2. Carta do Editor
Na segunda edição da Revista SÍNTESE Direito Ambiental, publicamos
como Assunto Especial o “Direito à Moradia em Zonas Seguras”. Esse é um
tema que todo ano é discutido, principalmente nas épocas de fortes chuvas,
quando tragédias envolvendo deslizamentos e enchentes soterram e alagam co-
munidades inteiras construídas em áreas de risco.
Sobre o tema escolhido para o Assunto Especial, dois relevantes artigos
foram selecionados: o primeiro do Mestre em Direito Urbanístico pela PUCSP
e Especialista em Direito Ambiental Dr. Sylvio Toshiro Mukai; e o segundo do
Procurador Federal Alex Perozzo Boeira. Na Seção Prática, publicamos dois
Termos de Concessão de Direito Real de Uso, que são instrumentos para re-
gularização de imóveis construídos em áreas irregulares. Destacamos, por fim,
ainda sobre o referido tema, a publicação na íntegra de duas decisões: uma do
STJ questionando a competência do Estado para reassentar moradores retirados
de áreas de risco da Favela da Rocinha, no Rio de Janeiro, e outra do TJSP, tra-
tando da construção irregular de loteamento em área de proteção permanente.
Na Parte Geral, reunimos trabalhos de vários autores, estudiosos de
Direito Ambiental: Gina Copola, Elisson Pereira da Costa, Edna Luiza Nobre e
Paula Padilha Cabral. Selecionamos, também, quatro acórdãos na íntegra do
STJ e de Tribunais Regionais Federais.
Na Parte Especial, publicamos uma jurisprudência comentada pelo
Dr. Toshio, cujo trabalho foi assim intitulado: “O Nexo de Causalidade na Res-
ponsabilidade Objetiva Ambiental. Causa é Ato Comissivo”.
Por fim, não deixe de ver nossa Seção Clipping Jurídico, na qual oferece-
mos a você, leitor, textos concisos que destacam, de forma resumida, os prin-
cipais acontecimentos do período, tais como notícias, projetos de lei, normas
relevantes, entre outros.
Aproveite esse rico conteúdo e tenha uma ótima leitura!
Liliana Vieira Polido
Gerente Editorial
3. Sumário
Assunto Especial
Direito à MoraDia eM Zonas seguras
Doutrinas
1. O Licenciamento Urbanístico e Ambiental Previsto na Lei nº 11.977,
de 7 de Julho de 2009 – Programa Minha Casa, Minha Vida
Sylvio Toshiro Mukai ..................................................................................7
2. O Direito Fundamental à Moradia em Zonas Seguras: a Prevenção e
o Dever de Agir do Estado Frente a Ocupações Irregulares
Alex Perozzo Boeira ..................................................................................15
JurispruDência
1. Acórdão na Íntegra (STJ) ...........................................................................30
2. Acórdão na Íntegra (TJSP) .........................................................................37
3. Ementário .................................................................................................52
MoDelos
1. Termos de Concessão de Direito Real de Uso............................................57
Parte Geral
Doutrinas
1. Mercado e Meio Ambiente – Limites? Incentivos? Desafios!
Edna Luiza Nobre ......................................................................................65
2. O Meio Ambiente Utilizado Como Objeto para Criação de Barreiras
Tarifárias no Comércio Internacional
Paula Padilha Cabral .................................................................................92
3. Direito das Águas. Recursos Hídricos. Conservação. Código das
Águas. Agência Nacional de Águas
Gina Copola ............................................................................................112
4. Poder de Polícia Ambiental e a Administração Pública
Elisson Pereira da Costa ...........................................................................127
