1. TÉCNICA LEGISLATIVA
Alumno
Ángel Treviño Palomo
Mtro. C.P. Y M.I. Hugo René Ortiz Santos

2. “Técnica Legislativa”
INDICE
INDICE………………………………………………………………………………… 2
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………….. 3
CAPÍTULO 1. ASPECTOS GENERALES………………………………………… 4
1.1 Concepto general de Técnica Legislativa………......………………. .. 4
1.2 Antecedentes Históricos………………………………………………... 5
1.3 Técnica Legislativa en México………………………………………….. 7
1.4 Iniciativa………………………………………………. …………………… 9
1.5 Exposición de motivos……………………………………………………. 9
1.6 Estructura de la parte normativa……………………………………….. 10
1.6.1 Reglas para Leyes nuevas…………………………………… 11
CONCLUSIONES …………………………………………………………………….. 15
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………… 16
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INTRODUCCIÓN
El informe de investigación que a continuación se presenta es referente a la
Técnica Legislativa, la cual se refiere a aquel conjunto de conocimientos
aplicables a la construcción de los ordenamientos del derecho y de la
elaboración de sus unidades básicas de integración, denominadas normas
jurídicas.
El tema está estrechamente relacionado con mi profesión y es de gran
importancia su estudio y análisis para lograr una mejor interpretación de los
temas estudiados en la maestría, así como también en la vida profesional.
Para la elaboración del informe se tuvo que realizar un estudio de las
distintas fuentes bibliográficas relacionadas con el tema analizado, con lo cual
se logró hacer conclusiones con el objeto del estudio.
Esta investigación pretende ser un instrumento de valor para aquellas
personas que estén interesadas en el estudio de la Técnica Legislativa. El
informe se compone de un capítulo, en el cual se aborda el concepto general
de la Técnica Legislativa, antecedentes históricos, la aplicación en México, la
iniciativa de Ley. Exposición de motivos y la estructura de la parte normativa de
la ley.
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4. “Técnica Legislativa”
1. ASPECTOS GENERALES
1.1 Concepto general de Técnica Legislativa
A continuación se definirá los conceptos que forman la frase técnica legislativa,
para posteriormente unirlos y dar una definición en conjunto.
De acuerdo al Diccionario universal de términos parlamentarios la palabra
técnica deriva del sustantivo latino technícus “técnico, especialista” del griego
tekhnikós “de arte, de destreza, prácticos” a su vez proveniente de tekhnê “arte,
destreza, oficio”. Su equivalente en otros idiomas, en inglés, technical; en
francés, technicien e italiano, técnico.1
Así mismo, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define el
vocablo en distintas vertientes, entre las cuales se encuentran el perteneciente
o relativo a las aplicaciones de las ciencias y las artes; persona que posee los
conocimientos especiales de una ciencia o arte; conjunto de procedimientos y
recursos de que se sirve una ciencia o arte, y habilidad para ejecutar cualquier
cosa, o para conseguir algo.2
Lo que respecta al vocablo “legislativa” según la doctrina, indica que “consiste
en el arte de redactar los preceptos jurídicos de forma bien estructurada, que
cumpla con el principio de seguridad jurídica y los principios generales del
derecho”.3
Al unirse ambas palabras en la expresión técnica legislativa, se alude a un
conocimiento especializado referente a las aplicaciones y aspectos prácticos
1
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios
2
Diccionario de la Real academia de la Lengua
3
Miguel Carbonell, Elementos de Técnica Legislativa, México 2000.
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que son necesarios en la redacción, composición y elaboración de las leyes en
general.4
La Técnica Legislativa constituye el conjunto de recursos y procedimientos para
elaborar un proyecto de norma jurídica bajo los siguientes pasos: primero, la
justificación o exposición de motivos de la norma, y segundo, la redacción del
contenido material de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos a
los que está destinada.5
Es el conjunto de reglas a las que debe sujetarse el legislador para la
elaboración y adecuada redacción de las leyes y disposiciones normativas que
proponen a efecto de que cumplan con el principio de seguridad jurídica y
aspectos generales de derecho.6
Para Eliseo Muro Ruiz, en su obra Algunos elementos de Técnica Legislativa,
se le puede concebir como un conjunto de factores para la estructuración de
proyectos de ley y uso del lenguaje apropiado en la ley, es decir, un significado
estrecho o limitado del término. Así mismo establece que “se trata de que la
técnica legislativa se refiera a la racionalidad lingüística y a la racionalidad
jurídico-formal, a los aspectos sobre la eficacia y la eficiencia de la ley, que
incumben en la racionalidad pragmática y la racionalidad teleológica, así como
al lenguaje legal y a la estructura formal y conceptual de la ley”.7
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala que la técnica
legislativa es una parte del Derecho Parlamentario que tiene como objeto de
estudio, el conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración y
adecuada redacción de las leyes en general y de las disposiciones normativas
particulares, así como para sus reformas o enmiendas.
