1. República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Estudios Económicos
ARCHIVOS DE ECONOMÍA
Elementos para el debate sobre una nueva
reforma pensional en Colombia
Juan Carlos ECHEVERRY GARZON
Andrés ESCOBAR ARANGO
César MERCHAN HERNANDEZ
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA
Documento 156
11 de Septiembre de 2001
La serie ARCHIVOS DE ECONOMIA es un medio de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órgano
oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, de
responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución.

2. Elementos para el debate sobre una nueva reforma
pensional en Colombia
Juan Carlos ECHEVERRY GARZON
Andrés ESCOBAR ARANGO
César MERCHAN HERNANDEZ
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
1
Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA
Resumen
Este trabajo muestra la trayectoria del sistema pensional colombiano en las últimas décadas.
Revela el creciente déficit fiscal generado por los pagos de pensiones y su evolución previsible
durante los próximos cincuenta años en ausencia de una reforma. Explora las causas que
ocasionaron esta situación y las inequidades del sistema. Expone diversas alternativas que se
pueden contemplar para cubrir este pasivo, entre ellas modificar los parámetros fundamentales
del sistema pensional, utilizar recursos del petróleo y, durante las próximas décadas, aumentos
de impuestos o inversiones convenidas con los fondos privados de pensiones. Enumera los
elementos que deben tenerse en cuenta en el diseño del ajuste a un sistema pensional. Señala
algunas experiencias internacionales con diferentes tipos de reformas hechas recientemente y sus
causas. Se concluye que el ajuste al sistema pensional colombiano es inaplazable,
principalmente por el potencial desequilibrio fiscal que puede generar el régimen de prima
media administrado por el Instituto de Seguros Sociales y la garantía de pensión mínima en los
sistemas de capitalización individual y prima media. Finalmente, se muestra que es necesaria
una combinación de alternativas que contribuyan a la financiación balanceada del pasivo
pensional colombiano.
Clasificación JEL: D63, H24, H55, J32
Palabras clave: Pensiones, Seguridad Social, Equidad, Subsidios
1
Los autores son funcionaros del Departamento Nacional de Planeación.

3. CONTENIDO
1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO ..................... 4
2. ¿CÓMO SE LLEGÓ A LA SITUACIÓN ACTUAL? ............................................... 11
2.1 CONTRATOS DESCENTRALIZADOS SIN FONDEO EN EL TIEMPO .................................... 11
2.2 INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO Y AJUSTE DE COTIZACIONES ........................................ 12
2.3 MAYORES OBLIGACIONES CON LEY 100 DE 1993..................................................... 13
2.4 CAMBIOS DEMOGRÁFICOS ...................................................................................... 15
2.5 RECESIÓN ECONÓMICA .......................................................................................... 17
2.6 REGÍMENES ESPECIALES ........................................................................................ 18
2.7 INEQUIDAD ............................................................................................................ 18
2.8 CUANTIFICACIÓN ................................................................................................... 19
3. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS............................................. 20
3.1 COSTO DE APLAZAR LA REFORMA PENSIONAL........................................................... 23
3.2 ALTERNATIVAS PARA FINANCIAR EL PASIVO PENSIONAL Y PERMITIR LA SOSTENIBILIDAD
FISCAL EN EL MEDIANO PLAZO ........................................................................................ 27
4. ¿QUÉ HA PASADO EN OTROS PAÍSES? ........................................................... 29
4.1 ALGUNOS HECHOS ................................................................................................ 29
4.2 SOLUCIONES ......................................................................................................... 31
5. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE UNA REFORMA PENSIONAL............. 36
6. CONCLUSIONES .................................................................................................. 39
ANEXO 1....................................................................................................................... 43
ANEXO 2....................................................................................................................... 44
ANEXO 3....................................................................................................................... 45
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1. PAGO DE PENSIONES (% DEL PIB) Y PENSIONADOS . .........................................8
GRÁFICO 2. COTIZACIÓN EFECTIVA Y PROGRAMADA - ISS...................................................13
GRÁFICO 3. INDICADORES DEMOGRÁFICOS DE AMÉRICA LATINA...........................................16
GRÁFICO 4. CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN DEMOGRÁFICA - COLOMBIA..................................16
GRÁFICO 5. DÉFICIT OPERACIONAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO
– SPNF (% DEL PIB)..................................................................................21
GRÁFICO 6. EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PENSIONAL...............................................22
GRÁFICO 7. EFECTO DE POSTERGAR LA REFORMA PENSIONAL.............................................23
2

4. GRÁFICO 8. FINANCIACIÓN CON EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, IVA.............................24
GRÁFICO 9 A ISS................................................................................................................25
GRÁFICO 9 B CAJAS PÚBLICAS...........................................................................................25
GRÁFICO 9 C. MAGISTERIO.................................................................................................26
LISTA DE CUADROS
CUADRO 1. ORIGEN DE AFILIACIÓN A LAS AFPS. DICIEMBRE DE 2000.................................15
CUADRO 2. AFILIADOS EN EL RÉGIMEN DUAL.....................................................................17
CUADRO 3. BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO –SPNF (% DEL PIB).............19
CUADRO 4. GASTO EN PENSIONES EN AMÉRICA LATINA (% DEL PIB)..................................29
CUADRO 5. SISTEMA PENSIONAL DE URUGUAY. RELACIÓN ACTIVO/PASIVO.........................29
CUADRO 6. VARIACIÓN DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC)..............................31
CUADRO 7. VARIACIÓN DEL SALARIO MÍNIMO REAL............................................................31
LISTA DE RECUADROS
RECUADRO 1 ¿QUÉ ES UN SISTEMA PENSIONAL?................................................................4
RECUADRO 1A OTRA MANERA DE VER UN SISTEMA PENSIONAL............................................7
RECUADRO 2. LA GARANTÍA DE PENSIÓN MÍNIMA. ¿QUÉ ES Y CUÁLES SON
SUS IMPLICACIONES?...................................................................................9
RECUADRO 3. LA NECESIDAD DE REFORMAR EL SISTEMA PENSIONAL EUROPEO..................33
3

