O documento discute a governança, participação social e diálogo federativo no Brasil pós-Constituição de 1988. Aborda conceitos de federalismo, bases teóricas, atribuições dos entes federativos, Regiões Metropolitanas, consórcios públicos e avanços na participação social através de conselhos.

1. GOVERNANÇA, PARTICIPAÇÃO
SOCIAL E DIÁLOGO FEDERATIVO
Contribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar, Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso
Linhares (DIEST), Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.
Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR – renato.balbim@ipea.gov.br

2. Federalismo: Conceito e especificidades
• Estrutura de Estado definida por meio de regras
constitucionais com objetivo de prover um grau
de autonomia regional e representação nacional
para suas unidades geográficas.
 28 Estados nacionais federativos (3 na América do Sul e 3
na América do Norte).
 Competências dos entes federativos
 Arranjos, cooperação e coordenação federativa.
• Especificidade do Modelo federativo brasileiro
pós - CF 88, em especial, os municípios como
entes ou unidades federadas.

3. Bases teóricas e metodológicas
• Abordagens teórico-metodológicas diversas: Ciência
Política, Economia do Setor Público (Finanças
públicas), Administração pública, Direito
Administrativo etc.
• Referências: Modelos Americano (competitivo) e
Alemão (cooperativo).
• Questões: 1) Que federalismo queremos para o
Brasil? 2) Por que o federalismo brasileiro não tem
sido capaz de lidar com as heterogeneidades e as
desigualdades regionais no país?

4. Constituição Federal de 1988: alguns legados...
• Cumprimento parcial de atribuições federativas:
 União: planos nacionais e regionais, de ordenamento
territorial e de desenvolvimento econômico-social;
 Estados: ordenamento regional, Regiões Metropolitanas;
 Municípios: plano diretor e uso do solo, saneamento,
transporte coletivo;
• Insuficiente regulamentação das atribuições concorrentes;
• Tensões: descentralização x centralização.
• Demandas por criação de novos Estados ou Territórios (15)
e Municípios (800). Emenda Constitucional 15/1996
restringe a emancipação municipal.

5. Novos Estados Propostos

6. Constituição das RMs no Brasil
Metropolização: processo de formação socioespacial; configuração de um
território ampliado (cotidiano), a partir de uma cidade-núcleo, em que se
COMPARTILHA um conjunto de funções de interesse comum.
Especificidades da questão metropolitana no Brasil:
Metrópoles ≠ RMs (Regiões Metropolitanas)
Quais RMs constituem efetivamente metrópoles hoje no Brasil?
Descolamento no caso brasileiro:
Metrópoles que não são RMs X RMs sem metrópoles
Balbin, Renato – et au – “Desafios contemporâneos na gestão das Regiões Metropolitanas”
In: Revista Paranaense de Desenvolvimento.
IPARDES nº 120 - http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/article/view/245

7. Constituição das RMs no Brasil
Atualmente no Brasil...
• Ausência de normativas nacionais/federais: perda de importância do
papel estratégico das RMs para o desenvolvimento do país?
• Gestão metropolitana não mobiliza lutas sociais e se identifica com o
planejamento tecnocrático e autoritário, em contraste com os
desdobramentos da política urbana => Estatuto da Cidade: valorização
do “urbano”, cidade como conceito atrelado a município.
Valorização da esfera municipal, desvalorização dos estados-
membros e falhas de articulação entre as esferas do governo
Desarticulação e enfraquecimento da questão metropolitana
A quem (qual esfera) interessa a metrópole?

8. Constituição das RMs no Brasil
Atualmente no Brasil...
• 54 RMs e 3 RIDEs. (10 RMs SC – 04 SP)
• Ao menos 27 interpretações, soluções, arranjos e omissões no que diz
respeito à gestão metropolitana;
• RMs heterogêneas em termos de composição, tipologia e perfil, e
pluralidade de critérios para instituição e gestão metropolitana.
Fragmentação institucional da gestão metropolitana
• Parcial: 10 Sistemas de Gestão Metropolitanas previstos em lei;
• 16 Conselhos Metropolitanos: “democracia do espetáculo”, todos
com forte peso dos agentes públicos e políticos (estaduais e da capital).