1.2 Antecedentes históricos
Pedroza de la Llave y Cruz Velázquez mencionan que los antecedentes de la
técnica legislativa se encuentran, durante los siglos XVII y XVIII, dentro de las
4
http://www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf (22 nov 2010)
5
Idem
6
http://congresojal.gob.mx/Servicios/procesojur/tecnica.cfm (22 nov 2010)
7
Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, México
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6. “Técnica Legislativa”
escuelas afines al positivismo jurídico actual. Murhard, pensador de esta
corriente, afirmaba que el fin fundamental del Estado era la seguridad jurídica;
para alcanzarla sostenía que era necesario un dato que hiciera derivar al resto
de la estructura del derecho. La máxima expresión del espíritu moderno fue el
constitucionalismo, en donde la Constitución sería la primera norma positiva del
sistema, es decir, la norma fundamental o suprema.8
Por su parte, Eliseo Muro Ruiz coincide en que los primeros antecedentes se
ubican en los siglos XVII y XVIII en las escuelas del positivismo jurídico, época
de las revoluciones americana y francesa. Fue necesaria una norma suprema
que organizara y derivara la estructura jurídica estatal; que estableciera los
procesos y los órganos de creación de las normas inferiores. Esto se
perfeccionaría en el siglo XX.9
Es a principios del siglo XX que la técnica legislativa alcanzó, con la Escuela
Histórica del Derecho, un papel preponderante en la creación normativa,
porque aportó una gran claridad y precisión a raíz de abstracciones sumamente
desarrolladas y un lenguaje de gran pureza. En la segunda mitad del siglo XX,
a raíz de los excesos de la Segunda Guerra Mundial, se puso énfasis en rubros
que limitaban el actuar de las decisiones gubernamentales. Así surgen con
gran auge temas como la vigilancia legal de la actuación de las autoridades
(ombudsman), la revisión de la cuenta pública por órganos independientes
(Tribunal de Cuentas), la tutela de la constitucionalidad de los actos y las leyes
(Tribunal Constitucional) y el tema de las reglas para legislar (técnica
legislativa). La explosión legislativa, que ya se sufría a inicios de la modernidad,
se agravó en la segunda mitad del siglo XX. De esta manera surgió la
necesidad de canalizar esfuerzos en el ámbito legislativo, para evitar las
redundancias, contradicciones, lagunas y oscuridades en el sistema jurídico.
Incluso en países europeos se constituyeron instituciones y trabajos que tenían
por objeto el estudio de los elementos necesarios para legislar. Recientemente,
también en dichos países se han creado normas o directrices que prescriben la
forma de crear leyes.10
8
Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana, p. 42
9
Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, México
10
Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana. P. 43
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1.3 Técnica Legislativa en México
En México, los estudios de técnica legislativa han sido relegados en virtud de
que poco se ha investigado y escrito sobre la materia, lo que ha propiciado la
improvisación en la elaboración y redacción de las leyes, así como una precaria
bibliografía sobre el particular. En el mejor de los casos, las referencias sobre
el tema forman parte del contenido del Derecho Constitucional, por lo que es
analizado en forma muy general, sin entrar a los pormenores, de las múltiples
facetas que hacen del proceso legislativo un capítulo importante del Derecho
Parlamentario.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), enumera
las etapas del proceso legislativo, regulándolas en los artículos 71 y 72,
Sección II, denominada, “De la iniciativa y formación de las leyes”, ubicada
dentro del título tercero , que trata de la división de poderes en su capítulo I y
del poder legislativo en el capítulo II.
De acuerdo con el artículo 71 constitucional, el derecho de iniciativa de leyes o
decretos comprende a:
I. Presidente de la República
II. A los diputados y senadores del congreso de la unión: y
III. A las legislaturas de los estados
Las iniciativas presentadas por los funcionarios estatales, en el punto I y II,
deberán pasar de inmediato a las comisiones respectivas, las que presente los
diputados y senadores estarán sujetas a los trámites que designe el
Reglamento de Debates.