JurispruDência
Acórdãos nA ÍntegrA
1. Superior Tribunal de Justiça .....................................................................138
2. Tribunal Regional Federal da 1ª Região ...................................................156
3. Tribunal Regional Federal da 3ª Região ...................................................162
4. Tribunal Regional Federal da 5ª Região ...................................................166
4. ementário
1. Ementário de Jurisprudência ....................................................................173
Seção Especial
JurispruDência coMentaDa
1. O Nexo de Causalidade na Responsabilidade Objetiva Ambiental.
Causa É Ato Comissivo
Toshio Mukai ...........................................................................................214
Clipping Jurídico..............................................................................................223
Resenha Legislativa..........................................................................................246
Índice Alfabético e Remissivo .............................................................................248
Normas Editoriais para Envio de Artigos ................................................................255
5. Assunto Especial – Doutrina
Direito à Moradia em Zonas Seguras
O Licenciamento Urbanístico e Ambiental Previsto na Lei nº 11.977,
de 7 de Julho de 2009 – Programa Minha Casa, Minha Vida
SYLVIO TOSHIRO MUKAI
Advogado, Mestre em Direito Urbanístico pela Pontifica Universidade Católica de São Paulo,
Especialista em Direito Ambiental e Público.
RESUMO: O presente artigo analisa as disposições contidas na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009
– Programa Minha Casa, Minha Vida, relativas ao licenciamento de projetos voltados para a regulari-
zação fundiária de assentamentos e ocupações irregulares.
PALAVRAS-CHAVE: Licenciamento; licença ambiental; licença urbanística; direito à moradia; direito
ao meio ambiente sustentável.
Em 7 de julho de 2009, foi promulgada a Lei nº 11.977, decorrente da
conversão da Medida Provisória nº 459, de 2009, que instituía o Programa Mi-
nha Casa, Minha Vida. O referido programa compreende, entre outras coisas,
o Programa Nacional de Habitação Urbana – PNHU, o que implica dizer que,
além de sua finalidade precípua, qual seja, a de criar mecanismos de produção
e aquisição de novas moradias pelas famílias de renda de até 10 (dez) salários-
-mínimos (art. 2º), deve-se considerar, ainda, a necessidade de efetiva regulari-
zação fundiária de assentamentos e ocupações urbanas, e, também, com ações
de requalificação urbana de tais assentamentos e ocupações.
É um fato inconteste que o fenômeno da urbanização em nosso País se
deu sem a devida observância do necessário planejamento e de forma totalmen-
te excludente das camadas mais pobres de nossa população.
De fato, nossas grandes cidades se caracterizam por imensas áreas des-
providas dos mais comezinhos serviços públicos e com condições precárias de
habitabilidade, bem como ausente documentação que dê segurança jurídica na
posse aos habitantes das residências que se encontram em tais regiões de nossos
maiores centros urbanos.
Assim, torna-se imprescindível para a realização exitosa de todo e qual-
quer programa habitacional voltado para população urbana de baixa renda a
concretização de ações voltadas para a regularização fundiária.
6. Assunto Especial – Doutrina
Direito à Moradia em Zonas Seguras
O Direito Fundamental à Moradia em Zonas Seguras: a Prevenção e o
Dever de Agir do Estado Frente a Ocupações Irregulares
ALEX PEROZZO BOEIRA
Procurador Federal, Ex-Analista Judiciário no TRT da 4ª Região e no TRF da 4ª Região, Ex-
-Analista Processual no MPF, Mestrando em Direito na PUCRS, Especialista em Direito do
Estado pelo UniRitter.
RESUMO: O direito à moradia, assim como os demais direitos prestacionais, tem encontrado difi-
culdades de concretização no Estado Social brasileiro. Como reflexo dessa realidade, o deficit habi-
tacional, mesmo em declínio, supera a casa dos 5,6 milhões de domicílios. É nesse contexto que o
crescimento desordenado das cidades e a urbanização sem controles criaram o terreno propício à
fixação de moradias em zonas de risco ambiental e/ou geológico, expondo a perigo, em última análi-
se, a vida e a integridade física das populações afetadas. O Estatuto da Cidade (com suas diretrizes
gerais e seus instrumentos da política urbana), a Lei de Parcelamento do Solo Urbano e a própria
Constituição Federal perfazem a base normativa para o desenvolvimento ordenado e sustentável dos
espaços urbanos, públicos ou privados. Frente a este panorama regulatório, tem o Poder Público as
competências para agir, promovendo o desenvolvimento urbano regular. Como agente da política ur-
bana, incumbe-lhe também o dever de prevenir possíveis danos e corrigir eventuais ilicitudes – quer
fiscalizando, quer removendo –, propiciando, desse modo, a implementação de habitações humanas
em locais dignos e seguros.
PALAVRAS-CHAVE: Moradia; risco; prevenção.
