise en place au début des années 2000, à la suite de sept accords, conventions ou communiqués conjoints entre 1943 et 1985 relatifs à la question migratoire. Dans le cas des Iles Turques et Caïques, un accord a aussi été conclu en 1995 concernant les migrants haïtiens. Dans le contexte des relations haitiano- américaines, un accord a aussi été signé en 1982 entre l’État haïtien et le gouvernement des États-Unis, autorisant la marine américaine à arraisonner en haute mer et à ramener en Haïti tout bateau transportant des migrants candidats à l’entrée illégale sur le territoire américain (OIM, 2006 :46-47). Sous les Articles 45 et 46 de la Traité révisée de Chaguaramas (2001), l’établissement du CSME (Marché et Économie communes des Caraïbes) permet le libre mouvement de plusieurs catégories de travailleurs, entrepreneurs et professionnels avec le but de la pleine libéralisation du mouvement parmi les membres du CSME. d'autrui Droits de l’Enfant Signature Ratification Accession Convention relative aux droits de l’enfant 26 Jan 1990 8 Juin 1995 Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés 15 Août 2002 Liberté d’association Signature Ratification Accession Convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical 5 Juin 1979 Convention sur le droit d’organisation et de négociation collective 12 Avr 1952 Emploi et Travail Forcé Signature Ratification Accession Convention sur le travail forcé ou obligatoire 4 Mars 1958 Convention sur l’égalité de rémunération 4 Mars 1958 Convention sur l’abolition du travail forcé 4 Mars 1958 Convention concernant la discrimination (emploi et profession) 9 Nov 1976 Éducation Signature Ratification Accession Réfugiés et Asile Signature Ratification Accession Convention relative au Statut des Réfugiés 25 Sept 1984 Protocol relatif au Statut des Réfugiés 25 Sept 1984
  22. 22. 21 6. Le Plan Stratégique de Développement d’Haïti (PSDH) Dans la mise en œuvre de la politique migratoire, l’accent sera mis sur la cohérence, l'efficacité, la flexibilité et l’inclusion des acteurs étatiques, non-étatiques et des autorités locales. La politique ainsi définie repose sur une approche axée sur les résultats. En cela, le Gouvernement d’Haïti reconnait la nature pluridimensionnelle et transversale de la question migratoire4 et l’importance qu’elle revêt dans le cadre du Plan Stratégique de Développement d’Haïti (PSDH), dont la création d’emplois est la cible principale et dont l’objectif général est qu’Haïti devienne pays émergent d’ici 2030. La politique s’encadre aussi avec les priorités de l’égalité de genre, l’intégration de la jeunesse et des personnes handicapées au développement, l’amélioration des conditions d’habitat, et la gestion des risques naturels. Une correspondance étroite est visible entre les mesures à entreprendre dans le cadre de la politique migratoire et les grands chantiers et programmes indiqués par le PSDH pour le relèvement et le développement d’Haïti. 7. Méthodologie La reconnaissance de l’importance de la question migratoire par l’État haïtien est notable dans la création de plusieurs institutions spécialisées, à savoir l’Office des Affaires de la Diaspora (créé en 1988), le Ministère des Haïtiens Vivant à l’Étranger (créé en 1994) et l’Office National de la Migration (créé en 1995). Ces institutions entretiennent aussi des relations avec la Diaspora haïtienne au Canada, en France et aux États-Unis, en plus des communautés haïtiennes dans le Bassin de la Caraïbe. L’intérêt de la question migratoire et de ses rapports avec le développement pour l’État haïtien est particulièrement marqué par et dans la création en 2006 du Groupe interministériel et intersectoriel sur la migration et, en 2010, d’une Commission interministérielle et intersectorielle sur les migrations5 qui, sous l’égide du Ministère de l’Intérieur, a produit un rapport en avril 2011 sur la variété de questions politiques, économiques et sociales suscitées par le phénomène migratoire. La méthodologie du développement de ce document de politique renvoie ici au processus de construction d’un problème public national, la migration, et à sa mise en agenda politique. Il s’agit pour l’essentiel d’un processus participatif impliquant les différents acteurs étatiques, sociaux, internationaux œuvrant dans le domaine migratoire. Ce processus a commencé avec une initiative conjointe du Collectif Haïtien sur les Migrations (COHAMID), coordonné par Guy Alexandre, de si regrettée mémoire, et de la Commission Affaires Sociales du Sénat de la République, présidé par l’honorable Sénateur Maxime Roumer. Sur demande de ce dernier, le Président du Senat, Honorable Simon Dieusel Desras, a invité les différents ministères porteurs du dossier migratoire à une journée de de travail et de réflexion, le 7 août 2013, au Centre d’Études et de Recherches Législatives (CEDREL), en vue d’en dégager une compréhension 4 Étant donné la participation d’Haïti dans plusieurs institutions régionales qui ont trait à la mobilité intra- et inter- régional et le caractère transnational de la question migratoire elle-même, le Gouvernement d’Haïti entend aussi tirer leçons des recommandations relatives à la migration formulées dans le cadre du Forum des Caraïbes sur la Population, Migration et Développement (The Road Map for Population, Migration and Development beyond 2014) et des Modalités d’action accélérées des petits États insulaires en développement (Orientations de Samoa) qui ont été adoptées lors de la troisième Conférence des Nations Unies sur les petits États insulaires en développement (2-4 Septembre, 2014), dans la mesure où elles sont en adéquation avec le cadre migratoire régional et inter-régional. 