Organisation type-contrôleinterne

FORUM DE LA PERFORMANCE
Rapport des travaux de l’atelier ‘’contrôle interne’’
Action : « Définir et valider une organisation type des fonctions
budget / dépense / comptabilité / stock au sein des ministères »
Novembre 2007Novembre 2007Novembre 2007Novembre 2007

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Sommaire
________________________________________________________
Préambule 3333
Principes du contrôle interne 4444
Contexte et objectifs 8888
Approche méthodologique 9999
Résultats des travaux de l’atelier 11111111
Recommandations 19191919
Annexes 20202020
Liste des participants à l’atelier ‘’contrôle interne’’
Comptes rendu des réunions de l’atelier
Présentation de l’organisation des Départements de l’Intérieur,
des Pêches Maritimes et de l’Equipement et du Transport
Fiches de description des postes de travail, élaborés par la
Ministère de l’Economie et des Finances (DAAG)

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Préambule
________________________________________________________
Dans le cadre de la mise en œuvre du Forum de la PeForum de la PeForum de la PeForum de la Performancerformancerformancerformance et de ces
ateliers thématiques, l’atelier ‘’contrôle interne’’ a tenu, entre le 17 octobre
et le 07 Novembre 2007, six réunions pour définir et valider une organisation
type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock au sein des
ministères.
Ont participés aux travaux de cet atelier animé par le Ministère de l’Intérieur,
des représentants des départements suivants :
Ministère de l’Economie et des Finances (DAAG, IGF, TGR et DB);
Ministère de l’Equipement et du Transport ;
Ministère de l’Industrie, du Commerce et des Nouvelles Technologies ;
Département de l’Aménagement du Territoire ;
Secrétariat d’Etat chargé de l’Eau et de l’Environnement ;
Département des Pêches Maritimes ;
Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics ;
Ministère de la Santé ;
Haut Commissariat aux Eaux et Forêts et à la Lutte Contre la Désertification ;
Et l’équipe dédiée de la TGR.
Le présent rapport présente les résultats préliminaires des travaux de cet
atelier en mettant l’accent sur la méthodologie adoptée, les résultats obtenus
ainsi que les recommandations de l’atelier.
Il constitue une première étape dans le déclenchement de la réflexion qui
doit être ouverte à tous les départements et continue dans le temps pour
pouvoir améliorer et peaufiner l’organisation type qui est proposée par
l’atelier.

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Principes du contrôle interne
________________________________________________________
Définition et composantesDéfinition et composantesDéfinition et composantesDéfinition et composantes
Le système de contrôle interne désigne l’ensemble des activités, méthodes et
mesures ordonnées par le management afin de gérer les risques liés à la
gestion et donner une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le
cadre de la mission de l’organisation, des objectifs suivants :
• Exécution d’opérations de manière ordonnée et performante (économique,
efficace et efficiente) et dans le respect de l’éthique ;
• Conformité au cadre législatif et réglementaire ;
• Respect de l’obligation de rendre compte ;
• Préservation des ressources et du patrimoine contre les risques de perte ou
de mauvais usage.
La définition et la mise en œuvre du contrôle interne incombent à
l’ordonnateur. En effet, l’article 4 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité
des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics stipule que :
« Les ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en vertu des lois et règlements en vigueur,tu des lois et règlements en vigueur,tu des lois et règlements en vigueur,tu des lois et règlements en vigueur,
personnellement responsables […] du respect des règles de gestion dupersonnellement responsables […] du respect des règles de gestion dupersonnellement responsables […] du respect des règles de gestion dupersonnellement responsables […] du respect des règles de gestion du
patrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettespatrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettespatrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettespatrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettes
et de dépenseset de dépenseset de dépenseset de dépenses ».
Le système de contrôle interne est constitué de cinq composantes
interdépendantes à savoir :
• Environnement de contrôle ;
• Evaluation des risques ;
• Activités de contrôle ;
• Information et communication ;
• Pilotage.
1111---- Environnement de contrôleEnvironnement de contrôleEnvironnement de contrôleEnvironnement de contrôle
L’environnement de contrôle est la pierre angulaire de toutes les
composantes sur lesquelles repose le système de contrôle interne. Il reflète
le degré d’adhésion et de sensibilisation à l’égard du contrôle interne. Les
facteurs constitutifs de l’environnement de contrôle se rapportent
essentiellement aux valeurs éthiques des responsables et du personnel, à
l’engagement à un niveau de compétence et à la structure de l’organisation.

