Tham luận của GS, TS. Phạm Hồng Thái (Khoa Luật, ĐH Quốc gia Hà Nội) tại Hội thảo Khoa học: Tổ chức Bộ máy Nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 (5-2014): Thuvienhoithao.blogspot.com

1. 59
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
GIẢI MÃ NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VIỆT NAM NĂM 2013
VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ
GS,TS. Phạm Hồng Thái
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII, kỳ
họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, được Chủ tịch nước ban hành Lệnh số
18/2013/ L-CTN ngày 08-12-2013 về việc công bố, Quốc hội ra nghị quyết số 64/2013/ QH
13 ngày 28-11-2013 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp, trong đó quy định Hiến pháp
có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2014. Để Hiến pháp đi vào cuôc sống ngoài việc phải
tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp đến mọi đối tượng xã hội, đồng thời phải sửa đổi, bổ sung,
ban hành hàng loạt các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có Luật tổ chức Chính phủ.
Để ban hành Luật tổ chức Chính phủ quy định về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của
Chính phủ và xác định mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của nhà nước, trước
hết cần giải mã những nội dung của Hiến pháp 2013 về vị trí, tính chất (vị trí, vai trò) của
Chính phủ và những hiến định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Bài viết tập trung vào
những vấn đề đó, để góp phần nhận thức những hiến định về Chính phủ.
1. Khái quát về vị trí, vai trò của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam
Để có cơ sở nhận thức, đánh giá những quy định của Hiến pháp 2013 về vị trí, tính
chất của Chính phủ và thấy được những kế thừa phát triển của Hiến pháp cần xem xét một
cách khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam.
Theo Điều 43 Hiến pháp năm 1946: Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là
Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Với quy định này phải chăng thuật ngữ cơ quan
hành chính đã được mặc định, còn Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính cao nhất
của toàn quốc. Với vị trí, tính chất là cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước, nên việc thi
hành các luật và quyết nghị của Nghị viện là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của
Chính phủ; đồng thời với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ xây dựng
và trình trước Nghị viện các dự án luật, sắc luật; lập dự án ngân sách hằng năm. Còn việc
Hiến pháp quy định, Chính phủ bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, thì đây
là hoạt động nhằm bảo đảm sự thống nhất của việc thực hiện quyền lực hành chính, sự thống
nhất của pháp luật; việc bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính
hoặc chuyên môn là hoạt động có tính hệ quả tất yếu của hoạt động hành chính - xây dựng đội
ngũ công chức hành chính nhà nước. Với những quy định nêu trên có thể khẳng định rằng:
Hiến pháp tạo cho Chính phủ những quyền khá độc lập với Quốc hội; thực chất Chính phủ là
cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mặc dù thuật ngữ hành pháp chưa được sử dụng trong
Hiến pháp. Đồng thời với quy định “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của
toàn quốc”. Qua những quy định này cho thấy, về tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp
năm 1946 vừa áp dụng những nguyên lý căn bản của thuyết phân quyền, và theo chế độ đại
nghị (tính trội thuộc về cơ quan đại diện).

2. 60
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Hiến pháp năm 1959, theo Điều 71 “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ
quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa”. Với quy định này, ở Việt Nam bắt đầu một xu hướng tập trung
quyền lực vào Quốc hội, Quốc hội như là chủ thể trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân. Điều
74 Hiến pháp liệt kê những quyền
hạn của Chính phủ khá cụ thể, gồm 3 nhóm quyền hạn: Trình dự án luật, dự án pháp
lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lãnh đạo hệ thống
hành chính nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới… Tuy vậy,
Hiến pháp lại không quy định chức năng căn bản nhất của Hội đồng Chính phủ là thi hành
luật, nghị quyết của Quốc hội như Hiến pháp 1946. Từ những quy định này thể hiện một xu
hướng điều chỉnh của Hiến pháp làm cho Chính phủ lệ thuộc dần vào Quốc hội cả về mặt tổ
chức hoạt động bởi quy định “ Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.
Cũng từ đây, tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam nghiêng hẳn theo chế độ đại nghị. Việc
phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước bắt đầu trở
nên không rõ ràng như Hiến pháp 1946.
Hiến pháp năm 1980, tại Điều 104 quy định “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao
nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Với quy định này có thể khẳng định rằng,
Hiến pháp 1980 là đỉnh cao của chế độ tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc
hội. Chế độ đó được thể hiện rất rõ nét với quy định “Quốc hội có thể định cho mình những
nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” (Điều 15). “Quốc hội và Hội đồng Nhà
nước có thể giao cho Hội đồng Bộ trưởng những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy
cần thiết” (Điều 107). Bên cạnh đó, Điều 107 Hiến pháp năm 1980 đã liệt kê nhiệm vụ,
quyền hạn của Chính phủ. Trong đó nhấn mạnh đến nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Bộ
Trưởng là: Thi hành Hiến pháp, luật (tương tự như Hiến pháp 1946). Thi hành Hiến pháp, luật
thực chất là việc thực hiện quyền hành pháp, theo quan niệm có tính phổ biến hiện nay. Tuy
vậy, cũng cần phải nhận thấy rằng, chế độ phân công lao động quyền lực nhà nước ở Hiến
pháp 1980 không được rõ ràng, chế độ tập thể được đề cao, chế độ trách nhiệm cá nhân không
được quan tâm đúng mức về mặt pháp lý. Chính chế độ phân công quyền lực không rõ ràng
dẫn dến chế độ trách nhiệm cũng không rõ ràng, làm cho bộ máy trong giai đoạn này hoạt
động kém năng động, hiệu quả.
Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Chính phủ là cơ
quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quy định này cũng tương tự như quy định của Hiến pháp 1959
về vị trí, vai trò của Hội đồng Chính phủ. Điều 112 Hiến pháp đã liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ; Điều 114 liệt kê nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Nhưng
theo hướng đề cao vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ, có những nhiệm vụ, quyền hạn,
theo Hiến pháp 1980 thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, nay trao cho Thủ tướng
Chính phủ. Về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