5 Cette commission était composée de représentants des ministères suivants : Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales (MICT); Ministère de l’Économie et des Finances (MEF); Ministère de la Justice et de la Sécurité Publique (MJSP), Ministère des Haïtiens vivants à l’étranger (MHAVE), Ministère des Affaires Étrangères (MAE), Ministère des Affaires Sociales et du Travail (MAST), aussi bien que de l’Office National de la Migration (ONM); du Groupe d’Appui aux Rapatriés et Réfugiés (GARR); du Service Jésuite aux Réfugiés et Migrants (SJRM) et de l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM).
  23. 23. 22 commune du phénomène. De la suite, s’est développée fondamentalement une visée de recherche-action qui constitue la trame de cette politique. La recherche-action en est une dans laquelle chercheurs et acteurs travaillent ensemble pour dégager une compréhension commune d’un problème, des enjeux et défis, de manière à explorer conjointement les pistes de solutions appropriées. L’idée d’une recherche-action a émergé à la suite de la présentation de deux rapports de recherche produits l’un pour le compte de la Facilité ACP-Migration et l’autre, pour le compte de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) basée à Costa-Rica à l’Hôtel KINAM II, Pétion-Ville, le 9 avril 2014. Le porteur du dossier migratoire pour le compte du Secrétaire Général de la Primature d’alors a eu l’idée d’organiser deux journées de travail sur la migration sous la coordination du Conseil du Développement économique et Social (CDES). Il s’agissait, en plus de faire intervenir des universitaires- chercheurs, d’inviter chaque ministère à faire une présentation sur l’existant dans son secteur. Autrement dit, un brainstorming était nécessaire pour éclairer les pratiques en cours et dépister les manques et la nécessité d’un effort collectif, d’une vision partagée sur la question migratoire haïtienne. Cet « atelier de politique migratoire du gouvernement » a donné naissance à un groupe de travail (task-force), avec une feuille de route claire, qui a constitué le point d’assisse de cette politique. Cette task-force a un double chapeau : l’organe de validation technique constitué de représentants permanents des ministères et institutions et la dernière instance décisionnelle avec un cachet politique formé des Directeurs Généraux. Suite au succès de cet atelier qui a mobilisé tous les secteurs, même les politiques qui étaient très polarisés dans la conjoncture, un secrétariat exécutif a été constitué de représentants du CDES/ Primature assurant la coordination, le porteur du dossier au Secrétariat Général de la Primature, de représentants respectifs de l’Organisation internationale pour les Migrations (OIM) et du Bureau International du Travail (BIT), comme bailleurs de fonds. Ceci a mené à un plan d’action validé par la task-force incluant des termes de références pour les consultants avec pour objectifs : l’élaboration du profil migratoire d’Haïti et celle d’une politique migratoire. La recherche-action à la base de ces documents consistait principalement en des revues documentaires et, dans le cas du BIT, des entretiens avec des acteurs clés pour la réalisation de la composante du profil migratoire pour les travailleurs migrants haïtiens. Il s’en suivra un encadré présentant la feuille de route adopté lors de l’atelier de politique migratoire du gouvernement, les 27-28 mai 2014. Encadré de la feuille de route de la task-force migratoire Un processus de recherche et de réflexion sur le sujet, impliquant le gouvernement d’Haïti depuis 2006 en partenariat avec plusieurs membres de la société civile et des groupes de chercheurs d’envergure internationale sur la population, les migrations et les relations internationales, a abouti à la création en 2014 d’une Taskforce nationale sur la question migratoire. Elle est coordonnée par le Conseil de Développement Économique et Social (CDES) et facilitée par le développement d’un partenariat avec le Fonds des Nations Unies pour la Population (FNUAP), l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) et le Bureau International du Travail (BIT). La création de la taskforce a constitué un point de départ dans l’identification de besoins en termes de l’intégration appropriée de la question de la migration dans la planification du développement et la politique gouvernementale vis-à-vis le développement, la sécurité nationale et la lutte contre la pauvreté. Cette taskforce a pour attributions principales de :  élaborer un document-cadre de référence en termes de politiques migratoires devant être validé par les autorités compétentes ;  participer à l’élaboration d’un avant-projet de loi migratoire visant l’actualisation de la