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, de acuerdo al inciso f)
del artículo 122 constitucional, también tiene el derecho de iniciativa de leyes o
decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión
y puede legislar en el ámbito local en lo relativo al Distrito Federal, en los
términos del Estatuto de Gobierno, en las materias expresamente señaladas en
el inciso g) del artículo 122 constitucional.
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8. “Técnica Legislativa”
La base constitucional de la que se puede desprender la técnica legislativa la
constituye el artículo 72 el cual contiene las diversas etapas del proceso
legislativo moderno.
Eduardo García Máynez, se ha referido con claridad a las seis etapas que lo
integran: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de
la vigencia.
Por lo que se refiera a la iniciación de la vigencia, las reglas aplicables, están
contenidas en los artículos tres y cuatro del código civil.
Es importante destacar que en México son dos los poderes que participan en el
proceso de elaboración de las leyes de carácter federal, el Legislativo y el
Ejecutivo. Corresponde al primero su intervención en las etapas de iniciativa,
discusión y aprobación; el segundo interviene en la sanción, publicación e
iniciación de la vigencia.
A partir de las consideraciones antes mencionadas, la técnica legislativa podría
desglosarse en tres rubros que estarían referidos:
a) Técnica de redacción
I. Iniciativa
II. Dictamen
III. voto particular
b) Técnica de discusión
I. Debate cerrado
II. Debate abierto
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9. “Técnica Legislativa”
1.4 Iniciativa
La iniciativa, desde el punto de vista técnico, es el documento formal con una
propuesta de ley o decreto que los órganos facultados presentan ante el
Congreso para su estudio, discusión y en su caso aprobación. Tiene que
cumplir con ciertos requisitos que la misma ley le impone; además de las
formalidades que la costumbre parlamentaria ha impuesto a través del
tiempo.11
Hay elementos estructurales que componen el texto de una iniciativa y que
generalmente son invariables; tales elementos los podemos dividir básicamente
en tres:
a) La exposición de motivos.
b) El texto del cuerpo normativo propuesto, es decir, la parte normativa.
c) Las normas transitorias.
1.5. Exposición de motivos
Como se mencionó anteriormente, para que pueda iniciarse la elaboración de
una ley es necesario que previamente se presente una iniciativa. Normalmente
estas iniciativas vienen acompañadas de una “exposición de motivos”. Según
Cabanellas, la exposición de motivos es “la parte preliminar de una ley,
reglamento o decreto donde se razonan en forma doctrinal y técnica los
fundamentos del texto legal que se promulga y la necesidad de innovación de
la reforma”.12
El maestro Miguel Acosta Romero explica que “por medio de la exposición de
motivos se dan a conocer las razones que inspiraron al legislador para
modificar, reformar, adicionar, derogar o crear una nueva ley, la determinación
del alcance de la misma, su razón, su justificación, o bien, cuál puede ser en un
momento determinado su sentido jurídico o político”.13
11
Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana. P. 121
12
Cabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho usual, Buenos Aires, Ed. Arayu, 1953, t. II, p. 153 .
13
Segundo curso de derecho administrativo, México, Porrúa, 1989, p. 40.
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Dice Fernando Santaolalla que por exposición de motivos se entiende la parte
que antecede al texto articulado de las leyes y otras disposiciones normativas,
como algunos reglamentos administrativos, redactado con un estilo
característico, no prescriptivo, y en la que se enuncian las razones que han
llevado a su promulgación, en una suerte de justificación previa, de donde
procede justamente su referencia titular a los motivos.14
En nuestro sistema jurídico ninguna norma jurídica establece la obligación para
que una iniciativa de ley se presente con una exposición de motivos, Sin
embargo, el Reglamento Interior para el Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, en la segunda parte del artículo 87, establece que: “Todo
dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde
y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a
votación”.
Una función semejante a la exposición de motivos la cumplen los llamados
“considerandos”, que preceden a los decretos, acuerdos del Ejecutivo y
algunos reglamentos. Los considerandos generalmente son presentados en
forma sucinta y publicada conjuntamente con la disposición de que se trate.
De esta manera, podemos decir que la exposición de motivos es de gran
importancia, ya que en ésta se recoge la intención del autor de la iniciativa y las
razones que lo llevaron a proponer el nuevo ordenamiento jurídico; pero
además, ya publicado el texto de la nueva ley, la exposición de motivos podrá
ayudar a resolver posibles lagunas que pudieran surgir en el momento de
aplicación de la ley al caso concreto.
