ECONOMÍA DE MERCADO: Lecciones del Caso Chileno

1. EL FOMENTO PRODUCTIVO EN UNA
ECONOMÍA DE MERCADO: Lecciones del Caso Chileno
Enrique Román G.
I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y FALLAS DE MERCADO.
El argumento central desarrollado por la teoría económica moderna en orden a justificar,
en ciertas áreas de la economía, un rol del Estado substitutivo a la acción del mercado, se
basa en la presencia de fallas que impiden a este ultimo un adecuado desarrollo de su
función de asignador eficiente de los recursos escasos de una economía. Es sobre dicho
argumento que se ha planteado como imperiosa la aplicación de políticas públicas que
tiendan a eliminar, de un modo permanente, los efectos de dichas fallas del mercado.
En un contexto de competencia perfecta, exento de distorsiones, la asignación de recursos
de una economía debiera corresponder a un Óptimo de Pareto. Ello implica que, en ese
punto, existiría una total imposibilidad de mejorar la posición de cualquier agente
económico sin perjudicar la de otro, en el mundo real, sin embargo, las economías y sus
mercados suelen enfrentar diversos tipos de distorsiones, situándose en posiciones
distantes de dicho óptimo, caracterizado por maximizar la situación de bienestar de la
economía como un todo.
La teoría económica postula que, en un mercado competitivo, los servicios de los factores
de producción tienden a ser proporcionados solo hasta el punto en el cual la remuneración
percibida por el propietario del factor que arrienda su servicio se haga equivalente a la
des-utilidad que le proporcione su suministro. En las economías reales sin embargo, es
frecuente observar la presencia de mercados con distintas fallas que hacen imposible o
dificultosa la obtención de dicho tipo de equilibrio.
La existencia de asimetrías estructurales de información, o bien de funciones de
producción que presentan economías y des-economías de escala para distintos estratos de
productores, que operan en diversos puntos de dichas funciones, puede también alterar de
tal manera el proceso real de toma de decisiones de los agentes económicos, que resulte
imposible afirmar que el precio del servicio del factor y por ende la remuneración que
este percibe, sea igual al valor de su producto marginal.
En contextos como los anteriormente descritos, obviamente la remuneración de los
factores de producción es claramente diferente del valor de su producto marginal y por
ende la economía dista de situarse en un optimo de asignación de recursos, en tanto se
observa que, en términos prácticos, en dichos mercados no existe, o no opera
adecuadamente, una recurrente interacción de oferta y demanda que logre por si sola
asegurar la igualación entre las tasas marginales de sustitución de factores y de utilidad
marginal entre bienes .
1

2. Dado que la remuneración percibida por cada factor de producción es función del precio
y la cantidad de cada factor transado en el mercado, la presencia, en una economía dada,
de niveles de producción distintos al "óptimo", o de precios de mercado que no se
mueven de un modo inverso a la cantidad producida (demanda agregada con pendiente
negativa), no son mas que expresiones de la existencia, o persistencia, de asignaciones de
recursos distintas a las de un óptimo paretiano, siendo claro entonces el que dicha
economía no está situada en una posición en la cual la mejora de cualquiera de los
agentes solo puede traducirse en una perdida global de bienestar del sistema. Luego en
este tipo de contexto, la acción del estado bien puede ser efectiva en cuanto a mejorar la
asignación de recursos de la economía, generándose un beneficio social neto a partir de
dicha intervención.
Las situaciones anteriormente descritas han sido ampliamente tratadas en la literatura
económica bajo la denominación de “fallas de mercado”, por esta razón es frecuente
observar como en diversos análisis, que en general se mantienen de un modo estricto al
interior de los postulados de la teoría económica, la presencia de una o varias de fallas de
mercado se constituye en el fundamento conceptual de las políticas de intervención
pública en el área del fomento productivo.
En esta óptica de análisis, el tema central de la discusión no se centra en consideraciones
ideológicas acerca de en que medida el mercado es o no es, una buena herramienta de
asignación de recursos. Por el contrario, al interior de esta óptica la atención se concentra
más bien en el funcionamiento practico de los mercados, luego, a partir de allí, el análisis
se centra en un terreno mucho más empírico que conceptual, cual es el diseño de las
formas especificas que debieran asumir las políticas publicas en el área del fomento
productivo, a fin de corregir las deficiencias practicas de la operación de los mercados.
En la discusión económica de nuestro país, este enfoque de las políticas publicas, de
fuerte énfasis institucional, no es a decir verdad demasiado popular. Para una mayoría de
los expertos en políticas publicas, tanto de gobierno como de oposición, el mal
funcionamiento practico de los mercados, por muy alejados que ellos estén de la
competencia perfecta, no es un argumento que justifique de por si la intervención estatal.
En efecto, numerosos economistas que participan de la discusión acerca del rol de las
políticas de fomento al interior de las políticas publicas, argumentan que, si estuviésemos
en presencia de una situación cuya corrección fuera posible asumiendo los supuestos de
la competencia perfecta, el problema de definir conceptualmente el sí dicho contexto
competitivo existe o no, sería un ejercicio irrelevante. En tanto los mercados respondieran
a la acción publica “como si” fueran competitivos, o muy aproximadamente a ese estado,
la mejor línea de intervención publica sería el cautelar que nada alterara el automatismo
de los mecanismos de asignación de recursos realmente existentes en la economía.
Un segundo enfoque, que se observa frecuentemente en el discurso económico, plantea
que, de requerirse intervenciones correctivas de las fallas de mercado, antes de decidirnos
por alguna modalidad de intervención publica, todavía resultaría necesario resolver un
punto capital, cual es determinar si la intervención del sector publico tendiente a resolver
2

3. las referidas fallas de mercado, no generaría acaso nuevas ineficiencias, ancladas en
“fallas de estado”, las que sobre compensarían a las anteriores, alejando aun más a la
economía de una situación de optimo en la asignación de recursos. En esta línea de
análisis es frecuente escuchar el argumento que sostiene que las fallas del estado son de
tal naturaleza que, es mejor dejar intocadas las fallas de mercado, antes de tratar de
corregirlas con un instrumento aun más imperfecto que ellas.
Sin embargo en Chile la implementación de las políticas publicas se ha orientado en una
línea mucho más pragmática que académica. La discusión practica acerca de las políticas
de fomento sin duda ha evolucionado mucho sin duda alguna, especialmente en la ultima
década, posicionándose en este ultimo espacio, más bien practico que conceptual, con
todas las fortalezas y limitaciones implícitas en dicha opción.
Mientras a fines de la década de los cincuenta, el grueso del pensamiento económico
chileno desconfiaba de la operatoria de los mercados y otorgaba al estado un rol
autónomo en la asignación de recursos, desde la primera mitad de la década de los
noventa, el predominio de un énfasis pragmático en las políticas publicas ha tendido a
vincular la necesidad del despliegue de las mismas a las prioridades sociales de la política
publica y a la intención estratégica de obtener desarrollo y equidad a partir del
crecimiento económico, sin embargo y de un modo complementario a lo anterior, lo que
se continua discutido en las esferas académicas, son las modalidades que debieran asumir
las intervenciones publicas.
Dado lo anterior, una vez reconocido el hecho de que un mercado competitivo es el más
eficiente mecanismo de asignación de recursos y reconocido también el hecho que las
fallas de mercado pueden generar contextos en que los mercados competitivos no operen
de un modo optimo y devengan incluso en no competitivos, el tema clave en torno al cual
debaten en Chile las distintas escuelas interesadas en el área de las políticas publicas, es
la forma especifica que asumen las fallas de mercado y las formas especificas en que el
estado pretende enfrentarlas, sin introducir con el accionar publico distorsiones mayores
que las que se pretende remediar.
II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y EL TURNOVER
EMPRESARIAL.
La economía Chilena aspira a una participación creciente de su base empresarial en los
mercados internacionales, sin embargo este desafío se ha planteado a las empresas del
país, aunado a políticas de liberalización y apertura implementadas de un modo
extremadamente drástico.
Lejos ya del primer shock de apertura, que llevó a las empresas chilenas desde
protecciones arancelarias de tres dígitos a un arancel promedio del 10% (1976-1979), la
actual estrategia de apertura, gradual pero constante (1990-2002), ha llevado a nuestra
3

4. economía desde un arancel promedio del 15%1, a otro de tan solo un 3% forzando así
altos niveles de competencia externa en áreas en las cuales dicho nivel de presión
competitiva no existía previamente.
En este contexto de creciente competencia externa, la valoración social que se otorga a la
entrada y estabilización de las empresas de menor tamaño relativo en dichos mercados,
parece estar cobrando una mayor importancia para muchos analistas y también para la
opinión publica.
Para cualquier economía que, como la chilena, enfrenta una decidida apertura comercial,
resulta necesario incorporar a la dinámica de modernización económica a un numero
creciente de empresas de tamaño menor. Así como los mecanismos de mercado ejecutan
una función de “clearing”, con relación a los precios y cantidades producidas de bienes y
servicios, de un modo simultaneo, aun cuando un tanto encubierto por el proceso anterior,
también los mercados generan un “clearing” de empresarios, expulsando a aquellos
relativamente más ineficientes, premiando a los más eficientes y permitiendo que los
primeros, aprendiendo de sus fracasos anteriores, intenten sucesivamente salir desde el
grupo de los perdedores, iniciando nuevas aventuras empresariales que los posicionen en
el mercado de un modo cada vez mas sólido y estable.
Ese mecanismo es el que asegura que una economía asigne, por ensayo y error, la gestión
de sus recursos a los individuos más capaces, empresarialmente hablando y a los
proyectos más atractivos en términos de rentabilidad económica. Sin embargo, si este
mecanismo es sustituido por otro, mediante el cual el éxito empresarial de un proyecto no
depende de la calidad de la gestión que incorporan las personas que lo impulsan, ni
tampoco de la bondad o atractivo del respectivo proyecto diseñado por estas, entonces,
sin duda alguna, solo cabe concluir que estamos en presencia de severas fallas de
mercado, o bien de estructuras monopólicas, conducentes a una mala asignación de
recursos .
La tasa de creación y destrucción de pequeñas empresas es sin duda alguna el mecanismo
clave en cuya existencia y eficiencia hay que fijarse a fin de identificar el si, en una
economía, existen o no mecanismos de buena asignación de las capacidades
empresariales a los proyectos económicos. La concentración del producto y del empleo
en los distintos estratos de tamaño de empresas, parece ser una buena proxi de los
resultados en la calidad de asignación de recursos prevaleciente en una economía dada.
En un mundo en creciente globalización, en el cual en los países desarrollados mas del
90% de los nuevos puestos de trabajo son generados por empresas de pequeño tamaño,
donde el 70% de las grandes empresas lideres hace 50 años hoy ya no existen y donde
parte importante de las más grandes empresas del día de hoy no existían hace treinta
años, una afirmación como la anterior parece del más claro sentido común. El que una
economía concentre proporciones significativas del producto en sus pequeñas empresas y
1
Durante la segunda mitad de los noventa, la autoridad economía chilena decidió enfrentar la brusca caída de la
demanda agregada originada por la crisis financiera de 1983, entre otras medidas con un alza de aranceles del orden de
cinco puntos porcentuales.
4