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1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques
L’efficacité des procédures de contrôle interne est tributaire de l’intégrité et
de l’éthique dont font preuve les personnes qui créent ces contrôles, les
gèrent et en assurent le suivi.
1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence
A ce titre, les responsables et le personnel doivent observer un niveau de
compétence pour évaluer les risques et assurer un travail efficace et efficient.
La politique de formation revêt dans ce sens un caractère fondamental pour
asseoir un niveau de connaissances et d’aptitudes garantissant un
accomplissement ordonné et efficient des actes de gestion et une
compréhension des responsabilités individuelles en matière de contrôle
interne.
1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches
De manière générale, la séparation des tâches consiste en leur répartition
tout au long d’un processus. La nouvelle version du référentiel COSO la défini
comme étant une division ou une répartition des tâches entre différentes
personnes, permettant de réduire le risque d’erreur ou de fraude.
La séparation des tâches est utilisée pour réduire les risques en garantissant
la répartition des responsabilités opérationnelles et de contrôle, afin de
mettre en œuvre des points de vérification obligatoires pour des opérations
sensibles ou de prévenir des fuites d’informations confidentielles.
On considère généralement que les étapes d’initialisation, d’autorisation,
d’enregistrement et de contrôle d’une même transaction sont incompatibles
entre elles.
Par exemple, pour les achats on peut, dans la mesure du possible, veiller à ce
que les fonctions suivantes soient accomplies par des personnes différentes :
validation des besoins d’approvisionnement, réception des biens acquis,
mandatement, liquidation, comptabilisation.
2222---- Evaluation des risquesEvaluation des risquesEvaluation des risquesEvaluation des risques
L’existence d’un dispositif de suivi et d’évaluation des risques est nécessaire
à la détermination de leur probabilité de survenance et de leur impact.

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A ce titre, la mise en place d’une cartographie des risques par le
management est primordiale pour l’identification des risques et la mise en
place de mesures correctives.
3333---- Activités de contrôleActivités de contrôleActivités de contrôleActivités de contrôle
Les activités de contrôle permettent de garantir que les mesures mises en
place par la direction en vue de piloter les risques et d’atteindre les objectifs
sont réellement mises en œuvre. Les services ordonnateurs procèdent dans
ce sens à diverses natures de contrôles tels que les inventaires, le contrôle
des justificatifs et le contrôle de concordance, etc.
Les activités de contrôle appellent souvent un effort de standardisation, de
formalisation et de documentation en répondant aux questions (qui, quoi,
quand et comment ?).
Outre l’autocontrôle, qui est exercé par un agent sur ses propres opérations,
on peut distinguer deux types de contrôle au sein d’un Ministère.
Le contrôle mutuel :Le contrôle mutuel :Le contrôle mutuel :Le contrôle mutuel :
Il est exercé par un agent sur les opérations d’un autre agent, ou par une
entité sur les opérations d’une autre entité, a posteriori.
L’organisation du contrôle mutuel doit répondre aux règles suivantes :
o Distinction sans équivoque entre les tâches attribuées à un
opérationnel et celles affectées à un autre ;
o Conditionnalité, le long d’un processus, de l’exécution d’une tâche
attribuée à un agent par l’intervention d’un ou de plusieurs autres
opérationnels ;
o Conditionnalité de la réalisation d’une tâche placée en aval du
processus par un contrôle et une validation préalable par un agent
situé en amont ;
o Pertinence du contrôle, permettant d’assurer les objectifs du
contrôle interne.
La supervision :La supervision :La supervision :La supervision :
C’est, au sein d’une entité, la fonction régulière consistant dans le suivi des
travaux, le contrôle et la validation des opérations des agents par
l’encadrement.

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4444---- InInInInformation et communicationformation et communicationformation et communicationformation et communication
Les voies d’information et de communication doivent être définies de
manière à ce que les collaborateurs disposent des informations dont ils ont
besoin pour effectuer les contrôles nécessaires.
A ce titre, plusieurs outils de communication peuvent être déployés ; tels que
les bulletins d’information, les brochures, la messagerie électronique,
l’intranet et les rapports d’activité.
5555---- Pilotage de contrôlePilotage de contrôlePilotage de contrôlePilotage de contrôle
Le pilotage et la surveillance du système de contrôle interne sont du ressort
du management qui doit veiller à la mise en place de conditions nécessaires
(attribution de responsabilités, la mise en place de système d’information
approprié, etc.) mais aussi en définissant une procédure de rapport sur les
résultats de contrôle interne ou sur les constatations importantes sur ce
dernier.