3. 61
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
ở địa phương cũng được đề cao, được thể hiện trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân qua các giai đoạn từ năm 1992 tới nay. Quy định của Hiến pháp năm 1992 (đã
sửa đổi, bổ sung năm 2001) về Chính phủ, ở một mức độ nhất định đã tạo nên sự độc lập nhất
định của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội, so với Hiến pháp 1980, khi Chính phủ
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
Như vậy, từ Hiến pháp năm 1959, bắt đầu một quan niệm mới về vị trí, tính chất của
Chính phủ so với Hiến pháp 1946, bằng việc quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của
Quốc hội”. Cũng có ý kiến cho rằng cách quy định như vậy là chịu ảnh hưởng của mô hình
Xô viết. Điều này cũng chỉ là một phần, có lẽ cái sâu xa của nó là chịu ảnh hưởng của tư
tưởng về chế độ đại nghị chế độ đề cao vai trò của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước trong
mối tương quan với Chính phủ và các cơ quan khác của nhà nước “Quốc hội có thể làm được
tất cả, trực việc không biến đàn ông thành đàn bà”. Và cái sâu xa của nó lại bắt nguồn từ quan
niệm hình thành rất sớm trong lịch sử nhận thức của ở các nước XHCN là: với quan điểm tất
cả quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân thiết lập nên cơ quan đại diện của mình và trao cho
cơ quan đó thực hiện quyền lực của nhân dân, vì vậy cơ quan này trực tiếp nhận quyền lực từ
nhân dân, còn các cơ quan khác do cơ quan đại diện quyền lực nhà nước thành lập nên chỉ là
những cơ quan “phái sinh”, do đó các cơ quan phái sinh là những cơ quan chấp hành của cơ
quan quyền lực nhà nước. Mặt khác cơ quan đại diện là những cơ quan
Tuy có sự biểu đạt khác nhau về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ, nhưng các
Hiến pháp Việt Nam nói trên đều trực tiếp hay gián tiếp quy định Chính phủ là cơ quan thi
hành Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quôc hội. Với những quy định này đã khẳng định Chính
phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, hành pháp hiểu theo nghĩa là thi hành Hiến pháp,
thi hành luật, nghi quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Qua các Hiến pháp, Chính phủ luôn được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao
nhất của nước. Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của quốc gia, mọi vấn đề về
hành chính nhà nước như: thành lập, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ (vấn đề
này do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất quyết định, nhưng sáng kiến thuộc về Chính phủ ).
Đây là công việc đầu tiên của hoạt động tổ chức nhà nước, liên quan tới xây dựng bộ máy chính
quyền địa phương; vấn đề quản lý nền công vụ quốc gia, xây dựng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ
cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; quản lý nền kinh tế quốc dân, bảo đảm trật tự, trị an, an
toàn xã hội và một số vấn đề khác đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ.
Đồng thời để đảm trách là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ,
quyền hạn tổng quát là: xây dựng chính sách - đường hướng, ý đồ quản lý, người quản lý phải
là người đưa ra chính sách quản lý. Chính sách quản lý là sự cụ thể hóa của đường hướng
quản lý, đường hướng nâng đỡ sự phát triển xã hội. Đây là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng của
Chính phủ, nếu không có chính sách tốt, tất yếu không có những dự án luật, pháp lệnh tốt và
cả những chính sách khác, đặc biệt là những chính sách phát triển kinh tế - xã hội.

4. 62
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Trên cơ sở các chính sách đã được vạch ra, Chính phủ phải là cơ quan xây dựng các
dự án luật, pháp lệnh. Để đưa luật và các văn bản của cơ qu an nhà nước vào cuộc sống,
Chính phủ thực hiện chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa luật, pháp
lệnh, đồng thời ban hành những văn bản quy phạm pháp luật dưới luật có tính tiên phát để
điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh mà luật, pháp lệnh chưa điều chỉnh, hay để
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình v.v.
Như vậy, vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ tuy được quy định có khác nhau trong
các Hiến pháp Việt Nam, nhưng những nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, những công việc
cơ bản mà Chính phủ phải thực hiện qua các giai đoạn lịch sử vẫn có những tương đồng.
Chính điều này đã khẳng định Chinh phủ là “ trung tâm của quyền lực nhà nước”, như là cơ
quan thường trực của nhà nước, đáp ứng, giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong đời sống
thường nhật hàng ngày của nhà nước và xã hội.
2. Nội dung Hiến pháp năm 2013 về vị trí, tính chất của Chính phủ
Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam dựa trên cơ sở quan điểm đã được
ghi nhận trong Văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”45
. Quan điểm này đã được hiến pháp hóa thành quy
phạm hiến pháp trong Hiến pháp năm 2013. Trong cơ chế này, điều quan trọng là phải xác
định được vị trí, tính chất của từng loại cơ quan nhà nước một cách khoa học, trước hết là
những cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước. Có nghĩa cần phải xác định được vị trí, tính
chất pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát và các thiết chế độc lập khác.
Trong quá trình nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung chương Chính phủ trong Hiến pháp
1992 vấn đề phức tạp, gây nhiều tranh luận nhất là về vị trí, tính chất pháp lý (vị trí, vai trò)
của Chính phủ. Đây là vấn đề mấu chốt nhất, vì nếu không giải quyết được vấn đề này một
cách thấu đáo sẽ không xác định được nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, và giải quyết
được mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của nhà nước. Trong quá trình đó
cũng có nhiều loại ý kiến khác nhau:
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng cần giữa nguyên như quy định của Hiến pháp 1992 (đã
được sửa đổi, bổ sung năm 2001) về vị trí, tính chất của Chính phủ. Có nghĩa vẫn quy định
“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Loại ý kiến này cũng bị phê phán là, nếu quy
định như vậy sẽ không bảo đảm được tính độc lập của Chính phủ, làm cho Chính phủ khó
thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà Hiến pháp đã quy định, vì là cơ quan chấp
hành của Quốc hội nên trong nhiều trường hợp Chính phủ phải chờ ý kiến của Quốc hội vì
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, việc quy định như vậy là không
khoa học tạo nên sự mâu thuẫn, giữa hai về “ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” và “ cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất”. Điều này thể hiện ở chỗ: là cơ quan hành chính thì
45
Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb, Chính trị Quốc gia, Hà Nội,
2011, tr, 85.

