1) El documento habla sobre los principios constitucionales de gasto público en España, incluyendo el deber de contribuir, la legalidad financiera y la justicia en el gasto público. 2) Se explican los principios de igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica relacionados con la contribución de impuestos. También la legalidad presupuestaria y en materia de deuda pública. 3) Finalmente, se analiza el alcance del principio de legalidad tributaria y los elementos esenciales de los

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LECCIÓN 3. CONSTITUCIÓN igualdad, de progresividad y de no confiscación), junto a los
principios de justicia material (principio de legalidad
FINANCIERA (II).
presupuestaria).
EL DEBER DE CONTRIBUIR, LEGALIDAD
FINANCIERA Y La violación de tales principios podrá motivar la interposición de un
LA JUSTICIA EN EL GASTO PÚBLICO. recurso o cuestión de anticonstitucionalidad (art. 53 CE).
1- EL DEBER DE CONTRIBUIR AL 1.1. La generalidad de la imposición.
SOSTENIMIENTO DE LOS GASTOS
PÚBLICOS EN EL ARTÍCULO 31.1. CE Se trata de un principio conectado con el de igualdad, en el sentido
de prohibición de las discriminaciones o privilegios en materia
Art 31 CE, cuyo texto es el siguiente: fiscal. Este principio aparece identificado en el art. 3 LGT, por su
parte, en la CE aparece recogido en el artículo 31.1 CE: “Todos
“1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos…”.
acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario
justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en Encontramos un doble valor o significado en este artículo:
ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
• primero, afirma que el deber de contribuir no se reduce a los
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos nacionales; sino a “todos”, nacionales y extranjeros.;
públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de
eficiencia y economía. • y segundo, establece el criterio de generalidad de la
imposición o de ausencia de privilegios en la distribución de
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales la carga fiscal, que, en principio, afecta a todos los que
de carácter público con arreglo a la Ley”. tengan capacidad económica.
En los tres apartados de este precepto se condensan los principios La vigencia del principio de generalidad no significa que no
o criterios materiales sobre el reparto de la carga tributaria puedan existir exenciones o beneficios fiscales; estas normas de
(principios de capacidad económica, de generalidad, de favor pueden fundamentarse en la propia capacidad económica (ej.
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exención de la renta mínima o vital) o en otras razones amparadas
por el ordenamiento. Lo que no es posible es el establecimiento  No toda discriminación o desigualdad de trato es contraria a la
de exenciones (u otro tipo de medidas) intuitu personae. Según el Constitución sino sólo aquella carente de justificación objetiva y
TC la quiebra del principio de generalidad es constitucionalmente razonable.
válida siempre que responda a fines de interés general que la
justifiquen.  Requisitos para la licitud de la diferenciación: justificación, licitud
del fin perseguido, y adecuación y proporcionalidad de las
consecuencias del trato desigual. De esta forma, es indispensable
1.2. El principio de igualdad y la capacidad
que el distinto trato se mantenga dentro de los límites de la
contributiva.
proporcionalidad, evitando resultados especialmente gravosos o
desmesurados.
El principio de igualdad se proclama en la CE en su artículo 1, junto a la
libertad, la justicia y el pluralismo político, siendo desarrollado Estas consideraciones son válidas tanto para la igualdad del artículo 14,
posteriormente en varias direcciones: no solamente la igualdad formal como para el artículo 31.
ante la Ley (art. 14 CE), sino también la igualdad sustancial y el deber de - Sin embargo, la violación del 14 puede ser aducida
los poderes públicos de promover las condiciones para hacerla efectiva directamente mediante Recurso de amparo, y la del 31 sólo
(art. 9 CE). puede llegar al TC mediante la cuestión de
inconstitucionalidad.
