Este trabalho estuda as diretrizes para elaboração das políticas públicas de macro-planejamento ambiental no Estado de São Paulo entre os anos de 1998 e 2002. O estudo verifica como as políticas públicas de proteção ambiental foram postas em prática e qual foi o nível de participação dos municípios e da sociedade civil organizada nesse processo de elaboração.

1. 1
I SIMPÓSIO INTERNACIONAL DE CIÊNCIAS INTEGRADAS DA UNAERP
CAMPUS GUARUJÁ
Democracia participativa sem participação da
comunidade. Uma análise do Zoneamento Ecológico-
Econômico da Baixada Santista.1
Carlo Romani (Cebrap) caromani@ig.com.br
Elson Maceió (Unaerp) maceio@cave.org.br
RESUMO: Este trabalho estuda as diretrizes para elaboração das
políticas públicas de macro-planejamento ambiental no Estado de São Paulo
entre os anos de 1998 e 2002. O estudo verifica como as políticas públicas
de proteção ambiental foram postas em prática e qual foi o nível de
participação dos municípios e da sociedade civil organizada nesse processo
de elaboração. Para isto, foi analisada uma das etapas de elaboração do
Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, cuja função principal é a de
estabelecer os instrumentos, as metas e as diretrizes para a gestão da zona
costeira do Estado de São Paulo. O instrumento analisado foi o Zoneamento
Ecológico-Econômico de uma das áreas costeiras em que foi dividido o
Estado: a Região Metropolitana da Baixada Santista. O que norteia este
trabalho é procurar entender se a aplicação de um modelo de
desenvolvimento sustentável, meta a ser alcançada com o zoneamento, além
de satisfazer os interesses desenvolvimentistas do mercado regulando de
modo mais adequado o uso dos recursos naturais, atenderia, também, os
interesses das comunidades residentes na área costeira em questão.
Palavras chave: Zoneamento ecológico, Sociedade civil,
Desenvolvimento sustentável.
1. A gênese do Zoneamento Ecológico-econômico.
Antes de empreendermos a análise proposta sobre o Gerenciamento
Costeiro, é preciso retroceder até a década de 1980 e observar a conjuntura
política em que estava inserida a problemática do meio ambiente. Era uma
época em que o governo federal, sob forte pressão internacional, cujo ápice
ocorreu entre 1987 e 88, anos de grande devastação na Amazônia, viu-se
constrangido a incluir definitivamente em sua agenda políticas públicas de
proteção ambiental. Com o fim da ditadura militar, cuja política ambiental
transformara o país em um imenso desastre ecológico, a questão ambiental
1
Este artigo faz parte de uma pesquisa financiada pela CAPES junto à linha de pesquisa
Conflitos Ambientais do CEBRAP/SP. Carlo Romani (FAG, CEBRAP), responsável pelo
projeto, é doutor em História pela Unicamp. A pesquisa conta com a participação de Elson
Maceió, graduando em Direito pela Unaerp/Guarujá. Ambos são membros do CAVE,
Coletivo Alternativa Verde, de Santos.
1

2. 2
foi elevada a um outro patamar de importância durante o governo federal
eleito pela via indireta em 19852. Nessa gestão federal nasce o Ministério do
Meio Ambiente e o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o CONAMA. Pela
primeira vez na história brasileira, às vésperas da elaboração de uma nova
Constituição, surge uma pressão popular canalizada por alguns agentes
ambientalistas colocando os cuidados com o meio ambiente como uma
questão prioritária para o desenvolvimento nacional. Segundo Leila Ferreira,
o capítulo do meio ambiente na Constituição de 1988 “é inovador e
avançado”. Ainda segundo a autora, a novidade é “a ação concorrente entre
as três esferas da federação, União, Estados e municípios, como co-
responsáveis pela garantia da qualidade ambiental.” (1998: 54)
Um dos frutos desse “avanço” foi a Lei Federal n º. 7661/88 que
instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Esse plano foi
elaborado por um grupo de trabalho envolvendo os governos estaduais e o
governo federal coordenados pela Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar, a CIRM. A proposta inicial dessa comissão, depois
transformada em lei, era a de “promover, a nível nacional, um programa de
racionalização do uso dos recursos naturais costeiros, com o objetivo
explícito de melhorar a qualidade de vida da população e proteger os
ecossistemas litorâneos ameaçados pela ocupação desordenada do
território”. (SEMA, 1996:15)3
Somente dez anos depois, o Governo do Estado de São Paulo
promulgou, enfim, a Lei n º. 10019/98 que instituiu o Plano Estadual de
Gerenciamento Costeiro. Após muitos estudos realizados enfocando os
conflitos provocados pelas diferentes pressões de apropriação dos recursos
naturais nos municípios do litoral, a zona costeira do Estado foi dividida em
quatro grandes setores: Complexo Estuarino-Lagunar de Iguape e Cananéia;
Vale do Ribeira, considerando sua bacia de drenagem; Região Metropolitana
da Baixada Santista; Litoral Norte.