5. 63
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
đương nhiên phải chấp hành luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành, nhưng quy định “ Chính
phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” thì ngay khi cả thực hiện quyền “hành chính cao
nhất” cũng phải chấp hành Quốc hội.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng chỉ cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, hay “Chính phủ là cơ quan
hành pháp”, “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, không cần quy định Chính
phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Những ý kiến này có tính hợp lý của nó vì, khi quy
định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” thì đương nhiên thực hiện quyền
hành pháp, theo nghĩa hành pháp là tổ chức thi hành Hiến pháp luật, hoạt động hành pháp như
là bộ phận của hoạt động hành chính. Ý kiến chỉ cần quy định “ Chính phủ là cơ quan hành
pháp” hay “ Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” cũng bi phê phán cho rằng, ý
kiến này được nêu ra là dựa vào lý thuyết phân quyền, phỏng theo quy định trong hiến pháp
của một số quốc gia trên thế giới, hoặc chính là sự quay lại với Hiến pháp 1946 và cũng chỉ
để xác định chức năng của Chính phủ, mà chưa phản ánh được đầy đủ vị trí, tính chất của
Chính phủ trong điều kiện Việt Nam là ở Việt Nam khi mà các cơ quan thuộc Chính quyền
địa phương đều là cơ quan nhà nước, trong khi đó nhiều quốc gia trên thế giới, những cơ quan
chính quyền địa phương chỉ là những thiết chế tự quản địa phương, không phải là những cơ
quan nhà nước. Đối với những quốc gia có chế độ địa phương tự quản cao, thì Chính phủ
không chỉ đạo, điều hành chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của họ
đã được pháp luật quy định, Chính phủ không quy định, quản lý công chức địa phương, mọi
chế độ, vấn đề quản lý đều thuộc quyền của chính quyền địa phương v.v.
Loại ý kiến thứ ba cho rằng cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước
cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, loại ý
kiến này được nhiều người ủng hộ. Nhưng cũng có người cho rằng nếu quy định như vậy là
không hợp lý, ở chỗ, hoạt động của Chính phủ, hay quyền lực hành pháp chỉ là “cái thứ hai”,
“quyền lực thứ hai”, còn quyền lực lập pháp là “cái thứ nhất”, “quyền lực thứ nhất”, việc quy
định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều do Quốc hội quy định, ngay cả
việc thiết lập các chức vụ của Chính phủ cũng do Quốc hội thực hiện, do đó cần phải quy định
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, nếu quan niệm quyền lực nhà nước
thuộc về nhân dân, thì trong cơ cấu quyền lực nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu của
nhân dân, được nhân dân ủy quyền và thực hiện quyền lập pháp, do đó Chính phủ phải chấp
hành Quốc hội. Và còn nhiều ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò của Chính phủ.
Tổng hợp các ý kiến nhân dân, cơ quan, tổ chức, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6, ngày 28 tháng 11 năm 2013 đã thông qua Hiến
pháp. Trong đó quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của
Quốc hội” (Điều 94 Hiến pháp 2013.
Điều này đặt ra một số vấn đề lớn cần được làm rõ là với vị trí, vai trò “là cơ quan
hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” thì Chính phủ

6. 64
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
có những nhiệm vụ, quyền hạn gì; thực hiện quyền hành pháp thì Chính phủ phải làm gì và có
những quyền gì?, hay nội hàm của thực hiện quyền hành pháp lỳ như thế nào? “là cơ quan
chấp hành của Quốc hội thì Chính phủ phải làm gì và được thể hiện như thế nào trong mối
quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Những điều này đã được quy định trong Hiến pháp như thế nào, và những vấn đề gì
cần được quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Trả lời những câu hỏi này là điều rất phức
tạp vì tại Điều 96 Hiến pháp chỉ liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, và điều 98 liệt kê
nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, trong đó cũng không nêu những nhiệm vụ,
quyền hạn nào thuộc bổn phận là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện quyền
hành pháp là thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn gì; là cơ quan chấp hành của Quốc hội thì
Chính phủ có những trách nhiệm gì, phải làm gì.
Khi quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, từ đây cũng đặt ra
vấn đề là: trong bộ máy nhà nước chỉ có Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp được gọi là cơ
quan hành chính nhà nước, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân không được gọi là cơ quan hành chính nhà nước. Vậy, phải chăng Chính phủ chỉ là cơ
quan cao nhất trong hệ thống các cơ quan được hiến định là cơ quan hành chính nhà nước.
Trong khoa học Luật hành chính Việt Nam có quan điểm và được thừa nhận khá phổ biến:
trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, ngoài Chính phủ, Ủy ban nhân dân còn có bộ,
cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.46
Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, thực chất chỉ là những cơ quan “ phái sinh”, những
cơ quan thuộc cơ quan hành chính nhà nước, việc thành lập, sáp nhập, bãi bỏ tùy thuộc vào
nhu cầu, yêu cầu quản lý của cơ quan hành chính hiến định (Chính phủ, Ủy ban nhân dân),
chính vì vậy những cơ quan này thường thay đổi qua các giai đoạn, không ổn định như cơ
quan hành chính nhà nước hiến định, được thành lập để quản lý trên các đơn vị hành chính -
lãnh thổ, khi nào còn tồn tại các đơn vị hành chính - lãnh thổ thì còn tồn tại những cơ quan
đó. Nhưng việc mở rộng phạm vi cơ quan hành chính như vậy lại có yếu tố hợp lý của nó là,
cơ quan hành chính hiến định không thể thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nếu
không có những thiết chế, hay bộ máy giúp việc, làm việc, thay mặt cơ quan hành chính thực
hiện những hoạt động quản lý chuyên môn, hay quản lý nhà nước theo từng ngành, lĩnh vực
được ủy quyền.
Với quan niệm hành chính là tổ chức, điều hành với tính chất là cơ quan hành chính
nhà nước cao nhất, Chính phủ thực hiện việc tổ chức và điều hành hệ thống hành chính nhà
nước thực hiện các công việc của nhà nước từ đối nội đến đối ngoại, giải quyết các công việc
phát sinh trong đời sống nhà nước và xã hội, bảo đảm trật tự trị an, an toàn xã hội, đáp ứng
các yêu cầu, bảo đảm các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Với cách hiểu như
trên, thì Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả hệ thống hành chính nhà nước (bao
gồm cơ quan hành chính hiến định và cơ quan không hiến định), đồng thời là cơ quan cao
nhất về mặt hành chính của quốc gia. Vì vậy, việc hiến định: “Chính phủ là cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất của nước CHXH chủ nghĩa Việt Nam” là hợp lý, không chỉ xác định
46
Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu. Luật Hành chính Việt Nam. Nxb. Giao thông Vận tải. 2009. Tr. 105- 106.