5. significativas proporciones del empelo en sus grandes empresas parece ser una
característica indisolublemente vinculada al desarrollo económico, sin embargo ese tema
no parece ser tan claro o interesante, para muchos economistas de los países de menor
desarrollo relativo.
En nuestros países, la desigualdad de oportunidades para emprender se retro-alimenta
fuertemente con las desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza, con los
accesos diferenciales a la educación y con la escasa competitividad de los mercados de
capitales.
En ese contexto el sentido común de muchos economistas parece entroncar fuertemente
con aquellas visiones que ven en lo “real” lo único “posible”. De ese modo las referidas
desigualdades pasan de ser un defecto, a ser una virtud y cualquier política publica que
tienda buscar una mayor igualdad de oportunidades, promoviendo la emergencia y
consolidación de las empresas de pequeña escala, es visualizada como distorsionante de
la “buena asignación de recursos”.
Dentro de dicha visión, cualquier derivación de recursos públicos, desde el pequeño
puñado de empresas y personas que concentran la riqueza y la educación, hacia aquellas
personas que, sin pertenecer a los estratos de mayores ingresos, buscan mejorar su
posición económica y social a través de actividades empresariales, es visualizada como
una ingerencia indebida del estado en la actividad económica y como una transferencia
de recursos, desde las unidades más eficientes de la economía, hacia las más ineficientes
No cabe duda que, independientemente de la calidad y potencial de desarrollo que en
muchas ocasiones exhiben los proyectos empresariales de menor escala, estos tienden a
verse limitados al carecer de las redes de contactos que concentra el estrato más rico y
educado. De igual modo, los proyectos de pequeña escala tienden a ser por definición
menos rentables que aquellos que son generados desde las grandes empresas, en tanto
pocas veces logran acceder a las líneas de financiamiento preferencial, disponibles solo
para las empresas de mayor tamaño relativo. De ese modo, dos proyectos de pequeño
tamaño, uno impulsado por una gran empresa y otro por un pequeño empresario, poseen
de partida rentabilidades diferenciales, en tanto los costos financieros de uno y otro
generalmente hacen buena parte de la diferencia entre éxito y fracaso y las redes de
contactos e información a que acceden unos y otros tienden a hacer la diferencia restante.
Es por estas razones, que identifican en dicha realidad una distorsión mayor a los
procesos de asignación de recursos, que el fomento a la iniciativa empresarial, al
desarrollo de pequeñas empresas y a la búsqueda de oportunidades de progreso a través
de emprendimientos privados, parece ser una característica central del pensamiento
económico y de las políticas publicas de aquellos países con fuerte movilidad social
ascendente y alto potencial de innovación tecnológica.
La pregunta clave que debiera determinar entonces las opciones, en materia de políticas
publicas, pareciera ser entonces: ¿ De que modo el accionar del sector publico, en países
5

6. de menor desarrollo relativo, puede asegurar el fortalecimiento de la iniciativa privada y
la renovación del universo empresarial, del modo más amplio e irrestricto posible?.
Existe una visión que piensa que la mejor política publica para el fomento de la actividad
empresarial consiste en eliminar al máximo las regulaciones sobre la actividad económica
y no desarrollar ninguna acción afirmativa, vale decir no hacer nada salvo defender los
automatismos del mercado. Otra visión por el contrario, estima que sin intervención
publica los mercados solo reproducirán la actual distribución del ingreso y serán
impotentes para aproximarse a un optimo en la asignación de recursos.
Es al interior de esta polémica donde se han insertado las discusiones sobre fomento
productivo y las diversas experiencias de políticas públicas que han intentado en Chile
potenciar al sector empresarial de pequeña escala. Sin embargo distintos momentos
históricos han generado formas muy distintas de aproximación al tema, de modo tal que
resulta necesario recapitular cada uno de dichos grandes momentos de definiciones, a fin
de formarnos un cuadro exacto de los límites de la discusión y de la experiencia
acumulada en Chile con relación a las políticas de fomento.
III. EL FOMENTO PRODUCTIVO EN CHILE: DESDE LA SUSTITUCIÓN DE
IMPORTACIONES A LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES.
Desde la primera mitad del siglo veinte, en nuestro país comenzó a ganar espacio la idea
que al Estado le cabía un rol protagónico en el proceso de desarrollo. Esta idea, que llegó
a predominar en el pensamiento económico y en el sentido común de buena parte de las
gentes del siglo pasado, hallaba sus bases tanto en una desconfianza (en ocasiones
justificada) en las débiles capacidades del mercado como mecanismo de asignación de
recursos de la economía chilena en esos años, así como en un optimismo, un tanto
voluntarista, en relación con la capacidad de la institucionalidad pública para resolver las
ineficiencias de dichos mercados, asumiendo de un modo directo las tareas de asignar
eficientemente recursos escasos.
Basándose en dicha aproximación a los temas del desarrollo, los sucesivos gobiernos
chilenos, a lo largo del periodo 1936-1973 comenzaron a incursionar en los temas del
fomento productivo de un modo tal que su acción abarcó prácticamente todas las áreas.
Sucesivos gobiernos, de muy distinto signo ideológico, realizaron intervenciones en el
sistema de precios, principalmente a través de la protección de los sectores sustituidores
de importaciones y de la fijación de precios de productos de consumo básicos,
intervinieron en el mercado de capitales, a través de la creación de bancos estatales, de la
generación de programas de crédito subsidiado y mediante fijaciones de tasas de interés a
niveles reales negativos, por último, los distintos gobiernos de la época, impulsaron la
creación de empresas públicas en sectores considerados "estratégicos", todo esto aunado
a fuertes limitaciones a la participación de los privados en diversas áreas de la economía.
6

7. Al interior de dicho modelo de intervención, obviamente, no era una prioridad de las
políticas públicas el establecer una vinculación entre los temas del desarrollo económico
y los del fortalecimiento de esquemas de igualdad de oportunidades para aprovechar las
posibilidades que pudiera ofrecer el mercado a las empresas.
En tanto los emprendimientos económicos que, en esa visión asegurarían el logro de las
metas de desarrollo ambicionadas por cada país, eran visualizados como una labor de
Estado, el fomento al desarrollo empresarial de pequeña escala casi siempre tendió a ser
visto como un tema menor, mas bien vinculado a los temas de la “equidad distributiva”
del modelo de desarrollo, dentro de la cual el Estado se proponía, como un objetivo de
política, la corrección de las desigualdades sociales y el apoyo a los sectores más débiles,
aplicando al efecto, esencialmente, herramientas de fuerte orientación social, financiadas
por la vía tributaria.
Sin embargo, a inicios de la década de los sesenta esa escasa sensibilidad estatal hacia la
actividad privada, comenzó a contraponerse a la emergencia de nuevos sectores
empresariales de pequeño tamaño, los cuales al amparo de los acotados, pero no por ello
despreciables, espacios que el modelo de sustitución de importaciones les ofertaba,
pugnaban por definir, consolidar y expandir sus áreas de negocios.
Esas capas de pequeños y medianos empresarios, en las cuales se mezclaban inmigrantes
con fuerte capacidad emprendedora; obreros especializados que se independizaban de sus
antiguos empleadores y se hacían un espacio en el mundo de la subcontratación; ex
profesionales de la CORFO u otras instituciones públicas, que, tras descubrir
prometedores nichos de mercado, preferían explotarlos como empresarios que
impulsarlos como funcionarios, no se habían insertado a esa fecha de un modo fluido
dentro del modelo de sustitución de importaciones, sin embargo, a partir de la posguerra,
sus demandas de capas medias emergentes comenzaron a sintonizar plenamente con los
planteos desarrollistas que se intentaba impulsar en nuestro país .
Desde mediados de los años cincuenta y muy en concordancia con el tipo de iniciativas
que en esa época el gobierno de los Estados Unidos deseaba propulsar en nuestro país, el
Estado chileno, a través de un acuerdo entre el Departamento de Planificación de CORFO
y el Instituto de Asuntos Interamericanos, generó las primeras instituciones de oferta de
servicios públicos a la PYME (R. Sáez, 1994)
Todas las acciones orientadas al fomento de la PYME en dicho periodo se caracterizaron
por estructurarse sobre la base de un diagnostico común, el cual sostenía que, dado que
los mercados de servicios financieros y no financieros no existían, o bien no permitían el
acceso a ellos a las pequeñas empresas, era al Estado chileno a quien le correspondía
crear y administrar instituciones proveedoras de dichos servicios.
Se asumía entonces que eran las instituciones públicas quienes, supliendo el rol que no
jugaban los mercados, deberían permitir a las pequeñas empresas una inserción adecuada
en el espacio económico abierto por la sustitución de importaciones. Se asumía también,
que era dicha institucionalidad quien debía generar el espacio adecuado para incorporar a
7

8. estas empresas al interior del juego de negociaciones corporativas, características del
modelo de economía cerrada existente en aquel momento.
Muchas experiencias exitosas de fomento al desarrollo de empresas de pequeña escala
datan de ese periodo, sin embargo no existe ningún estudio que haya podido demostrar de
un modo convincente que, en el ámbito agregado, los beneficios asociados a esta
modalidad de intervención estatal hayan jugado un rol significativo en el desarrollo de la
competitividad del conjunto de las pequeñas empresas, ni tampoco el que los beneficios
sociales de las micro experiencias, de un cierto éxito, superaran agregadamente el costo
social de las mismas.
En el área financiera el Estado proveyó créditos blandos a las PYME a través de la
estructura bancaria pública y de algunas instituciones no financieras como CORFO,
SERCOTEC, ENAMI e INDAP. A través de ellas se otorgaron amplios y generosos
subsidios a la tasa de interés y a la constitución de garantías.
En el área de servicios no financieros la situación fue análoga, las reseñadas instituciones
no financieras del Estado chileno, sumadas a una creciente red de institutos tecnológicos
públicos, implementaron amplios y bien financiados programas de transferencia
tecnológica y asistencia técnica a las pequeñas empresas. A esta experiencia se sumaron
programas de aun mayor envergadura en el área de la capacitación, implementados todos
ellos a través de otra gran red de instituciones públicas de las cuales cabe destacar al
SENCE e INACAP.
No obstante lo anterior, cuando a mediados de los años setenta se pone fin a estas dos
décadas de políticas públicas caracterizadas por el rol central otorgado a la oferta de
servicios públicos de fomento, resultaba obvio que los costos operativos del sistema
estaban hace ya largo tiempo fuera de control2 y que, pese a sus grandes nominas y
presupuestos, las instituciones públicas de oferta no estaban, ni en cantidad ni en calidad,
en condiciones de responder a los reales requerimientos de las pequeñas empresas.
Una de las características de las políticas públicas chilenas, en el área del fomento a la
PYME, desde 1952, en adelante, había sido el fuerte énfasis puesto en la idea que las
pequeñas empresas necesitaban “bienes públicos” mas que “mercados”. Se sostenía que
los mercados no funcionaban adecuadamente, o bien no eran susceptibles de ser
consolidados como mecanismos eficientes de asignación de recursos, por ende, según el
discurso oficial, era al Estado a quien, correspondía tanto representar el interés nacional,
como direccionar los procesos de asignación en el sentido deseado por la autoridad, en
ese particular periodo histórico.
Esta desconfianza en los mercados permitió en Chile y también en otros países de la
Región, la aplicación de políticas públicas que se fundaban en la presencia de subsidios
2
Si al conjunto de instituciones acá mencionadas se suman otras tales como la Corporación Nacional Forestal, CONAF
(que a fines de 1973 tenía mas de treinta mil funcionarios), o la Corporación de la Reforma Agraria CORA (con mas de
35.000 funcionarios) el empleo total de la institucionalidad publica que desarrollaba actividades de fomento superaba
largamente las 200.000 personas.
8