5. 1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO
Desde su creación hace más de 50 años, el sistema pensional colombiano ha sido
objeto de varias transformaciones. Sin embargo, estos cambios sucesivos no han
resultado en un conjunto eficiente de mecanismos que recaude y administre
cotizaciones y, por otro lado, pague las pensiones de los colombianos. El deficiente
diseño2 y la pobre administración del sistema pensional del país han resultado en un
esquema de baja cobertura, el cual no obstante ejerce cada vez mayor presión sobre
las finanzas públicas.
En 1993 se dieron los primeros pasos importantes para solucionar este grave problema,
mediante la promulgación de la Ley 100 de ese mismo año. Con ella se terminó el
monopolio del sistema de prima media y se abrió un necesario espacio para que iniciara
su operación un sistema paralelo de capitalización individual. La creación de esta nueva
modalidad de manejo de recursos y de pago de pensiones, constituyó el primer avance
hacia un sistema pensional donde los recursos son mejor administrados y la
dependencia fiscal del sistema se reduce, en la medida en que los beneficios están más
relacionados con los requisitos.
Recuadro 1: ¿Qué es un sistema pensional?
Un sistema pensional es un arreglo institucional que ofrece la posibilidad de ahorrar
durante la vida laboral con el fin de recibir un flujo de recursos para cubrir alguna
contingencia: invalidez, vejez, etc. La configuración de cualquier sistema pensional está
determinada por una serie de características, las cuales se pueden clasificar en tres
componentes: flujo de fondos, parámetros básicos y esquema de administración. Desde
el punto de vista conceptual, es importante hacer esta distinción, ya que los diversos
problemas de los sistemas pensionales a nivel mundial obedecen a fallas de diseño o
bien a fallas de gestión de alguno de estos tres componentes. El flujo de fondos de un
sistema pensional, correspondiente al primer componente, el cual resume de forma
adecuada este tipo de arreglo institucional, puede describirse gráficamente de la
siguiente manera:
2
El único sistema con un diseño inicial técnicamente adecuado fue el del Instituto de Seguros Sociales,
sin embargo su mala administración y los cambios legales posteriores no le permitieron acumular los
recursos suficientes para responder en un futuro cercano por todas sus obligaciones.
4

6. Diagrama del Flujo de Fondos de un Sistema Pensional
Empleados
Empleadores
Cotizaciones Inversiones
Independientes
Gastos
Administrativos
Pensiones
Es necesario hacer una serie de consideraciones sobre el arreglo institucional descrito
en el diagrama anterior. En primer lugar, los trabajadores independientes deben hacer
un esfuerzo de ahorro mayor al de los empleados para acceder a una pensión
equivalente, ya que no cuentan con el aporte complementario de los empleadores. En
segundo lugar, las cotizaciones recibidas por el sistema son invertidas en un portafolio,
cuyo rendimiento determina de manera importante el monto de pensión que se puede
pagar. Una deficiente administración de este portafolio atenta directamente contra el
bienestar futuro del afiliado, cuando llegue el momento de recibir su pensión.
Finalmente, del diagrama se desprende que el monto total de cotizaciones recibidas, y
sus rendimientos derivados del portafolio de inversiones, no sólo sirve para pagar
pensiones. También debe cubrir los gastos administrativos de la entidad que maneja los
recursos de cotizantes y pensionados. Por lo tanto, una entidad ineficiente con altos
costos administrativos, reduce la mesada pensional de sus afiliados.
El segundo componente, los parámetros básicos del sistema, define tanto los requisitos
que deben cumplirse para acceder a una pensión, como su monto. Dichos parámetros
constituyen la columna vertebral de un sistema pensional. En efecto, si los parámetros
básicos no se definen correctamente, el resultado es un sistema insostenible, incluso si
la administración del portafolio y los gastos de administración se hacen de la manera
más eficiente posible.
Si se quiere acceder a una pensión de vejez o invalidez, todo sistema debe definir,
como mínimo, el monto de los aportes o ahorros que debe hacer el afiliado; el tiempo
durante el cual debe llevar a cabo dichas cotizaciones; la edad mínima para obtener la
pensión y, finalmente, el monto de la pensión. Dicho de otra forma, los parámetros
básicos de cualquier sistema pensional son: tasa de cotización, tiempo de cotización
(generalmente expresado en semanas), edad de pensión y tasa de reemplazo o monto
de pensión. En la sección 4 de este documento se describen en detalle las restricciones
bajo las cuales se debe definir el conjunto de parámetros básicos.
5

7. El tercer componente de un sistema pensional es el esquema de administración de los
recursos. Es útil definir dos tipos o extremos, ya que la mayoría de los sistemas
pensionales vigentes en el mundo son administrados bajo alguna combinación de estos
dos. El primero corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de todos los
afiliados van a una bolsa común, de la cual, una vez incluidos los rendimientos del
portafolio de inversiones y descontados los gastos administrativos, se pagan las
pensiones. Este esquema se conoce como régimen de prima media. La primera
característica fundamental de este esquema es que, una vez se cumplen una serie de
requisitos, los beneficios otorgados al pensionado son fijos. Por esta razón, al sistema
de prima media también se le conoce como de prestación o beneficio definido. La
segunda característica fundamental de este esquema es que las pensiones pagadas en
un momento dado, las cuales reducen la bolsa común, se financian con los recursos
que a la misma bolsa estén aportando los empleados o independientes activos. Dados
unos parámetros básicos como los mencionados anteriormente, una rentabilidad del
portafolio de inversiones y una estructura de gastos administrativos, es razonable
pensar que la sostenibilidad de un sistema de prima media, con los jóvenes pagando
las pensiones de los viejos, depende de la estructura de la población por edades. En
efecto, hay una edad promedio de la población a partir de la cual no es sostenible el
sistema de prima media, ya que el monto de pensiones pagado drena la bolsa común
más rápido de lo que se llena por aportes de cotizantes activos.
En segundo extremo corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de los
afiliados se manejan en cuentas independientes. Este sistema se conoce como de
ahorro o capitalización individual. El rendimiento de los aportes propios va a una cuenta
personal, de forma tal que los aportes propios y sus rendimientos asociados
constituyen, en principio, el único capital disponible para pagar la pensión de cada
afiliado. Por lo tanto, la pensión de cada individuo ha sido financiada por él o ella
durante su vida laboral. Por otra parte, el monto de pensión recibido no corresponde a
un monto fijo, como en el sistema de prima media, sino que depende del monto y la
rentabilidad que hayan tenido los aportes del individuo durante su vida laboral. Por esta
razón, el esquema de capitalización individual también se califica como de contribución
definida (se conocen los aportes pero no el monto de la pensión que se va a percibir en
el futuro).
Sin embargo la reforma de 1993 no fue lo suficientemente profunda y se crearon
nuevos compromisos. El problema del pasivo acumulado durante los últimos 50 años no
podía ser totalmente solucionado con la creación de los fondos privados de pensiones.
Una serie de factores que aún persiste tampoco ayudó a reducir ese pasivo: el
“desgreño” y los altos costos administrativos, la corrupción, la multiplicidad de
esquemas públicos para atender los pagos pensionales, los imposibles privilegios de
algunos grupos. Y, más importante aún para el futuro de la seguridad social en
pensiones, los defectos del sistema de prima media, que lo hicieron inviable
prácticamente desde su creación hace varias décadas, no fueron debidamente
ajustados en la Ley 100/93. También se creó una responsabilidad adicional, la garantía
6