  24. 24. 23 législation nationale en la matière ;  engager un processus de dialogue national en matière migratoire et de le faire fructifier ;  faire le plaidoyer permanent pour l’adoption et la ratification des conventions internationales devant implémenter la législation migratoire nationale et de permettre au pays de tirer davantage de profit sur les mouvements migratoires et d’articuler ainsi les migrations et le développement ;  promouvoir toutes les initiatives relatives au respect et la protection des droits des migrants en général et des travailleurs migrants haïtiens en particulier ;  mieux positionner les migrations dans l’agenda de politique nationale comme un dossier stratégique et porteur du développement ;  travailler avec les communautés et organisations haïtiennes de la diaspora impliquées dans la gestion migratoire ;  prendre les initiatives contribuant à rendre disponibles aux populations et à mettre à jour les informations et données migratoires en vue de décourager les migrations illégales et clandestines et de promouvoir des décisions éclairées à tous les niveaux. 8. Revue documentaire Le Secrétariat technique a opté pour la réalisation d’un compendium, c’est-à-dire le Profil Migratoire d’Haïti, un état des lieux de la question migratoire présentant les caractéristiques et les grandes tendances pouvant orienter les décisions et la mise en agenda politique des migrations. Chaque institution membre devait soumettre les documents à leur disposition aux consultants qui avaient un mois réglementaire pour réaliser le profil. De cet fait, l’accent a été mis sur une recension des écrits ciblés et non exhaustifs : les derniers rapports produits pour le compte des organisations internationales impliquées, les documents des institutions étatiques, la législation migratoire actuelle, toutes les productions de référence dans le domaine, en particulier, cette revue s’est appuyée, d’une part, sur les recherches menées par ou pour le compte de l’OIM, l’OIT et l’Observatoire ACP sur les Migrations et, d’autre part, sur les documents de recherches et de politique produit par la Commission interministérielle et intersectorielle sur le dossier migratoire. Il est important de souligner la coopération intra- régionale comme un aspect de la dynamique participative et intégrative des échanges, qui a contribué au développement d’une vision globale des enjeux et des leçons apprises dans l’implémentation de politiques publiques sur la migration dans la région d’Amérique Latine et des Caraïbes. 9. Recherche empirique Pour pallier à certaines carences, quelques entrevues ont été réalisées avec des acteurs clés des principaux ministères et instituts concernés par la migration et la main-d’œuvre. La parole a été accordée à des Directeurs Généraux, des directeurs techniques et autres acteurs pertinents. Deux groupes de discussions ont été réalisés également avec les rapatriés. Les discussions ont été portées sur les représentations migratoires, la formation professionnelle, la situation du marché du travail, les migrations de main-d’œuvre, des projets que les participants jugent nécessaires à entreprendre pour apporter des réponses aux principaux problèmes migratoires. 10. Ateliers d’élaboration de politique migratoire Suite à la production et à la validation du document du profil migratoire, quatre ateliers thématiques ont été tenus, durant trois jours consécutifs, à l’hôtel de Moulin sur Mer avec les
  25. 25. 24 différents membres de la task-force et ceux de la société civile. Ces ateliers avaient pour sujet : Migration, environnement et développement; Migration, travail et protection sociale; Migrations irrégulières; Gestion des frontières. Des propositions de matrices ont été préalablement élaborées et soumises à la critique des participants des ateliers pour modification. Suite aux changements opérés, ces matrices ont été validées en assemblée. Ce sont ces matrices validées qui forment le nœud de la politique migratoire. 11. Présentation de la politique migratoire Les quatre ateliers thématiques considérés forment quatre politiques spécifiques constitutives de la politique migratoire. Chacune constitue un chapitre du présent document. Les chapitres thématiques suivent la même structure : enjeux et défis; objectifs généraux; mesures de politiques/ résultats escomptés; cadre institutionnel et légal; renforcement des capacités de recherches, du dialogue social et de l’infrastructure; et matrice d’actions. Chaque matrice suit la politique de façon à faciliter une meilleure assimilation compte tenu que différentes institutions interviennent sur des aspects particuliers de la question migratoire.