Conforme a cartilha distribuída pela Secretaria do Meio Ambiente,
“esses conflitos constituem desafios a serem enfrentados pelo Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro, que deverá buscar alternativas para
promover o desenvolvimento sócio-econômico com a manutenção e/ou
recuperação da qualidade dos ecossistemas costeiros”. (SEMA, 1998:1)4
Esse plano, finalizado em 2001 e que não foi posto em prática5, deveria ser
fruto de um programa de gerenciamento elaborado pela Secretaria em
conjunto com as prefeituras e a sociedade civil.
Com esse plano de gerenciamento, a intenção do Governo do Estado
era a de poder realizar a administração da zona costeira de forma
“participativa e democrática”. Participativa porque o plano de gestão teria
2
Sobre o meio ambiente como pauta de políticas públicas, ver os trabalhos de NEDER;
VIOLA e LEIS; GUIMARÃES.
3
(grifo do autor).
4
(grifo do autor). Inclui a Lei N º. 10.019, 3 de julho de 1998, Governo do Estado de São
Paulo.
5
O projeto de zoneamento proposto sofreu críticas de vários setores, inclusive dos
municípios e o governo do Estado decidiu abortar os trabalhos realizados. Em 2002 foi
criado outro grupo de trabalho coordenado pelos comitês de bacias hidrográficas, onde,
governo do Estado espera ter maior controle sobre o processo decisório.
2

3. 3
como protagonistas do processo três distintos segmentos da sociedade: o
Estado, as prefeituras e representantes da sociedade civil organizada, não
sendo, portanto, uma via de mão única. Democrática, pois a proposta de
zoneamento adjacente ao plano seria debatida em reuniões abertas com a
participação do público interessado e de entidades civis representando todos
os setores da sociedade. Com base na setorização do litoral, respaldado pela
participação pública, e com o apoio dos instrumentos de planejamento a
serem finalizados, o Governo pretendia “reverter os principais focos de
degradação ambiental e, conseqüentemente, promover o desenvolvimento
sustentável com a melhoria do padrão de vida da população”.(SEMA, 1998:1)
São quatro, os instrumentos de planejamento e gerenciamento do
Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro que deveriam garantir os meios
para se alcançar os objetivos desejados:
1) Zoneamento Ecológico-Econômico – estabelece as normas disciplinadoras
para a ocupação do solo e o manejo dos recursos naturais que compõem
os ecossistemas costeiros, bem como aponta as atividades econômicas
mais adequadas para cada zona.
2) Sistemas de Informações – opera com informações cartográficas,
estatísticas e de sensoriamento remoto, possibilitando a avaliação
periódica da evolução da qualidade ambiental.
3) Planos de Ação e Gestão – estabelecem um conjunto de programas e
projetos setoriais, integrados, compatíveis com as diretrizes estabelecidas
no zoneamento.
4) Monitoramento e Controle – orienta o licenciamento e a fiscalização das
atividades sócio-econômicas, a partir do acompanhamento das
modificações na cobertura vegetal, no uso do solo e das águas.
O principal instrumento de planejamento é o Zoneamento Ecológico-
Econômico e a partir de sua definição se dará lugar o processo de ocupação
e desenvolvimento do litoral paulista. A participação inicial do Estado nesse
planejamento foi a de apresentar, através de sua Coordenadoria de
Planejamento Ambiental, os parâmetros básicos para a formulação do
Zoneamento Ecológico-Econômico. A proposta dos técnicos procurou, antes
de tudo, identificar as diferentes unidades territoriais, agrupando-as de
acordo com as suas características físicas, biológicas e sócio-econômicas.