El TC ha establecido que la relación entre el principio general de igualdad
consagrado en el artículo 14 CE y los principios rectores del sistema fiscal, Por ello, se determina que el art. 31 CE hace referencia a la igualdad en la
que se especifican en el art. 31 CE, está, incorporada en este último ley (se relaciona con la prohibición de discriminaciones o desigualdad de
precepto, que menciona también entre dichos principios el de igualdad. trato en el reparto de la carga tributaria sobre la base de circunstancias o
criterios objetivos), relacionada con la prohibición de discriminación o
El principio de igualdad se opone a la discriminación en el tratamiento de desigualdad de trato en el reparto de la carga tributaria, y la del art. 14 se
situaciones que pueden considerarse iguales; lo cual no impide que la ley refiere a igualdad ante la ley (prohíbe la discriminación en razón de
establezca un trato desigual que se funde en criterios objetivos y criterios subjetivos o relacionados con la condición de la persona).
suficientemente razonables.
La igualdad material del artículo 31 CE exige un necesario tratamiento
Máximas específicas del principio de igualdad: desigual de situaciones que manifiestan distinta capacidad económica,
por tanto, la igualdad no implica uniformidad, sino mantenimiento de
 Es necesario que los términos de comparación sean homogéneos. posiciones jurídicas equivalente para los ciudadanos.
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reflejo de la capacidad económica global de los sujetos; esto exige
Por su parte, el principio de capacidad económica contiene su construir el sistema dando un peso relativo importante a las figuras
formulación constitucional en el art. 31.1 CE: “Todos contribuirán al que se basan en índices más perfeccionados de capacidad
sostenimiento de los gastos público de acuerdo con su capacidad económica como es el caso de la imposición personal sobre la renta.
económica”. El propio art. 31 configura a la tributación según la capacidad
económica como un objetivo al cual sirven de manera instrumental los
restantes principios o criterios de justicia del sistema tributario.
1.3. El principio de progresividad y la prohibición de
El mencionado principio guarda una estrecha relación con el principio de confiscatoriedad.
igualdad, ya que el modelo de reparto de las cargas tributarias se
establece conforme a un criterio de reparto basado precisamente en la
Progresividad: característica de un sistema tributario según la cual a
capacidad económica de los contribuyentes.
medida que aumenta la riqueza de cada sujeto, aumenta la contribución
en proporción superior al incremento de la riqueza. (Cuanto más gano
Podemos afirmar que el Principio de Capacidad Económica cumple en
más pago.)
nuestro ordenamiento constitucional tributario las tres siguientes
funciones:
Base Imponible _ Tipo impositivo
1. De fundamento de la imposición o de la tributación: en palabras del
Tribunal Constitucional, la lógica obliga a buscar la riqueza donde la Los que tienen más, contribuyen en proporción superior a los que tienen
misma efectivamente se encuentra. menos.
2. De límite para el legislador en el desarrollo de su poder tributario: De nuevo, aparece enunciado en el artículo 31.1 CE: “…mediante un
El legislador no puede establecer tributos si no es tomando como sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y
presupuestos circunstancias que sean reveladoras de capacidad progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.
económica y modulando la carga tributaria de cada contribuyente en
función de la intensidad con la que en el mismo se ponga de La progresividad es una característica que afecta no a cada figura
manifiesto el mencionado índice de capacidad económica. tributaria singular (cada impuesto o cada tasa), sino que es una cualidad
que debe predicarse del conjunto del sistema tributario. Lo cual exige,
3. De programa u orientación para el legislador en cuanto al uso: El lógicamente, que en éste tengan un peso suficientemente importante los
legislador ha recibido el encargo por parte del Constituyente de impuestos con carácter progresivo.
hacer que el sistema tributario en su conjunto sea, cada vez más, un
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La progresividad tiene una profunda relación con el valor de la igualdad,
entendida como criterio material, que debe ser hecha efectiva también 2.- Legalidad en materia de ingresos tributarios y no tributarios:
con el concurso de los poderes públicos (art. 9 CE); e igualmente, esta
conexión se identifica con el mandato de la capacidad económica. • Legalidad en materia de patrimonio del Estado: art. 132.1 CE.
No confiscatoriedad: el 31.1 CE termina señalando que el sistema • Legalidad en materia de crédito público: art. 135.1 CE.
tributario no tendrá en ningún caso alcance confiscatorio.