9. permanentes a la oferta de servicios provistos desde el sector público, los que pretendían
suplir, a través del Estado, el rol que debiera generar el mercado en tanto mecanismo de
asignación de recursos en las áreas de servicios financieros y no financieros a las PYME
Las referidas políticas de intervención pública, desde el lado de la oferta, se
implementaron a través de variados instrumentos, en los cuales la lógica social se
contrapuso a la lógica de mercado. De otra parte, al ser operados estos instrumentos
directamente por instituciones públicas, terminaron generando costos de operación
desproporcionados con relación al monto de recursos a colocar en las empresas a las
cuales se pretendió beneficiar.
El modelo de desarrollo hacia adentro (1936-1976) había concentrado a las pequeñas
empresas al interior de frágiles nichos productivos, subordinando su capacidad relativa
para mejorar su posición, a la dinámica que mostraran los estratos más modernos de la
economía chilena, en su mayoría empresas de propiedad estatal. La aplicación de masivas
y contundentes acciones de fomento productivo a lo largo de buena parte de ese periodo,
no alteró en nada esa realidad, sin embargo el contexto institucional que otorgaba a las
empresas de tamaño pequeño y mediano un espacio significativo de negociación de
precios y estructuras arancelarias, si que generó un fuerte aliciente a la consolidación de
estas empresas, dentro de un contexto en que el lobby en pro de fijaciones de precios y
protecciones tarifárias era la herramienta principal que, a fin de cuentas, aseguraba la
supervivencia de estos estratos.
Dado ese contexto no fue de extrañar el que tras la brusca apertura comercial acaecida
con posterioridad al año 1976 se observara tanto una brusca declinación en el número de
pequeñas y medianas empresas, como en la generación de empleos y en el valor agregado
de estas
La implementación de una apertura irrestricta y unilateral, anclada en una visión
neoliberal que no se planteaba la generación de mecanismos de compensación a los
impactos de dicha apertura sobre las empresas, implicó, una abrupta redefinición de las
relaciones entre escalas y regiones empresariales, situación que fue en claro detrimento
de las empresas de tamaño menor.
Sin embargo, de un modo adicional a su impacto negativo, la apertura generó grandes
efectos positivos para las PYME, el principal de cuales fue que las operaciones de
comercio exterior llegaron a ser una opción abierta a todas las pequeñas empresas que
poseyeran cierto nivel de eficiencia. A resultado de este proceso, la PYME vio de una
parte reducido su diferencial de salarios con la gran empresa, a la vez que de otra, sus
espacios de mercado se ampliaron, en la medida que estas pequeñas empresas se
mostraron capaces de mantener, o generar, sustanciales incrementos de eficiencia
productiva que compensaban el efecto anterior (E. Román 1990).
Este contexto, en el cual la PYME pasa a competir en pro de la captura de mayores
segmentos de mercado, se caracterizó por el hecho que la competencia externa, entre
1976 y 1982, expelió a los segmentos más ineficientes de los distintos sectores
9

10. productivos, recargando sus principales efectos sobre el sector de manufacturas,
afectando principalmente al estrato de empresas más pequeñas, pero también a las
grandes empresas (E. Román, 1991)
Cuando en 1976 la economía chilena comenzó a implementar drásticos cambios en el
modelo de desarrollo que la había caracterizado por casi medio siglo, la opinión
predominante en los círculos académicos y políticos fue que se estaba en presencia de un
proceso de des-industrialización cuyas características centrales sólo podían ser definidas
como negativas.
En apoyo a esta apreciación se argumentó que en poco más de tres años (1976-1979) la
apertura comercial había retrotraído la participación de la industria en el PGB a niveles
cercanos al período anterior a la segunda guerra mundial. Sin embargo con posterioridad
a la crisis a que la aplicación del "enfoque monetario de la balanza de pagos" condujo a la
economía chilena entre 1982-1984 y sobre la base de ajustes que alteraron algunos de los
lineamientos básicos asumidos con anterioridad, el sector industrial recuperó su liderazgo
en el conjunto de la economía, de un modo tal que el desarrollo del potencial exportador
exhibido por la economía chilena, hacia fines de la década de los ochenta, pareció poner
de manifiesto la profundidad y adecuación de muchas de las reestructuraciones de la
década de los setenta.
Sin embargo si bien a lo largo del gobierno militar (1973-1990) se implementaron
grandes cambios en el área macroeconómica, a nivel microeconómico, el fomento
productivo jamás se constituyó en un tema relevante al interior del discurso de
presentación de las políticas públicas de ese periodo.
Si bien se mantuvo en operación buena parte de las instituciones publicas de fomento
(SERCOTEC, INDAP, CORFO, ENAMI) heredadas del periodo anterior, se crearon
otras nuevas, como PRO CHILE, se reformaron otras, como SENCE, y se implementaron
nuevos instrumentos, el rediseño del sistema de fomento, de cara a la apertura económica,
jamás constituyó un tema especifico de discusión a lo largo de esos años.
Durante ese periodo se lanzaron desde el Estado grandes iniciativas de fomento, en su
inmensa mayoría basadas en subsidios a la demanda, tales como el subsidio forestal, el
subsidio de riego y el de capacitación, pero a la vez se recortó el presupuesto de las
instituciones encargadas de aplicarlo, a la vez que, conceptualmente, se cuestionaba la
necesidad de realizar actividades estatales de fomento.
INACAP fue transformado en un gran instituto superior, altamente orientado a la
calificación de personal para el sector terciario y sometido a criterios de
autofinanciamiento. SERCOTEC fue reducido a un tamaño mínimo. La CORFO
abandonó cualquier acción sistemática orientada a la pequeña empresa, en tanto ENAMI,
INDAP, INIA, CONAF y el SAG se mantuvieron también a un mínimo nivel operativo.
La idea fuerza predominante en ese momento era la de reducir el tamaño del Estado y del
gasto público, en el marco de las políticas anti-inflacionarias, de tal modo que el cierre, o
10

11. ajuste, de la institucionalidad proveedora de servicios, realizada por el gobierno militar se
enmarcó más bien en esa óptica, que en una de hacer más eficiente, vía racionalización, el
referido aparato público.
Analizando las políticas públicas de la época, salta a la vista la escasa importancia
otorgada por el gobierno militar a esta área, de tal manera que junto al ajuste
presupuestario a que fueron sometidas las instituciones de fomento, no se observó ni una
supresión de raíz de las instituciones públicas calificadas frecuentemente de superfluas o
ineficientes, ni tampoco la implementación de acciones sistemáticas tendientes a otorgar
mayor eficiencia e impacto a su accionar.
A lo largo de esas casi dos décadas, el Estado chileno redujo su operación en el área del
fomento productivo a un mínimo indispensable, generalmente por debajo los niveles
operativos que hubiesen permitido esperar algún impacto razonable; pero ni las
instituciones de oferta se suprimieron, ni se desarrolló desde el gobierno ninguna
argumentación explícita en orden a justificar su desaparición o su supervivencia. Mas
aun, llama poderosamente la atención que las acciones de fomento implementadas por el
gobierno militar desde el lado de la demanda, nunca lograron un espacio destacado dentro
del discurso oficial.
Hacia fines de los años ochenta, este mosaico institucional superviviente, en la medida
que su escaso impacto presupuestario no amenazaba ya los equilibrios macroeconómicos,
perdió toda relevancia política como tema, al interior de las políticas publicas. Los
equipos técnicos del gobierno militar estaban concentrados en las grandes reformas
estructurales, en tanto los militares, a cargo de la CORFO, parecieron considerar que el
mejor rol para las instituciones de fomento, era el que estas volvieran a jugar, a escala
reducida por cierto, el rol histórico menos defendible que las había caracterizado en el
pasado, vale decir facilitar la provisión de puestos de trabajo para grupos de influencia
corporativa al interior del gobierno.
INACAP continuó siendo una institución pública deficitaria casi hasta el último día del
gobierno militar, SERCOTEC fue llevado al borde de la desaparición, pero fue
reconstituido más de una vez. En ciertos momentos se le mantenía con un presupuesto
mínimo y un par de decenas de funcionarios radicados en Santiago, en otros momentos se
le hacia crecer y se le dotaba de misiones con fuerte cobertura de prensa, ya fuera hacia la
micro o la pequeña empresa.
El SENCE se convirtió en un organismo meramente regulador, pero al cual no se le dotó
ni de recursos ni de capacidades técnicas para regular. El INDAP se concentró, a una
mínima potencia, en revertir situaciones heredadas de la reforma agraria, en tanto la
ENAMI se limitó a la mantención de ciertas acciones productivas en el área de
concentrado y refinación de minerales, activando, en ciertos momentos de crisis, poderes
compradores para la pequeña minería en proceso de extinción. Los institutos tecnológicos
del Estado, por último, entraron en un fuerte proceso de decadencia, en tanto la CORFO
se despreocupó de su existencia, focalizando su accionar en el área de la normalización
11