Estas unidades foram classificadas dentro de uma tipologia que as dividiu
em 5 diferentes zonas. Cada uma destas zonas recebeu critérios específicos
para o enquadramento das áreas costeiras dentro delas. Cada uma destas
zonas recebe permissão para determinados usos estabelecidos por lei. Enfim,
há ainda uma proposta de metas gerais a serem alcançadas pelas diversas
áreas enquadradas em cada uma das zonas.6
2. A representação da sociedade civil durante a elaboração do
zoneamento.
6
Rodos os parâmetros e a integra da lei n º. 10.019, de 3 de julho de 1998, podem ser
encontrados em www.cave.org.br na página sobre gerenciamento costeiro
3

4. 4
Os trabalhos de execução do Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro foram norteados pela concepção de que este zoneamento deveria
estar a cargo de diferentes atores sociais. Esta gestão descentralizada
prevista em lei, levou à constituição de um sistema colegiado de gestão, com
a participação do governo estadual, municipal, e da sociedade civil, na
definição do enquadramento das áreas, na administração de conflitos entre
as partes envolvidas e na aprovação do zoneamento proposto. Tudo isto
dentro da orientação política traçada pela Agenda 21, em que o
“desenvolvimento sustentável das áreas costeiras depende de ações
articuladas e coordenadas entre os municípios e os diversos setores públicos
e privados da sociedade civil”. Nas palavras do Governo do Estado esse
sistema colegiado visa “tornar transparente o processo de gestão e, ao
mesmo tempo, aumentar qualitativamente a participação comunitária na
formulação das políticas públicas”. (SEMA, 1998: 1)
Aparentemente o processo se constituiu em um avanço em relação aos
modelos de gestão a que estamos habituados na sociedade brasileira. O texto
elaborado pelo governo sugere que há uma preocupação em trazer para o
debate e para a elaboração de políticas públicas, diferentes atores sociais,
indo de encontro às tendências mais contemporâneas da administração
pública. Insere-se dentro dos conceitos de reflexividade expressos
inicialmente por Anthony Giddens e Scott Lash e desenvolvidos por Ulrich
Beck em sua perspectiva de uma sociedade de risco. O momento atual da
sociedade pode ser definido, segundo estes autores, como um período de
mudanças globais que sugerem a participação efetiva de outros atores da
sociedade, além do poder público, como protagonistas na elaboração de
propostas e solução de problemas comuns7.
Estas mudanças globais são vistas por Beck como um período de
passagem de uma sociedade fundada na indústria, onde os problemas
ecológicos eram localizados, para uma sociedade em que aqueles problemas
deixaram de serem setorizados e tornaram-se globais. Vivemos em uma
sociedade de risco e, portanto, as questões de desequilíbrio ambiental que
levam a esses riscos não podem mais ser tratadas em uma escala micro,
regional. Por isso, para Beck, é de fundamental importância uma ação dos
peritos técnicos que detêm o conhecimento dos riscos ambientais envolvidos
em tomar posições que possam se opor à racionalidade econômica do
mercado. Daí o aparente avanço do Estado ao propor um plano de gestão
ambiental que prevê um zoneamento ecológico de toda a costa. Para Lash, a
“modernização envolve não apenas mudanças estruturais, mas uma
mudança de relacionamento entre estruturas sociais e agentes sociais.
Quando a modernização alcança determinado nível, os agentes tendem a
tornar-se mais individualizados8” e assim seria possível empreender ações
políticas sem passar pela centralização estatal. Seguindo estas referências
teóricas, talvez tivesse sido uma das preocupações do Estado, ao projetar
esse modelo de gestão, abrir espaço para uma representatividade plural da
sociedade no âmbito das políticas ambientais. Porém, ao fazermos uma
análise da representatividade dessa esfera privada da sociedade, vemos que
7
Sobre estas modificações na sociedade ver os trabalhos de GIDDENS; BECK; LASH;
TOURAINE.
8
Ver a introdução escrita por Scott LASH, p. 2, in BECK.
4

5. 5
a escolha das entidades representativas impediu, já de antemão, o avanço
esperado no sentido de uma possível participação dos agentes sociais.
Vejamos porque.
