1. Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de
Gestão Social
Antonio Édio Pinheiro Callou1
Valéria Giannella2
RESUMO
O presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma visão de governança
territorial inspirada em princípios da gestão social como um elemento de grande
impacto para o êxito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisão
bibliográfica destacaremos, inicialmente, as relações evidentes entre os conceitos
contemporâneos de governança, território e gestão social, privilegiando o quadro teórico
que relaciona a valorização do local e a autonomia como pré-requisitos para o alcance
do desenvolvimento. Em seguida, através da observação da experiência do Fórum de
Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamos
como iniciativas desta natureza, mesmo não caracterizando um quadro de governança
ideal, podem inspirar princípios da gestão social e influenciar a formação de valores
necessários para a consolidação da democracia participativa, caso sejam conduzidas
para este propósito. Concluímos que tais práticas fortalecem a expressão da
territorialidade, enquanto sentido de pertença, ao considerar e envolver a sociedade e
seus meios de convivência no planejamento e gestão das políticas públicas, no entanto,
estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez mais
percebidas e aprimoradas.
Palavras-chave: Governança Territorial; Gestão Social; Fórum de Turismo e Cultura
do Cariri.
Eixo Temático: Gestão Social, Políticas Públicas e Territórios.
1
Administrador; Especialista em Comércio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento Regional
Sustentável, Universidade Federal do Ceará – UFC/Campus Cariri, ediopc@hotmail.com
2
Doutora em Políticas Públicas do Território; Professorora adjunta da Universidade Federal do Ceará -
UFC/Campus Cariri, valeriagiannella@gmail.com

2. INTRODUÇÃO
As constantes crises multisetoriais de alcance global, produzidas pelos modelos
hegemônicos de desenvolvimento centralizado, direcionam as discussões para uma
tendência norteadora das ações de governo neste século, as políticas de regionalização
apoiadas numa gestão participativa. Tais propostas surgem como uma diretriz indutora
do novo paradigma de desenvolvimento, tendo como requisitos básicos o
aproveitamento das oportunidades de diferenciação existentes nos territórios e o efeito
sinérgico gerado pela interação das forças locais e supralocais na formação da
governança territorial.
Nessa perspectiva amplia-se a necessidade de processos decisórios fundamentados na
gestão compartilhada entre poder público, iniciativa privada e sociedade civil
organizada, na criação de um pacto social em torno das demandas locais. Fato expresso
na convicção internacional, de que a “boa governança” importa para o desenvolvimento,
como um meio para atacar as anomalias estruturais dos modelos neoliberais e corrigir as
distorções fomentadas pelos governos centralizadores, clientelistas e de visão
fragmentada.
Porém, vale ressaltar, que o conceito de governança, ou governance, precisa ser
apropriado para fins do estudo sobre uma ótica específica, pois este pode assumir
diversos significados e até apresentar contradições ao tentarmos aproximá-lo da gestão
social. Com este propósito destacaremos e integraremos os principais focos do conceito,
identificados na literatura a partir de três aspectos. O primeiro denota a forma ou
processo de se exercer a autoridade (GONÇALVES, 2006), o segundo o efeito das
ações de governo que se deseja (DUTRA, 2007) e o terceiro como a capacidade de
interação dos diversos atores na gestão dos assuntos públicos (DALLABRIDA, 2010).
Assim traremos para o debate uma visão de governança territorial inspirada em
princípios da gestão social como um elemento de grande impacto para a promoção do
desenvolvimento regional, sem prescindir de nenhum destes conceitos.
No contexto nacional, percebe-se o surgimento de variadas iniciativas auto-intituladas
de instâncias de governanças em diversificadas escalas territoriais. Estas, hora
promovidas pela própria ação governamental, hora provocadas a partir de iniciativas dos
atores locais, suscitam dúvidas sobre a sua real existência e efetividade. Isto implica
numa forte tendência para as mudanças na forma de atuação do Estado na promoção do
progresso e equidade social, ao mesmo tempo em que exigem cuidados redobrados no
reconhecimento de tais governanças, cuidados estes, adotados na pesquisa.