1.6 Estructura de la parte Normativa
En la etapa del diseño estructural de las leyes es preciso, para empezar a
trabajar en el texto de la ley, “escribir el título, el capitulado y las disposiciones
transitorias”15 grosso modo, ya que de este modo permitirá al autor de la
14
“Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación”, Revista Española de Derecho
Constitucional, Madrid, año 11, núm. 33, septiembre-diciembre de 1991, p. 48.
15
Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las iniciativas, México, Cámara de Diputados, LIV
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iniciativa trazar el “esqueleto” o “armazón” del texto completo; irlo llenando con
los contenidos de los artículos que la integrarán. Esta etapa de organización de
toda la información que se ha reunido en relación con un hecho o supuesto
jurídico que se produce en la sociedad y la necesidad de normarlo en forma
adecuada, permite a los autores de la norma propuesta, dividirla en libros,
títulos, capítulos, secciones o párrafos según corresponda.
Para empezar a trabajar en el texto de la ley, es preciso determinar la materia
que la misma regulará. Primero se tendrá que describir el tema principal en
forma concisa, clara y genérica. A partir de la definición del nombre de la ley se
puede estructurar con nitidez el contenido y organizar la disposición en las
materias o temas que abarcará el ordenamiento. Escribir el nombre de la ley es
abordar la esencia y la materia prima que se va a tratar.
1.6.1 Reglas para leyes nuevas
Se denominan leyes nuevas a las que regulan por primera vez una
determinada materia y a las que contienen una nueva redacción de otra ley
anterior.
Todas las leyes son conocidas por tener un nombre oficial. Primeramente debe
ser indicada la categoría a la que van a ser encuadradas, es decir, la mención
expresa de la palabra “ley”, “código”, “estatuto”, “decreto”, etcétera. Esta
cuestión es muy relevante, ya que en muchas ocasiones, disposiciones
inferiores al rango de ley, como decretos o acuerdos, son mal llamados “ley”.
Esta expresión debe también ir seguida de la indicación del objeto, materia o
contenido de la ley, unida a lo anterior mediante alguna partícula, una oración
de relativo (se pueden utilizar las preposiciones “de”, “del”, “para”, “que”,
“sobre”, etcétera).
En la actualidad, las leyes se forman e integran en libros cuando su objeto de
regulación son diferentes aspectos generales de una misma materia o
institución de una sola rama del derecho. Regularmente, este tipo de división
Legislatura, 1990, colección Manuales elementales de técnicas y procedimientos legislativos, p. 78.
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de las leyes la encontramos en las normas jurídicas llamadas “códigos”, ya que
éstos recogen en un solo cuerpo normativo la ordenación de las normas
vigentes en determinada materia; sin embargo, existen en nuestro sistema de
derecho positivo vigente leyes que por su extensión o complejidad de las
materias que regulan también se encuentran divididas en libros. Es el caso de
la Ley Federal del Trabajo, que aunque es una ley, tiene las características de
un Código.
Dentro de las leyes mexicanas, la sección es una división poco usual, ya que la
regla general es que los capítulos sólo se dividan en artículos. El formar
secciones significa que la materia es extensa y que requiere divisiones en su
ordenación, pero no resulta suficiente para rebasar el contenido capitular; es
decir, que la sección establece límites para tratar la materia o el objeto de la
norma, dentro del todo que comprende el capítulo, y que este todo no se
desintegra con la sección, por el contrario, le da articulación unitaria.
La sección es una subdivisión del capítulo. La subdivisión de los capítulos en
secciones será excepcional y sólo en el caso de capítulos muy extensos y
reguladores de aspectos materiales, claramente diferenciables dentro de su
unidad. Las secciones se numeran con cardinales y llevan un título.
Los artículos son las disposiciones numeradas de un tratado, ley o reglamento;
es la unidad básica de la ley. En efecto, el artículo es la división elemental y
fundamental de las leyes, comprensiva de una disposición legal condensada en
una sola o en varias frases, a veces repartidas en varios párrafos o apartados.
Para facilitar la cita de los textos, esa división recibe un número único, que se
sigue sin interrupción dentro de otras divisiones más generales, formando el
cuerpo entero de una ley.
Los párrafos son cada una de las divisiones de un escrito señaladas por letra
mayúscula al principio del primer renglón y punto y aparte al final del último. El
párrafo constituye una unidad funcional secundaria o parcial de la primera
unidad normativa que es el artículo. Los párrafos deben numerarse en forma
progresiva, empezando con el número uno (1) y utilizando cifras árabes.