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Contexte et objectifs
________________________________________________________
La gestion de la dépense publique au Maroc a connu durant les dernières
années de grandes transformations visant sa modernisation et sa
rationalisation.
Plusieurs chantiers de réforme et de modernisation ont été engagés, dont
notamment le renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateurs. Ce
chantier piloté par la TGR vise l’accompagnement des services ordonnateurs,
de façon à atteindre un niveau de compétence cible, afin de garantir un haut
niveau de sécurité financière, condition nécessaire à l’allègement du contrôle
a priori.
Cet objectif ne peut être atteint que si les ordonnateurs renforcent leur
dispositif de contrôle interne, et ce, à travers plusieurs actions. Parmi ces
actions la mise en place d’une organisation des fonctions budget / dépense /
comptabilité / stock au sein des ministères, basée sur les principes du
contrôle interne, constituerait une étape majeure et nécessaire dans
l’amélioration et le renforcement de la capacité de gestion des ordonnateurs.
Les objectifs fixés pour cet atelier peuvent être résumés comme suit :
Enrichir la réflexion en cours sur l’adaptation de l’organisation des
ministères avec le nouveau contexte ;
Sensibiliser les ordonnateurs à l’importance de l’introduction des
principes de contrôle interne dans l’organisation des fonctions
budget / dépense / comptabilité / stock ;
Définir une organisation type basée sur les principes de contrôle
interne et adaptée aux spécificités de tous les départements.

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Approche méthodologique
________________________________________________________
L’approche adoptée pour la réalisation de l’action ‘’définir et valider une
organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock au
sein des ministères’’ de l’atelier contrôle interne a été basée sur :
o Le diagnostic des organisations effectué par ADETEF ;
o La présentation et l’étude de quelques organisations
existantes (Départements de l’Intérieur, des Pêches Maritimes et de
l’Equipement et du Transport) ;
o La définition d’une organisation type.
Le diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEF ::::
L’organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock
proposée par ADETEF, reflète les principales fonctions et processus que doit
présenter un Ministère, en tenant compte des principes de contrôle interne.
FonctionFonction BUDGETBUDGET
La programmation budgétaire
La mise en place des crédits
Les délégations de crédits
La gestion des crédits
Le reporting budgétaire
FonctionFonction ACHATACHAT
La programmation des achats
La préparation du lancement
des achats
Le lancement des achats
Le choix du prestataire
MandatementLa Comptabilité
Gestion des marchés
Exécution et suivi de la
prestation
Mandatement
Directions et Services bénéficiaires des AchatsDirections et Services bénéficiaires des Achats
FonctionFonction PATRIMOINEPATRIMOINE
DIRECTIONDIRECTION
Réception et entrée dans le
patrimoine
Gestion et Valorisation du
patrimoine
Sortie du patrimoine
Pilotage et Animation duPilotage et Animation du
Contrôle InterneContrôle Interne
Audit InterneAudit Interne
Bloc de la fonction incompatible avec les autres blocs
Processus existant au sein de la fonction
Enchaînement logique des processus
Contrôle mutuel entre les différents acteurs

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La présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantes ::::
Les organisations des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock des
Départements de l’Intérieur, des Pêches Maritimes et de l’Equipement et du
Transport ont été présentées et discutées. Les forces et les faiblesses de
chaque organisation ont été débattues et les points communs ont été
relevés.
Les résultats de cette analyse ont constitué la base de l’organisation type
présentée dans ce rapport.
La définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation type ::::
L’organisation des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock diffère
d’un ministère à l’autre, selon la taille et les spécificités de chaque
département.
En se basant sur une organisation structurelle, qui s’articule autour d’un
découpage en divisions et services, l’organisation type ne peut être similaire
pour tous les ministères.
Par conséquent, l’atelier a opté pour la définition d’une organisation type
basée sur un découpage en fonctions.un découpage en fonctions.un découpage en fonctions.un découpage en fonctions. Les participants ont identifié les
principales fonctions devant être présentes dans un ministère pour assurer la
bonne gestion des dépenses publiques.
Ces fonctions sont décomposées en sous fonctions, dont chacune est
déclinée en domaines d’activité.
Les principes directeurs ayant présidé à la décomposition desdites fonctions
sont :
- Le respect des principes de contrôle interne en insistant sur les
incompatibilités entre et intra fonctions ;
- La capitalisation sur les expériences des gestionnaires et l’échange
de leur bonnes pratiques.
Il s’agit d’une organisation type adaptable à tous les ministères. Elle peut
être déclinée en organisation structurelle selon la taille et les spécificités de
chaque ministère. Les fonctions et sous fonctions de l’organisation type
peuvent correspondre à des entités de l’organisation structurelle (division,
service, bureau …), comme elles peuvent être regroupées dans une même
entité selon la taille du ministère et de ses ressources en faisant valoir les
principes de contrôle interne (séparation des tâches, contrôle mutuel …).