SUMÁRIO: Introdução; 1 Direitos constitucionais envolvidos: o direito fundamental à moradia, à vida
(e à integridade física) e ao meio ambiente equilibrado; 2 O direito à moradia em zonas seguras e o
dever de agir do Estado na prevenção dos danos e dos riscos: da normativa regulatória às manifes-
tações jurisprudenciais; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
O presente estudo buscará examinar o direito à moradia em zonas se-
guras e o dever de agir do Estado frente a ocupações irregulares de áreas de
encostas, de preservação ambiental, pertencentes ou não ao domínio público,
7. Parte Geral – Doutrina
Mercado e Meio Ambiente – Limites? Incentivos? Desafios!
EDNA LUIZA NOBRE
Mestranda em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, Mestre
em Direito Processual Civil e Especialista em Didática para o Ensino Superior pela Universidade
Presbiteriana Mackenzie.
RESUMO: O mundo moderno tem exigido economia de tempo, aumento de produtividade e qualida-
de em todas as áreas produtivas, e o meio ambiente não poderia ter um tratamento diferente. Com
a inserção das novas tecnologias, surgem questões relativas aos direitos, e o meio ambiente, por ter
um tratamento constitucional definido, impõe regras ao mercado que reage. Por sua vez, o Estado,
como um agente garantidor, fiscalizador e regulamentador, deve garantir que o mercado interno
cumpra os objetivos enumerados na Constituição Federal, entre eles o de garantir o desenvolvimento
nacional, com a obediência à livre iniciativa. Não é uma tarefa das mais fáceis, em razão do grande
intercâmbio de mercadorias pelo mecanismo de importação e exportação. A competitividade interna
com produtos que não maculem o meio ambiente, garantindo um desenvolvimento sustentável, é o
norte desse trabalho.
PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente; mercado; custos; estratégia e jogo legal; competitividade; de-
senvolvimento sustentável; incentivos fiscais e premiação.
SUMÁRIO: Introdução; 1 A Constituição; 2 Custos; 3 Estratégia e jogo legal; 4 Meio ambiente e
limites econômicos; 5 Mercado, recursos e a competitividade; 6 Desenvolvimento sustentável;
6.1 Conceito; 6.2 Apoio às regiões administrativas; 6.3 Incentivos fiscais e premiação; Conclusão;
Referências.
INTRODUÇÃO
O mercado econômico está em contínua mudança e o meio ambiente foi
consagrado na Constituição Federal como um direito fundamental da pessoa.
Vamos nos ater, neste pequeno ensaio, à análise acerca do meio ambiente e de
sua relação com o mercado produtivo. Serão analisados o meio ambiente como
um direito social e a sua relação com o mercado, bem como o desenvolvimento
sustentável. Os custos dos direitos sociais – em especial ambiental – impõem
ao Estado um nova postura. Além de executor, ele (Estado) também é fiscaliza-
dor. Mas esses direitos geram custos ao Estado, que não se vê em condições de
cumprir a todos adequadamente, fazendo com que se judicializem os conflitos.
Quais os limites que são impostos, como podem ser contextualizados e até que
ponto esses limites impedem que a atividade econômica tenha um desempenho
satisfatório com o sistema capitalista adotado constitucionalmente em nosso
País? O Estado, como um agente regulador e fiscalizador, impõe regras que
dificultam aos empresários a busca pela competitividade.
8. Parte Geral – Doutrina
O Meio Ambiente Utilizado Como Objeto para Criação de Barreiras
Tarifárias no Comércio Internacional
The Environment Used as Object for Creation of Tariff Barriers
in International Trade
PAULA PADILHA CABRAL
Advogada, Especialista em Direito Ambiental pela PUCSP.
RESUMO: Este trabalho teve como objetivo evidenciar possíveis correlações entre as barreiras tari-
fárias e o meio ambiente, tendo como base a literatura existente sobre o assunto. Após a Segunda
Guerra Mundial, os países participantes estavam devastados, encontravam-se em estado de misé-
ria e pobreza. Buscavam, incessantemente, o crescimento econômico, o qual deveria recuperá-los
desses resquícios terríveis. Porém, com significativo aumento populacional, com o crescimento do
comércio internacional e do consumo desenfreado, impactos ambientais foram ocorrendo ao longo
do globo. Com este grande desenvolvimento industrial, a degradação do meio ambiente foi inevitável.