7. 65
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
được vị trí pháp lý của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, mà còn
xác định được vị trí pháp lý của Chính phủ trong cơ cấu quyền lực nhà nước - cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất của nước. Với quy định này, trong tổ chức, điều hành đất nước về
phương diện hành chính không một cơ quan nào cao hơn Chính phủ.
Chính phủ bất luận là của quốc gia nào, có tên gọi là gì (Hội đồng bộ trưởng, Hội
đồng Chính phủ v.v) hay tính chất pháp lý đươc quy định như thế nào trong Hiến pháp, trước
hết đều phải làm những công việc có tính tổ chức, hành chính của quốc gia, đó là việc thiết
lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; quản lý nền hành
chính quốc gia; quản lý các ngành của nền kinh tế quốc dân; bảo đảm, bảo đảm, bảo vệ các
quyền con người, quyền công dân. Tất cả những công việc này đều mang tính hành chính nhà
nước và là công việc đầu tiên mà Chính phủ phải thực hiện, vì vậy có thể hiểu, với vị trí là cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn sau:
Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể,
nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập,
chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ,
môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn
xã hội; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết
khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân;
Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức,
viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh
đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp;
hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định;
Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân;
bảo đảm trật tự, an toàn xã hội;
Bên cạnh việc quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất Hiến
pháp quy định “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” vấn đề đặt ra là nội dung
quyền hành pháp gồm những quyền năng gì ?; việc thực hiện quyền hành pháp có là độc tôn
của Chính phủ hay không? Đây là vấn đề rất phức tạp, vì trong Hiến pháp cũng chỉ đề cập tới
“ quyền hành pháp” với tư cách là một quyền cấu thành quyền lực nhà nước cùng với quyền
lập pháp, tư pháp và lần đầu tiên quy định, Chinh phủ thực hiện quyền hành pháp. Khi bàn tới
cơ cấu của quyền lực nhà nước ở Việt Nam, có thể nói tất cả mọi người đều thống nhất quan
điểm: quyền hành pháp là một quyền, hay một nhánh quyền lực nhà nước. Nhưng vấn đề đặt
ra là thế nào là quyền lực hành pháp, hay quyền hành pháp, trong toàn bộ pháp luật Việt Nam
cũng không có bất kỳ sự giải thích nào về “quyền hành pháp”, “quyền lực hành pháp”, “hoạt
động hành pháp”, “ cơ quan hành pháp”, hay “ hệ thống hành pháp”, mà sử dụng phổ biến các
thuật ngữ “ cơ quan hành chính nhà nước” “ hành chính nhà nước”, “ bộ máy hành chính nhà

8. 66
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
nước”. Trong khoa học ở Việt Nam, có những quan niệm khác nhau về quyền hành pháp: “
quyền hành pháp có vai trò chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo
luật vào thực tiễn cuộc sống”47
; “ Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức đời
sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành
chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp
luật bằng việc ra quyết định quyết định hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã
hội để bảo đảm thực hiện lợi ích công công” 48
. Như vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có
khác nhau, nhưng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là quyền tổ chức thi
hành luật, hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực tiễn là: trong xã hội con người
chung sống với nhau thành một cộng đồng dù lớn hay nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng
đồng dân cư, một quốc gia, thậm chí cả thế giới đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn
mực chung để chung sống, đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải được tổ chức thi hành -
đưa vào đời sống cộng đồng, và khi có tranh chấp trong đời sống cộng đồng, hay khi có vi
phạm các quy tắc chung đó cần phải thực hiện hoạt động đề xem xét, xử lý, giải quyết. Bản
chất vấn đề là ở đó, còn “ quyền lập pháp” “quyền hành pháp”, “quyền tư pháp” chỉ là những
thuật ngữ được sử dụng để “gán” cho những hoạt động tương ứng nói trên.
Với vai trò là cơ quan tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên, trước hết thuộc trách nhiệm của Chính phủ. Việc thực hiện các văn bản đó
được tiến hành theo hai hướng khác nhau: một là ban hành những văn bản quy phạm pháp
luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; hoặc ban
hành những văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Hai là tổ
chức trực tiếp thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, triển
khai để đưa chúng vào đời sống nhà nước và xã hội.
Với những quan niệm như vậy, có thể thấy rằng, việc thực hiện quyền hành pháp của
Chính phủ đã được thể hiện trong Hiến pháp 2013, qua quy định Chính phủ có nhiệm vụ,
quyền hạn:
-Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
- Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định
hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định của Chính phủ;
trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án
pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội;
- Ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực hiện
các nhiệm vụ quyền hạn của mình cũng chính là thực hiện, hay thi hành luật và các văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên.
Bên cạnh việc quy định “ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, Hiến pháp năm 2013
còn quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này là cơ sở để xác
47
Nguyễn Cửu Việt, Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc Gia. Hà Nội, 2010, tr, 44.
48
Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái, nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh 1996, tr, 12.

9. 67
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
định mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, với Ủy ban thường vụ của Quốc hội. Điều
này được thể hiện trong Hiến pháp 2013 ở những nội dung chủ yếu sau đây: Chính phủ phải:
“chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội, Chủ tịch nước”; còn Quốc hội “xét báo cáo công tác của Chính phủ”; “Bãi bỏ văn
bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ” “ giám sát hoạt động của Chính phủ”, Ủy ban
thường vụ của Quốc hội, với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội, trong mối quan hệ
với Chính phủ có quyền:“ Đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ... trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi
bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... trái
với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội”. Tất cả các quy định này trong
Hiến pháp là hệ quả tất yếu của quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.
Những quy định nói trên về quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội có quan hệ là quan hệ chức năng, có quan hệ là quan hệ “ trên, dưới”. Với quan điểm xây
dựng nhà nước pháp quyền, các quan hệ trực thuộc “ trên, dưới” dần phải được chuyển dần
thành quan hệ chức năng, mọi cơ quan nhà nước hoạt động trên cơ sở của luật, do đó Chinh
phủ phải chấp hành luật. Chấp hành luật, hay lệ thuộc vào luật, khác với chấp hành Quốc hội.
Như vậy, Hiến pháp đã có những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ,
tương ứng với từng nội dung “ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện quyền
hành pháp” và “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”, do đó khi ban hành Luật về
tổ chức Chính phủ không cần phải nhắc lại những nhiệm vụ quyền hạn của Chinh phủ, của
Thủ tướng Chính phủ đã được Hiến định, mà cần tập trung giải quyết vấn đề về cơ cấu, tổ
chức, mối quan hệ giữa Thủ tướng với tập thể Chính phủ, các văn bản pháp luật của Chính
phủ và của Thủ tướng Chính phủ; tương quan hiệu lực văn bản của Chính phủ và Thủ tướng
Chinh phủ; mối quan hệ giữa Thủ tướng với các Phó thủ tướng, với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ; cách thức, phương thức, chế độ làm việc của Chính phủ, của Thủ tướng Chính
phủ; những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận, quyết định theo đa
số trên phiên họp của Chính phủ; quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương; quan
hệ giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước, Hội
đồng bầu cử quốc gia về phương diện hành chính và những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần được cụ thể hóa bằng luật.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb,
Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr, 85.
2.Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu. Luật Hành chính Việt Nam. Nxb. Giao thông Vận
tải. 2009. Tr. 105- 106.
3Nguyễn Cửu Việt, Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc Gia. Hà Nội,
2010, tr, 44.