  26. 26. 25 CHAPITRE 3.- MIGRATION, ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT 1. Enjeux et défis Le Gouvernement d’Haïti reconnait la complexité de la relation entre les migrations internes, les migrations externes, le genre, l’environnement et le développement durable aux niveaux national et international, ainsi que l’importance de la création de politiques fondées sur les preuves. Les tendances d’urbanisation notables dans l’histoire du pays sont reflétées dans les projections de l’IHSI (2009) qui a noté la concentration de la population haïtienne dans des milieux urbains à 39,0% de l’ensemble en 2000 ; 43,2% en 2005, 47,8% en 2010 pour dépasser le seuil de 50% en 2015. Ainsi, un peu plus de la moitié de la population totale (52%) vivra en zone urbaine. L’Aire métropolitaine de Port-au-Prince regroupe 23% de la population totale et 56% de la population urbaine totale et entre 1998 et 2003. Parmi les 398 575 Haïtiens ayant changé de lieu de résidence, 356 247 (89.4%) ont choisi l’Aire métropolitaine. Dans une enquête menée au niveau de la zone métropolitaine de Port-au-Prince, Haïti Data Service (HDS) a pu remarquer qu’en 2010 la population migrante était de 52% de la population totale. Les études du HDS et de l’IHSI (2009) établissent que la raison principale de ces déplacements est la poursuite de l’éducation et d’opportunités économiques. En fait, l’urbanisation s’est accélérée après le séisme de 2010, une tendance reflétée dans une extension des quartiers périphériques des grandes villes du pays (Bidegain, 2012 : 8). La cartographie de la diaspora haïtienne ne peut se faire sans un essai de définition du terme « diaspora ». Dans le cas d’Haïti, étant donné le contexte de répression politique dans lequel le mouvement extrarégional des Haïtiens a commencé, il est surtout important de distinguer une population en exil d’une communauté diasporique (Yuval-Davis, 1997; St. Hubert, 2012). Une population en exil est temporairement expulsé de son pays d’origine, participe activement à sa refondation de l’extérieur et se concentre sur le projet de retour au cas où il y a des changements dans les conditions politiques. Une diaspora, par contre, est plus ambivalente vis-à-vis de ses relations avec le pays d’origine, et s’établit socialement et économiquement dans le pays d’accueil, tout en gardant des liens affectifs, politiques et parfois économiques avec le pays d’origine (Yuval-Davis, 1997 : 18). La diaspora haïtienne représente actuellement quelques 9,9% de la population totale du pays, soit 1 009.400 personnes en 2010 (ACP Migration Facility, 2014 : 11). Mais, selon le profil migratoire d’Haïti, la diaspora haïtienne dans les quatre pays principaux de destination (Canada, États Unis, France, République Dominicaine) en 2014 peut être estimée à 1.740.145 personnes dont quelques 555.912 sont des personnes d’ascendance haïtienne identifiées aux États-Unis et en République Dominicaine. Malgré l’impact incontestable des transferts d’argent et de valeurs des travailleurs migrants vers Haïti, il est important d’étudier les flux inverses en termes de transferts vers l’extérieur et d’achats de biens et de services financés par les remises. Il est aussi important de relativiser l’impact des flux financiers initiés par la diaspora haïtienne, notamment en termes d’impact social (Observatoire ACP, 2010). Par exemple, selon la Banque Mondiale, bien que les transferts de fonds de la République Dominicaine représentent une part faible du total des transferts de fonds envoyés des États-Unis, ils sont plus susceptibles de réduire la pauvreté comme les ménages qui reçoivent des fonds de la République Dominicaine sont nettement plus pauvres que ceux qui reçoivent des envois de fonds des États-Unis (Banque Mondiale, 2013 : 222-223).