8. de pensión mínima, y se efectuó el sinceramiento de la deuda pensional pública y la
correspondiente a los aportes que había dejado de hacer el Estado como patrono3.
Recuadro 1a. Otra manera de ver un sistema pensional
Una forma sencilla de comprender un típico sistema pensional es analizarlo desde las
perspectivas demográfica y temporal, y desde los requisitos y beneficios de acuerdo
con los niveles salariales, como se muestra en el diagrama adjunto. La dinámica
demográfica define el número de cotizantes, el cual incide en la cantidad de
pensionados a futuro, de acuerdo con las condiciones del mercado laboral (empleo,
desempleo, informalidad). Una vez definidas las personas en el sistema, importa el
papel que desempeñan, bien sea como cotizantes o pensionados, y el tiempo durante
el cual permanecen en dichos roles. El periodo de disfrute de la pensión deberá estar
en concordancia con el período de cotización o afiliación. En la medida que una
persona permanezca más tiempo cotizando podría tener derecho a un mayor periodo
para gozar de su mesada.
Diagrama de un sistema pensional simplificado
PERSONAS
N A C IM IE N T O S
E M P L E O S
C O T IZ A N T E S
P E N S IO N A D O S
TIEMPOS
C U Á N T O T IE M P O C U Á N T O T IE M P O
C O T IZ A N R E C IB E N P E N S IÓ N
S O B R E Q U É
S O B R E Q U É S A L A R IO S E
S A L A R IO C O T IZ A N C O M P U T A E L % D E
SALARIOS
P E N S IO N
Q U É % D E E S E Q U É % D E E S E
S A L A R IO S A L A R IO
Sin embargo, esos periodos pueden alterarse si las condiciones y los requisitos lo
permiten. Entre más altos sean los porcentajes de cotización, el período de cotización
podría disminuir o el de disfrute de la pensión podría aumentar, porque se aprovisionan
los recursos suficientes durante períodos más breves. Igual sucedería si el empleado
aumenta su base salarial. Algo similar podría ser financiable si se acepta un menor
porcentaje, con respecto al salario de liquidación, como pensión.
El pago de pensiones a cargo de la Nación aumentó de manera dramática durante la
década de los noventa. Tal como se muestra en el gráfico 1, los pagos por este
concepto pasaron de 0.8% del PIB en 1990 a 2.3% del PIB en 2000: en sólo 10 años se
3
Esta deuda tomará la forma de una emisión de bonos a favor del Instituto de Seguros Sociales y de las
Administradoras de Fondos de Pensiones.
7

9. han multiplicado tres veces. Es importante anotar que este fenómeno no guarda
relación con la captura de afiliados por parte de los fondos privados. El crecimiento del
pago de mesadas pensionales revela una tendencia explosiva explicada por las
falencias del régimen pensional, y de aquellas derivadas de la reforma de 1993
expuestas en el párrafo anterior.
GRÁFICO 1 PAGO DE PENSIONES (% PIB) Y PENSIONADOS*
2.5 450,000
400,000
2.0 350,000
Pensionados
300,000
% del PIB
1.5
PAGOS 250,000
200,000
1.0
150,000
PENSIONADOS
0.5 100,000
50,000
0.0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
* Se refiere a los pagos y al número de pensionados a cargo del Gobierno Central
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Presupuesto
Los cálculos realizados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) muestran
que esta alarmante tendencia continuará hasta el año 2020. En valor presente neto,
para el período 2000-2050, el pasivo pensional a cargo de la Nación asciende a 192%
del PIB. En el año 2000, de acuerdo con el modelo desarrollado en el DNP (Parra,
2001), el número de pensionados en el Instituto de Seguros Sociales y en las Cajas
Públicas asciende a cerca de 900.000 personas. Se estima que este número no cesará
de crecer hasta sobrepasar 1’700.000 pensionados en el año 2030. En estas
condiciones, una reforma pensional profunda es necesaria e inaplazable.
Por su parte, el régimen de capitalización individual participa con un 46% del total de
afiliados. Muchos de ellos (43%) provienen del ISS, evidenciando un insignificante
aumento en la cobertura total del sistema. El desempeño de este régimen en el futuro
dependerá crucialmente de la rentabilidad de sus reservas. Al acercarse a sus edades
de jubilación, los afiliados podrían trasladarse al ISS para lograr mejores mesadas
pensionales si la tasa de interés ha resultado muy baja y no ha colmado sus
expectativas (altas pensiones a edades tempranas). Ante esta situación, podría
presentarse una eventual caída en el número de afiliados a los fondos de pensiones.
Bajo este régimen también se genera un pasivo a cargo de la Nación por efecto de la
garantía de pensión mínima (ver recuadro 2).
Pero, más allá del problema de atender oportunamente la totalidad del pago de
pensiones en el futuro, ya sea en el ISS, las cajas públicas o los fondos privados, el
país se enfrentaría a un colapso de las finanzas públicas, que conduciría a un desplome
8

10. de la economía y del bienestar de todos sus habitantes, dentro de los cuales se cuentan
los pensionados. Basta mencionar que en 1999, cuando el déficit fiscal alcanzó 6% del
PIB y el pago de pensiones explicaba la tercera parte de ese monto (2% del PIB), el
gobierno se vio obligado a entrar en un acuerdo de ajuste fiscal el cual obtuvo la
verificación del Fondo Monetario Internacional (FMI).
De no llevarse a cabo la reforma pensional, el déficit por pensiones a cargo de la
Nación se mantendría por encima del 5% del PIB en los próximos 15 años. En este
escenario, el gobierno se vería obligado a generar un superávit en otras cuentas para
hacer sostenible el balance fiscal, al punto de abstenerse de la prestación de los
servicios de educación, salud, justicia y seguridad, exigidos por la Constitución y la ley
en condiciones de cobertura y de calidad aceptables.
Recuadro 2: La garantía de pensión mínima. ¿Qué es y cuáles son sus
implicaciones?
Se entiende por garantía de pensión mínima (GPM) la obligación del Estado
colombiano, a través del Gobierno Nacional, de asegurarle a todos los afiliados al
sistema pensional, una mesada que no puede ser inferior al salario mínimo legal vigente
(SML). Esta garantía se reglamenta en los artículos 65, 71, 75, 83 y 84 de la Ley 100 de
1993 y opera tanto en el sistema de prima media como en el de ahorro individual. Para
acceder a ella deben cumplirse ciertos requisitos relacionados con la edad de jubilación
(57 años para mujeres y 62 para hombres en las AFPs, 55 y 60 en el ISS), y con el
tiempo de cotización (1.150 semanas en las AFPs y 1.000 semanas en el ISS).
Al tener en cuenta que en el sistema de ahorro individual las mesadas de cada una de
las personas afiliadas están debidamente financiadas por el ahorro acumulado durante
el ciclo laboral, la pregunta que surge al pensar en la garantía de pensión mínima es si
para todos los individuos es suficiente ese ahorro para financiar una mesada
equivalente a un salario mínimo durante el tiempo que les queda de vida al momento de
pensionarse. Si la respuesta a esta pregunta es negativa, encontramos que la GPM se
constituye en una presión adicional sobre el presupuesto nacional, para la cual es
indispensable conseguir financiación. Este punto es muy importante cuando se piensa
que los sistemas de ahorro individual fueron diseñados precisamente para evitar
presiones sobre las finanzas públicas de la Nación por parte del pago de pensiones. Es
importante recordar que la GPM también crea una necesidad de financiación cuando se
aplica en el sistema de prima media o beneficio definido. Acá, sin embargo, se recalca
la aplicación de la GPM en el sistema de ahorro individual.
La respuesta a la pregunta planteada arriba se ilustrará con un ejemplo que, aunque
sencillo, demostrará la inevitable respuesta negativa a ese interrogante. El ejemplo
empieza con un individuo que cotiza el 13.5% de su salario (la cotización la hacen el
empleador y el empleado según lo establece la Ley) a un fondo de pensiones, las 1.150
semanas exigidas (22.1 años). Este individuo percibe durante los 22.1 años de vida
laboral un salario igual al mínimo legal. Al término de este período y, asumiendo un
rendimiento financiero de 6% real al año, la persona logra ahorrar 74.8 salarios
9