A elaboração geral do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro ficou
sob incumbência do Grupo de Coordenação Estadual e o Zoneamento
Ecológico-Econômico e os planos de ação e gestão ficaram a cargo dos
grupos de trabalho regionais. O setor da Baixada Santista compreende nove
municípios: Bertioga, Guarujá, Cubatão, Santos, São Vicente, Praia Grande,
Mongaguá, Itanhaém e Peruíbe. Este grupo setorial reuniu 27 membros
divididos em nove representantes do Governo do Estado (indicados pelas
secretarias do Meio Ambiente – com dois representantes; Economia e
Planejamento; Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Agricultura e
Abastecimento; Educação; Transportes Metropolitanos – EMPLASA; Esportes
e Turismo), nove representantes das prefeituras (um para cada município
envolvido) e nove representantes da sociedade civil organizada.
A escolha dos representantes da sociedade civil deveria ter sido
realizada, conforme o decreto já mencionado acima, em reuniões públicas
pelos respectivos segmentos sociais envolvidos. Para concorrer à escolha,
estariam abertas inscrições para entidades empresariais, dos trabalhadores,
dos profissionais liberais, do ensino e da pesquisa científica, organizações de
moradores e grupos ambientalistas. Porém, a escolha dos representantes foi
praticamente instituída pela Secretaria de Meio Ambiente através de uma
resolução que dividiu o colegiado de entidades civis da seguinte forma: três
representantes das associações de empresários, dois representantes de
sindicatos, um representante dos profissionais liberais, um representante
das entidades de ensino, um representante de associação de moradores, um
representante de organizações ambientalistas.
As nove entidades titulares escolhidas foram: Ciesp – Centro de
Indústrias do Estado de São Paulo; Associação Comercial de Santos,
Assecob – Associação das Empresas de Construção Civil da Baixada
Santista; Sindaport – Sindicato dos Portuários de Santos; Sindipetro –
Sindicato dos Petroleiros da Baixada Santista; Ipec-Unisantos – Instituto de
Pesquisas Científicas – Universidade Católica de Santos; Sociedade dos
Amigos da Prainha Branca; Associação dos Engenheiros Arquitetos e
Agrônomos de Bertioga; Movimento em Defesa da Vida.
Observando o histórico de atuação de cada uma dessas entidades na
questão ambiental da Baixada Santista, sua distribuição equilibrou-se entre
dois grupos distintos. Um grupo em que a preocupação com a qualidade do
meio ambiente sempre foi subordinada ao interesse de expansão e
especulação do mercado. Neste grupo incluem-se Ciesp, Associação
Comercial, Assecob e Associação dos Engenheiros. Um outro grupo cuja
atuação aproximou-se da necessidade da preservação ambiental e da
qualidade de vida do conjunto da população. Deste grupo fazem parte
Sindaport, Sindipetro, Amigos da Prainha Branca, Defesa da Vida. A
entidade ligada à universidade regional, cujo campo de ação inicialmente era
incerto, pendeu, durante o processo, para o lado do segundo grupo.
5

6. 6
O que se verificou na instituição desse sistema colegiado, foi que, os
grupos que defendiam o interesse da maioria da população ficaram restritos
a quatro ou cinco votos dentre o total de 27 membros eleitos. O Governo do
Estado através dessa deliberação garantiu para seus interesses, que
historicamente se distanciam dos interesses da defesa do meio ambiente,
1/3 dos votos. Um outro terço de votos foi garantido pelas prefeituras
municipais que atuaram em bloco durante todo o processo do zoneamento, e
representaram uma política socialmente conservadora e economicamente de
privilégio aos atores do mercado, portanto, em colisão direta com a
preservação do meio ambiente. O terço restante do colegiado eleito, que
poderia representar os interesses da melhoria da qualidade ambiental da
região, ficou diluído, cabendo ao mercado a metade dele.
Se efetivamente a vontade do Governo do Estado era fazer valer suas
palavras de aumentar qualitativamente a participação comunitária na
formulação das políticas públicas (SEMA, 1998), as duas únicas entidades
que tem a característica de comunitárias, a associação de moradores e a
ONG ambientalista, puderam influir muito pouco nas decisões tomadas. O
que se viu de fato desde o início do processo é que o objetivo de
descentralização proposto foi articulado de tal modo que o Estado
permaneceu com o controle da elaboração do zoneamento. E assim compôs
políticas que tentaram viabilizar o interesse desenvolvimentista do mercado,
representado pelas entidades empresariais presentes, bem como o interesse
de expansão urbana adjacente aos planos diretores municipais. Muitas vezes
a união desses dois segmentos, mercado e municipalidades, deteve, em
algumas sessões, a maioria dos votos do colegiado, impondo
enquadramentos de áreas no zoneamento, absolutamente retrógrados do
ponto de vista ambiental. Com essa vantagem, os próprios técnicos ligados à
SEMA se viram constrangidos, muitas vezes, a aceitar mudanças no
zoneamento inicialmente por eles recomendado. Mudanças estas que, uma
vez implementadas, poderiam trazer forte incentivo à ocupação predatória de
áreas anteriormente classificadas como de preservação permanente.