  27. 27. 26 2. Objectifs généraux Vu ces tendances, le Gouvernement d’Haïti entend impulser le développement économique et infrastructurel des zones à fortes tendances migratoires en favorisant l’accès à l’éducation pour les migrants internes actuels (et potentiels) et l’accès aux opportunités d’entrepreneuriat pour les Haïtiens en général et pour les femmes et les jeunes en particulier dans les domaines de l’agriculture, du tourisme ainsi que le développement des PME orientées vers l’exportation de services et biens à forte valeur ajoutée. La politique du Gouvernement vise également à mieux cerner la relation entre la migration et l’environnement en vue d’inclure la migration (principalement interne) et les relations avec la diaspora dans une stratégie d’adaptation positive aux changements environnementaux et climatiques. Le Gouvernement d’Haïti cherche à favoriser l’efficacité d’action par la création de synergies entre les institutions concernées par la gestion des ressources naturelles et l’environnement, le développement économique et social et les relations avec la diaspora à l’échelle nationale, régionale et internationale en vue d’assurer le développement durable du pays. Dans son effort de facilitation du développement durable et de la sécurité des citoyens haïtiens, le Gouvernement d’Haïti vise, à partir de la réalisation d’une cartographie détaillée de la diaspora haïtienne, l’accompagnement des migrants potentiels, actuels et de retour, la récupération des compétences, la promotion des partenariats favorisant le développement économique local et la mitigation des risques de désastres naturels et de changement climatique ainsi que la coopération régionale pour favoriser la migration de travailleurs et des membres de leurs familles dans un contexte de travail décent et de migration équitable. 3. Mesures prioritaires à adopter 1. Promotion de développement des Petites et Moyennes Entreprises 2. Facilitation de la migration de main-d’œuvre provisoire et saisonnière intra-régionale et Sud-Sud 3. Connexion des communautés diasporiques avec leurs milieux d’origine par la facilitation des actions de développement territorial 4. Mise en valeur de la relation entre migrations, environnement et changement climatique 5. Définition de programmes basés sur le dialogue multilatéral et social sur la question migratoire 6. Développement de systèmes de collecte de données en vue de la création d’emplois dans les zones à fortes tendances migratoires 7. Harmonisation des fonctions de gestion migratoire et de la population 4. Cadre institutionnel Cette politique associe explicitement les relations avec la diaspora et la protection de l’environnement et la mitigation de risques de désastres naturels. Le Gouvernement d’Haïti assurera l’intégration des migrations internes et internationales sur le Plan d’action national d’adaptation (PANA). Il mettra en place des facilités pour canaliser les investissements de la diaspora haïtienne vers des programmes d’adaptation au changement climatique et de réduction des risques de catastrophe dans une perspective de genre. Ces efforts impliquent aussi le
  28. 28. 27 développement de partenariats entre les conseils municipaux et les communautés diasporiques pour favoriser l’’action communautaire et l’investissement. Ces actions reposent sur la réalisation d’une cartographie détaillée de la population diasporique en partenariat avec les pays récepteurs. Il importera de constituer et de mettre à jour un répertoire des organisations diasporiques par région et par activité aussi bien qu’une banque de données sur la main-d’œuvre qualifiée et la compétence régionales avec des services. Il est envisagé que l’accès à ces banques de données soit payant pour les institutions d’éducation et de formation, et des agences de recrutement locales et étrangères. Aussi, parmi les mesures destinées à la diaspora haïtienne, sont prises en compte la création d’un fonds et d’un centre d’incubation de projets d’investissement de la diaspora et la mise en place d’une commission mixte (Diaspora-État) qui sera l’organe responsable de la facilitation, de la structuration et du suivi des projets de développement conçu par la Diaspora auprès des institutions du gouvernement. Ces actions seront complémentées par la promotion de la mobilité professionnelle intra-régionale moyennant les cadres