12. de la propiedad de sus empresas primero y en la privatización de dichas empresas
después.
No obstante lo anterior y desde fuera de la antigua institucionalidad de fomento, durante
el gobierno militar se implementaron cuando menos tres experiencias relevantes y de
algún modo rupturistas con el viejo modelo de oferta.
Cabe destacar, en primer lugar, cómo durante los primeros años de la apertura, bastante a
contrapelo de los anatemas del pensamiento gubernamental, que rechazaba cualquier
intervención del Estado en el área del desarrollo empresarial, a partir del presupuesto del
Ministerio de Relaciones Exteriores, se creó PROCHILE, una institución pública de
promoción de exportaciones, la cual de un modo un tanto contradictorio con el discurso
neoliberal de la época, comenzó a organizar y promover tanto la oferta exportable
chilena, como la demanda por servicios vinculados a ella.
En segundo lugar, a mediados de los años setenta se dicta el Estatuto de Capacitación y
Empleo, cuerpo legal que redefine el rol del Ministerio del Trabajo y del SENCE, de tal
modo que el Estado chileno pasa a asumir funciones de segundo piso, y hacia fines de los
ochenta de tercer piso, traspasando a los gremios empresariales el rol de segundo piso y a
organismos privados ejecutores las acciones directas de capacitación, en el primer piso
del sistema3.
Por último, con posterioridad a la gran crisis financiera del año 1982, el Ministerio de
Agricultura decide implementar, a través del INIA, un sistema de subsidios a la demanda
por servicios de innovación tecnológica agrícola, los cuales operaron sobre bases
asociativas. Se trataba de los así denominados GTT (Grupos de Transferencia
Tecnológica), en los cuales grupos organizados de agricultores adquirían servicios de
transferencia tecnológica con financiamiento compartido público- privado.
No obstante la presencia de estas tres destacadas experiencias, a lo largo del periodo
1973-19894 las instituciones de promoción de las PYME si bien enfrentaron fuertes
reestructuraciones corporativas, no sufrieron mayores modificaciones cualitativas, en
relación con las acciones desarrolladas en los decenios anteriores; solo dramáticas
oscilaciones presupuestarias, correlacionadas a un discurso gubernamental fluctuante,
merced al cual las instituciones, cuyo tamaño decrecía en un momento dado, volvían a
crecer al menor vaivén coyuntural, o tras producirse cambios en los equipos ministeriales.
3 Por esta vía el Estado financia un sistema de grants, que asume la forma de una franquicia tributaria, cuyo monto se
define en torno al 1% de la planilla de remuneraciones de cada empresa, monto que es reembolsado a las empresas en
tanto haya sido utilizado en acciones de capacitación provistas esencialmente por el sector privado y en relación con las
cuales el Estado, vía SENCE, se reserva un rol de calificación, dado que cada acción debe ser previamente calificada
por dicho servicio en orden a calificar para el referido crédito fiscal. Las empresas por su parte pueden optar por
acreditar el uso de dicha franquicia ante el SENCE, de un modo directo, o bien hacerlo mediante organismos
intermediarios (OTIC), los cuales apuntan a la disminución del costo de transacción implícito en esta operación, el cual
suele ser especialmente significativo para las pequeñas empresas.
4
A estas dos experiencias debieran sumarse la creación de otros tres importantes subsidios a la demanda, el programa
de bonificación forestal, el subsidio a las obras menores de riego y el subsidio al mejoramiento de suelos, sin embargo
estos tres programas no se focalizaron en las pequeñas empresas agrícolas, sino que más bien en las grandes, no
cambiando esta situación sino hasta inicios de los años noventa.
12

13. IV. EL PROGRAMA DE APOYO A LA PYME Y LAS NUEVAS POLÍTICAS
PUBLICAS EN EL AREA DE FOMENTO: 1990-1999.
En la primera administración post gobierno militar (1990/1994), parecía existir un claro
consenso en torno a que, a lo largo de casi medio siglo, la operación de las políticas
públicas chilenas, en el área del fomento a la PYME, se habían caracterizado por una
poco afortunada intervención del Estado, tanto como proveedor directo de servicios,
como en su rol de ventanilla única de atención a las empresas.
Esa convicción fue lo que, al parecer, generó en las nuevas autoridades económicas de
ese periodo, un cierto cuadro de desconfianza con relación al marco conceptual que
postulaba que el Estado, vía su acción directa, constituía el mejor instrumento de
asignación de recursos y de implementación operativa de las políticas públicas.
Sin embargo, en nuestra opinión, para la nueva administración mucho más importante fue
el hecho que, pese a las reducciones presupuestarias a que habían sido sometidas, el costo
operacional de la abigarrada gama de instituciones públicas de fomento sobrevivientes a
la fecha, no era funcional a los objetivos de saneamiento fiscal buscados por las nuevas
autoridades económicas.
La magnitud y dinámica de crecimiento de los recursos aplicados al fomento productivo
y que algunos sectores en el nuevo gobierno deseaban ampliar, resultaba muy difícil de
financiar sin comprometer los equilibrios macroeconómicos básicos, de cuyo
cumplimiento, más que de los instrumentos de fomento ser aplicados por el gobierno,
dependía en ese momento la competitividad de las empresas de menor tamaño relativo, a
cuyo desarrollo estos instrumentos de política debían estar enfocados.
Hacia fines de 1991, ya resultó claro, para el primer gobierno de la Concertación, que la
mera acción de ampliar los recursos destinados a financiar la referida oferta de servicios
públicos de fomento empresarial, más que ejercer algún impacto significativo sobre el
desarrollo del país, de no mediar ciertas reformas estructurales, solo ayudaría a consolidar
dentro del sector público estructuras corporativas cuyo peso e intereses institucionales
tenderían a hacer perder pertinencia y eficiencia a los programas de apoyo a la PYME
que el nuevo gobierno había diseñado.
Es dentro de este contexto que en Chile comenzaron a abrirse paso distintos procesos de
reforma institucional, orientados a la consolidación de un sistema descentralizado de
promoción y/o fomento empresarial, cuya base de sustentación pasó a ser una batería de
subsidios a la demanda, operando bajo la forma de matching-grants, o subsidios de
financiamiento compartido5.
5. Mientras en otros modelos de administración de sistemas de grants estos son aplicados desde el sector público, en
Chile (salvo en el sector agrícola) se aplica un modelo de segundos pisos privados, vale decir, las funciones de
intermediación han sido transferidas a instituciones del sector privado.
13

14. La concentración de estos nuevos instrumentos recibió el nombre de: “Programa
Nacional de apoyo a la PYME”, constituyéndose así el primer intento de la nueva
administración para otorgar una cierta entidad política a las nuevas políticas publicas
hacia la PYME.
Dicho programa se conformó por un conjunto heterogéneo de medidas e instrumentos de
política, los cuales, a partir de Junio de 1992, fueron colocados bajo la coordinación de la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), institución que a partir de ese
momento asumió también bajo su responsabilidad el perfeccionamiento del diseño de las
acciones de apoyo al desarrollo de las PYME.
A resultado de esto se colocó nominalmente bajo la responsabilidad de la CORFO, la
coordinación de un total de 22 instituciones llamadas a operar los instrumentos definidos
por el nuevo gobierno, sin embargo cabe hacer notar que la incorporación de SENCE,
INDAP; ENAMI Y PROCHILE fue más simbólica que real, de tal modo que, a fin de
cuentas, el verdadero saldo de esta decisión fue mas bien dotar a CORFO de un cierto
volumen de recursos y de un cierto estatus dentro de la institucionalidad de fomento, que
alterar significativamente el “modus operandi” de dicha institucionalidad, en cualquier
área que escapase a la esfera de atribuciones del Ministerio de Economía y de la CORFO.
A modo de primera fase de este programa, a mediados de 1991 y con el objetivo de
individualizar el universo de empresas de pequeña escala realmente existentes, se habían
realizado en el Ministerio de Economía estudios cuyo objetivo central era producir un
criterio uniforme de caracterización de la PYME
Con dicho objetivo se cruzó información tributaria con información estadística originaria
de las encuestas INE y Banco Central, concluyéndose que la estratificación por ventas era
el criterio más adecuado de identificación de las PYME.
De acuerdo a esto se determinó que la barrera de las 25.000 UF de ventas netas anuales
era la cifra que de mejor modo permitía establecer, en el limite inferior, una
diferenciación entre lo que debía entenderse por Pequeña y Mediana empresa, de una
parte y de otra la Microempresa y las empresas de menor tamaño relativo. Estudios
posteriores fijaron como limite superior de la PYME la barrera de las 100.000 UF de
ventas netas anuales.
El gobierno chileno adoptó dichos criterios como oficiales, incorporándolos como un eje
central del Programa de Apoyo a la PYME, siendo también ellos aceptados por el
parlamento con posterioridad a 1993, durante la discusión presupuestaria vinculada a
dicho programa. De ese modo, por primera vez en Chile se asumió un criterio distinto a
los históricamente utilizados para separar a las PYME de los otros tamaños de empresas,
lo que permitió una nueva aproximación a la realidad de dichas empresas cuyo espectro
mostró ser extremadamente amplio, a la vez que frágil.
14

15. Los estudios del Ministerio de Economía identificaron también las principales fallas de
mercado que justificaban la intervención del sector publico, así como las limitaciones que
dichas fallas imponían al frágil tejido empresarial generado por la apertura económica.
La magnitud de dicho tejido se había constituido durante el gobierno militar en uno de los
argumentos con mas “sex appeal” a la hora de evaluar el impacto de la apertura, en tanto
la emergencia de nuevas capas empresariales de pequeño tamaño, vinculadas al comercio
exterior, era un fenómeno indudablemente nuevo. Sin embargo, de la nueva información
disponible, resultaba claro el que esa especial combinación de amplitud numérica y
fragilidad estructural exhibido por las nuevas PYME, era una consecuencia directa del
impacto de las especificas modalidades de apertura al comercio exterior, iniciadas en los
años setenta, sobre los distintos estratos de tamaño de la empresa chilena.
Una vez establecidas las primeras definiciones operativas, el segundo paso de las
políticas públicas de fomento de ese periodo, consistió en la puesta en marcha, a partir de
1992, de un sistema de subsidios a la demanda por Servicios de Desarrollo Empresarial
(SDE), en los cuales el Estado aportaba en promedio cerca del 85% del monto de los
recursos a ser utilizados por las PYME para financiar el costo de mercado de las
consultorías contratadas, en tanto las empresas aportaban en promedio el 15% restante de
dicho valor. Adicionalmente el estado aportaba el monto equivalente a los recursos
requeridos para cubrir los costos operativos de las instituciones intermediarias de este
sistema6.
Estos programas, fueron diseñados como integrantes de un modelo institucional de tres
pisos, en los cuales el estado provee los fondos y actúa como regulador, el sector privado
ejecuta el rol de ventanilla de atención y es quien provee la administración de los
programas y por ultimo es una red de consultoras privados quienes ofertan en el mercado
los servicios demandados por las empresas PYME.
Estos programas, que a fin de cuentas reproducían de algún modo la experiencia de la
reforma al sistema de capacitación, solo lograron y no sin serias dificultades, ser
implementados a través de operadores privados regulados por CORFO 7, diferenciándose
6 Una vez transcurridos ocho años de operación del sistema, el cofinanciamiento publico se redujo en el caso de los
programas individuales a un 50%, en tanto en los programas asociativos se mantuvo el esquema inicial mediante el cual
cada grupo de empresas recibe un cofinanciamiento que el primer año asciende al 85% reduciéndose hacia el tercer y
ultimo año del proyecto a un 50%.
7
Uno de los temas que sin duda puede llamar la atención a cualquier analista es el rol del Servicio de Cooperación
Técnica, SERCOTEC, durante dicho periodo. Entre 1993 y 1997 SERCOTEC se constituyó en una figura un tanto
confusa, denominada “operador publico” de la CORFO, claramente competitiva de los “operadores privados” de esta.
Sin embargo, pese a sus mayores costos operativos y al hecho cierto de que el grueso de sus recursos se aplicaban en
las cuatro grandes regiones del país, el argumento de su presencia nacional pareció justificar la mantención de su
accionar. Dentro de la primera administración concertacionista se levantaron algunos planteos que sostenían la
conveniencia de su cierre como entidad publica, sin embargo estos planteos nunca llegaron a ser mayoritarios y dado el
hecho que jamás ninguna de las tres administraciones de la Concertación ha dispuesto el cierre de alguna entidad o
servicio publico, el destino lógico de SERCOTEC ha consistido en transitar silenciosamente hacia un rol distinto,
focalizándose cada vez menos en la PYME y más en la Microempresa. Desde el año 2000 en adelante las transferencias
realizadas por CORFO a SERCOTEC, destinadas a financiar subsidios a la demanda, se han reducido a un nivel
mínimo, aumentándose en cambio el presupuesto institucional destinado a generar una nueva oferta de servicios a las
pequeñas y microempresas, administrados de un modo directo por este servicio publico.
15