O estudo de caso revela elementos que reforçam as proposições teóricas discutidas no
texto, mesmo não apresentando um quadro ideal de governança territorial explicitada. A
proposta é discutir um modelo de governança que supera a visão que reduz tal expressão
a eficiência da gestão executiva a favor dos poderes hegemônicos constituídos
(DUTRA, 2007). Não pretendemos com isto transformar a gestão social num sinônimo
de governança territorial, nem negar as particularidades de cada conceito, mas
demonstrar a existência de uma relação apropriada quando se pretende utilizá-los na
promoção do desenvolvimento regional sustentável.
Para o alcance deste objetivo, estruturamos o texto em três partes, além desta
introdução. Na primeira, trataremos das relações entre os conceitos contemporâneos de
governança, território e gestão social, analisadas através de pesquisa bibliográfica de
referência. Na segunda parte, apresentaremos o estudo de caso do Fórum de Turismo e
Cultura de Cariri, Ceará, vivenciado ao longo dos seus quinze anos de existência,

3. destacando os principais resultados que reforçam a importância de iniciativas desta
natureza para a consolidação da democracia participativa. Por fim, apresentaremos as
considerações finais pertinentes ao tema.
Vale salientar que este estudo não pretende aprofundar discussões sobre os impactos da
atuação do Fórum na transformação da realidade política da Região, devendo este tema
ser alvo de outras investigações. No entanto, ao analisar mudanças nas relações
institucionais ocorridas no cenário estudado, acabamos por demonstrar que alterações
significativas no processo de governança ocorrem no médio prazo e dependem da
persistência de experiências inovadoras como o estudo de caso em pauta.
RELAÇÕES ENTRE OS CONCEITOS DE GOVERNANÇA, TERRITÓRIO E
GESTÃO SOCIAL
a) A governança
Inicialmente projetada no seio da gestão organizacional como governança coorporativa,
foi desenvolvida para tratar do chamado “conflito de agência”, gerado entre o poder de
propriedade dos acionistas e o poder de decisão dos gestores das empresas. A partir da
intensificação das crises mundiais do século XX e da constatação da incapacidade do
Estado conduzir sozinho os processos de desenvolvimento, a expressão governança ou
governance passa a ser utilizada também no setor público, absorvendo outras dimensões
e superando a ideia de governo.
No cenário internacional, são grandes as expectativas sobre a constituição de uma boa
governance global, alicerçada na efetivação das governanças em cada país. Para medir
esta relação entre governance e desenvolvimento, pesquisadores ligados ao Banco
Mundial, desenvolveram o estudo WGI - Worldwide Governance Indicators
(KAUFMANN, et al., 2009), estabelecendo seis indicadores responsáveis para comparar
o desempenho das governanças em mais de 200 países ou territórios e avaliar suas
possibilidades de desenvolvimento.
Os referidos indicadores representam: a) a voz e responsabilidade dos cidadãos; b)
estabilidade política e ausência de violência/terrorismo; c) eficácia do governo na
prestação dos serviços públicos; d) qualidade normativa na promoção do
desenvolvimento; e) regime de direito que confirma o cumprimento das regras de
sociedade; e, f) o controle da corrupção. Apesar de não representarem a opinião oficial e
nem determinar a forma de distribuição dos recursos do Banco Mundial, esta
metodologia de avaliação utilizada desde 1996, influencia os formuladores de políticas,
grupos da sociedade civil e doadores de ajuda aos países, criando uma espécie de
“modelo ideal de governance”.
No entanto, como todo conceito polêmico, este também continua sem uma aplicação
homogênea e gerando muitos debates em torno do seu real significado. Sem pretender
aprofundar a questão, destacaremos apenas três visões diferenciadas, mas
complementares que a partir de enfoques já citados ajudam a justificar nossa opção por
uma visão de governança que se aproxima da gestão social, mantendo uma autonomia
teórica distinta dos modelos institucionalizados pelas agências internacionais.

4. Gonçalves (2006) tem a governança como uma instância maior que o governo e fixa sua
definição como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, a partir da
cooperação entre os atores sociais, políticos e econômicos, incluindo os mecanismos
formais e redes sociais informais na articulação dos interesses. Este conceito privilegia a
forma ou modus operandi da governance.
Outra maneira de defini-la é estabelecendo os seus fins ou efeitos, conforme abordagem
de Dutra (2007) que a define como a eficiência da gestão executiva, incluindo a
arquitetura política estabelecida pelos poderes hegemônicos constituídos, que resulta em
capacidade de governar com aceitabilidade e alcançar a satisfação da sociedade.