• Legalidad en materia de prestaciones patrimoniales públicas:
Se configura como una especie de garantía frente a posibles abusos en la • Tributos:
progresividad del sistema: en aquellos supuestos en que una Ley  Tributos del Estado: art. 133.1 CE.
configurase de tal manera un tributo que llegase a producir efecto  Tributos de las CC.AA y corporaciones locales:
confiscatorio o de anulación del derecho de propiedad, el precepto sería art. 133.2 CE.
tachado de anticonstitucional.  Beneficios fiscales: art. 133.3 CE.
Este principio sólo puede ser aplicado cuando la exigencia del impuesto • Otras prestaciones patrimoniales públicas: art. 31.3 CE.
produzca efectos confiscatorios, pero no simplemente cuando sea
gravoso para el sujeto pasivo. Las Corporaciones locales, a pesar de contar con asambleas electivas no
pueden establecer sus propios tributos si no es en base a una previa y
2- LA LEGALIDAD EN MATERIA precisa habilitación legal. Lo mismo no se aplica, sin embargo, a las
FINANCIERA Comunidades Autónomas, dotadas de potestad legislativa.
El principio de legalidad tributaria tiene una fundamentación plural,
El principio de legalidad alcanza tanto a la materia relativa al gasto
aunque dentro de las razones que abonan dicho principio, sobresale, la
público, como a la de ingresos públicos, tanto tributarios como no relativa a la garantía de democracia en el procedimiento de
tributarios. establecimiento de los tributos.
1.- Legalidad en materia de gasto (legalidad presupuestaria):
2.1 Legalidad presupuestaria.
• En las obligaciones financieras: artículo 133.4 CE.
La primera de las reglas formales sobre la creación de tributos es la
• Aprobación de presupuesto mediante ley: art. 134.1 CE. aplicación del principio de legalidad tributaria.
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Según dicho principio, podemos decir abreviadamente, que es necesaria a) El concepto de prestación patrimonial de carácter público
una Ley formal para el establecimiento de tributos. Se habla en este recogido en el texto constitucional es más amplia y abierta que la
sentido de reserva de ley, o principio de legalidad. de tributo.
El principio de legalidad tributaria se encuentra establecido en el artículo b) La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo
31.3 CE, que, como hemos visto, requiere que las prestaciones personales mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por
o patrimoniales sean establecidas con arreglo a la Ley. Dicho principio es parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto
recalcado, con relación expresa a los tributos, por el artículo 133.1, que pasivo. Este es un elemento determinante de la exigencia de
dice que el poder tributario del Estado se ejercerá mediante Ley. reserva de ley; de esta manera, puede concluirse que la
coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de
El principio de legalidad debe ser visto como una institución al servicio del prestación patrimonial de carácter público.
interés de asegurar la democracia en el procedimiento de imposición o
establecimiento de las vías de reparto de la carga tributaria. c) Deben considerarse prestaciones coactivas, no sólo aquellas en
las que así resulta expresamente de su propio régimen jurídico,
En relación con la determinación del ámbito material del principio de sino también aquellas otras en las que, aunque la relación de la
legalidad tributaria es necesario responder a dos cuestiones: que nace el deber de pagar sea fruto de una decisión libre del
sujeto, pueda afirmarse que dicha libertad existe sólo
- ¿Cuáles son las prestaciones que se encuentran amparadas por la formalmente, como sería el caso de los servicios públicos
garantía del principio de legalidad? esenciales.
- Y ¿Cuáles son los elementos de la prestación que deben ser
regulados en base a dicho principio? 2.2La reserva de ley en materia de deuda pública.
Nuestro texto constitucional ha seguido, en este sentido, un criterio de Para establecer la legalidad en materia de crédito público, tendremos que
máxima amplitud, esto es, el de prestación personal o patrimonial de remitirnos expresamente al art. 135.1 de la Constitución, el cual establece
carácter público. que “El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda
Pública o contraer crédito”.