16. claramente de aquellos implementados a través de las otras instituciones públicas, las que
continuaron operando como segundo piso (Sercotec, Indap, Enami).
En la nueva institucionalidad de fomento la provisión de servicios comenzó a darse desde
el mercado y no desde el Estado, intentando de ese modo asegurar que fueran las
empresas PYME quienes se apropiaran de la mayor parte de los recursos aportados por el
Estado a este sistema, sin las altas filtraciones burocráticas y sin los altísimos costos de
administración del sector publico y por lo tanto sin presentar mayores contradicción con
los objetivos de orden macro de las políticas publicas, tema que tornaba cauteloso al
Ministerio de Hacienda a la hora de aprobar el financiamiento para esta suerte de
programas.
CUADRO 1
GASTO TOTAL EN FOMENTO PRODUCTIVO (*)
(MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998)
Capacitación Exportación
Año Total (*) Mype PYME
(**) (***)
1990 72,7 4,6 1,0 14,1 22,6
1991 100,5 7,7 2,2 20,2 41,0
1992 137,7 13,6 3,3 24,1 63,1
1993 196,1 14,2 4,5 30,4 103,2
1994 243,2 19,9 6,1 35,1 123,6
1995 247,0 22,0 5,8 35,5 126,1
1996 275,2 28,8 11,7 36,0 138,2
1997 293,9 36,6 10,8 34,1 136,6
1998 303,6 38,7 14,8 42,7 137,1
1999 309,8 52,9 20,2 49,7 116,7
2000 316,2 57,4 21,5 46,7 129,6
Fuente: División de Desarrollo Productivo del Ministerio de Economía y el Proyecto de Reforma y Modernización
del Estado del Ministerio Secretaría de la Presidencia, “Proyecto rediseño institucionalidad pública relacionada con
la función de fomento productivo” (Santiago, abril 2001). (*) Excluye gastos de administración de ministerios y
entidades involucradas. (**)Incluye franquicia tributaria y otros programas del SENCE.
(***) Incluye reintegro simplificado y programas de PROCHILE.
Lo que en los Cuadros1y 2 aparece como fomento MYPE y PYME corresponde al gasto
en programas dirigidos específicamente a estos estratos de empresas con exclusión del
gasto en otros estratos de empresas, generalmente incluidas dentro de dichos programas,
excluyéndose también de estos los costos de administración vinculados a instituciones
publicas8.
8 . Si se revisan los presupuestos de la Nación de la década de los noventa, puede visualizarse el costo de
administración de las instituciones publicas de fomento mediante un ejercicio bastante simple, se suman los ítem
sueldos y salarios mas el ítem bienes y servicios de cada institución y se dividen por el monto de las transferencias al
sector privado, de ese modo puede constatarse que el referido costo de administración oscila entre un peso y diez pesos,
por cada peso colocado en empresas. El sistema de subsidios a la demanda administrado por privados fue diseñado con
un tope de costos de administración equivalente al 10% de las colocaciones, o mirado desde otra óptica del 20% del
aporte publico, vale decir un costo en promedio diez veces menor que el de la administración publica del sistema.
16

17. En este contexto, se observa que el fomento productivo, a partir de 1994 exhibió un
desarrollo creciente y sostenido involucrando a más de veinte instituciones nacionales del
estado de Chile. De hecho, con relación a las actividades no financieras de fomento, las
estimaciones más confiables muestran un gasto público creciente, en términos reales,
cuyo ritmo de aumento se reduce, pero no desaparece ni siquiera durante el trienio 1998-
2000, cuando la recesión indujo importantes restricciones presupuestarias al gobierno
chileno.
CUADRO 2
GASTOS EN FOMENTO A LA MYPE Y A LA PYME(*)
(MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998)
Programas Fomento 1995 1996 1997 1998 1999 2000
I. Fomento Mype
INDAP 13,7 18,5 21,1 22,2 32,9 33,9
Organizaciones 11,4 13,9 12,2 10,9 13,1 13,5
Sueldos Degradados 0,2 0,0 2,2 3,1 6,6 6,8
Secano 0,0 0,9 2,5 2,8 3,2 3,3
Otros 2,1 3,7 4,2 5,4 10 10,3
FOSIS 7,0 7,1 7,3 7,2 7,0 7,2
Microempresas 5,6 5,7 5,4 5,2 4,8 5,0
Rural 1,4 1,4 1,9 2,0 2,2 2,2
CORFO-SERCOTEC 0,9 2,4 4,0 3,6 4,0 3,7
SAG (sueldos degradados) n.d n.d 3,4 4,9 8,3 11,8
OTROS(PAMMA-SERNAP) 0,4 0,7 0,8 0,8 0,6 0,7
Total Fomento Mype 22,0 28,8 36,6 38,7 52,9 57,4
II. Fomento Pyme
CORFO 2,7 5,9 5,8 9,7 15 16,1
ENAMI 3,1 5,8 5,0 5,1 5,2 5,3
Total Fomento Pyme 5,8 11,7 10,8 14,8 20,2 21,5
Gasto Total (Mype + Pyme) 27,8 40,5 47,4 53,5 73,1 54,9
(*) Excluye gastos de administración de ministerios y entidades involucradas. Fuente: La misma del Cuadro Nº 1
El Cuadro 2 presenta, desagregadas por institución, las principales cifras a partir del año
1995, momento en el cual una vez diseñados y puestos en operación, los programas de
Fomento de se desplegaron en toda su amplitud.
Bajo el rubro “Fomento PYME”, se consignan los gastos realizados a través de los
instrumentos de la Gerencia de Fomento de CORFO y de los programas de ENAMI. En
17

18. el rubro “Fomento de la MYPE”, se incluyen los programas de INDAP (Apoyo a
Organizaciones Campesinas, Riego campesino, Suelos degradados, Fomento a la
Ganadería, Programa del Secano Costero), los de FOSIS (Microempresas, Desarrollo
Rural, IFIS), los de CORFO-SERCOTEC, los del SAG (Suelos degradados) y otros de
menor monto que no aparecen individualizados en el Cuadro 2 (PAMMA- ENAMI, el
Fondo de Pesca Artesanal, Programa de Simplificación de trámites etc.).
Este Cuadro muestra, de un modo parcial como a lo largo de la administración Frei
(1994-1999), se produjo un estancamiento en el gasto en fomento destinado a los sectores
no agrícolas, junto a un crecimiento significativo en el gasto de Fomento dirigido las
actividades agropecuarias.
De un modo claramente diferente a la administración Aylwin, en que se privilegiaron los
programas de demanda destinados a fortalecer lo que en ese momento se denominó
como:“segunda fase exportadora” del modelo de desarrollo, durante la administración
Frei se puede observar que los aumentos mas importantes dentro del total de gastos de
fomento registrados en 1997 y 1999 se concentraron en aquellos programas de oferta,
focalizados en las empresas de menor potencial productivo (Mype), administrados por
instituciones con fuerte vocación social y gran impacto político, de tal modo que el
grueso del crecimiento en el gasto en fomento proviene del crecimiento de los gastos de
INDAP y del SAG.
En el segmento de empresas MYPE, se evoluciona desde una situación, en 1995, en que
el sector agrícola concentraba el 68,6% de los recursos, a otra en que, a fines de 2000, la
agricultura concentraba el 83,5% de los fondos totales de fomento.
El cuadro 2 desgraciadamente no permite visualizar como está tendencia se plantea
incluso más allá de la esfera de las instituciones orientadas a la microempresa. En los
gastos de fomento a la PYME ejecutados por instituciones vinculadas al Ministerio de
Economía, el aumento del gasto, que se originó, a partir de 1999, tuvo su origen en el
mayor financiamiento que comenzó a recibir la gerencia de fomento de la CORFO desde
el Ministerio de Agricultura, para colocar sus instrumentos de fomento en el sector
agropecuario.
Este fenómeno constituye uno de los temas menos estudiados y conocidos en el área del
desarrollo productivo, e ilustra de un modo muy elocuente el cambio de rumbo que poco
a poco comienza a tomar la institucionalidad chilena de fomento. Sin embargo, de
momento solo enfatizaremos el hecho que, a partir de las cifras anteriores, es posible
deducir que los fondos globales de fomento se dividen en tres tercios, si bien no de
tamaño idéntico si al menos bastante similar. Los Fondos CORFO solo son cerca de un
tercio del total de los recursos de fomento, en tanto los otros dos tercios son utilizados de
un lado por SENCE y de otro por el Ministerio de Agricultura, principalmente a través
de INDAP.
18