Já em Dallabrida (2010, p. 3) encontramos o conceito de governança territorial como
expressão “da capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para gerir os
assuntos públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,
econômicos e institucionais”, ressaltando, portanto, uma característica inerente a
sociedade para existir de fato uma governança.
Tomando estas definições como bases, podemos perceber que a governança territorial
pode assumir uma posição de contraste ou de afastamento dos princípios da gestão
social, caso não se considere aspectos específicos dos seus meios, fins e capacidades
inerentes ao processo de desenvolvimento. Desta forma, uma visão apropriada de “boa
governança” deve está relacionada ao envolvimento dos diversos atores locais no
processo decisório, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável de um
dado território, adquirido através da capacidade do conjunto da sociedade encontrar
soluções adequadas aos seus problemas.
Assim, não basta criar os meios para a participação da sociedade no debate político,
caso não se estabeleçam condições apropriadas para promover a cidadania participativa.
Também não se consegue vislumbrar efeitos positivos de longo prazo, mesmo com
eficiência administrativa, nas gestões centralizadas, tão pouco adianta estabelecer um
processo de governança participativa para atender somente as demandas dos poderes
hegemônicos, deixando de lado parte da sociedade. Portanto, faz-se necessário
estabelecer o modelo de governança que se deseja antes de envidar esforços
governamentais e sociais para alcançá-lo.
b) O território
Este novo contexto político-institucional amplia o significado de território que passa a
ser associado à noção abstrata de espaço, envolvendo as dimensões física, cultural,
política e cognitiva. Um espaço apropriado, sendo definido e delimitado a partir das
relações de poder entre seus atores, em suas múltiplas dimensões (ALBAGLI, 2004
apud EGLER, 1995 e RAFFESTIN,1993). Assim, o conceito de território começa a
receber uma posição de destaque no estabelecimento da governança, pois representa o
produto da intervenção e do trabalho do conjunto amplo de atores sobre determinado
espaço.
A partir dessa perspectiva o território vem sendo estudado em diversos campos das
ciências sociais, não só na sua dimensão material ou concreta, mas, também, como “um
campo de forças, uma teia ou rede de relações sociais”, que se projetam no espaço
(SOUZA, 1995). Um recorte congnitivo, construído historicamente, capaz de fazer
convergir as forças de sustentação das dinâmicas ambientais, sociais e produtivas,

5. reacendendo o importância das regiões, enquanto alvos das políticas de
desenvolvimento.
O papel das regiões é retomado sempre que reacendem as discussões sobre a relação
entre a centralização político-administrativa do poder e o respeito a diversidade
espacial. Um dilema emblemático ressaltado nos discursos políticos “modernos” que
pregam o triunfo da territorialidade i para possibilitar o assentamento da diversidade
regional na uniformidade do Estado. Na maioria das vezes tais propostas são defendidas
mas não vivenciadas (RAFFESTING, 1993).
Porém, mesmo tendo que superar a visão utilitarista do regionalismo defendido pelo
Estado, protestos da sociedade fortalecem a necessidade de se retomar o poder pela base
por meio do cotidiano e recuperar um novo recorte territorial que possa permitir o
exercício desse poder. De acordo com Raffesting (1993), a redescoberta dessa nova
“malha territorial”, concreta para as coletividades, revela que “estamos certamente no
limiar de uma era na qual a região, a que é vivida, desempenhará um papel cada vez
maior para as diversas comunidades.”
As discussões dos conceitos de território e região ganham importância com a crescente
necessidade de mudança nos sistemas de governo, incapazes de suprir sozinhos as
necessidades da maioria da população. Condição que amplia a atuação e visibilidade das
experiências de governanças territoriais, favorecendo o avanço das propostas de
alternativas eficazes de gestão social, na superação das limitações dos sistemas vigentes.
c) A gestão social
As questões relacionadas ao fortalecimento da governança e regionalização das políticas
públicas sugem como consequência das tentativas de reformas do Estado, ocasionadas
pela crise fiscal em meados da década de 1970, sobretudo a partir da crise do petróleo,
em 1973. A escassez de recursos na economia mundial desse período afetou
profundamente os sistemas de governo, que sobrecarregados de atividades e
responsabilidades para com a sociedade perderam eficiência, credibilidade e em alguns
casos a governabilidadeii. Isso colocou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal
(PEREIRA et al., 2003).