Es importante destacar la STC 185/1995 que mantiene una línea doctrinal
sobre el alcance material cubierto por la reserva de ley, que se puede Por ello, concluimos directamente que en materia de deuda pública
resumir en los siguientes puntos: existe reserva de ley.
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2.3 Reserva de ley en materia tributaria: fundamento y reglamentario. Se trata, por otro lado, de una lista manifiestamente
ámbito . incompleta que, en lugar de aclarar, crea confusión.
En cuanto al contenido del principio de legalidad presupuestaria, hay que Resulta de gran relevancia señalar el artículo 133.1 CE: “La potestad
establecer que el mismo cubre la regulación de los elementos esenciales originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al
del tributo. Estado, mediante ley”.
¿Cuáles son estos elementos? En el caso de la reserva del artículo 31.1 CE del principio de legalidad
• La ley debe regular en qué supuestos se origina el deber de tributaria nos hallamos ante una reserva meramente relativa, tal y como
pagar un tributo (hecho imponible), ya ha quedado de manifiesto.
La reserva de ley en materia tributaria exige, por tanto, que la creación ex
• quién está obligado a pagarlo (sujetos pasivos),
novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o
configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante ley.
• cuánto hay que pagar (base, tipo, cuota); De esta manera, una vez establecido que la Ley debe intervenir en el
establecimiento de la disciplina de los elementos esenciales del tributo,
Por el contrario, NO se incluyen aspectos de la regulación relativos a se trata ahora de determinar cuál debe ser el alcance o profundidad de
elementos accidentales propios de la ejecución de la Ley. esta intervención.
Otra cuestión a tener en cuenta es si el establecimiento de las La doctrina ha solido distinguir, entre reserva absoluta y reserva relativa.
exenciones y de los beneficios fiscales está reservado a la ley o puede ser
remitido a una norma reglamentaria.
• En el primer caso, la Ley debe llevar a cabo de manera acabada la
- La solución se encuentra en el art. 133.3 CE, el cual establece que
completa regulación de la materia a ella reservada, sin dejar
“todo beneficio fiscal afecte a los tributos del Estado deberá
espacio para la integración de su disciplina por una fuente
establecerse en virtud de Ley”.
distinta.
El ámbito de la reserva de ley, según la LGT, se configura por medio del
• En el supuesto de la reserva relativa, puede limitarse a establecer
establecimiento de una lista de materias reservadas a la ley (art. 8); sin
los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina
embargo, la función de esta norma es meramente interpretativa, su
de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida, en
efecto jurídico es el de establecerse como límite expreso al poder
todo o en parte, por una fuente secundaria.
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La CE conecta el principio general de legalidad en la actuación de los
El TC entiende que, en materia tributaria, se establece reserva de ley poderes públicos con la garantía de seguridad jurídica en su art. 9; si bien,
relativa; esto se deriva de que el art. 31.3 CE, puesto que el mismo no esta garantía no tiene, en relación a los tributos, un valor absoluto,
habla de establecimiento por Ley, sino “con arreglo a la Ley”. pudiendo ceder ante otras exigencias.
No son admisibles las habilitaciones “en blanco”, sino que la intervención EL PROBLEMA DE LA RETROACTIVIDAD DE
del reglamento ha de producirse “en términos de subordinación, desarrollo LAS NORMAS TRIBUTARIAS.
y complementariedad”, y, “siempre que sea indispensable por motivos
técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por La CE establece en su art. 9.3 la prohibición absoluta de normas
la Constitución o por la propia Ley”. retroactivas sólo en relación a las “disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”. Dentro de este ámbito
4. OTROS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES no se incluyen las normas tributarias.
CON INCIDENCIA EN MATERIA
FINANCIERA. Por lo tanto, en materia tributaria, el legislador podrá disponer sobre esta
cuestión, sin embargo, no podrá hacerlo libremente, habrá de tener
presente en todo caso el principio de seguridad jurídica.