19. V. LOS FONDOS DE CAPACITACION
Si bien distintas instituciones publicas como INDAP, SERCOTEC, SERNAM, o FOSIS,
implementan pequeños programas de oferta, en el área de capacitación de pequeños y
microempresarios, el grueso del esfuerzo del estado chileno en esta área corresponde a las
acciones del SENCE, las cuales operan básicamente desde el lado de la demanda.
El cuadro 3 muestra la evolución del número de empresas, clasificadas por tamaño, que
han utilizado fondos SENCE para financiar acciones de capacitación.
CUADRO 3
NÚMERO DE EMPRESAS NACIONALES QUE CAPACITAN Y SU DISTRIBUCIÓN
SEGÚN TAMAÑO9, 1994-2000
(EN NÚMERO Y PORCENTAJES)
Año Tramo 0 Micro Pequeña MYPE Mediana Grande Total
Número 385 951 2502 3.453 2.177 2.554 8.569
1994
% 4,50% 11,10% 29,20% 40,30% 25,40% 29,80% 100,00%
Número 1.503 767 2.389 3.156 2.132 2.576 9.367
1995
% 16,05% 8,19% 25,50% 33,69% 22,76% 27,50% 100,00%
Número 2.309 1.489 3.306 4.807 2.486 3.028 12.618
1996
% 18,30% 11,80% 26,20% 38,10% 19,70% 24,00% 100,00%
Número 718 1370 4.345 5.715 3.668 4.724 14.825
1997
% 4,84% 9,24% 29,31% 38,55% 24,74% 31,87% 100,00%
Número 446 4.376 4.020 8.396 2.450 2.877 14.169
1998
% 3,16% 30,88% 28,38% 59,26% 17,28% 20,30% 100,00%
Número 958 6.672 4.627 11.299 2.587 2.842 17.686
1999
% 5,43% 37,72% 26,17% 63,89% 14,62% 16,06% 100,00%
Número 1.834 18.470 8.019 26.489 4.109 4.251 36.683
2000
% 4,99% 50,35% 21,85% 72,20% 11,22% 11,59% 100,00%
Fuente: SENCE y SII.
Durante el año 1994 hicieron uso de la franquicia tributaria SENCE para capacitación
8.569 empresas, de las cuales 3.453, vale decir el 40,3%, correspondió a empresas
MYPE. El año 1995, las MYPE que utilizaron la franquicia alcanzaron a las 3.156
empresas, vale decir el 33,69% del total de empresas beneficiarias de la franquicia. En
1996 la utilizaron 4.807 MYPE, vale decir el 38,10% del total, en tanto en 1997
utilizaron la franquicia 5.715 empresas MYPE, vale decir el 38,55% del total de empresas
beneficiarias. El año 1998, se incrementa fuertemente la utilización de la franquicia,
registrándose su utilización por 8.396 empresas MYPE, vale decir el 59,26% del total. En
9
La información proveniente de Sence, servicio al cual las empresas declaran su tamaño en función del numero de
trabajadores, fue cruzada con información del SII que clasifica a las empresas por tamaño de acuerdo a su nivel de
ventas. De acuerdo a esto el tramo 0 corresponde a empresas sin actividad económica (ventas) pero que solicitaron
acceso a la franquicia tributaria SENCE.
19

20. 1999, nuevamente se incrementa el número de empresas MYPE que capacitan vía
franquicia SENCE, subiendo el número de estas a 11.299 con un porcentaje de
participación del segmento de un 63,89%. En el año 2000, por último, tras producirse la
modificación a la ley que regula la franquicia, se registra un fuertísimo incremento en la
capacitación MYPE. Un total de 26.489 empresas de dicho estrato utilizan la franquicia.
Esto significa que el 72,20% del total de empresas que capacitaron a escala nacional
fueron Micro o Pequeñas empresas y si a esta cifra se agrega el 11.22% de empresas
medianas que utilizaron la franquicia, puede afirmarse que casi el 84% del numero total
de empresas que accedieron a este instrumento de fomento productivo fueron empresas
de tamaño menor, vale decir con menos de 100.000 UF de ventas anuales.
A lo largo del periodo 1994-2000, el número total de empresas que capacitan aumenta en
28.114 unidades, sin embargo las MYPE que capacitan en igual periodo aumentan en
23.036 empresas, es decir el 81,94% del incremento total en el número de empresas
chilenas que utilizan la franquicia, es explicado por estas últimas, si a estas cifras se
añade un 6,03% aportado por las medianas empresas, se observa que en el periodo
analizado prácticamente el 88% de las nuevas empresas que capacitan son pequeñas,
medianas y microempresas.
La gran empresa por su parte, ha aumentado en valores absolutos su número de empresas
que capacitan vía franquicia, sin embargo, ella ha disminuido su participación relativa, en
tanto pasa desde un total de 2.554 grandes empresas que capacitaron en 1994, a 4.251 que
lo hicieron en el año 2000, no logrando con esto impedir que su participación numérica
en el sistema caiga desde un 29.8%, en 1994, a un 11.59% en el año 2000.
Es necesario establecer que, si bien el número de empresas de todos los tamaños que
utilizan la franquicia se incrementó fuertemente y que dentro de ellas hay un fuerte
incremento de la participación de las MYPE, no se observa una tendencia evolutiva tan
homogénea cuando se analiza a la Micro y la Pequeña Empresa por separado.
Entre 1994 y 1997 la Microempresa no muestra una participación demasiado dinámica en
el uso de la franquicia. Comienza el periodo con un 11,1% del número total de empresas
que capacitan, cae a un 8,19% al año siguiente se recupera levemente el año 1996
(11,8%) y vuelve a caer el año siguiente (9,24%). En igual periodo, las Pequeñas
empresas parten con un 29,2% del total de empresas que utilizan la franquicia, cae al año
siguiente a un 25,5%, sube en 1996 a un 26,2%, para terminar sobrepasando levemente su
participación original, alcanzando un 29,31% en 1997.
Como puede verse, hasta el año 1996 la tendencia de utilización de estos recursos fluctúa
de un modo bastante acoplado entre ambos estratos. De allí en adelante la evolución
muestra signos distintos. Entre 1996 y 1997 disminuye el número de Microempresas, que
utilizan la franquicia, en tanto las Pequeñas empresas aumentan su utilización. En 1998
la tendencia es negativa para las Microempresas y positiva para las Pequeñas, aun cuando
las diferencias de año en año son leves. Sin embargo desde 1998, hasta el año 2000, las
tendencias difieren fuertemente, mostrando signos inversos, siendo mas fuerte la
20

21. evolución en el uso de la franquicia por parte de las Pequeñas Empresas que de parte de
las Microempresas.
En 1998 las microempresas aumentan su participación a un 30,88%, en 1999 a un
37,72% y en el año 2000 a un 50,35% del total. Las pequeñas empresas por su parte caen
a un 28,38% en 1998, a un 26,17% en 1999 y finalizan la década con un 21,85% en el
año 2000, vale decir, cae en el periodo de análisis un 7,35%, a diferencia de la
Microempresa que pasa de un 11,1% en 1994 a 50,35% en el 2000.
Tanto la heterogeneidad visualizada entre los segmentos de la MYPE, como la tendencia
positiva relacionada con la utilización de la franquicia, se reproducen cuando pasamos
del análisis de la participación numérica en el proceso de capacitación, al análisis de las
tendencias en el uso de los fondos vinculados a la franquicia.
CUADRO 4
GASTOS EN CAPACITACIÓN SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESAS
(EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJES)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tamaño
Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Tramo 0 1.100 3,67% 1.454 4,40% 2.686 6,53% 1.714 4,10% 240 0,60% 529 1,20% 946 1,70%
Micro 530 1,77% 383 1,16% 621 1,51% 752 1,80% 1.923 4,80% 3.392 7,70% 5.565 10,00%
Pequeña 1.349 4,50% 1.643 4,97% 2.077 5,05% 6.187 14,80% 1.923 4,80% 2.379 5,40% 3.005 5,40%
MYPE 2.979 6,27% 3.480 6,13% 5.384 6,56% 8.654 16,60% 4.087 9,60% 6.299 13,10% 9.517 15,40%
Mediana 2.367 7,90% 2.594 7,85% 3.249 7,90% 2.007 4,80% 2.484 6,20% 3.260 7,40% 4.118 7,40%
Grande 24.622 82,16% 26.974 81,62% 32.496 79,01% 31.144 74,50% 33.499 83,60% 34.489 78,30% 42.018 75,50%
Total 29.968 100,0% 33.049 100,0% 41.130 100,0% 41.805 100,0% 40.071 100,0% 44.048 100,0% 55.653 100,0%
Fuente: SENCE y SII.
En 1994 el 6,27% de los fondos utilizados por las empresas beneficiarias de la franquicia
eran captados por la MYPE, en tanto en 1995 el porcentaje cae hasta un 6,13% para subir
nuevamente a un 6,56% en 1996.
En 1997 la MYPE utiliza el 16,6% del monto de la franquicia empleado ese año, en 1998
esa participación cae a un 9,6% para volver a subir en 1999 a un 13,1%. El año 2000 la
participación de las MYPE alcanza su mayor nivel histórico, un 15,4% de los fondos
totales utilizados para capacitar a través de la franquicia SENCE
Si bien estas participaciones aparecen como muy importantes, vale la pena no perder de
vista los ordenes de magnitud de estas cifras, lo cual se logra visualizando la cobertura en
el ámbito agregado de los fondos para capacitación.
En 1994 tan solo el 1,54% de las empresas chilenas capacitó vía franquicia, esta cifra
baja a un 1,42% en 1995, luego sube a un 1,77% en 1996, sigue ascendiendo a un 2,41%
en 1997, para caer en 1998 a un 2,19%, en 1999 retoma la senda de crecimiento llegando
a un 2,65% y alcanza su máxima cobertura en el año 2000, en el cual se capacitan, vía
21

22. franquicia, trabajadores provenientes del 5,40% de las empresas chilenas. Dentro de
dichos porcentajes de cobertura, las MYPE transitan desde una cobertura del 0.65% del
número total de empresas en 1994, hasta alcanzar el 4,10% de dicha cobertura el año
2000.
El costo administrativo del SENCE y el número de funcionarios10 es el menor de todas
las instituciones públicas de fomento productivo con relación al volumen de recursos que
administran en programas de subsidio y la franquicia tributaria. A este resultado ha
contribuido un sistema que descansa en la institucionalidad tributaria y en organismos
privados, tanto en el área de la capacitación (OTEC) como en el de la intermediación
(OTIC).
La gestión de los instrumentos de política realizada por SENCE a lo largo del periodo
bajo análisis, merece sin duda una mención especial. Aparte de la espectacularidad de sus
resultados, exhibe una destacable capacidad de focalizarse en su población objetivo, así
como una consistente preferencia por la utilización de los instrumentos de demanda.
El despliegue del instrumento “franquicia” es ya de larga data, sin embargo las
modificaciones al mismo han posibilitado una significativa mejora del impacto de su
utilización.11 Según muestran las cifras presentadas, el establecimiento del monto mínimo
de la utilización de la franquicia, produjo un primer impacto de cierta envergadura en el
acceso de las MYPE a este beneficio tributario. Sin embargo, da la impresión que,
durante la administración Frei, el SENCE no aquilató suficientemente bien el impacto
que dicha medida estaba destinado a tener y privilegió tanto comunicacional como
operativamente sus nuevos instrumentos de oferta; vale decir, los fondos concursables,
licitables, o asignables por orden de llegada, a oferentes de servicios que certificaran una
cierta vinculación con la demanda.
Sin embargo, ni los resultados fueron demasiado espectaculares en términos de
focalización, ni mucho menos lo fueron en términos de transparencia, debido a que el
sistema: “first come-first in”, utilizado para asignar los recursos nunca logró concitar
prestigio ni adhesión entre las empresas beneficiarios o los proveedores de servicios.
Cuando durante la actual administración, el SENCE resuelve canalizar buena parte de
dichos recursos de regreso a los esquemas conducidos por la demanda (a los cuales se
añade el diseño de un sistema de “mandatos”, que genera documentación susceptible de
ser descontada por el sistema bancario), la explosión de demanda resultó francamente
espectacular. La franquicia SENCE se constituyó, en menos de un año, en el instrumento
de mayor impacto y eficiencia dentro del conjunto del instrumental público de fomento.
10
El presupuesto 2001 asignó $ 3 mil millones para gastos de administración al SENCE. Ese año, sus funcionarios
alcanzaban a 123 distribuidos en cada una de las regiones del país.
11
La ley 19.518 de 1998 estableció la posibilidad de deducir del impuesto a la renta hasta 13 U.T.M. aún si el 1% de la
planilla era inferior a ese valor. Complementando la franquicia, se estableció un subsidio directo, financiado por el
FONCAP hasta un máximo de 13 U.T.M. De esta manera una empresa que tribute en primera categoría y cuyo 1% sea
inferior a 13 U.T.M., puede invertir en capacitación hasta un total de 26 U.T.M. al año sin costo para la empresa.
22