3. O processo de discussão durante a elaboração do zoneamento.
Muito antes da criação do grupo de trabalho já vinha sendo elaborada
uma proposta de zoneamento. Num primeiro momento, os técnicos da SEMA
trataram de subsidiar os municípios na formulação de seus respectivos
planos diretores com a realização do inventário ambiental e de diagnósticos,
visando a execução de uma proposta de zoneamento municipal. Num
segundo momento de trabalho, essas informações do zoneamento municipal,
foram checadas, atualizadas e complementadas pela equipe da Secretaria.
As informações levantadas foram então mapeadas em uma escala mais
reduzida, abrangendo toda a área do setor, e, finalmente, formou-se um
banco de dados para análise.9 Desse trabalho saiu a proposta inicial para a
discussão do zoneamento feita pelos técnicos do Estado.
Oficialmente, o grupo colegiado iniciou seus trabalhos somente em
agosto de 1998 com a participação de todos os representantes eleitos. Em
9
Ver mapa em www.cave.org.br, na página sobre Gerenciamento Costeiro.
6

7. 7
sua primeira reunião, a Coordenadoria de Planejamento Ambiental
apresentou aos membros do grupo a Lei Estadual que instituiu o Plano de
Gerenciamento Costeiro e os convocou para a reunião seguinte onde foi
apresentado o zoneamento proposto pelo Estado. A partir desta etapa
começaram a surgir divergências entre o Estado, as prefeituras e os
empresários, e entre todos estes e os ambientalistas.
Ao longo de todo o processo anterior, desde a elaboração da proposta
inicial de zoneamento, já se constatara uma forte ingerência na análise dos
peritos técnicos do Estado (geólogos, geógrafos, arquitetos e engenheiros),
por parte dos funcionários dos municípios. Nesta região do litoral paulista,
de enormes interesses econômicos (porto, pólo industrial, especulação
imobiliária e turismo de massa), os grupos ambientalistas são tidos como
vilões locais e sofrem constante campanha contrária promovida tanto pela
imprensa como pelas municipalidades, sendo acusados de contrários ao
“progresso”. É comum, no discurso de candidatos a prefeito, ouvirmos que o
grande problema que atrapalha o desenvolvimento da região é o “meio
ambiente”. A solução para o aumento da qualidade de vida que deveria ter
como meta a preservação e o uso racional e equilibrado dos recursos
naturais, torna-se, no discurso político um problema. Invariavelmente, o
objetivo de todas as prefeituras tem sido o de ampliar a ocupação das áreas
de vegetação de proteção permanente e de explorar exaustivamente os
recursos naturais, sem se preocupar com a sua renovação.
Não podemos nos esquecer de que não se trata de uma região pouco
desenvolvida economicamente, ou com bom estado de preservação e poucos
problemas ambientais. Muito pelo contrário, talvez seja a região
ambientalmente mais degrada do país, com sérios problemas de “saúde
pública, processos erosivos, degradação da cobertura vegetal pela geração de
emissões gasosas tóxicas, resíduos sólidos dispostos sem tratamento e em
áreas de ocupação urbana, mangues degradados e outros.” (EMPLASA) 10
Este texto, escrito pelo órgão de planejamento do governo estadual, é
insuspeito e mostra a gravidade da ocupação desordenada a que foi
submetida a região. Uma de suas cidades, Cubatão, foi notícia no mundo
inteiro ao ser considerada a cidade mais poluída do planeta11. Os idos anos
de 1984 e 1985, quando o bairro de Vila Parisi em Cubatão entrou em
estado de alerta e seus moradores tiveram de ser evacuados, não podem ser
facilmente apagados da memória. Os adeptos brasileiros das teses do
ambientalismo de livre mercado norte-americano, o chamado stay the course
proeminente durante os governos de Reagan e Bush (pai e filho), têm, ao
contrário dos de lá, precedentes que por si só já deveriam ter despertado
uma consciência ambiental diferenciada. Porém, o interesse do mercado,
principalmente o da especulação imobiliária, sempre falou mais alto nesta
parte da costa.