9. RMs
sem metrópoles
Quanto à taxa de urbanização:
• 6 RMs tem taxa inferior à taxa brasileira de 84,3%, sendo a RM do Agreste a com
menor taxa : 55%.
Quanto ao número de municípios:
• RMs formadas de 02 municípios (Macapá, N-NE Catarinense e Lajes) até 39 (São
Paulo);
• RMs federais, à exceção de Belém, são formadas por 13 (Salvador) a 39 municípios
(São Paulo).
Tamanho médio das cidades “metropolitanas”.
• Tubarão, a menor RM, tem 129 mil habitantes, contra os 19 milhões de São Paulo;
• Rio de Janeiro, São Paulo e Belém: 678.990, 504.425 e 408.169 habitantes. O
mesmo indicador para as RMs do Agreste, de Campina Grande e de Chapecó é de
30.063, 29.875 e 21.535, respectivamente.
• A relação encontrada entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapecó) é
de 32 vezes. Consideradas as 09 RMs originais seria de 5,3 vezes
Comunicado IPEA nº 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881

10. Classificações das RMs e metrópoles
• IBGE – REGIC: 12 espaços metropolitanos no Brasil, sendo uma grande
metrópole nacional (São Paulo), duas metrópoles nacionais (Rio de Janeiro e
Brasília), e outras 9 metrópoles regionais;
• IBGE – GEUBs: 17 Grandes Espaços Urbanos Brasileiros;
• Governo Federal - IPEA 2002 e outros estudos: 11 metrópoles globais,
nacionais e regionais. Metrópoles prioritárias;
• IPEA 2010: 9 RMs originais ou metrópoles nacionais;
• Plano Nacional de Habitação: diferencia RMs Rio e São Paulo (A), Centro-Sul
(B), e Norte e Nordeste (C) na sua tipologia;
• Fundação João Pinheiro – Déficit Habitacional no Brasil 2007: 9 RMs
historicamente pesquisadas pela PNAD - IBGE;
• Observatório das Metrópoles estuda 15 metrópoles e Maringá (citada como
aglomeração urbana);
• MPOG: 11 RMs e RIDE DF como prioritárias no PAC 2.

11. Configuração Atual e Tendências da Rede
Urbana no Brasil (IPEA, 2002)
O estudo de referência para agregar as RMs por grupos.

12. Grandes Espaços Urbanos Brasileiros –
GEUBs (IBGE)

13. Região de Influência das Cidades – REGIC
(IBGE, 2008)
Classificação da REGIC – IBGE 2008
RMs e regiões integradas de desenvolvimento Número de ocorrências
Nível Subnível
Grande metrópole nacional São Paulo 1
Metrópole nacional Rio de Janeiro e Brasília (Ride) 2
Metrópole
Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Metrópole 9
Horizonte, Curitiba, Goiânia e Porto Alegre
São Luís, Teresina (Ride), Natal, João Pessoa,
Capital regional A Maceió, Aracaju, Vitória, Campinas, 10
Florianópolis e Cuiabá
Campina Grande, Londrina, Maringá Blumenau
Capital regional B (RM do Vale do Itajaí), Chapecó e Joinville (RM 6
do Norte-Nordeste Catarinense)
Capital regional
Santos (RM da Baixada Santista), Macapá,
Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do
Agreste), Ipatinga-Coronel Fabriciano-Timóteo
Capital regional C 8
(RM do Vale do Aço) e Criciúma (RM
Carbonífera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz
(RM do Sudoeste Maranhense)
Centro sub-regional Centro sub-regional A Itajaí (RM da Foz do Rio Itajaí), Lages e Tubarão 3

14. Conclusões primeiras
Profunda heterogeneidade entre RMs
Existência de RMs não metrópoles
Esvaziamento institucional
Falta de cidadania metropolitana
Falta de critérios nacionais
Falta de institucionalidade acerca das FPIC
INEXISTENCIA DE POLITICA METROPOLITANA
METROPOLE NÃO SE INSERE NA PERSPECTIVA DO
DESENVOLVIMENTO NACIONAL