Cuándo en un artículo se enumeren facultades, atribuciones, etcétera, el
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párrafo que establece el supuesto general se numerará como párrafo uno.
Cuando una fracción se divida en varios párrafos se numerará la fracción con
número romano, seguido del número arábigo que corresponda al párrafo. Si un
artículo tiene un sólo párrafo también va numerado.
Las fracciones regularmente se usan e para enumerar una serie de
atribuciones, obligaciones, facultades, requisitos, etcétera, que en un artículo
se otorguen. Es común que el párrafo que antecede a una fracción contenga
una regla general o específica. Cada fracción constituye, por lo general, parte
de un supuesto normativo o de diversos supuestos de una regla que
contemplan el encabezamiento del artículo. Las fracciones se enumeran con
números romanos, separadas con punto y coma, excepto la última, que se
separará con coma y (, y).
El inciso comprende la división última de la estructura del texto legal. Es la
norma mínima dentro del texto de una ley. Esta clase de división obedece a
que, aun las fracciones, contienen pequeñas normas que hay que dividir en
varios supuestos. Los incisos se ordenan bajo el sistema de letras minúsculas,
en orden alfabético.
Uno de los primeros problemas a que se enfrenta quien plantea la estructura de
una iniciativa de ley, es determinar qué carácter deberán revestir las normas
que constituyan el ordenamiento a legislar. Una revisión de las leyes
actualmente en vigor, muestra que es conveniente que en los primeros
artículos de la ley se clasifiquen, independientemente de las características que
el derecho le atribuye a los contenidos jurídicos de los artículos de una ley,
cuáles son, tanto el ámbito territorial de su vigencia y obligatoriedad, como la
jerarquía y el orden de la calidad imperoatributiva que lleva implícito cada
precepto de la ley. El legislador en gran parte de nuestras leyes, adjudica, en
los primeros artículos del texto general, las disposiciones de validez jurídica
antes mencionada, con el propósito de caracterizar la importancia y
trascendencia de su ámbito de aplicabilidad y obligatoriedad, en razón natural
de la materia, objetos, sujetos, derechos, situaciones, procedimientos,
estímulos, participación o sanciones que imponen o regulan.
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14. “Técnica Legislativa”
Con este criterio clasificador y empleando la técnica legislativa de la definición
del valor, alcances y consecuencias de la vigencia y observancia de los
preceptos de las normas y sus disposiciones, varias leyes especifican que sus
ordenamientos tienen las siguientes características: orden público, interés
social, el objeto de la ley y las normas supletorias.
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Conclusiones
Las leyes son el resultado de un proceso de iniciativa, parte integrante de la
denominada técnica legislativa, el cual es pasado por una serie de análisis y
discusiones de las Cámaras, para posteriormente ir hacia el Ejecutivo para su
promulgación y publicación; generalmente es dividida en la exposición de
motivos y el cuerpo de artículos.
En la exposición de motivos se dan a conocer las razones y justificaciones
tomadas en cuenta por su formulador. No obstante que no forma parte de la
ley, resulta de gran utilidad interpretativa y ha de recurrirse a ella cuando la
expresión literal del proyecto presenta imperfecciones técnicas o
ambigüedades.
Existen algunas consideraciones a tomarse en cuenta en las leyes, entre las
cuales se encuentran la denominación (la cual debe ser indicativa del objeto y
especificar si trata de un código, ley o decreto); división interna (títulos,
capítulos, secciones, artículos, párrafos, fracciones, etc.); redacción (debiendo
ser clara, sobria y gramaticalmente correcta). Las anteriores, al atenderse en
plenitud, tendrán como resultado una comprensión e interpretación ágil al
lector.
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16. “Técnica Legislativa”
BIBLIOGRAFÍA
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios
Diccionario de la Real academia de la Lengua
Miguel Carbonell, Elementos de Técnica Legislativa, México 2000.
Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, México
Cabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho usual, Buenos Aires, Ed. Arayu,
1953, t. II, p. 153.
Segundo curso de derecho administrativo, México, Porrúa, 1989, p. 40.
“Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación”, Revista
Española de Derecho Constitucional, Madrid, año 11, núm. 33, septiembre-
diciembre de 1991, p. 48.
Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las iniciativas, México, Cámara de
Diputados, LIV
http://www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf (22 nov
2010)
http://congresojal.gob.mx/Servicios/procesojur/tecnica.cfm (22 nov 2010)
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