Entretanto, a preocupação da época era com o comércio internacional, e foi pensando nisto que o
GATT (General Agreement of Tariffs and Trade) foi criado. Em meados dos anos 60, a sociedade inter-
nacional finalmente acordava para necessidade da proteção ambiental. Assim, começaram a ocorrer
diversas manifestações a favor da proteção do meio ambiente, a fim de se chegar a um equilíbrio
entre a dicotomia meio ambiente versus crescimento econômico. Vários anos após a instituição do
GATT, foi criada, na rodada do Uruguai, a Organização Mundial do Comércio, em 1995. Na mesma
rodada, foi constituído também um comitê especializado para o meio ambiente, o CTE (Committee on
Trade and Environment), o que mostra uma junção entre comércio e meio ambiente. Hoje, é possível
visualizar um crescente interesse em questões ambientais. Existe uma grande preocupação com a
reciclagem do lixo, com uso de produtos não poluentes e também com a origem industrial de bens
de consumo. Entretanto, os problemas com o meio ambiente, sua degradação e poluição continuam
acontecendo e entrando em conflito com os interesses econômicos. No momento, está ocorrendo
um quadro diverso, os países estão utilizando o meio ambiente como uma maneira de se criarem
barreiras tarifárias. Hoje, a preocupação da comunidade mundial é em distinguir uma real proteção e
preocupação com o meio ambiente da utilização errônea do meio ambiente como instrumento para
criação de barreiras tarifárias.
PALAVRAS-CHAVE: Comércio; ambiente; barreiras.
ABSTRACT: This work aimed to evidence the possible correlations between the tariff barriers and the
environment, using as base the existent literature about this subject. After World War II, the parti-
cipant countries were devastated, met in state of misery and poverty. They searched, incessantly,
the economic growth, which should help them to recover of these terrible vestiges. However, with
significant population increase, the growth of the international trade and the wild consumption, envi-
ronmental impacts had been occurring throughout the globe. With this great industrial development
9. Parte Geral – Doutrina
Direito das Águas. Recursos Hídricos. Conservação. Código
das Águas. Agência Nacional de Águas
GINA COPOLA
Advogada Militante em Direito Administrativo, Pós-Graduada em Direito Administrativo pela
UNIFMU. Autora dos Livros Elementos de Direito Ambiental (Rio de Janeiro, 2003); Desesta-
tização e Terceirização (São Paulo, 2006), A Lei dos Crimes Ambientais Comentada Artigo por
Artigo (Minas Gerais, 2008), e de diversos artigos sobre temas de direito administrativo e
ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
SUMÁRIO: Introdução; 1 Das patologias ligadas à água; 2 As águas subterrâneas; 3 As águas plu-
viais; 4 As águas nas Constituições brasileiras; 5 A legislação federal existente; 6 O “capenga” Códi-
go das Águas; 7 A Política Nacional de Recursos Hídricos; 8 A Agência Nacional de Águas; 9 O crime
de poluição hídrica; Conclusão ao tema.
INTRODUÇÃO
Um dos temas de maior enfoque dos meios de comunicação nos últimos
tempos e de grande preocupação da sociedade é o referente à água, cuja fórmu-
la química é H2O, dois átomos de hidrogênio e um de oxigênio, dispostos nos
vértices de um triângulo.
A água é o recurso mais precioso que é fornecido à humanidade, ela é
essencial para a vida e indispensável para todas as atividades humanas. E, por
isso, deve ser respeitada, tratada, cuidada e, sobretudo, deve ser conservada por
toda a coletividade, porque, como bem ambiental, é um patrimônio de todos
nós, e finito, ao contrário do que muitos ainda parecem pensar.
Por isso, devemos obedecer ao consumo sustentável da água, o que, ain-
da nos dias de hoje, lamentavelmente, constitui uma utopia.
Os recursos hídricos são também fundamentais aos ecossistemas, à fauna
e à flora.