EN ESPECIAL, EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURÍDICA. Como principio general del derecho, podemos decir que las normas
deben tener efectos a partir del momento en que son publicadas y no
En la regulación y en la aplicación de los tributos deben tenerse presentes antes.
todos los principios y garantías constitucionales en la medida en que
puedan resultar relevantes. Véase como ejemplos: Principio de legalidad • El problema de los efectos de las normas tributarias se plantea
penal, reserva de ley en materia de regulación del procedimiento fundamentalmente en el caso de las normas retroactivas que
administrativo, así como los derechos constitucionales a la intimidad, a la agravan la posición jurídica del contribuyente.
inviolabilidad del domicilio, el de respeto a la unidad del mercado…
• La retroactividad con efectos favorables al contribuyente casi no
El art. 9 CE reconoce el derecho a la seguridad jurídica o certeza del plantea problemas constitucionales pues no empeoran la
Derecho; por lo que respecta al derecho tributario, este postulado de la situación del contribuyente.
imposición exige que el contribuyente pueda conocer con suficiente
precisión el alcance de sus obligaciones fiscales. La Constitución Española (artículo 9.3) sólo consagra la irretroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
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derechos individuales, por lo que en materia tributaria no hay una En el primero de los supuestos, sólo exigencias cualificadas de interés
interdicción absoluta de retroactividad. general podrían imponer el sacrificio del principio de seguridad jurídica;
mientras que, en el segundo caso, la licitud o ilicitud de la disposición
El artículo 9.3 de la CE prohibe la retroactividad de ciertas normas entre dependerá de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso
las que no se incluyen las normas de naturaleza tributaria. Las normas que tenga en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los
tributarias no se consideran restrictivas de derechos individuales, por lo diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del
que nada impide que tengan alcance retroactivo. ordenamiento jurídico tributario, así como las circunstancias concretas
que concurren en el caso, es decir, la finalidad de la medida y las
Por su parte la Ley General Tributaria no contiene ninguna disposición circunstancias relativas a su grado de previsibilidad, su importancia
específica que regule o prohiba la retroactividad de la norma tributaria. cuantitativa, y otros factores similares.
En vista de este silencio, y por remisión expresa del artículo 20 de la LGT,
sobre entrada en vigor de las normas, se aplica la regla general prevista Pero, aparte de esta consideración del grado de retroactividad, que no es
en el artículo 2.3 del Código Civil, según la cual, las leyes no tendrán totalmente determinante, lo importante es el examen de las
efecto retroactivo, salvo que dispongan lo contrario. circunstancias que concurren en cada caso particular. Dentro de estas
circunstancias sobresalen las relativas a la previsibilidad de la medida y a
El Tribunal Constitucional (SSTC 126/1987, 182/1997, 234/2001) distingue su justificación por “exigencias cualificadas de interés general”.
dos posibilidades o situaciones de retroactividad:
PÉREZ ROYO señala que la retroactividad supone siempre un menoscabo
• retroactividad auténtica o de grado máximo o plena: se refiere a de la garantía de la seguridad jurídica, y en los casos en que el legislador
aquellas "disposiciones legales que con posterioridad pretenden decide pasar por encima de esta garantía, ordenando la aplicación
anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas retroactiva de una norma, debe hacerlo, no de manera arbitraria, sino por
con anterioridad a la propia ley". Es decir, es la que se produce imperativo de otros valores de justicia que en el caso concreto pasan por
cuando la nueva norma se aplica a situaciones nacidas y acabadas encima de la seguridad jurídica"
antes de su entrada en vigor.
En resumen, determinar cuándo una norma tributaria de carácter
• retroactividad de grado medio o impropia: se refiere a aquellas retroactivo vulnera la seguridad jurídica de los ciudadanos es una
disposiciones "que pretenden incidir sobre situaciones o cuestión que sólo puede resolverse caso por caso, teniendo en cuenta, de
relaciones jurídicas actuales aún no concluidas". Se da cuando la un lado, el grado de retroactividad de la norma y, de otro, las
nueva norma se aplica a situaciones en curso de formación pero circunstancias que concurran en cada supuesto.
aún no perfectamente realizadas.
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