11
Résultats des travaux de l’atelier
________________________________________________________
Les travaux de l’atelier ‘’contrôle interne’’ ont aboutit à une organisation type
comportant 3 fonctions principales :
La fonction Budget et Comptabilité ;
La fonction Patrimoine et Logistique
Et la fonction Achats et Approvisionnements.
Chacune de ses fonctions est décomposée en un certain nombre de sous
fonctions, selon les principes de contrôle interne en insistant sur les
incompatibilités, pour garantir une gestion rationnelle et efficace.
Chaque sous fonction est déclinée en domaines d’activité.
Les fiches suivantes détaillent pour chaque sous fonction ses principaux
domaines d’activité et les principaux contrôles à mettre en place.
FONCTION BUDGET ET
COMPTABILITE
FONCTION ACHATS ET
APPROVISIONNEMENTS
FONCTION PATRIMOINE
ET LOGISTIQUE
Programmation et
Lancement des Achats
Gestion du Patrimoine
Immobilier
Programmation et
Financement
Gestion des Marchés
Mobilier et des Moyens
Logistiques
Gestion Budgétaire
Parc AutomobileComptabilité
Reporting et Études

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Organisation de la fonction Budget et Comptabilité
Incompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâches
• Le mandatement et la liquidation sont effectués par des personnes
différentes.
ContrôlesContrôlesContrôlesContrôles
• La programmation budgétaire est conforme aux missions, objectifs
et priorité du Ministère. (S)
• Les virements au sein du budget ne compromettent pas les
«engagements pris» (NAB, lancement d’une commande publique, …)
du Ministère. (M)
• Tous les achats sont préalablement autorisés. (M)
• La conciliation du bon de commande, du bon de réception de
marchandise et de la facture du fournisseur est effectuée. (M)
• La réception effectuée conformément à une procédure formalisée. (S)
Les domaines d’activité de la sous fonction
Programmation et Financement
Préparer les Budgets du Ministère (BG, CST et SEGMA) ;
Mener les négociations budgétaires ;
Élaborer les documents relatifs à la Loi de Finances ;
Élaborer et actualiser les CDMT ;
Programmer et évaluer les projets proposés au financement ;
Gérer la contractualisation.
(M) : Contrôle mutule
(S) : Supervision
FONCTION BUDGET ET
COMPTABILITE
Programmation et
Financement
Gestion Budgétaire Comptabilité Reporting et
Études

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Gestion Budgétaire
Mettre en place les crédits programmés ;
Déléguer les crédits ;
Procéder au virement des crédits ;
Exécuter et gérer les crédits.
• La délégation de crédits s’effectue à temps. (S)
• Les virements au sein du Budget sont compatibles avec les
missions, objectifs et priorité du Ministère. (S/M)
• Les achats sont conformes avec la programmation budgétaire. (S)
Comptabilité
Engager, mandater et comptabiliser les dépenses du Ministère ;
Régler par vignettes différentes prestations ;
Gérer les régies de dépenses ;
Préparer les arrêtés de nomination des sous ordonnateurs et des
régisseurs ;
Établir la situation de report des crédits

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Reporting et Études
Suivre l’exécution des Budgets du Ministère ;
Élaborer les tableaux de bord ;
Étudier et analyser les écarts ;
Établir les rapports annuels ;
Établir les comptes administratifs.