11. mínimos. Si ella, o él, vive 16 años después de pensionarse, el sistema le garantiza 192
mesadas equivalentes a un SML. Sumando los rendimientos financieros que se
obtienen durante el período de disfrute de las pensiones (aproximadamente 20 SML
adicionales), provenientes del ahorro acumulado durante el ciclo laboral (los 74.8 SML),
se encuentra que la persona contaría con 95 SML para el pago de sus pensiones, que
como dijimos ascendería a 192 SML. Es decir, esta persona le crearía un déficit de 97
SML al sistema de ahorro individual, que sería asumido por el presupuesto nacional. En
la actualidad, este déficit ascendería a cerca de $27.7 millones por persona (esta
persona gana exactamente un salario mínimo). Es decir, con rendimientos financieros
del 6% y con el número y la estructura actual de los afiliados al régimen de ahorro
individual, se estima que el pasivo acumulado por la GPM podría ascender, en valor
presente neto, a $7 billones de pesos para el período 2001-2050
Para entender la dimensión del problema, en la sección 2 se describen los principales
aspectos que han minado la viabilidad del sistema pensional. La sección 3 analiza el
impacto de la deuda pensional sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y ofrece
algunas alternativas para su financiación, como el aumento de impuestos generales. La
opción de reforma pensional es tratada en detalle en la sección 4. Para contextualizar la
situación con experiencias a nivel internacional, la quinta sección describe los
acontecimientos en otros países y algunas de las estrategias para enfrentarlo. Por
último se presentan las conclusiones.
10

12. 2. ¿CÓMO SE LLEGÓ A LA SITUACIÓN ACTUAL?
La realidad a la cual se encuentra abocada la sociedad colombiana por el desajuste
pensional se gestó desde los propios inicios del sistema. La concurrencia de varios
aspectos nocivos de origen diverso y la falta de acciones oportunas para su corrección,
minaron las bases del sistema. A continuación se describen algunos de los más
importantes aspectos que contribuyeron a que el sistema pensional llegara a su estado
actual.
2.1 Contratos descentralizados sin fondeo en el tiempo
La conformación del actual sistema pensional se dio de una forma gradual y
fragmentada, como resultado de la presión de los grupos ocupacionales con mayor
poder gremial y político (ver anexo 1). En 1946, con la creación de la Caja Nacional de
Previsión (CAJANAL) y el mandato de instaurar entes similares en los niveles locales,
los empleados públicos empezaron a consolidarse como los primeros grupos de
afiliados de la seguridad social en pensiones. A partir de ese año se crearon otras
CAJAS para atender grupos específicos del sector público (superintendencia bancaria y
de sociedades, notariado y registro, procuraduría, contraloría y congresistas, entre
otros).
Sólo hasta 1967 los empleados del sector privado tuvieron la opción de acceder de una
forma sistemática y bien reglamentada a los beneficios pensionales, al hacer obligatoria
su afiliación al Instituto de Seguros Sociales (ISS), entidad encargada de administrar las
reservas bajo el esquema de prima media escalonada. Antes de este año, existía la
obligación de los patronos de consolidar las reservas para pagos de pensiones,
situación que sólo se cumplió parcialmente en ciertas empresas de gran tamaño, como
algunas del sector textil.
Estos subsistemas descentralizados proliferaron en un contexto de crecimiento
económico favorable y fuerte intervención estatal, propiciando el diseño de esquemas
financieros con amplios beneficios y con poca consideración sobre su fondeo. Quienes
crearon estos sistemas no los sujetaron a satisfacer una restricción presupuestal
intertemporal. Es decir, no contemplaron como se iban a fondear en cada momento del
tiempo los pagos que se estaban contratando. En Cajanal y en muchas otras entidades,
las mesadas (que representaban el 75% del último salario) eran financiadas con aportes
de la Nación, sin existir ningún principio de reserva pensional. Esta situación resultó en
11

13. un déficit financiado con deuda, la cual hace parte del gran hueco fiscal que hoy
enfrenta el país.
En ese sentido, se acudió a la solidaridad intergeneracional, cuya implementación
resulta viable políticamente cuando quienes van a pagar las pensiones futuras, ya sea a
través de mayores cotizaciones o impuestos, no están presentes a la hora de tomar la
decisión. El pasivo acumulado y no fondeado es la aproximación a la postergación
intergeneracional que operó en las últimas décadas.
Aún después de 1993 (cuando se expidió la Ley 100), el sistema sigue fragmentado.
Subsisten 15 cajas y fondos públicos de pensiones del orden nacional que, por su
insolvencia (déficit corriente de 1.7% del PIB y pasivo pensional en valor presente neto
de 58% del PIB para el período 2000-2050), ya debían haberse liquidado como lo
estableció la Ley 100 de 19934 (Acosta y Ayala, 1998).
A nivel territorial existe una gran cantidad de cajas, fondos y oficinas pagadoras, de las
cuales sólo el Fondo Pensional de Antioquia ha reportado ser solvente. Sobre los
pasivos de estos entes hay información deficiente. Para enfrentar la situación de este
sector, el Gobierno Nacional creó en 1999 el Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales (Fonpet), encargado de administrar los recursos que las
entidades territoriales deben reservar para pagar las mesadas corrientes y respaldar el
pasivo pensional, que asciende en valor presente a cerca de 15% del PIB durante los
próximos 50 años.
2.2 Incumplimiento en el pago y ajuste de cotizaciones
Aunque el Decreto 3041 de 1966 estableció un régimen financiero de Prima Media
Escalonada con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado), ninguna de estas dos
características (escalonamiento y aportes tripartitos) se cumplió en el ISS. En efecto, se
había programado que entre 1967 y 1971 la tasa de cotización sería de 6% y en los
quinquenios siguientes aumentaría tres puntos, para llegar a una tarifa permanente de
22% en 1992 (gráfico 2). Pero en la realidad la tasa efectiva fue de 4.5% hasta 1985 y
de 6.5% hasta 1993, por efecto de la eliminación legal de los aportes del Estado, el
incumplimiento de los incrementos planeados y la evasión por parte de muchos
empleadores (Ayala, 1992; Rodríguez, 1992).
4
Esa Ley estableció que el Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP) “sustituirá a CAJANAL en lo
relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden
nacional.....” Por deficiencia en la información, ha sido imposible determinar la solvencia de muchos de
estos fondos.
12