23. Cabe destacar en SENCE su extremada capacidad para sortear la inconsistencia en la cual
han naufragado, o se han colocado en riesgo de naufragar, muchas de las otras
experiencias de fomento; vale decir, discursos institucionales centrados en la demanda,
pero prácticas e instrumentos cada vez mas sesgadas hacia la oferta y por ende cada vez
más asimilables al instrumental del periodo previo a la apertura comercial, en el cual se
hacía depender de la institucionalidad pública y su oferta de servicios, directa o indirecta,
el destino de las acciones de fomento.
SENCE se ha movido de un modo inequívoco desde la oferta hacia la demanda,
asumiendo un rol cada vez más de superintendencia del sistema de capacitación,
resistiendo tanto las tentaciones de la operación de primer piso (ejecución directa), como
también las de segundo piso, es decir la opción de convertirse en una ventanilla pública
del sistema de grants implícito en la franquicia.
VI. LOS PROGRAMAS CORFO
Entre 1990 y 1992 CORFO operó el 100% de sus programas hacia la PYME a través de
su filial SERCOTEC. En el curso de 1993, la CORFO concretó su primera operación de
traspaso de la intermediación de subsidios a la demanda, al sector privado. En virtud de
un acuerdo logrado entre la Gerencia de Fomento de Inversiones de CORFO y la
Asociación de Exportadores Manufactureros, ASEXMA, una pequeña cifra (US$
500.000), extraída del presupuesto de SERCOTEC, fue traspasada a los privados en
orden a que éstos auto administraran un sistema de subsidios a la demanda, tanto sobre
bases asociativas (PROFO) como sobre bases individuales (FAT)
En lo central el nuevo mecanismo concebía al sector público como un tercer piso del
sistema, vale decir como ente regulador, encargado de definir un cierto número de
objetivos y mecanismos para cautelar el buen uso de los recursos fiscales (garantías
financieras), y mecanismos de evaluación y medición de impacto de los programas
Los empresarios por su parte recibían los subsidios en propiedad, depositaban estos
conjuntamente a su aporte en el operador intermediario que ellos eligieran (en ese
momento las únicas opciones eran ASEXMA y SERCOTEC) exigiendo CORFO a cada
uno de ellos, que sus modalidades de gestión de los recursos, implicaran rebajas
observables en los costos de transacción del sistema, que fueran significativamente
superiores al costo operativo de los programas intermediados por ellos.
Como resultado de una primera evaluación de estos programas privatizados, CORFO
decidió extender el programa PROFO a otros 15 operadores privados, casi en su totalidad
gremios empresariales, en tanto indujo a los diez más importantes de ellos a conformar
un gran operador privado de FAT, el Centro de Productividad Industrial CEPRI,
susceptible de proveer servicios a cada uno de ellos, así como a cualquier otra empresa
que así lo demandase, en las principales ciudades del país.
23

24. Los agentes CORFO se concibieron como una típica institucionalidad privada de segundo
piso, que aceptaba y compartía los objetivos del ente regulador, garantizaba con recursos
propios los fondos que le eran transferidos y se sometía a las evaluaciones y
supervisiones ex-post que el estado chileno había definido contractualmente con ella.
Su rol en este nivel consistía en auto administrar, dentro del marco anteriormente
descrito, la relación entre los empresarios que demandaban servicios no financieros y los
proveedores de los mismos, de tal modo que la contratación de dichos servicios se
realizase sobre bases de financiamiento compartido y aporte privado creciente, en la idea
de la presencia de subsidios temporales que obligaran a los agentes a asumir un camino
de auto sustentabilidad acotado en el tiempo.
En el primer piso se situaban la gran masa de proveedores de servicios, cuya
participación en el sistema se planteaba vinculada al interés de desarrollar plataformas de
atención a la PYME, en tanto los subsidios a la demanda por sus servicios tornaban
efectiva una demanda que hasta el momento solo permanecía en condición de potencial y
no real, inhibiendo el desarrollo de dicho mercado, en tanto el valor de las inversiones de
desarrollo a ser abordado por las consultoras tornaba poco atractiva la operación en él.
A fines de 2001, CORFO había construido una red de agentes que alcanzaba a un número
de 21 instituciones, entre Gremios Empresariales, ONG, Corporaciones Regionales de
Desarrollo y Universidades. Esta red le permitió descentralizar y desconcentrar
decisiones, reservando a la Gerencia de Fomento el papel de supervisor del sistema, rol
de tercer piso que se intenta asegurar, a través de la acción operativa de las direcciones
regionales de CORFO.
Sin embargo, pese a lo anterior, a partir del año 1999 se observa un lento cambio de
prioridades de CORFO, de tal modo que los programas y acciones orientados a los
estratos de empresas de mayor tamaño han comenzado a tener una mayor incidencia
presupuestaria y el discurso focalizado en la PYME y en los programas que operan desde
el lado de la demanda ha perdido potencia. CORFO ha comenzado a recuperar funciones
de segundo piso, sus énfasis están puestos más bien en la selectividad de los programas
que en su horizontalidad y los recursos han tendido a trasladarse desde los instrumentos
que operan desde la demanda, hacia aquellos que privilegian distintos modelos de
fortalecimiento de la oferta, al interior de un proceso que Corfo ha denominado de
“transición desde un enfoque de instrumentos a uno de proyectos”.12.
12
Así como en los primero años del sistema el discurso de Corfo enfatizaba la horizontalidad de los instrumentos de
fomento, hacia fines de 1999 su discurso comenzó a enfatizar la necesidad de realizar apuestas sectoriales,
maximizando su intervención en localidades y sectores predeterminados, generalmente en consonancia con la
definición de estos a nivel de las Intendencias Regionales. Cada uno de los nuevos instrumentos pasó a ser operado por
Corfo como segundo piso (Premex, PAG, PdP, PTI) o bien pasó a denominarse, “ agenciamiento de los programas”, al
hecho que la recepción de las solicitudes de fondos a Corfo pueda ser hecha a través de los agentes privados. Los
proyectos de Fomento Profos, comenzaron a requerir de un proceso cada vez más severamente formalizado de
presentaciones y asignaciones de fondos desde el estado, e incluso el instrumento FAT, otrora emblemático del modelo
de demanda, comenzó a recibir criticas desde Corfo, reduciéndose su tamaño en un tercio, a la vez que se generó un
sistema de participación de funcionarios de Corfo en los comités técnicos de los agentes privados (o en reemplazo de
ellos) que definen la elegibilidad y la asignación de cada uno de los matching grants, los que en la mayoría de los casos
ascienden a poco más de mil dólares por empresa.
24

25. El Cuadro 4 muestra los aportes realizados por CORFO de acuerdo a los distintos
instrumentos de fomento. En el año 2001, suman un total cercano a $ 15 mil millones en
moneda de ese año. Se puede observar en el Cuadro 5.7, como los recursos CORFO se
han concentrado en relativamente pocos instrumentos, entre los que se destacan los
proyectos de fomento (PROFOS) y los fondos de asistencia técnica (FAT). Aunque a
partir de 1997 se agregan otros instrumentos, tales como los programas de desarrollo de
proveedores (PDP) y los programas de apoyo a la gestión (PAG), antes denominados
programas de mejoramiento exportador PREMEX, en el año 2001 todavía la suma de
FAT y PROFOS representó casi el 84% de los recursos colocados por la Gerencia de
Fomento de CORFO.
Cabe hacer notar la declinación presupuestaría de los FAT, instrumento de demanda
focalizado en empresas pequeñas, a la vez que se observa un crecimiento de los
PROFOS, instrumento mas sesgado hacia a la oferta, con fuerte participación de la
CORFO en la asignación y gestión de los recursos y que se concentra en empresas PYME
de mayor tamaño, especialmente del sector agrícola.13
CUADRO 4
CORFO: APORTES POR INSTRUMENTO, 1994 - 2001
(UNIDADES DE FOMENTO)
Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
PROFO 36.248 114.441 277.654 253.062 287.183 362.866 387.280 460.767
FAT 11.880 84.086 204.506 285.452 434.171 409.513 433.261 303.055
FAT Área de
8.382 13.306 12.420 16.590
Manejo
PDP 7.853 39.336 59.698 90.171
PAG – PREMEX 2.577 21.219 26.722 26.373 22.463
Piloto Comercio 19.911 5.704 10.651
Pre-Inversión 5.714 11.445 11.821
P.T.I. 6.898 15.729
Total 48.127 198.527 482.160 541.092 758.806 877.368 943.079 931.246
Fuente: CORFO
En el ámbito agregado, entre 1997 y 2000, el instrumento que registra mayores aportes es
el FAT, sin embargo, en 2001, los fondos de fomento destinados al FAT se reducen
dramáticamente, mientras crecen los destinados a los PROFOS, siendo éstos grupos
asociativos de empresas los que pasan a canalizar los mayores recursos.
13
El FAT: “Áreas de Manejo Pesquero”, es un instrumento administrado en exclusividad por SERCOTEC y que
claramente aspira a inducir mejoramientos productivos en las concesiones ganadas por sindicatos y cooperativas
pesqueras, más que consolidar un mercado de servicios empresariales orientado a dicho sector. Algo similar ocurre con
el Piloto de Comercio, que forma parte de un convenio firmado por Sercotec y la Confederación del Comercio
Detallista.
25