10. 68
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
4.Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái, nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố
Hồ Chí Minh 1996, tr, 12.

11. 91
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
CHƯƠNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
TRONG HIẾN PHÁP NƯỚC CHXHCN VIỆT NAM
PGS,TS. Đinh Xuân Thảo
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp
Chính quyền địa phương là một trong những nội dung nhận được sự quan tâm lớn của
nhân dân, các cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng Hiến pháp. Các quy định về chính
quyền địa phương được quy định tập trung từ Điều 110 đến Điều 116 của Hiến pháp. So với
các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có thể thấy, các quy định
này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển. Với những điểm mới quan trọng,
chương Chính quyền địa phương đã đánh dấu những thay đổi lớn của Hiến pháp mới so với
Hiến pháp năm 1992.
I - Các quy định của Hiến pháp về Chính quyền địa phương
1. Về tên gọi “Chính quyền địa phương”
Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương
đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước,
các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở
trung ương và địa phương.
Trong Hiến pháp năm 1992, Chương này có tên gọi là: Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân; nay trong Hiến pháp mới, tên gọi của Chương này được thay đổi thành:
Chính quyền địa phương. Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng
như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Bởi vì, HĐND và UBND mặc dù là hai cơ
quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn,
một cấp hành chính. Do đó, hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức, mà nó đặt
ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của chính quyền địa phương theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa
HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa
phương; Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính
thống nhất thông suốt của đất nước.
2. Các quy định về đơn vị hành chính
Hiến pháp kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm
bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời bổ
sung quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với
quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố trực thuộc tỉnh;
thành phố trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
huyện chia thành thị xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận
chia thành phường.

12. 92
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Về đơn vị hành chính tương đương: Với việc sử dụng thuật ngữ “đơn vị hành chính
tương đương”, Hiến pháp đã tạo điều kiện cho việc đưa ra loại tên gọi mới về đơn vị hành chính
trong thành phố trực thuộc trung ương, ví dụ như “thành phố” trong “thành phố trực thuộc trung
ương” như đề xuất của TP. Hồ Chí Minh. Theo đó, cách quy định về đơn vị hành chính “thành
phố trong thành phố” sẽ không bị xem là vi hiến trong các văn bản pháp luật sau này. Đây là ý
tưởng mới trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đông đảo đại biểu Quốc hội và nhân dân55
.
Về đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt: Điều 110 Hiến pháp có bổ sung quy định
“Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.” Đây là quy định được bổ sung
trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề
xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương là huyện đảo như huyện Phú Quốc
tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh56
...
Tại Điều 110 Hiến pháp có bổ sung quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự,
thủ tục do luật định.” Việc Hiến định rõ hơn về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành
lập mới, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của Hiến pháp mới góp phần bảo
đảm tính ổn định của các đơn vị hành chính hiện nay. Đồng thời, quy định này cũng nhằm bảo
đảm thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân quy định tại Điều 6 Hiến pháp mới.
Bên cạnh đó, quy định mới này cũng đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ phải gấp rút
nghiên cứu và soạn thảo các quy định ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ
tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính trong đó nhất thiết
phải có việc lấy ý kiến Nhân dân địa phương.
3. Các quy định về việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Hiến pháp quy định khái quát theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở
các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa
phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm
nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111).
Với cách quy định này, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy nhiên, cần
phải hiểu rõ rằng: không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ
chức giống nhau. Đồng thời, không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp
chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và
UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì
sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn.
55
Đặc biệt, trong quá trình tham gia góp ý kiến hoàn thiện dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, trong
Báo cáo của Chính phủ tổng hợp ý kiến nhân dân góp ý vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992
(tháng 4/2013), Chính phủ cũng kiến nghị cần có quy định mở tạo khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành
chính mới nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan
của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, chẳng hạn như thành phố trong thành phố, khu hành chính - kinh tế đặc
biệt với các quy mô khác nhau.(Xem thêm “Những nội dung cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam –
Tài liệu Hội thảo ngày 30/12/2013, Viện Nghiên cứu lập pháp”)
56
Thực chất, vấn đề này cũng đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 nhưng không phải quy định tại Điều
118 mà được quy định trong Điều 84 (khoản 8) về thẩm quyền của Quốc hội.

13. 93
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ
được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện
chủ trương của Đảng thí điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đô thị và kết quả tổng
kết thực hiện Nghị quyết 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương
phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các
nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền
địa phương.
4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
Hiến pháp quy định: Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến
pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự
kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết,
chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên
với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
So với Hiến pháp năm 1992, Điều 112 Hiến pháp mới có một số điểm mới như sau:
Thứ nhất, khoản 1 của Điều này khẳng định rõ chính quyền địa phương có 2 loại
nhiệm vụ được phân biệt với nhau:
(1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương;
(2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định.
Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính
quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng
thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa phương.
Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm
phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế.
Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Đây là một định hướng quan
trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính
quyền trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong thời gian
tới. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân
cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả.
Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa
phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều
kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương
được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều
kiện để thực hiện công việc, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại

14. 94
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các
địa phương hiện nay.
5. Các quy định về Hội đồng nhân dân
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm
1992. Theo đó, Khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân
địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”.57
Khoản 2 Điều 113 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa phương.
Cụ thể, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”:
- Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
- Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương
và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Như vậy, ở vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa
phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính
sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương
thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Cách quy định
như trên là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ
của chính quyền địa phương.
6. Các quy định về Ủy ban nhân dân
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm
1992 theo hướng: ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra
và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013, “Uỷ ban nhân dân ở cấp
chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội
đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.” Tuy nhiên, quy định về UBND
trong Hiến pháp mới cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: ở những đơn vị hành chính không
được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó
được thành lập như thế nào là do luật định.
Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ ban
nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị
quyết của Hội đồng nhân dân” đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ
quan nhà nước cấp trên giao.”
7. Quy định về đại biểu HĐND
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đại
biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992). Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp năm 2013
quy định như sau:
57
Tương tự quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