Assim, o que se viu durante a fase de elaboração do zoneamento, foi a
proposta de um plano para discussão que, de antemão, já atendia grande
10
Sobre a situação dos remanescentes florestais, consultar, SEMA/CETESB, 1999.
11
“The dirtiest chemical town in the world is located in Brazil... Every year the slum
residents have to redo their corrugated iron roofs, because the acidic rain eats them away”.
Der Spiegel, 1984, n º. 50: 110, in BECK: 43. Ver o estudo técnico clássico de BRANCO.
7

8. 8
parte da expectativa das prefeituras e dos empresários locais. Isto se torna
claro quando observamos os estudos originais anteriores à apresentação da
primeira proposta onde o enquadramento de áreas proposto no zoneamento,
correspondia de forma muito mais adequada à realidade da cobertura
vegetal realmente existente. E, principalmente, levava em consideração o
perigo de ocupações intensivas e desordenadas, que alguns dos
enquadramentos posteriormente modificados, induzem. No zoneamento final
proposto os enquadramentos de algumas áreas foram sensivelmente
alterados, facilitando a ocupação urbana de áreas de manguezais
remanescentes.
Uma das provas de que a ação das prefeituras durante o processo de
discussão conseguiu literalmente dobrar os objetivos iniciais dos peritos do
Estado, foi a criação de zonas de ocupação dirigida. Para permitir legalmente
a ocupação de algumas áreas, que pelo mapa de cobertura vegetal seriam
classificadas como zona Z212 foi criada uma nova tipologia para classificar
tais áreas como sendo Z4–OD (ocupação dirigida). Este expediente permite
que loteamentos não urbanizados em áreas que apresentem remanescentes
de cobertura vegetal primária sejam ocupados mediante compensação
ambiental. O conceito de compensação como medida mitigatória contra
danos ambientais anteriormente causados, aqui adquire um status de ação
reparadora futura, deturpando o conceito original. Assim, áreas de
preservação que estavam antes ilesas da especulação imobiliária, podem
passar a ser vetores de ocupação.
Muitas áreas da Baixada Santista geraram conflitos de interesse entre
os grupos ambientalistas e os proponentes originais. Ao todo, 76 áreas
distintas não alcançaram um consenso quanto à definição da zona em que
deveriam ser enquadradas. Durante quase um ano e meio esses conflitos
foram discutidos nas reuniões do grupo de trabalho. Via de regra, os
interesses defendidos pelas quatro entidades ligadas à defesa do meio
ambiente foram derrotados nas votações realizadas, quando não houve a
possibilidade de consenso. Em apenas três votações as propostas das
entidades ambientalistas foram vitoriosas.
Uma primeira análise13 mostra que, em quase todas as situações
tivemos proposta conjunta da parte dos nove representantes do Estado; em
todas as situações tivemos proposta conjunta da parte dos nove
representantes das prefeituras municipais junto aos quatro representantes
ligados às empresas e ao mercado; em quase todas as situações tivemos
proposta conjunta dos quatro representantes de trabalhadores, associação
de bairro e ambientalistas; o último representante da sociedade civil não
seguiu nenhum bloco. Assim, vamos agrupar as representações conforme a
tendência de seus interesses dividindo-os em Estado (nove votos); prefeituras
(13 votos); ambientalistas (quatro votos); neutro (um voto).
12
Z2 (zona que apresenta alterações na organização funcional dos ecossistemas primitivos,
mas capacita para manter em equilíbrio uma comunidade de organismos em graus variados
de diversidade, mesmo com a ocorrência de atividades humanas intermitentes e/ou de
baixos impactos. Em áreas terrestres a zona pode apresentar assentamentos humanos
dispersos de baixa densidade e pouco integrados).
13
Cf. análise das atas das reuniões do grupo setorial da Baixada Santista para o
Zoneamento Ecológico-Econômico. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.
8

9. 9
Uma segunda análise mostra que em 24 situações de conflito, Estado
e prefeituras coincidiram seus interesses; em outras 24 situações os
representantes do Estado e os ambientalistas é que coincidiram interesses;
e, em apenas nove casos, prefeituras e ambientalistas coincidiram seus
interesses.