de mobilité facilitée par les CARICOM, CELAC et AEC/ACS. Le Gouvernement d’Haïti entend renforcer le lien entre la mobilité, la migration et l’entrepreneuriat. Dans ce sens, l’établissement de liens organiques entre microfinance, accès au logement et le travail saisonnier, aussi bien que l’établissement d’institutions de formation et de recrutement de fournisseurs de services qualifiés (industries culturelles, services domestiques, plombiers, informaticiens) est envisagé dans cette politique. La politique migratoire favorisera aussi l’accès au financement en mobilisant les transferts d’argent pour l’investissement et l’accès au microcrédit pour monter et développer des PME, surtout pour les femmes et les habitants des zones rurales. Cet appui prendra aussi la forme de la mise en place de services d’accompagnement de ces PME tout en favorisant l’exportation, y inclus des projets d’élaboration de produits agricoles et autres aspects de la chaîne de valeur du tourisme. 5. Cadre légal La mise à contribution de la diaspora haïtienne est essentielle dans cette dynamique. La reconnaissance de la pluri-nationalité en Haïti consacrée par la Constitution de 1987 amendée en 2011 est un acquis fondamental. Il reste à procéder à une campagne d’information et de sensibilisation des membres de la diaspora notamment sur les lois nationales pertinentes à la fiscalité et la publicisation de la contribution diasporique au niveau de la population haïtienne. Au niveau international, le Gouvernement d’Haïti entend faire le plaidoyer, de concert avec les institutions de la société civile et de la diaspora haïtienne, pour le respect des droits des migrants en général et, des Haïtiens en particulier, par la systématisation de la présence haïtienne dans des forums et activités internationales et régionales sur la migration et le développement. Il entendra également mettre à profit l’entreprise de dialogue au niveau de l’OMC dans le cadre l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) ayant trait à la mobilité des prestataires de services et des actions bi- et multilatérales pour le développement d’accords de mobilité saisonnière à l’échelle globale et dans le Bassin de Caraïbes, le développement de réseaux et règlements sur le recrutement (préparation, services financiers, communication, réinsertion). À cet effet, l’État procèdera à l’adaptation de la législation et des services consulaires haïtiens pour la protection économique et sociale des travailleurs migrants. Cette adaptation s’effectuera à partir de la ratification des Conventions no. 97, no. 143 et no. 189 de l’OIT et Convention de 1990 de l’ONU et l’intégration de ces engagements dans un processus de négociation d’accords bilatéraux et multilatéraux de promotion de main-d’œuvre haïtienne à l’étranger.
  29. 29. 28 6. Renforcement des capacités de recherche, de dialogue social et de l’infrastructure Un effort de mise en place d’un système de gestion de données sur l’identité et de facilitation d’accès aux documents d’identification est à la base d’une nécessité de changer le contexte de réception et de retour des migrants haïtiens. En ce sens, le Gouvernement d’Haïti, en partenariat avec la société civile et des partenaires techniques, entend réaliser une base de données répertoriant au fur et à mesure le profil des compétences /expériences des rapatriés pour assurer leur réintégration rapide et efficace. La politique envisage aussi le développement de systèmes de collecte de données en vue de la création d’emplois dans les zones marquées par de fortes tendances migratoires. Cela inclura la réalisation d’une cartographie des principaux acteurs économiques, associations de producteurs et des coopératives dans les communes concernées avec l’appui des chambres de Commerce et autres regroupements. Cette politique met aussi l’accent sur le transport et les technologies d’information et de communication en tant que base d’une économie migratoire bien structurée. Le Gouvernement d’Haïti vise ainsi l’amélioration des infrastructures de transports inter- et intra-régionales, l’infrastructure des communications et l’utilisation des Technologies de l’Information et de la Communication (TIC) pour la communication, les transferts de valeurs et l’éducation à distance animée par les membres de la diaspora.

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