15. 95
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
1. Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở địa
phương; phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp
xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu, kiến nghị
của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Nhân dân. Đại biểu HĐND
có nhiệm vụ vận động nhân dân thực hiện pháp luật, chính sách của Nhà nước, nghị quyết
của HĐND, động viên nhân dân tham gia quản lý nhà nước.
2. Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch và các thành viên khác của UBND,
Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND và Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Người bị
chất vấn phải trả lời trước HĐND. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà
nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách
nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định về đại biểu Hội đồng
nhân dân nhận được sự đồng thuận cao của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức,
chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân. Ở một góc độ nào đó, có thể thấy việc quy định quyền
chất vấn của đại biểu HĐND là phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước ta
(quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất là người đại biểu nhân dân của
các đại biểu Hội đồng nhân dân.
Có thể nói, các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương đã kế
thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992; đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở
đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới.
Để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về Chính quyền địa phương,
trong thời gian tới, các cấp chính quyền ở Trung ương và địa phương cần phải thực hiện đồng
thời các nhiệm vụ cơ bản sau:
Một là, cần khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương.
Đây là một dự án luật khó, đòi hỏi phải được xây dựng trên cơ sở tổng kết việc thực
hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của
Quốc hội; tổ chức thí điểm về mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần của Hiến pháp mới
và tổ chức tổng kết thí điểm về mô hình chính quyền đô thị. Trên cơ sở kết quả tổng kết thực
tiễn thí điểm hai mô hình về chính quyền đô thị, mô hình không tổ chức HĐND huyện, quận
phường và trên cơ sở khảo sát thực tế, sẽ xây dựng Luật về chính quyền địa phương. Theo đó,
Luật về Chính quyền địa phương sẽ quy định rõ các vấn đề sau:
 Xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo,
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nào cần phải có cấp chính quyền, hay nói cách
khác là phải có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; và đơn vị hành chính nào chỉ
cần cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân?
 Về việc phân cấp giữa trung ương và địa phương:
 Làm rõ các quy định Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

16. 96
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
Cụ thể là, Luật cần quy định cụ thể về vấn đề: ở những đơn vị hành chính không được
xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được
thành lập như thế nào? Có phải do dân bầu trực tiếp hay không?
Hai là, cần xây dựng Luật về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Theo đó, Luật này
cần phải làm rõ:
- Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào trong hệ thống phân cấp
chính quyền ở nước ta.
- Xác định rõ có bao nhiêu cấp chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt, từ đó có cơ sở
cho việc tổ chức chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm của từng địa
phương này.
Ba là, xây dựng các luật liên quan: Cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của
HĐND. Với vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa
phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính
sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương
thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Do đó, để bảo
đảm việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương thì cần nghiên cứu xây
dựng Luật Giám sát của HĐND, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công việc giám sát của
HĐND, đồng thời phát huy được tính tự quản của địa phương.

17. 69
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
CHÍNH QUYỀN DƯỚI SỨC ÉP PHỤC VỤ NHÂN DÂN
PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa
Khoa Luật & Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright,
Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh
Người ta có thể tranh luận bất tận về các lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước, song
sau khi bản Hiến pháp mới đã được Quốc hội nước ta thông qua, có lẽ đã tới lúc tạm giã từ
luận lý cao siêu và trở về với thực tiễn hành động. Trong khuôn khổ hiện hành của bản Hiến
pháp 2013, chính quyền các cấp có thể đổi thay đáng kể được hay không, và nếu có cần cải
cách theo những định hướng nào để chính quyền phục vụ người dân được tốt hơn.Bài viết
dưới đây góp một vài thiển ý và góc nhìn cùng thảo luận về sức ép cải cách chính quyền theo
hướng thân thiện và chịu trách nhiệm rõ rệt hơn trước nhân dân.
Chính quyền: Một tổ chức cung cấp dịch vụ công
Tựa như doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ cho người tiêu dùng, chính quyền
cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân. Trị an, hộ tịch, kinh doanh, cấp phép xây dựng, cho
tới đăng ký tài sản, phần lớn dịch vụ công thiết yếu được cung cấp cho người dân bởi
12.000cơ quan hành chínhcấp phường xã và 700 cơ quan hành chínhcấp quận huyện. Rất
hiếm khi người dânmới cần tới dịch vụ công của chính quyền 63 tỉnh thành, khách hàng của
nền hành chính cấp tỉnh chủ yếu là doanh nghiệp. Chính quyền trung ương, nếu có duy trì một
số dịch vụ công được tổ chức theo ngành dọc như thuế, hải quan, cũng tổ chức hệ thống từ
tổng cục tới chi cục như các đại lý bố trí đều khắp ở các khu vực và địa phương.
Như vậy, tựa như một sự phân chia thị trường, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước từ
cổ xưa đã phân tách một cách khá tự nhiên khách hàng của dịch vụ công từ cấp phường xã tới
cấp tỉnh. Việc phân cấp quản lý ấy tuân theo những nguyên tắc phổ quát đúc rút từ lý thuyết
tổ chức của khu vực kinh tế tư nhân, theo đó một dịch vụ cần được quyết định và thực hiện
bởi nơi có thông tinđầy đủ nhất, có thể tiến hành dịch vụ với chi phí giao dịch hợp lý nhất.
Việc khai sinh, kết hôn, khai tử, thanh tra xây dựng, đo đạc và lập bản đồ địa chính…không
cấp nào phù hơn là cấp phường xã. Việc quản lý mẫu giáo, tiểu học, trung học cơ sở, cấp phù
hợp sẽ là chính quyền cấp huyện. Cứ như thế, nếu xác định rõ đối tượng phục vụ (hay phân
khúc thị trường), chính quyền từng cấp cần quản trị nguồn lực của mình một cách tương ứng
để phục vụ tốt nhất khách hàng.
Trung tâm chính trị-hành chính của chính quyền tỉnh Bình Dương mới vận hành từ
đầu năm 2014 là một ví dụ được tổ chức theo triết lý này. Vì khách hàng của nền hành chính
cấp tỉnh chủ yếu là doanh nghiệp, trụ sở mới của UBND tỉnh Bình Dương có dáng dấp rõ rệt
là một trung tâm dịch vụ, thân thiện với khách hàng hơn là công đường quyền uy truyền
thống. Ở đó, người dân không cảm thấy nhỏ bé trước công quyền, họ tự tin hơn vì cảm nhận
được thái độ chính quyền được tổ chức ra để phục vụ nhân dân. Không có những người bảo
vệ canh gác nghiêm cẩn, khách ra vào không phải xuất trình chứng minh thư, không phải trình
báo lý do tới công đường. Ngược lại, người dân được tư vấn, được phục vụ trong một không
gian thân thiện, minh bạch, tiện lợi và sang trọng không kém các trung tâm thương mại hiện