Contudo, na etapa final dos trabalhos, quando foram colocadas em
votação aquelas situações conflitantes que não puderam ser resolvidas
através do consenso, o panorama dos interesses mudou de perfil. Analisando
o jogo de composição de propostas, veremos que, se durante as discussões
sobre os conflitos os objetivos do Estado se dividiram de forma igualitária
entre prefeituras e ambientalistas (24x24), durante as votações, os objetivos
do Estado penderam para o lado das prefeituras. Das 54 situações de
conflito que foram para votação: em 34 oportunidades o Estado e as
prefeituras votaram conjuntamente; somente em 19 oportunidades o Estado
votou com os ambientalistas; e em uma única situação o Estado votou de
modo independente.
4. Comentários finais.
A partir deste estudo podemos chegar a algumas conclusões. Primeiro,
que a escolha das entidades da sociedade civil não permitiu a participação
ativa e ampla das comunidades envolvidas na discussão do plano de
gerenciamento costeiro, como era o objetivo do decreto do Estado. Segundo,
que o plano de elaboração da proposta inicial de zoneamento para discussão
sofreu ingerências motivadas por interesses políticos de grupos empresariais
através das prefeituras locais. Terceiro, que houve uma significativa
mudança de posição por parte dos representantes membros do Estado no
decorrer do processo de discussão dos conflitos, vindo de encontro a um
maior atendimento dos interesses das prefeituras. Com estas primeiras
conclusões sobre o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, é possível
perceber que se estabeleceu uma enorme distância entre as metas que o
Governo pretendia alcançar através das políticas postas em prática pelo seu
decreto, e o resultado final dessas ações.
Na década de 1970, quando a preocupação com o meio ambiente
estava deixando de ser uma questão marginal para ser internalizada pelos
governos, os ecologistas radicais já punham em relevo a situação de risco em
que se encontra atualmente o planeta. Essas análises foram retomadas no
presente por sociólogos como Beck e Robert Paehlke (1989). Porém, desde os
anos setenta, Ivan Illich já afirmava que, ou
“concordamos em impor limites à produção industrial e tecnológica visando
conservar os recursos naturais, preservar a estabilidade ecológica necessária à
vida e favorecer o desenvolvimento e autonomia de comunidades e indivíduos...
ou então os limites necessários à preservação da vida serão determinados de
forma centralizada e planejada por engenheiros ecológicos, e a produção
programada de um ‘meio ambiente ótimo’ será entregue aos cuidados de
instituições centralizadas e tecnologias pesadas.”14
As políticas para o meio ambiente no capitalismo pós-industrial,
chamadas por André Gorz de tecnofascismo, podem muito bem, numa
14
cit. in CROALL & RANKIN:128.
9

10. 10
situação limite de risco planetário transformarem-se numa espécie de eco-
fascismo sob o comando de poucos experts. Portanto, a crença na ação
desses experts, como Beck gostaria que ocorresse, não é compartilhada hoje
pelos seguidores mais “suaves” daqueles antigos ecologistas radicais, sob o
risco de caminharmos para uma ditadura de peritos. A autonomia libertária
numa sociedade ecológica e socialmente equilibrada, como Illich e Gorz
gostariam que ocorresse, encontra eco hoje em propostas bem menos
radicais para o desenvolvimento de uma economia cooperativa15, e para a
descentralização administrativa e financeira em torno de comunidades livres,
como é a proposta da democracia ecológica elaborada por Roy Morrison.
Nesse panorama de idéias atual, o que parece que o governo do Estado
gostaria de ter feito? Inicialmente, tentou promover uma descentralização
administrativa das políticas ambientais coordenada por um pequeno grupo
de experts. Assim, pensou que através desse plano conseguisse controlar e
manter equilibrada a ganância dos mercados locais e a destruição dos
recursos naturais. Trouxe para esse palco uma inexpressiva parcela da
comunidade com o objetivo de legitimar o discurso político e o processo
decisório do gerenciamento dentro das modernas teorias participativas de
descentralização. O resultado que esperava era o de um avanço na
formulação de políticas ambientais em direção ao desenvolvimento
sustentável, mantendo a gestão política sob o seu controle.
Um objetivo que, por princípio, não se sustenta em si mesmo.
Democracia participativa com controle do Estado é uma ação incompatível.