14. GRÁFICO 2 COTIZACION EFECTIVA Y PROGRAMADA -
ISS
20
Efectiva
15 Program ada*
% del IBC
10
5
0
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
* Se refiere a la cotización establecida en el Decreto 3041 de 1966
Fuente: Rodríguez, Oscar. 1992.
Con la expedición de la Ley 100 se previó que los aportes aumentaran
significativamente desde 1994, hasta estabilizarse en 13.5% en 1996, con lo cual se
obtuvo un alto nivel de reservas sin el cual el ISS no tendría cómo pagar hoy las
mesadas de sus pensionados. Estas cotizaciones que aumentaron significativamente
las reservas del ISS (pasaron de cerca de 1% del PIB en 1990, a 2.6% en 2000),
postergaron el impacto fiscal desde mediados de la década de los noventa hasta el
2005 aproximadamente, pero no eliminaron la incidencia del pasivo no fondeado.
2.3 Mayores obligaciones con Ley 100 de 1993
La garantía de pensión mínima, introducida por la Ley 100, aumenta la dependencia del
sistema pensional de los recursos del presupuesto nacional. Con ella se pretende
beneficiar a los grupos más pobres al establecer una pensión mínima equivalente a
100% del salario mínimo, tras un período de 20 años de cotización (o 22.1 en el
régimen de contribución definida) y el cumplimiento de las edades definidas en la Ley
(ver recuadro 2). Dicha garantía opera tanto en el ISS como en las administradoras de
fondos de pensiones privadas (AFPs) y debe ser cubierta por el Estado.
Este beneficio resulta oneroso para el Gobierno Nacional por efecto del perfil salarial de
los actuales afiliados y de las condiciones para acceder al beneficio en relación con los
rendimientos de los aportes. En la actualidad, cerca del 80% de los afiliados a los dos
regímenes (alrededor de 6.7 millones de personas) cotiza por debajo de los dos salarios
mínimos. Si ese escenario se mantiene, un elevado porcentaje de esos afiliados recibirá
un salario mínimo como pensión, lo cual significa una tasa de reemplazo del 100% del
ingreso base de liquidación (IBL), es decir, el salario mínimo, y no el 65% que está
13

15. establecido para cuando se llegue a la edad de jubilación. En este caso, el Gobierno
deberá subsidiar hasta un 35% de la pensión de cada uno de esos jubilados.
La Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (en adelante
Comisión de Gasto) estimó que para financiar un beneficio de ese tipo con los aportes
vigentes, se requiere una rentabilidad real de las reservas no inferior del 12% anual.
Con tasas más bajas como las previstas para la economía colombiana (alrededor del 5-
6%) sería necesario un período de cotización de unos 40 años.
La Ley 100 de 1993 también instauró un período de transición al permitir que sólo hasta
el año 2014 entren a regir los aumentos de edades de jubilación en el régimen de Prima
Media (las edades pasarán a 57 en mujeres y a 62 en hombres). Igualmente, mantuvo
las condiciones de pensionamiento para mujeres con 35 años de edad o más y
hombres con 40 o más, y/o para quienes hubieran cotizado al menos 15 años hasta
abril de 1994. Ese período resulta bastante largo para efectos de la estabilidad del
sistema. El hacer efectivos los aumentos en las edades de jubilación hasta el 2014,
implica que hasta dentro de 13 años empezará a ser eficaz la reforma de 1993 en
cuanto a su papel de corregir el exceso de beneficios a los afiliados.
Por otra parte, la sostenibilidad del sistema dual implantado por la Ley 100 no está
garantizada para ninguno de los dos subsistemas. En las AFPs, debido a la presencia
de la garantía de pensión mínima y la posible migración de sus afiliados si las tasas de
rentabilidad no son satisfactorias. En el ISS, por efecto de la existencia de condiciones
laxas con respecto a los beneficios. Se estima que con las tasas actuales de cotización
y con un interés del 5%, un sistema de capitalización podría pagar pensiones del 42%
del IBL a las 1.000 semanas y del 55% a las 1.300. El ISS ofrece una tasa de
reemplazo de 65% a las 1.000 semanas, es decir, subsidia por lo menos 23 puntos
porcentuales de la pensión de cada afiliado, sin importar su nivel de ingreso.
Un factor adicional en contra de la estabilidad financiera del ISS ha sido el traslado de
muchos de sus afiliados hacia las AFPs, en especial de los más jóvenes (cuadro 1).
Este hecho ha llevado a que la entidad posea un nivel de reservas menor al que
hubiera acumulado en ausencia de dicha emigración.
14

16. C U A D R O 1 O R IG E N D E A F IL IA C IO N A L A S A F P s . D IC IE M B R E D E 2 0 0 0
O R IG E N A F IL IA C IO N A L A S A F P s
EDADES IS S CAJAS IN G R E S O S IS T E M A TRASLADO AFP TOTAL
1 5 -1 9 6 ,7 2 1 46 7 9 ,3 0 0 1 ,8 0 7 8 7 ,8 7 4
2 0 -2 4 1 1 3 ,8 7 7 653 4 9 7 ,2 9 8 4 8 ,5 1 1 6 6 0 ,3 3 9
2 5 -2 9 3 3 3 ,5 2 6 5 ,1 6 0 4 8 0 ,0 1 7 1 1 7 ,1 0 1 9 3 5 ,8 0 4
3 0 -3 4 4 5 5 ,6 2 3 1 4 ,9 6 1 3 1 5 ,2 0 4 1 1 9 ,7 6 6 9 0 5 ,5 5 4
3 5 -3 9 4 0 2 ,0 0 8 2 3 ,9 7 4 1 8 9 ,0 3 6 8 8 ,7 6 5 7 0 3 ,7 8 3
4 0 -4 4 2 4 1 ,1 5 7 2 0 ,8 5 7 9 8 ,7 7 4 4 2 ,9 1 5 4 0 3 ,7 0 3
4 5 -4 9 1 0 1 ,1 7 9 9 ,4 3 4 4 1 ,6 1 4 1 3 ,7 9 8 1 6 6 ,0 2 5
5 0 -5 4 3 5 ,2 8 4 3 ,2 6 6 1 7 ,2 6 6 3 ,9 6 6 5 9 ,7 8 2
5 5 -5 9 9 ,5 2 5 801 6 ,1 6 4 887 1 7 ,3 7 7
6 0 -6 4 1 ,6 8 0 162 2 ,0 3 0 154 4 ,0 2 6
65 ó M ás 858 83 8 ,7 3 0 69 9 ,7 4 0
TOTAL 1 ,7 0 1 ,4 3 8 7 9 ,3 9 7 1 ,7 3 5 ,4 3 3 4 3 7 ,7 3 9 3 ,9 5 4 ,0 0 7
F u e n te : S u p e rin te n d e n c ia B a n c a ria
2.4 Cambios demográficos
El régimen financiero de beneficio definido o prima media, como el administrado por el
ISS, es vulnerable a cambios demográficos que atentan contra su estabilidad financiera.
Disminuciones en las tasas de natalidad, fecundidad y mortalidad, combinadas con
aumentos en la esperanza de vida, están conformando sociedades cada vez más
viejas. Un ejemplo claro es el caso de América Latina (gráfico 3).
Mientras que para la época de la creación del ISS el grupo de personas mayores de
sesenta años escasamente superaba un 5% de la población, para el año 2000
constituye un 7% del total, porcentaje que aumentaría a 22% en cincuenta años. Por su
parte, las personas entre 20 y 45 años las cuales ocupan la mayor parte de la fuerza
laboral y que para el año 2000 participan con un 39% de la población, constituirán un
33% del total en el año 2050 (gráfico 4).
Este proceso de paulatino envejecimiento de la población ha sido resultado de avances
en las políticas sociales como aumento del nivel educativo, especialmente de la mujer,
mejores niveles nutricionales, control efectivo de enfermedades y avances en la
planificación familiar. Todo ello ha contribuido a que la población sea más sana y esté
en condiciones de vivir más tiempo, lo cual ha desbalanceado las finanzas del régimen
pensional de prima media. La esperanza de vida al nacer pasó de 61 años al inicio de
los setentas a 70 años a finales de los noventas y es posible que aumente a 74 años en
2015. La esperanza de vida al momento de pensionarse está alrededor de 21 años para
las mujeres y de 16 años para los hombres.
15