26. En el año 2000 (el último para el cual se tiene información completa y definitiva) el
sector agrícola utiliza el 50% de los fondos de Fomento asignados al instrumento
PROFO, el 36% del instrumento FAT y el 13% de los fondos destinados a Programas de
Desarrollo de Proveedores (PDP). En el sector no agrícola, el año 2000, el 29% de los
recursos se canalizaron al instrumento PROFO, el 58% al instrumento FAT y el 5% a los
programas de apoyo a gestión PAG.
El programa de desarrollo de proveedores (PDP) ve aumentar los aportes rápidamente,
tanto en el sector agrícola como en el no agrícola; comienza en 1998 y en 2001 representa
ya casi 10% de los fondos destinados por CORFO ese año a programas de fomento. El
número de empresas beneficiadas a través de estos instrumentos, como puede observarse
en el Cuadro 5, llegó a un máximo de 14.871 en 1999, reduciéndose en los dos años
siguientes. En 2001 la baja es mayor, como efecto de la disminución de la utilización de
FAT, la cual fue más intensa en número de empresas (60%) que en volumen de aportes
(30%), debido a que los pequeños grants individuales asociados a este instrumento,
fueron reemplazados por grants más abundantes, asignados a empresas de tamaño mayor,
generando así un aumento del costo per capita de los subsidios y una disminución de la
cobertura de beneficiarios, especialmente en los estratos de empresas más pequeñas
CUADRO 5
CORFO: NÚMERO DE EMPRESAS POR INSTRUMENTO, 1994-2001
Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
PROFO 389 2.091 4.272 3.404 2.912 3.628 3.572 3.656
FAT n.d. n.d. n.d. 4.284 4.450 5.274 6.632 2.942
FAT Área de
2.820 2.614 1.637 3.368
Manejo
PDP 1.296 2.065 1.944 2.889
PAG-PREMEX 28 52 69 69 44
Piloto Comercio 1.200 38 42
Pre-Inversión 21 30 41
P.T.I. 100
Total 389 2.091 4.272 7.716 11.530 14.871 14.022 12.982
Fuente: CORFO. Las cifras del año 2001 tienen un carácter provisorio.
Tanto los PROFOS, los PDP e incluso los FAT Área de Manejo experimentaron
aumentos en el número de empresas beneficiadas en 2001, sin embargo un aspecto
importante de destacar es el impacto que han tenido los recursos provenientes del
Ministerio de Agricultura para financiar los aportes de los instrumentos de la Gerencia de
Fomento de CORFO.
Como es bien conocido, la potencia institucional de la CORFO en materias de fomento
radica en su ley constitutiva, esta la convierte en la única institución publica chilena con
capacidades de realizar todas aquellas acciones que la ley no le prohíba explícitamente
realizar, a diferencia del resto de los ministerios instituciones que solo pueden realizar
aquellas acciones que la ley explícitamente les permita.
26

27. Mientras se habían mantenido sin crecer los gastos de fomento que benefician a las
actividades no agrícolas desarrolladas por las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, se
comenzó la canalización de los recursos hacia la Agricultura comprometidos por el
gobierno para la aprobación del tratado con el Mercosur en 1995 y de la ley de rebaja de
aranceles de 1998.
La subsecretaría de Agricultura entre 1999 y 2000, pareció entender muy claramente que
la institucionalidad del Ministerio le impedía operar eficientemente los programas de
fomento que se habían consensuado con la SNA, a raíz de los acuerdos MERCOSUR, sin
embargo parecía estar también claro para ella que INDAP, no estaba en condiciones de
implementar adecuadamente los nuevos programas de desarrollo de la competitividad
agropecuaria, los cuales excedían con mucho su cobertura habitual de beneficiarios..
Bajo ese diagnostico, los nuevos fondos que el Ministerio de Hacienda asignó para el
fomento agrícola, y que se incorporaron en el presupuesto de la Subsecretaria de
Agricultura, incluyeron una glosa que permitía transferirlos a CORFO, de manera tal que
esta los asignara a sus instrumentos bajo el compromiso de aplicarlos exclusivamente en
el sector agrícola. El cuadro 6 presenta la evolución de los recursos invertidos por
CORFO en estas operaciones.
CUADRO 6
CORFO: OPERACIONES AGRÍCOLAS Y NO AGRÍCOLAS, 1997 –2000
(MILES DE PESOS DE CADA AÑO)
Sector 1997 % 1998 % 1999 % 2000 %
No Agrícola 7.627.729 S.I. 5.179.662 46% 7.067.983 53% 8.994.721 61%
Agrícola S.I. S.I. 5.963.706 54% 6.151.282 47% 5.877.555 39%
Total 7.627.729 100% 11.143.368 100% 13219.265 100% 14.872.276 100%
Fuente: CORFO
Entre 1994 y 1997 CORFO ni siquiera poseía registros diferenciados de sus operaciones
en el sector agrícola, en tanto estas eran frecuentemente marginales, situándose en la
frontera entre la agricultura y la industria, como es el caso del sector vitivinícola. En el
cuadro 6 puede observarse que el aumento de recursos en 1998 corresponde en buena
parte al nuevo aporte para operaciones agrícolas provenientes de la subsecretaría de
agricultura que, como decíamos anteriormente, trianguló por esa vía los fondos
compensatorios a los acuerdos Mercosur. Sin embargo este incremento se complementó
con una disminución de los fondos destinados a operaciones no agrícolas.
A partir de este momento CORFO introduce significativas modificaciones en sus
mecanismos de agenciamiento, los cuales hasta esa fecha se parecían bastante a los de
SENCE, vale decir el peso presupuestario de uno u otro agente privado, de segundo piso,
era función de sus capacidades técnicas y de su capacidad para capturar demanda en
27

28. contextos competitivos14.. Con posterioridad a ese momento Corfo retrocedió a enfoques
menos competitivos y más dirigidos del proceso de agenciamiento, sin embargo no
resulta claro el sentido estratégico de las políticas aplicadas, en tanto los cambios de
orientación nunca han implicado una regresión absoluta, ni tampoco una declaración
explicita de valoración del esquema inicialmente implementado15.
En los dos años siguientes, 1999 y 2000, tanto si las cifras se miran en términos absolutos
como en términos relativos, se observa que CORFO volvió a incrementar los fondos
destinados a operaciones no agrícolas, pero, aún en el año 2001, cuyas cifras no se
incluyen en este estudio, el monto destinado a operaciones agrícolas sigue siendo más de
un tercio del valor total de las operaciones CORFO en el área del fomento PYME.
No hemos podido encontrar ningún texto o declaración de las autoridades de CORFO en
las cuales se justifique conceptualmente esta decisión de política mediante la cual
implícitamente se asigna a CORFO un fuerte foco institucional en el sector agrícola. De
otro lado de las cifras disponibles tampoco se desprende muy claramente el porqué, aun
cuando el número de PYMES agrícolas bordea el 20% del total, su aporte al producto es
inferior al 4% del PIB y su generación de empleo no alcanza al 15% del total nacional,
ellas han terminado concentrando casi un 40% de los recursos CORFO (y tal como se
visualiza en el Cuadro A del anexo I) , casi la mitad del total de los recursos de fomento)
Todo parece apuntar a que ya sea por presiones corporativas o por decisiones estratégicas
cuyos fundamentos desconocemos, el sector agrícola parece poseer para las políticas
publicas de fomento, una prioridad mucho mayor que la que se desprende de su peso en
el producto nacional.
VII. CONCLUSIONES
El análisis de la información disponible en relación con las características de la PYME
Chilena, y la voluntad de implementar un modelo de desarrollo con altos componentes de
equidad, llevo, a inicios de los años noventa, tanto al gobierno como a sus instituciones
involucradas en el fomento de la PYME, a argumentar la necesidad de intervenir en el
área de fomento, sobre la base de la existencia de fallas de mercado que impedían una
adecuada asignación de recursos.
14
A partir de ese año CORFO define territorios de operación de sus agentes, e impide a varios de ellos operar en ciertos
sectores en que habían venido haciéndolo y asigna los fondos en función de ciertos criterios de deseabilidad de
diversificación de sus colocaciones y asignación sectorial de las mismas. De ese modo, en menos de dos años el
principal agente de CORFO pasa a ser uno de carácter agrícola (la Corporación de Desarrollo Social de la SNA,
Codessser) el cual concentra el grueso de los fondos del sistema, operando en mercados protegidos, en los cuales no se
permite operar a los agentes designados como no agrícolas, e incluso tampoco a otros agentes de ese sector.
15
La posición de Corfo al respecto ha sido enfatizar que, desde su punto de vista, la competencia entre agentes no es en
absoluto deseable, resultando mucho mas eficiente para el sistema el que Corfo sea quien defina el área de cobertura de
cada agente, en términos territoriales, sectoriales y presupuestarios. Dicho criterio diverge del aplicado por Sence en
relación a sus intermediadores privados, sin embargo es también cierto que, sin un sistema del tipo franquicia tributaria,
un sistema de demanda administrado por el estado difícilmente puede eludir el tener que recurrir a mecanismos de
racionamiento de los recursos escasos y en ese proceso de toma de decisiones, las emergencia de preferencias y sesgos
de parte del personal del estado, son un fenómeno si no inevitable, al menos muy difícil de administrar.
28

29. En torno a dichas fallas, las políticas públicas chilenas desarrollaron un conjunto de
instrumentos de intervención que, de algún modo, por su magnitud y diseño, se colocaron
dentro de los mas avanzados de la región. Sin embargo a partir de la segunda
administración de la Concertación y con más fuerza aun en la tercera, dicho enfoque ha
ido siendo sustituido por otro en el cual se enfatizan, de una parte, más los impactos de la
intervención publica, que la necesidad de conformar mercados y de otra, el cumplimiento
de compromisos vinculados a los acuerdos de libre comercio, por sobre las respuestas a la
demanda de servicios, tal cual esta es expresada sectorialmente o regionalmente por la
base empresarial.
En esta ultima línea de pensamiento, de mayor orientación intervencionista, los
principales obstáculos identificados por el Gobierno han dejado de visualizarse como
vinculados al insuficiente desarrollo de los mercados de servicios empresariales, sino que
más bien los obstáculos se ligan a las debilidades de la intervención publica, de un modo
que ejemplifica claramente los nuevos enfoques, ahora sesgados hacia la oferta, que por
momentos tienden a volverse predominantes en las políticas publicas.
Desde el lanzamiento en 1992, del "Programa de Apoyo a la PYME", las políticas e
instrumentos de fomento productivo y desarrollo empresarial del Estado chileno, han
registrado una serie de significativos avances, a la vez que continúan exhibiendo serias
limitaciones.
Dentro del área de los avances cabe destacar el que, en poco menos de una década el
Estado chileno ha consolidado el más poderosos instrumental de política microeconómica
operativo en Latinoamérica, estructurado desde el lado de la demanda y orientado al
desarrollo de la PYME.
El Estado chileno ha implementado, a lo largo de dicho periodo, sólidos y crecientes
programas de matching grants, con costos de administración decrecientes, administrados
por redes institucionales privadas, los cuales tras ser sometidos a sucesivas evaluaciones
independientes, han demostrado poseer retornos sociales significativamente superiores al
costo de los mismos.
Las mas serias limitaciones de dichas políticas, radican sin embargo en el área de la
institucionalidad pública a cargo de su implementación.
En primer lugar las políticas aplicadas, no obstante su éxito reconocido, no han logrado
conformarse en política única del Estado.
Mientras en la esfera de acción del Ministerio del Trabajo y de CORFO, se aplican
instrumentos de demanda, con relación a los cuales el Estado juega, un rol de tercer piso,
en el área no financiera y de segundo piso en el área financiera, en la esfera de acción de
los misterios de Minería y Agricultura, el instrumental seleccionado es uno construido
desde la oferta, de tal modo que el Estado mezcla en sus accionar roles de primer,
segundo y tercer piso.
29