Da mesma forma, democracia participativa com desequilíbrio de forças entre
o mercado e a sociedade, não existe. Enfim, o próprio conceito de
desenvolvimento sustentável, como bem demonstraram Nobre e Amazonas
(2002), é somente uma tentativa de adequar o velho ideal de acúmulo
ilimitado de capital, já presente desde as primeiras formulações teóricas
sobre o capitalismo existentes em Locke e Adam Smith, para uma época em
que o Capital se dá conta de que os recursos naturais não são eternamente
inesgotáveis. A idéia de um desenvolvimento sustentável nada mais é do que
uma roupa nova do capitalismo em sua fase tardia para regular novamente a
escassez, ou seja, administrar o conflito sobre as propriedades. Porém, a
regulação da escassez numa sociedade de mercado depende exatamente do
poder (político, econômico e social) que tem cada indivíduo ou grupo,
portanto, do acúmulo primitivo de propriedades, e não, como quer fazer crer
a tese do desenvolvimento sustentável, de um acordo possível de ser
estabelecido com a participação daqueles que ainda não tem acesso a ela. O
conceito de desenvolvimento sustentável encerra em si mesmo uma utopia
impossível de ser realizada: a idéia de que o planeta seria capaz de reciclar
tudo aquilo que consome. Uma idéia que em seu estado limite beira o
ridículo. Numa analogia orgânica sugere a possibilidade de que alguém
poderia se alimentar das próprias fezes indefinidamente.
A proposta de teses para o uso adequado dos recursos naturais sob o
controle do conjunto da sociedade aponta para uma política muito próxima à
15
Esse cooperativismo não tem sido entendido como uma atividade autogerida pelos
trabalhadores, mas como uma medida paliativa aceita para substituir a administração
privada de empresas falidas por causa da reorganização do próprio mercado.
10

11. 11
concebida por Paehlke, para quem os “valores de primeira-ordem (ou os
valores da economia de mercado) e proteção ambiental não são mutuamente
excludentes, nem necessariamente em conflito.”(1995: 352) Talvez, estes
valores comecem a não mais entrar em conflito naquela parte do planeta
onde a distribuição de propriedades seja mais equilibrada e, portanto, a
igualdade social é maior. Fato que permite que a política municipal ou
regional deixe de ser controlada exclusivamente por pequenos coronéis ou
caciques donos do mercado local ou os testa de ferro destes. Talvez, também
não haja este tipo de conflito onde as comunidades locais já se encontrem
bastante organizadas na defesa de seus interesses imediatos e tenham força,
representatividade e bastante dinheiro em caixa, podendo assim fazer valer,
através de maciça propaganda e ações públicas, sua opinião sobre a
qualidade de vida que lhes interessa. Aqui, ao sul do Equador, a realidade
ainda está muito distante dessa pretensão civilizada do capitalismo e são
raras as vitórias conseguidas pelas comunidades locais na defesa de seus
interesses contra a especulação do mercado16.
Voltando ao plano de gerenciamento costeiro, o que
efetivamente ocorreu? O Governo do Estado subestimou o poder e a coesão
das prefeituras municipais associadas aos interesses do mercado regional.
Não se deu conta de que o perfil político dos prefeitos da região visava o
retorno imediato em termos de dividendos econômicos e eleitorais não
mantendo preocupações de médio e longo prazo. Não tinha uma avaliação da
fraqueza das organizações ambientalistas locais e, portanto, não ampliou
sua representatividade com receio de perder o controle do processo
decisório. O resultado foi que acabou perdendo-o do mesmo modo. Com os
ambientalistas e as comunidades isoladas do sistema de gestão, foram as
forças do mercado e os políticos regionais que acabaram controlando a
formulação do Zoneamento Ecológico-Econômico.
Bibliografia consultada:
Atas das reuniões do grupo setorial da Baixada Santista para o Zoneamento
Ecológico-Econômico. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.
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BRANCO, Samuel. O fenômeno Cubatão. São Paulo. Convênio
CETESB/Ascetesp, 1984.
16
Como exemplo, a vitória obtida pela AmaLeblon, Associação de Moradores do Leblon, e
outras comunidades do Rio de Janeiro, contra o projeto Niemayer, de alargamento desta
avenida como parte do anel viário municipal. Mas nesse caso, como bem mostra ALONSO,
tratam-se de comunidades com potencial econômico elevado e influência decisiva na mídia.
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