17. GRÁFICO 3 INDICADORES DEMOGRAFICOS DE AMERICA
LATINA
5
TBN EV
5
80
TMI TGF
TBN, EV y TMI
4
TGF
60
4
3
40
3
20 2
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: CEPAL, Boletín Demográfico No. 62 Julio
d 1998
TBN: Tasa bruta de natalidad EV: Esperanza de Vida al nacer
TGF: Tasa global de fecundidadTMI: Tasa de mortalidad infantil
GRÁFICO 4 COMPOSICIÓN DEMOGRÁFICA
a. 1975 b. 2000
75-79 75-79
60-64 60-64
Ed Ed
ad 45-49 ad
45-49
30-34 30-34
15-19 15-19
0- 4 0- 4
-1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
6 4 2 0 6 4 2 0
Porcentaje Porcentaje
HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES
c. 2025 d. 2050
75-79 75-79
60-64 60-64
Ed Ed
ad 45-49
ad 45-49
30-34 30-34
15-19 15-19
0- 4 0- 4
-1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
6 4 2 0
Porcentaje
6 4 2 0 Porcentaje
HOMBRES MUJERES
HOMBRES MUJERES
Por lo tanto, cada vez es más difícil que el sistema de prima media pueda financiar el
aumento del período de disfrute de las pensiones que ha resultado de estos cambios.
Incluso, en el régimen de capitalización individual las tasas de rentabilidad deben ser
bastante altas para poder financiar pagos de pensiones superiores al monto de garantía
mínima durante largos períodos de disfrute.
16

18. Esa situación, junto con la migración hacia las AFPs, ha hecho que los afiliados al ISS
cada vez sean menos con respecto al número de pensionados. La relación
afiliados/pensionados pasó de 20 a mediados de la década de los ochenta a 10 en el
año 2000, y en este último año disminuye a siete si sólo se tienen en cuenta los
afiliados activos.
2.5 Recesión económica
Un factor adicional en contra de la estabilidad financiera del ISS y del sistema en
general ha sido la fase recesiva experimentada por la economía colombiana en la
segunda mitad de los noventas. Los altos niveles de desempleo e informalidad
derivados de la crisis no han permitido que los afiliados cumplan con el pago de sus
aportes. Cada vez es mayor el número de afiliados no activos5 en el sistema dual
(cuadro 2). Cálculos del DNP indican que el régimen de prima media dejó de recibir
$750.000 millones por este efecto durante el año 2000.
Adicionalmente, la recesión ha disminuido los recaudos tributarios en los diferentes
órdenes gubernamentales, lo cual ha hecho aún más dramática la situación de las
finanzas del gobierno. Entonces, la Nación dispone de menos recursos para atender el
pasivo pensional a su cargo. El impacto de este efecto se calcula en $3.6 billones de
pesos para el período 1999-2000.
C U A D R O 2 A F ILIA D O S E N E L R E G IM E N D U A L
IS S F ondos P rivados
A ño
A c tivos N o activos T otal A ctivos N o activos T otal
1995 3,254,617 312,816 3,567,433 1710865
1996 3,254,617 1,014,066 4,268,683 2,032,405
1997 2,759,818 1,753,036 4,512,854 1,296,215 1,198,148 2,494,363
1998 2,625,667 2,013,283 4,638,950 1,516,624 1,392,009 2,908,633
1999 2,445,782 2,151,890 4,597,672 1,776,095 1,667,228 3,443,323
2000 2,423,017 2,072,206 4,495,223 1,916,199 2,037,808 3,954,007
F uente: S uperintendencia B anc aria y C ID , 2001.
5
El afiliado no activo o inactivo es aquel que no ha realizado aporte alguno al sistema en los últimos seis
meses, para el caso de los afiliados dependientes, o en los últimos tres meses, para el caso de los
afiliados independientes.
17

19. 2.6 Regímenes especiales
Por el hecho de haber dejado excluidos de la reforma a los miembros de las fuerzas
militares y la policía nacional, a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio y a los empleados de Ecopetrol, el pasivo pensional a cargo de la Nación se
ha incrementado. Estimaciones indican que en Ecopetrol asciende a $4.4 billones
(representando el 40% de los activos de la empresa), en las Fuerzas Armadas a $29
billones y en el Fondo del Magisterio a $40 billones.
Los altos pasivos generados en estos sistemas responden a la baja o nula vinculación
que existe entre los beneficios y los requisitos (ver anexo 2). Por ejemplo, en
ECOPETROL no se exigen cotizaciones a los empleados y éstos pueden pensionarse
con el 75% del último salario a edades tempranas (menos de 55 años), habiendo
laborado al menos 20 años para la empresa. En la actualidad la pensión promedio es
de 1.4 millones, frente a la del ISS que alcanza 0.44 millones.
En las Fuerzas Armadas, el tiempo mínimo de servicio para tener derecho a la pensión
(denominada asignación de retiro) puede ser de 15 años a cualquier edad con una tasa
de reemplazo del 50%. Los afiliados al magisterio, aparte de los requisitos expuestos en
el anexo 2, pueden acceder a la denominada pensión de concurrencia. Actualmente,
tienen el derecho de recibir, junto con su salario corriente, una pensión a partir de los 55
años hasta el momento del retiro (65 años). De esta forma, durante un período de 10
años los maestros tienen unos ingresos en los que concurren a la vez salario y pensión,
por lo cual esta última se conoce como pensión de concurrencia.
Por otra parte, si los afiliados al Fondo de Previsión del Congreso (Fonprecon) han
laborado por 20 años y han cumplido 50 años de edad las mujeres y 55 los hombres,
pueden recibir una pensión equivalente al 75% del ingreso que por todo concepto
hayan devengado en el último año de servicios (CID, 2001). En la actualidad la pensión
promedio es de 10.3 millones.
2.7 Inequidad
Con recursos de impuestos o deuda, el Estado está subsidiando el 23% del valor de las
pensiones otorgadas bajo el sistema actual, y subsidia en mayor proporción a los
empleados con salarios más altos.
La inequidad entre trabajadores privados y públicos se acentúa dado que, cobijados por
una convención colectiva, grupos pequeños de trabajadores públicos han conquistado
ventajas muy superiores a las de cualquier otro colombiano (anexo2). Estos beneficios
se financian con impuestos que pagan todos los contribuyentes.
18