É cediço, todavia, que a água vem se tornando cada vez mais escassa à
medida que a indústria, a agricultura e a população se expandem. O nível de
água dos lençóis freáticos baixou, os lagos estão diminuindo e os pântanos es-
tão secando. Em contrapartida, na agricultura, nas indústrias e na vida em geral,
as necessidades de água não param de aumentar, paralelamente ao crescimento
demográfico e ao aumento dos padrões de vida que necessitam cada vez uma
maior quantidade de água de boa qualidade.
10. Parte Geral – Doutrina
Poder de Polícia Ambiental e a Administração Pública
ELISSON PEREIRA DA COSTA
Mestrando em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos, Especialista em Direito
Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), Professor da Faculdade de Direito Damásio
de Jesus e do Complexo Educacional Damásio de Jesus, Advogado de Estatal.
RESUMO: O presente texto tem como objetivo analisar o poder de polícia ambiental e o seu exercício
pela Administração Pública. O enfoque desse estudo é a abordagem da possibilidade de a Adminis-
tração Pública disciplinar e aplicar sanções e penalidades administrativas contra as próprias pessoas
de direito público.
PALAVRAS-CHAVE: Poder de polícia ambiental; Administração Pública; exploração de atividade eco-
nômica.
ABSTRACT: This paper aims to analyze the environmental police power and its exercise by the
Government. The focus of this study is to approach the possibility of Public Administration and
disciplinary sanction, administrative penalties against the people themselves in public law.
KEYWORDS: Environmental police power; Public Administration; exploitation of economic activity.
SUMÁRIO: Considerações iniciais; 1 O poder de polícia ambiental; 2 Administração Pública e o exer-
cício de poder de polícia ambiental; Considerações finais; Referências.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A análise de um tema como o aqui proposto passa, necessariamente,
sobre a disciplina constitucional. A Constituição Federal, na norma contida no
caput do art. 225, estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologi-
camente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Esse artigo pode ser observado sobre três aspectos: o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental; o dever
do Estado e da coletividade em defender o meio ambiente para as presentes
e futuras gerações; a prescrição de normas impositivas de conduta, inclusive
normas-objetivo, visando a assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado1.
1 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p. 245.
11. Seção Especial – Jurisprudência Comentada
O Nexo de Causalidade na Responsabilidade Objetiva Ambiental.
Causa É Ato Comissivo
TOSHIO MUKAI
Mestre e Doutor em Direito do Estado, Ex-Professor de Direito Administrativo da Faculdade de
Direito da Universidade Mackenzie (SP), Especialista em Direito Administrativo, Urbanístico e
Ambiental.
SUMÁRIO: Introdução; I – O nexo de causalidade: liame ou causa do dano ambiental entre o poluidor
e o dano perpetrado; II – Somente os atos comissivos (causadores do dano) empenham a responsa-
bilidade civil objetiva ambiental; Conclusões.
140
INTRODUÇÃO
Na doutrina e na jurisprudência, quando todos se debruçam sobre o tema
da responsabilidade civil objetiva ambiental, é assente falar-se que, para que o
agressor do meio ambiente que tenha causado o dano seja responsabilizado,
sem culpa, ocorrem três fatos: o dano, materialmente constatado (e posterior-
mente quantificado em reais), o autor dele e o nexo causal que constitui-se
exatamente na relação entre o dano e o seu causador.
Contudo, esse tema, o do nexo de causalidade, tem sido objeto de pou-
cos estudos mais demorados.
Surge, talvez primeiramente, entre nós uma monografia sobre o tema
intitulado “Nexo de causalidade no direto privado e ambiental”, de Fernando
Barros Salomon (Livraria do Advogado, 2009). É meritória a busca de teorias e
pesquisas sobre o exato sentido da expressão “nexo da causalidade”.
Diversos autores são apresentados, com diversas teorias.
Para nós, é importante o que o autor da obra escreve no subitem 6.4 – “O
nexo da causalidade em matéria ambiental”:
Fica estabelecido como bem jurídico o meio ambiente, entendido como todo
e qualquer elemento que esteja direta ou indiretamente conectado com o for-
necimento de condições para o seu desenvolvimento e das próximas gerações
humanas.
Uma vez aduzido qual seja o bem susceptível de lesão no direito Ambiental,
gizamos outra premissa a ser estabelecida, a de que a responsabilidade civil em
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