15. Gestão regional e metropolitana:
avanços recentes
Lei de Consórcios Públicos nº 11.107/2005 (e Decreto nº 6.017/2007)
• Arranjos institucionais cooperativos: maior legalidade e viabilidade à
gestão metropolitana, porém não se adapta às questões de planejamento
integrado e gestão do uso do solo;
• Ações setoriais concertadas entre estados: Ceará, Piauí e Maranhão na
área do turismo; Alagoas e Sergipe para o desenvolvimento regional;
Pernambuco e Bahia na área da saúde;
• Entre municípios e entre municípios e estado, sobretudo nas áreas
de saúde pública, educação e meio ambiente (apoio do MMA para
formação de consórcios intermunicipais para coleta e destinação de
resíduos sólidos), transportes (Recife e Curitiba), e saneamento e uso dos
recursos hídricos (Ceará). Comunicado IPEA nº 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881

16. Gestão regional: avanços recentes
Número de municípios consorciados por setor
CUNHA et al (org.). Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro: avanços e desafios. In: Estado,
instituições e democracia : república. Brasília : Ipea, 2010.

17. Consórcios públicos: avanços recentes
Gráfico 1: Evolução do consorciamento por setor (Em %) – Brasil – 2005/2009
Modalidade de Consorciamento
45%
40%
35%
BRASIL
2005
30%
25% BRASIL
2009
20%
15%
10%
5%
0%
EDUCAÇÃO SAÚDE DESENVOLVIMENTO HABITAÇÃO MEIO AMBIENTE TRANSPORTES
URBANO E SOCIAL
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

18. Gráfico 2 - Modalidade de consorciamento, por grande região (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios)
Tipo de Consórcio por Grande Região - 2009
80%
70%
60% EDUCAÇÃO
SAÚDE
50%
DESENV. URBANO
40%
HABITAÇÃO
30% MEIO AMBIENTE
20% TRANSPORTES
10%
0%
TE
E
TE
E
L
IL
SU
ST
RT
AS
ES
ES
DE
NO
BR
O
RD
SU
O
NO
R
NT
CE
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

19. Gráfico 3 - Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios, em cada faixa)
Tipo de Consórcio por Tamanho da População - 2009
60%
50%
EDUCAÇÃO
40% SAÚDE
DESENVOLVIMENTO
URBANO
30% HABITAÇÃO
MEIO AMBIENTE
20% TRANSPORTES
10%
0%
Total Até 5000 De 5001 a De 10001 a De 20001 a De 50001 a de 100001 a Mais de 500000
10000 20000 50000 100000 500000
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

20. MAPA 2 - Frequência dos consórcios por município (2005 / 2009) - Brasil

21. Governar
• De acordo com o paradigma da governança,
governar é:
– Capacitar grupos sociais e comunidades para que eles se
organizem de forma autônoma; e
– Coordenar e articular esses grupos e comunidades,
assim como equilibrar os seus interesses.
• A identificação e solução de problemas sociais e
econômicos envolve a interação - redes;
• Esse processo é essencial para se produzir políticas
geradoras de desenvolvimento sustentável.

22. Governança recente
• Principais mudanças na governança, no Brasil
pós-1988:
– Transferência de poderes decisórios e de
implementação aos governos ou esferas federativas
subnacionais;
– Redução do escopo da intervenção do Estado;
– Ampliação da transparência das decisões públicas;
– Incorporação da sociedade civil ao processo
decisório, via instituições participativas.

23. Participação social
• Uma das dimensões do regime democrático e de
sistemas federativos e republicanos, tem como
objetivos:
• Transparência,
• Expressão das demandas sociais,
• Inserção da sociedade nas ações estatais –
governança em redes,
• Controle social.

24. Avanço das instituições participativas
no Brasil
• CONSELHOS NACIONAIS
• Espaços permanentes de interação entre
representantes do poder público e da
sociedade civil que auxiliam no planejamento,
formulação e controle das políticas públicas.
 31 conselhos criados desde 1930 – 1350
conselheiros titulares
 10 conselhos criados na década de 1990 (33%)
 16 conselhos criados entre 2003 e 2010(50%)

25. Avanço das instituições participativas
no Brasil
• CONFERÊNCIAS NACIONAIS
• Eventos que ocorrem periodicamente e
constituem canal de comunicação entre
diversos setores sociais e o Estado brasileiro.
• Produzem deliberações e diretrizes para as
políticas públicas.
 12 conferências até 1988
 74 conferências nacionais entre 2003 e 2010

26. OUVIDORIAS
• Atuam na interlocução entre o cidadão e a
administração pública.
• Permite que o cidadão participe da gestão pública e
realize o controle social sobre os serviços oferecidos.
• O número de ouvidorias cresceu de 40 em 2003 para
176 em 2011.
• 3 Desafios para as ouvidorias:
1. Constituição de ouvidorias autônomas e democráticas.
2. Criação de um Sistema Federal de Ouvidoria Públicas
com o objetivo de Articular e coordenar a ação das
Ouvidorias Públicas.
3. Criação de indicadores de avaliação.