20. 2.8 Cuantificación
Estos factores son una razón fundamental para que el balance contable de la Nación
sea insostenible a mediano y largo plazo si no se hacen los correctivos necesarios. Esta
situación fue puesta en evidencia muy recientemente por Echeverry et. al. (1999) y
Comisión de Gasto (1997).
Como resultado del desequilibrio estructural del sistema, en 2001 la Nación tiene que
buscar recursos para cubrir su déficit por más de un billón de pesos6. Esto se explica
por el incremento del déficit del negocio de pensiones del ISS, estimado en $500.000
millones, y por el uso de las reservas del ISS para financiar su déficit operacional.
El cuadro 3 muestra que la fuerte incidencia negativa de la seguridad social en el
balance del sector público no financiero (SPNF), ha sido parcialmente cubierta por los
superávit del sector petrolero. Es decir, los ingresos petroleros escondieron parte del
déficit del SPNF, mientras que los pagos pensionales lo agravaron. Si se “limpia” de
esos dos rubros el balance del SPNF, el déficit sería de 1.4% del PIB y no de 2.6% del
PIB en 2001. Se concluye entonces que el desbalance pensional ha sido de mayor
magnitud que el superávit petrolero.
CUADRO 3 BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO - SPNF
(% DEL PIB)
Concepto 1999 2000 2001
Balance SPNF -5.9 -3.5 -2.6
Balance petróleo 2.2 3.1 2.6
Balance seguridad social (SS) -3.0 -3.5 -3.8
Balance SPNF sin petróleo ni SS -5.1 -3.1 -1.4
Fuente: DNP
En conclusión, el sistema de pensiones colombiano no sólo enfrenta problemas de
financiamiento de los pagos de pensiones, sino que además ha generado un déficit de
magnitudes extraordinarias para un sistema relativamente joven y de baja cobertura. El
gráfico 5 señala el déficit operacional no financiado del Sistema General de Pensiones
como porcentaje del PIB entre 1999 y el 2050. Como se aprecia, el déficit comienza en
2.7% en 2001, tiene un pico máximo de 5.5% en el 2016, año a partir del cual comienza
a bajar lentamente.
6
Entre estos se cuentan los destinados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el cual agotó
sus reservas pensionales en el año 2000. El faltante de este año será cercano a los $500 mil millones y
debe ser cubierto por el Gobierno.
19

21. Los requerimientos para financiar el déficit harán que el Gobierno recurra, tarde o
temprano, al mercado interno en búsqueda de recursos. Dada la magnitud de los
montos a obtener, se aumentarán considerablemente las tasas de interés internas, con
diversos efectos nocivos para la actividad económica. Entre ellos se cuentan el
desestímulo a la inversión en el sector real con consecuencias adversas en el empleo,
encarecimiento de las deudas tanto de los hogares, empresas y el gobierno, incentivos
a la especulación con otros activos como dólares o títulos financieros y entrada de
capitales extranjeros especulativos.
3. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Desde mediados de los noventa el país comenzó a mostrar un serio desequilibrio en las
finanzas del SPNF7. A pesar de los esfuerzos realizados para hacer frente a este
desequilibrio, aún subsiste un conjunto de normas y responsabilidades que han vuelto
inflexible el presupuesto nacional tanto en los ingresos como en el gasto.
Son los casos de las transferencias para pensiones, el situado fiscal, la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los aportes para previsión social,
las cesantías, las rentas parafiscales, los aportes a las universidades nacionales y
departamentales y las rigideces de la estructura salarial en algunos sectores de la
administración pública8.
La escasa dinámica de los ingresos y el acelerado crecimiento de los gastos ha venido
generando un sistemático aumento en el déficit del Gobierno y del SPNF, así como un
dramático descenso del ahorro operacional del Gobierno Central9. Este hecho terminó,
a su vez, por acelerar los flujos de financiamiento interno y externo y por ende el saldo
de la deuda pública. El crecimiento del endeudamiento ha llevado a que los pagos por
concepto de intereses de la deuda pública se hayan convertido en una de las presiones
que más inciden en el crecimiento del gasto.
7
Mientras los ingresos corrientes del Gobierno Central, como porcentaje del PIB, han crecido en el
periodo 1990–1999 2.4 puntos, los gastos corrientes lo han hecho en 8.1 puntos.
8
En el período 1990-1998 la contribución del situado fiscal al crecimiento del gasto fue de 1.08% del PIB,
la de participación de municipios fue 1.0%, el pago de pensiones 0.95%, los aportes para la previsión
social (Sena, ICBF, etc.) fueron 0.42%, sentencias 0.27%, universidades 0.12% y otras transferencias
0.43% del PIB.
9
A su vez, el ahorro corriente del Gobierno continúa siendo negativo en 4.6% del PIB.
20

22. A pesar de la reducción del déficit del Gobierno Central y del SPNF en el período de
vigencia del Acuerdo con el FMI, el déficit de pensiones que enfrentará el ISS en los
próximos años, el déficit del Fondo del Magisterio desde el 2002 y el escaso dinamismo
de la estructura tributaria, agravarán de nuevo el problema de las finanzas públicas en
el Gobierno Central. El costo del financiamiento de estas nuevas obligaciones hará que
el desbalance del Gobierno sea más difícil de manejar. Así, los montos de crédito
requerido para tal efecto harán que el saldo de la deuda que tendrá que asumir el
Gobierno puede sobrepasar varias veces el Producto Interno Bruto (gráfico 5).
21