15
Organisation de la fonction Patrimoine et Logistique
• L’inventaire physique ne peut être effectué par le magasinier.
• L’ajustement des écarts et l’inventaire physique sont effectués par
des personnes différentes.
• Les marchandises et produits majeurs sont conciliés souvent entre
l'inventaire physique et le registre permanent. (M)
• Les ajustements provenant d'écarts sont acceptés par une personne
responsable, avant d'être inscrits. (S)
• Les bons de réception sont datés et signés par des préposés
dûment qualifiés. (S)
Gestion du Patrimoine immobilier
Définir la politique immobilière du Ministère ;
Établir le programme des constructions et suivre leur exécution ;
Gérer le patrimoine immobilier du Ministère ;
Assurer la maintenance, l’entretien et l’aménagement du patrimoine
immobilier du Ministère.
FONCTION PATRIMOINE ET
LOGISTIQUE
Immobilier
Mobilier et des
Moyens Logistiques
Parc Automobile

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Gestion du Patrimoine Mobilier et des Moyens Logistiques
Programmer les acquisitions de mobilier, matériel et fournitures ;
Inventorier le mobilier, le matériel et les fournitures acquis ;
Gérer le patrimoine mobilier et assurer la logistique du Ministère ;
Assurer la gestion des stocks ;
Tenir la comptabilité matière de l’ordonnateur.
• L’inventaire physique ne peut être effectué par le magasinier.
• L’ajustement des écarts et l’inventaire physique sont effectués par
des personnes différentes.
• Les bons de commande internes sont pré numérotés, signés et la
séquence contrôlée. (S)
• La sortie du patrimoine est attestée par un tiers (bénéficiaire). (M/S)
• La sortie du patrimoine est enregistrée. (S)
Parc Automobile
Programmer les acquisitions de véhicules pour le Ministère ;
Assurer la gestion du parc automobile (Affectation, réforme …) ;
Assurer l’entretien et la réparation des véhicules.
Tenir la comptabilité d’exploitation des véhicules.

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Organisation de la fonction Achats et Approvisionnements
• L’autorisation d’achat et la réception sont effectuées par des
personnes différentes.
• L’autorisation d’achat et le paiement sont effectués par des
personnes différentes.
• L’exécution & suivi de la prestation et le mandatement/paiement
sont effectués par des personnes différentes.
• La conciliation des factures et le mandatement/paiement sont
effectués par des personnes différentes.
• L’appréciation du besoin est exacte, et la disponibilité des crédits
est vérifiée. (M)
• Les spécifications techniques sont validées par les «entités métier». (M)
Programmation et Lancement des Achats
Assister les services bénéficiaires lors de l’expression des besoins ;
Élaborer et exécuter le programme prévisionnel des achats ;
Préparer et lancer les achats ;
Assurer la veille fournisseurs.
• L’appréciation du besoin est exacte, et la disponibilité des crédits
est vérifiée. (M)
• Les spécifications techniques sont validées par les « entités
métier ». (M)
FONCTION ACHATS ET
APPROVISIONNEMENTS
Programmation et
Lancement des Achats
Gestion des Marches

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Gestion des Marchés
Préparer les dossiers d’engagement des marchés et des bons de
commande ;
Assurer la liquidation des situations et des factures ;
Établir les rapports d’achèvement des marchés et préparer les
dossiers d’audit.
• La conciliation du bon de commande, du bon de réception de
marchandise et de la facture du fournisseur est effectuée. (S)

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Recommandations
________________________________________________________
Au terme des travaux de l’atelier contrôle interne (action : définir et valider
une organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock
au sein des ministères) les participants ont formulé les recommandations
suivantes :
Continuer à approfondir la réflexion autour de l’organisation type
définie, en assurant une large diffusion de ce rapport à tous les
départements et en constituant un réseau d’échange et de réflexion
permanant ;
Harmoniser les résultats de cet atelier ‘’organisation type définie’’
avec les résultats des travaux des autres ateliers (manuels des
procédures…) ;
Proposer cette organisation fonctionnelle type au Ministère de la
Modernisation des Secteurs Publiques pour servir de plateforme dans
l’organisation des différents départements ;
Inviter le Ministère de l’Economie et des Finances à accompagner la
mise en oeuvre de cette organisation type par les moyens
nécessaires ;
Renforcer l’animation du ‘’contrôle interne’’ au sein des ministères ;
Elaborer un plan d’action pour la formation en matière de ‘’contrôle
interne’’ ;
Généraliser la mise en place de la fonction d’audit interne afin
d’accompagner le développement du ‘’contrôle interne’’.

20
Annexes
________________________________________________________
Liste des participants à l’atelier ‘’contrôle interne’’
Comptes rendu des réunions de l’atelier
Présentation de l’organisation des Départements de l’Intérieur, des
Pêches Maritimes et de l’Equipement et du Transport
Fiches de description des postes de travail, élaborés par la Ministère
de l’Economie et des Finances (DAAG)

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