18. 70
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
đại. Làm được như vậy bởi chính quyền tỉnh này hiểu rằng tăng trưởng, phát triển và giàu có,
96% GDP hay phần lớn miếng bánh phúc lợi của tỉnh có được phần lớn do công lao đóng góp
của khu vực doanh nghiệp và dịch vụ. Những khách hàng ấy cần đến và ở lại với Bình
Dương, họ là khách cần được phục vụ, hơn là đối tượng bị cai trị.
Cũng như vậy, chính quyền Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh cũng năng động không
kém trong những cố gắng liên tục làm hài lòng khách hàng là công dân của mình. Với vài
thao tác đơn giản, sau mỗi thủ tục hành chính, người dân có thể đánh giá sự hài lòng của mình
đối với từng công chức đã phục vụ mình. Tình trạng thụ lý hồ sơ cũng có thể được thông báo
qua tin nhắn điện thoại, và một dịch vụ trả kết quả tại nhà cũng dự kiến được tiến hành.
Những quan sát từ thực tiễn ở trên cho thấy trong cùng một thể chế chính trị, nếu xác định
rõ phân khúc khách hàng cần được phục vụ, chất lượng dịch vụ công ở các cấp chính quyền có
thể được cải tiến đáng kể. Hoàn cảnh và tiềm năng của các địa phương tất nhiên là khác nhau, nhu
cầu của khách hàng cũng khác nhau, vì thế trong cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương cần tới một khung khổ pháp luật trao cho họ quyền tự quản địa phương một cách linh
hoạt và năng động. Như vậy, cần trao quyền lực và nguồn lực cho các cấp địa phương. Chỉ
những việc mà địa phương không đủ thông tin và nguồn lực để quyết định mới nên thuộc thẩm
quyền của chính quyền trung ương. Khi đã trao quyền, địa phương phải tự quản lấy nguồn lực để
thỏa mãn nhu cầu về dịch vụ công của người dân ở địa phương. Nếu làm được như thế, chẳng
những trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước nhân dân sẽ được cải thiện, mà
việc đùn đẩy công việc và trách nhiệm từ cấp dưới lên cấp trên cũng sẽ chấm dứt.
Pháp nhân công quyền và quyền tự quản của địa phương
Từ thực tiễn khái quát thành chiến lược, để thực thi Hiến pháp 2013 cần triển khai
soạn thảo mới đồng bộ nhiều đạo luật liên quan đến phân chia quyền lực giữa chính quyền các
cấp, chí ít bao gồm các đạo luật sau: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa
phương, Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công. Các đạo luật ấy cần ghi nhận chính quyền cấp
xã, các chính quyền đô thị, chính quyền cấp tỉnh là những pháp nhân công quyền có ngân
sách phân tách độc lập với chính quyền Trung ương. Cấp quận và huyện có thể trở thành
những đại lý hành chính trung gian của thành phố hoặc tỉnh, song không nên là cấp chính
quyền đầy đủ.
Thẩm quyền của từng cấp phải được xác định rõ ràng. Xét về khía cạnh tổ chức nhà
nước, bản Hiến pháp cần là một thỏa thuận phân chia quyền lực giữa chính quyền các cấp, từ
xã, tỉnh tới trung ương. Phân chia quyền lực đồng thời kéo theo phân chia ngân sách một cách
rạch ròi. Trong phạm vi nguồn lực được trao, chính quyền địa phương phải có đủ thẩm quyền
tự quản, lãnh đạo chính quyền địa phương trước hết phải chịu trách nhiệm trước cử tri của địa
phương mình.
Tài sản, sở hữu công và vốn đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước theo đó cũng cần phân
định thành sở hữu tách biệt của từng pháp nhân công quyền tương ứng kể trên. Sẽ có những
tài sản thuộc quốc gia, tức là thuộc chính quyền trung ương, ví dụ các nguồn tài nguyên, bờ
biển, hầm mỏ, các tập đoàn kinh tế có tính chất quốc gia, hạ tầng đường sắt, viễn thông và tài
sản khác cần cho quốc gia. Ngược lại, doanh nghiệp địa phương, quyền sử dụng những ô thửa

19. 71
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
đất và công trình đầu tư từ ngân sách địa phương có thể thuộc về sở hữu của từng pháp nhân
công quyền địa phương. Theo cách nhìn đó, Tổng Công ty quản lý và kinh doanh vốn nhà
nước (SCIC) là một tổ chức ủy quyền quản lý công sản của chính quyền trung ương. Tương
tự, các địa phương cũng cần thành lậpnhững tổ chức quản lý công sản và vốn tại doanh
nghiệp địa phương của riêng mình.
Nếu quan niệm toàn bộ chính quyền một tỉnh là một pháp nhân công quyền thống nhất
thì các sở ban ngành của chính quyền một tỉnh chỉ là những bộ phận trực thuộc, không độc lập
của pháp nhân này. Tùy theo nhu cầu phục vụ, việc thành lập bao nhiêu sở thuộc quyền tự
quản của các địa phương. Song trước người dân và các bên thứ ba, toàn bộ chính quyền cấp
tỉnh là nguyên đơn hoặc bị đơn trong các vụ kiện, ngược lại các sở ban ngành thì không có
năng lực ấy. Các sở ban ngành ấy có thể vẫn còn duy trì con dấu riêng, song chúng không
được xem là pháp nhân độc lập. Nói cách khác, nếu hành vi của một sở gây thiệt hại cho công
dân, người bị hại có thể khởi kiện đòi toàn bộ chính quyền tỉnh như một pháp nhân phải đền
bù thiệt hại.
Điều này cũng đúng trong mô hình chính quyền đô thị một cấp, dù có quy mô nhỏ như
Đà Lạt, lớn hơn như Đà Nẵng hay có dáng dấp đại đô thị như TP Hồ Chí Minh. Trong chính
quyền đô thị, cơ quan hành chính đô thị (được đại diện bởi chủ tịch ủy ban hành chính hoặc
thị trưởng) có quyền bổ nhiệm các quận trưởng. Các quận trưởng hành xử như các đại diện ủy
quyền nhân danh chính quyền đô thị, hành vi của họ nếu gây thiệt hại cho người dân có thể
dẫn tới trách nhiệm của toàn bộ chính quyền đô thị.
Từ cơ sở tới cải cách chính quyền trung ương
Cứ như thế, trong lịch sử mọi cải cách ở Việt Nam thường diễn ra từ dưới lên trên, từ
địa phương lan rộng tới trung ương. Toàn bộ chính quyền trung ương cũng nên được xem là
một pháp nhân công quyền, được đại diện bởi Chính phủ. Tùy theo sự nới rộng hay thu hẹp
chức năng điều tiết mà Chính phủ có thể tăng hay giảm số lượng 18 bộ hiện hành. Tuy nhiên,
cần nhấn mạnh về mặt pháp lý mỗi một bộ không phải là một pháp nhân độc lập. Cũng như
đối với cấp sở, hành vi của một bộ suy cho cùng có thể dẫn tới trách nhiệm của toàn bộ pháp
nhân chính quyền trung ương. Nói cách khác, nếu chính sách điều tiết của một bộ trái luật,
gây thiệt hại cho người dân, những người bị thiệt hại có thể khởi kiện buộc chính quyền trung
ương đền bù thiệt hại.
Thực thi quyền hành pháp, nói một cách tổng quátChính phủcó hai sứ mệnh chủ yếu,
thứ nhất: lựa chọn và quyết định các chính sách điều hành quốc gia, và thứ hai: chịu trách
nhiệm về sự vận hành của bộ máy công vụ toàn quốc. Tương ứng với hai sứ mệnh ấy, Chính
phủ thường gồm hai bộ phận, một là bộ phận hành pháp chính trị, có chức năng phát hiện, dự
báo, thảo luận, lựa chọn và quyết định các chính sách điều tiết, và hai là bộ phận hành chính
công vụ thực thi những thẩm quyền thuộc chính quyền trung ương.
Hành pháp chính trị được thực hiện bởi tập thể Chính phủ hay Nội các, gồm người
đứng đầu hành pháp, các bộ trưởng bộ sức mạnh hoặc toàn bộ các thành viên của Chính phủ.
Nếu bộ trưởng là chính khách, tham gia vào hành pháp chính trị, thì công chức cao nhất đứng
đầu nền hành chính công vụ là một thứ trưởng. Là công chức cao nhất trong nền công vụ, mọi