27. Estudos sobre participação
• Estudos no Brasil até anos 90 :
 A dinâmica horizontal da relação entre os
atores sociais,
 Relação de autonomia e dependência em
relação ao Estado.
• A partir de 2000 os estudos tornaram-se mais
complexos:
 Efetividade deliberativa
 Efeitos distributivos da participação social.

30. Direcionamento Monitoramento
estratégico e fiscalização
Conselhos e
Conferências
Ouvidorias
Reuniões,
comitês, GTs Audiências e
e mesas de Consultas
negociação
Resolução de
Oitiva para ações
problemas e
específicas
conflitos

31. Legenda: azul – 1 a 10 conselheiros, amarelo – 11 a 20, verde – 21 a 30, vermelho – mais de 30.
Fonte: Survey IPEA 2011.

32. Fonte: Survey PRODEP 2011

33. PROPOR (44,2%):
• Garantias de direitos
• Estabelecimento de estratégias
• Indicação de prioridades de ação
• Articulação de entes federados
• Indicação de alternativas de financiamento
• Criação ou qualificação de programas,
políticas, planos e sistemas

34. AGENDAR (24,5%):
• Disseminar uma visão de política ou maneira
de tratar o assunto
• Possibilitar o encontro de diferentes sujeitos
políticos
• Promover reflexões e debates
• Reafirmar compromissos

35. FORTALECER A PARTICIPAÇÃO (17,3%):
• Reafirmando princípios e propondo
instrumentos participativos
• Garantir o acesso a grupos específicos em
espaços participativos
• Criação e reformulação de conselhos
• Monitoramento e institucionalização de
conferências

36. ANALISAR (14%):
• Diagnóstico da realidade
• Avaliação da implementação de uma política

38. O(A) SR(A) ACHA QUE O GOVERNO FEDERAL
ENTRE 2003 E 2010 AMPLIOU AS
OPORTUNIDADES DE INFLUÊNCIAS DA
SOCIEDADE NAS DECISÕES GOVERNAMENTAIS?
%
Sim 53,0
Não 38,0 JÁ OUVIU FALAR DAS CONFERÊNCIAS
NR 9,0 TEMÁTICAS PROMOVIDAS NOS
Total 100,0 MUNICÍPIOS,ESTADOS E NA UNIÃO?
%
Sim 41,8
Não 57,7
JÁ PARTICIPOU DE ALGUMA CONFERÊNCIA NR ,5
TEMÁTICA ? Total 100,0
%
Sim 6,5
Não 35,3
NR 58,2
Total 100,0

39. Se já participou de conferências, em qual temática?
%
Assistência social 56,4
Comunicação 22,2
Cultura 29,4
Das cidades 20,5
Direitos humanos 39,2
Educação 18,9
Esportes 16,1
Juventude 11,2
Política para as mulheres 44,8
Saúde 8,4
Saúde mental 11,2
Segurança alimentar e nutricional 3,5
Segurança pública 12,6
Fonte: survey PRODEP 2011

40. 13%
Desenvolvimento
Econômico
8% Garantia de direitos
Infraestrutura e
11% Recursos Naturais
Políticas Sociais
68%
Fonte: IPEA, 2011.

41. Meio- Desenvolvimento
Proteção Social Infraestrutura
Ambiente Econômico
Transparência e
42% 38% 32% 27%
legitimidade
Correção de rumos e
metodologias dos 22% 29% 43% 45%
programas
Fiscalização e controle 36% 33% 25% 28%
Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: Sigplan - Respostas de gerentes de programas nos relatórios de avaliação
anual

42. • Multidimensionalidade dos resultados
 formação de cidadãos mais preparados para ação
política;
 formação e ativação de novos atores na sociedade
civil;
 transparência, racionalidade e eficiência da
administração pública;
 políticas públicas direcionadas a funções
distributivas e inclusivas; a formação de novas elites
políticas;

43. Contribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar,
Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso Linhares (DIEST),
Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.
Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR –
renato.balbim@ipea.gov.br