23. GRÁFICO 5 EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PENSIONAL
EFECTO DE LAS REFORMAS DE PENSIONES
EN LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PUBLICAS
Relación Deuda/PIB
1200%
* Se incluye la Reforma Tributaria + Acto
1000%
%
800%
PIB
SIN REFORMA
600%
400%
EFECTO REFORMA PENS
200%
200 200 200 200 200 201 201 201 201 201 202 202 202 202 202 203 203 203 203 203 204 204 204 204 204 205
0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0
0%
AÑOS
E F E C T O D E L A R E F O R M A P E N S IO N A L
E N E L B A L A N C E D E L G O B IE R N O
0%
C O N R EFO R M A
-2 0 %
-4 0 %
S IN R E F O R M A
-6 0 %
% PIB
-8 0 %
-1 0 0 %
* S e in c lu y e la R e fo rm a
-1 2 0 %
-1 4 0 %
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
A Ñ O S
El déficit primario que enfrentaría el Gobierno durante el período 2000–2050 se sitúa
entre el 0.5% y el 3.7% del PIB, mientras que el déficit total (el cual incluye los intereses
de la deuda pública) aumentaría de 4.2% del PIB en el año 2001 a niveles del 100% en
el 2050 como consecuencia de los mayores pagos de intereses debido al creciente
endeudamiento para cubrir el pasivo pensional.
22

24. GRÁFICO 6. DÉFICIT OPERACIONAL NO FINANCIADO DEL SISTEMA PENSIONAL (% DEL PIB)
D é fic it o p e ra c io n a l n o fin a n c ia d o d e l S is te m a G e n e r a l d e P e n s io n e s c o m o % d e l P IB
E s c e n a rio b á s ic o - M o d e lo D N P E N S IO N -D E E
6 .0 %
P a s iv o p e n s io n a l = 1 9 2 %
5 .0 %
4 .0 %
3 .0 %
2 .0 %
1 .0 %
0 .0 %
1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049
Esta situación hará que los esfuerzos del Gobierno y la sociedad como un todo sirvan
de poco si no se toman las decisiones que en el corto y en el mediano plazo logren
estabilizar y reducir el desequilibrio de las finanzas públicas. De no llevar a cabo un
ajuste profundo para reformar la estructura pensional vigente, para fortalecer la
capacidad tributaria del Gobierno Central y territorial, y para ajustar la estructura de
gasto del sector público, será imposible corregir el desequilibrio fiscal que enfrentará el
sector público en los años venideros. En este caso, la economía colombiana correría la
misma suerte de otras economías latinoamericanas, como la Argentina recientemente.
3.1 Costo de aplazar la reforma pensional
El aplazamiento de la reforma pensional tiene un gran impacto en la deuda pública. Si,
por ejemplo, la reforma no se hace antes de cinco años, la deuda pública podría
aumentar en cerca de un 20% del PIB, es decir la mitad del stock de hoy. Si se aplaza
diez años, la deuda aumentaría en más del 50% del PIB sobre los niveles actuales, lo
cual haría las finanzas del Estado totalmente insostenibles, con graves efectos sobre el
costo de los intereses y sobre la elevación de los spreads que paga el Estado
colombiano por sus colocaciones de deuda en los mercados externos.
La elevación exagerada de los impuestos y la explosión de la deuda pública que
resultaría de no hacer o posponer la reforma pensional, tendrá una serie de efectos
negativos sobre las expectativas y las condiciones de inversión. Esto llevará
inevitablemente a una caída de la inversión privada, nacional y extranjera, que reducirá
el crecimiento y, como siempre, hará que el ajuste se dé por pobreza.
A continuación se presentan unas simulaciones que ilustran este punto. En primer lugar,
se muestra cuánto sería necesario aumentar la tasa del IVA si se dejara a su cargo toda
23

25. la responsabilidad de cerrar el hueco pensional. En segundo lugar, se explora el
aumento en las cotizaciones como fuente única de financiación.
GRÁFICO 7. EFECTO DE POSTERGAR LA REFORMA PENSIONAL
E F E C T O D E P O S P O N E R L A R E F O R M A H A S T A C IN C O A Ñ O S
R E L A C IO N D E U D A /P IB
2 0 .0 %
1 8 .0 %
1 6 .0 %
1 4 .0 %
1 2 .0 %
% del PIB
1 0 .0 %
8 .0 %
6 .0 %
4 .0 %
2 .0 %
0 .0 %
03
05
07
09
11
13
15
17
19
21
23
25
27
29
31
33
35
37
39
41
43
45
47
49
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
AÑOS
2 Años 3 Años 4 Años 5 años
E F E C T O D E P O S P O N E R L A R E F O R M A H A S T A V E IN T E A Ñ O S
R E L A C IO N D E U D A /P IB
7 0 .0 %
6 0 .0 %
5 0 .0 %
4 0 .0 %
% del PIB
3 0 .0 %
2 0 .0 %
1 0 .0 %
0 .0 %
03
05
07
09
11
13
15
17
19
21
23
25
27
29
31
33
35
37
39
41
43
45
47
49
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
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AÑOS
C in c o A ñ o s D ie z A ñ o s Q u in c e A ñ o s
El supuesto extremo de aumentar las tarifas actuales del IVA interno, sin ampliar la
base tributaria, para financiar los pagos de la deuda pensional, además de tener un
efecto indeseable en términos de equidad, implicaría duplicar las tarifas actuales del
impuesto, tal como se muestra en el gráfico 8. En efecto, la tasa de IVA tendría que
pasar del nivel de 16% en que se encuentra actualmente hasta 33.1% en el año 2018.
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26. GRÁFICO 8. FINANCIACIÓN CON EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, IVA
P u n to s a d ic io n a le s d e IV A in te r n o p a r a fin a n c ia r e l p a s iv o p e n s io n a l
18
1 7 .1
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
S e in c lu y e e l d é ific t d e l IS S y e l M a g is te r io - F a lta e l c o s to d e la
g a ra n tía d e p e n s ió n m in im a .
Si se hiciera otro ejercicio de simulación en el cual todo el costo fuera apalancado con
la elevación de las cotizaciones actuales, se aumentarían los recursos de las cuentas
individuales en el sistema de capitalización, así como los ingresos del sistema de prima
media10. Sin embargo, aumentos exagerados en la cotización generan evasión (en un
sistema ya con baja cobertura) y tienen efectos indeseables sobre la generación de
empleo. Cálculos del DNP muestran que cada punto de aumento en los impuestos a la
nómina disminuye la generación de empleo entre 0.25% y 0.35%, lo cual equivale a un
rango que oscila entre 40 mil y 57 mil empleos11.
También es necesario tener en cuenta que al financiar la deuda pensional de los
cotizantes actuales (incluyendo los que están en transición) únicamente mediante
aumentos en los aportes, éstos nunca alcanzarían a cubrir totalmente dicha deuda, aún
si se destinara el 100% de los salarios para tal efecto. Las áreas sombreadas en los
gráficos 9a, 9b y 9c, representan el total de la deuda pensional que estaría
desfinanciado aún después de aumentar las cotizaciones de los afiliados a cada
sistema al 100% del ingreso base de liquidación. Este aumento está representado por la
línea que bordea las áreas sombreadas en los gráficos.
10
Este aumento en la tasa de cotización se considera para este ejercicio como sustituto del recorte en los
beneficios.
11
Cifra para el total nacional, tomando el nivel de ocupación de marzo de 2001.
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