20. 72
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi
quyết định về công vụ vì thế sẽ phải dừng lại ở cấp cuối cùng có thẩm quyền giải quyết là cấp
thứ trưởng. Nếu thiết kế hệ thống công vụ dứt khoát và rạch ròi như thế, sẽ chấm dứt hàng
ngàn sự vụ về bản chất là công vụ hàng năm vẫn được các tỉnh và các bộ đùn đẩy lên cho
Chính phủ quyết định.
Sau khi phân quyền rạch ròi cho cấp địa phương, phần dịch vụ công còn lại thuộc
thẩm quyền của chính quyền trung ương, ví dụ hải quan, thuế quan, kiểm lâm, kiểm ngư, bảo
vệ môi trường… sẽ được tổ chức theo ngành dọc từ tổng cục, cục, chi cục xuống các khu vực
hoặc được ủy quyền cho địa phương thực hiện. Nếu chính khách được lựa chọn theo các tiêu
chí chính trị, nghĩa là các nhà lãnh đạo có năng lực tạo ra tầm nhìn và giá trị mới thu hút hậu
thuẫn của cử tri toàn quốc, công chức trong bộ máy hành chính công vụ được tuyển chọn, đề
bạt và thăng tiến chủ yếu dựa trên thực tài, tính chuyên nghiệp, kỷ luật, trung thành và mẫn
cán với các sứ mệnh thực thi pháp luật. Sự phân tách này từng bước sẽ giúp hình thành một
nền công vụ thực sự chuyên nghiệp và hiệu quả.
Trong toàn bộ hệ thống chính trị rộng lớn bao bọc lấy chính quyền ở Việt Nam, nền
hành chính công vụ chắc chắn phải là bộ phận cốt lõi, là tâm điểm của các cuộc cải cách thể
chế sắp tới. Thêm một lần nữa, kinh nghiệm tổ chức các công ty đại chúng với hàng vạn nhân
viên hoạt động hiệu quả trên quy mô toàn cầu cũng có thể tạo nguồn cảm hứng cho các ý
tưởng cải cách nền công vụ. Tạo giá trị, sứ mệnh và tầm nhìn chung, tạo liên kết, mô tả từng
vị trí công việc và phân quyền tới người công chức có thông tin đầy đủ nhất, trao cho công
chức ấy đủ quyền hạn tự quyết định và chịu trách nhiệm về hành vi công vụ… là những kinh
nghiệm của khu vực tư nhân, song hoàn toàn có thể du nhập được một cách thành công vào
khu vực hành chính công.
Khi được trao quyền và giám sát đầy đủ, một công chức sẽ chịu trách nhiệm quyết
định về hành vi công vụ thay mặt cho công sở mà mình đại diện. Tựa như nhóm nhân viên
được trao quyền phụ trách và quyết định trong chuỗi quy trình tạo ra sản phẩm toàn cầu, việc
ủy quyền rành mạch cho các cấp thấp hơn, trực tiếp cung cấp dịch vụ công, về lâu dài sẽ giảm
bớt hiện tượng ngày càng có nhiều nhân lực lãnh đạo, nhất là cấp phó trong hệ thống chính
quyền ở nước ta. Số lượng thứ trưởng mỗi bộ có thể giảm từ 6 người xuống 1-2 người, nếu
các cục trưởng và vụ trưởng được trao quyền và chịu trách nhiệm cá nhân ngày càng rõ hơn.
Hàng triệu người Việt Nam mong ngóng bản Hiến pháp mới năm 2013 sẽ mở ra cơ
hội để cải thiện các thể chế chính quyền nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu của nhân dân. Sau khi
được thông qua, bản Hiến pháp ấy trên thực tế đã tạo ra một số cơ hội giúp phân định rạch ròi
hơn quyền lực của các cấp chính quyền từ địa phương tới trung ương. Theo Hiến pháp mới,
quyền hành pháp được trao cho Chính phủ, sử dụng quyền ấy Chính phủ có cơ hội để phân
nhiệm rõ ràng thành hai bộ phận hành pháp chính trị và hành chính công vụ với sứ mệnh và
chức năng rành mạch. Hành pháp chính trị được thực hiện bởi những chính khách, có chức
năng thảo luận và lựa chọn chính sách để quản trị quốc gia. Ngược lại, phân tách dần với
chính khác, công chức là những người chuyên nghiệp đảm nhậnviệc thực thi công vụ. Nếu tạo
ra được sự phân công rành mạch ấy, chẳng những chất lượng chính sách sẽ được cải thiện và
hy vọng tính chuyên nghiệp của bộ máy công vụ cũng được nâng cao./.

21. KKhhoo EEbbooookk mmiiễễnn pphhíí
eebbooookkffrreeee224477..bbllooggssppoott..ccoomm
CCơơ ssởở DDữữ lliiệệuu HHộộii tthhảảoo//TThhaamm lluuậậnn
tthhuuvviieennhhooiitthhaaoo..bbllooggssppoott..ccoomm
tthhuuvviieenntthhaammlluuaann..bbllooggssppoott..ccoomm
CCHHIIAA SSẺẺ TTRRII TTHHỨỨCC