Nesse cenário de governos empobrecidos e iniciativa privada com maior espaço
político, crescem as propostas de ajuste estrutural e gerencial do Estado, a partir de
reformas orientadas para o mercado (PEREIRA et al., 2003). Como efeitos se observam
o fortalecimento da ideologia privatizante e a hibridização das gestões públicas,
objetivando a instalação de um Estado mínimo.
Modelo que se mostra irrealista e insustentável, pois o esvaziamento da legitimidade
política o torna refém dos mecanismos de mercado, principais causadores das
desigualdades sociais. Com esta constatação a solução rapidamente passa a apontar em
direção à reconstrução e não mais ao definhamento do Estado (PEREIRA et al., 2003),
indicando que a retomada da sua eficácia depende da reinvenção dos governos.
No Brasil, tais mudanças se apresentaram a partir da identificação da necessidade de
alteração das duas principais instituições criadas para proteger o patrimônio público: a
democracia e a administração pública (PEREIRA et al., 2003). Um projeto audacioso,

6. que visava à tentativa de tornar a democracia mais participativa e a administração
pública mais eficaz.
Os experimentos de reforma floresceram nesse ambiente, focando o resgate da
credibilidade do Estado, a partir da redução de gastos e flexibilização da máquina
pública, privilegiando a introdução de mecanismos gerenciais na administração pública,
como uma das estratégias a serem exploradas (PEREIRA et al., 2003). O bem público
deixou de ser responsabilidade exclusiva do poder público que passou a compartilhar
atividades com a sociedade, germinando as primeiras sementes que definiram os
princípiosiii da gestão social.
Como conceito em construção, sobre o qual ainda não se encontra consenso, a gestão
social continua assumindo vários significados, negociados entre os autores que a
debatem conforme os acentos e os olhares destinados às relações sociais e às práticas
com suas várias dimensões a serem consideradas. Mesmo assim, ainda é frequente sua
redução à esfera da administração pública direta ou indireta, hora identificada a partir da
finalidade ou campo de ação (gestão do social), hora pelo sujeito que protagoniza a ação
(gestão pelo social).
Com a diversificação das experiências e o alargamento do conceito, a gestão social
passou a requerer uma compreensão muito mais ampla e sistêmica, pois envolve a
atuação integrada entre governos, a iniciativa privada e sociedade civil organizada, em
setores que extrapolam as questões sociais salvaguardadas pelo poder público, em
diversas escalas, dando margem à criação de diferentes formas de interação, como a
governança territorial.
Opiniões divergentes a cerca do significado da própria expressão “gestão social” ainda
permanecem. França (2008) chega a ventilar a redundância deste conceito por haver
uma dimensão necessariamente social e interacional em qualquer modelo de gestão.
Outras referências tentam mostrar a existência de uma distinção entre a lógica
organizacional e a social, onde a primeira tem de preferência um objetivo unívoco e age
pela racionalidade instrumental enquanto a segunda se funda necessariamente em
processos mais complexos de formação dos objetivos e das formas de seu alcance
envolvendo diferentes sujeitos sociais.
Mesmo percebendo tais divergências de proposições, destacam-se pontos em comum
que tentam estabelecer uma fundamentação teórica sobre o tema. Nesse sentido, os dois
níveis antes citados podem também se conceber como complementares sendo necessária
uma revisão das racionalidades neles usadas e a superação da visão apenas
instrumentalista das organizações.
A necessidade de interação entre essas dimensões revela que os grandes desafios na
busca por um modelo de gestão social são a legitimação do poder de decisão das
sociedades na construção do seu próprio futuro e a superação do paradigma instrumental
da gestão organizacional na administração pública. A aplicação irreflexiva deste último
pode reforçar um modelo de democracia condicionada às regras do mercado.
Com finalidade de promover o bem-estar social, através de um processo de
envolvimento das pessoas e o respeito às relações humanas na tomada de decisões
(FRANÇA, 2008), as experiências de gestão social empenham-se na institucionalização
de novos espaços de participação da sociedade. A definição de um conjunto de
princípios norteadores capazes de promover equidade social é fundamental para trilhar
este caminho.

7. Tenório (2008) problematiza ainda mais o conceito quando nos apresenta a gestão social
pautada num “processo gerencial dialógico onde a autoridade decisória é compartilhada
entre os participantes da ação”, constituindo o que chama de “cidadania deliberativaiv”.
Defende uma nova lógica de gestão que pressupõe a solidariedade nos processos
decisórios a serem marcados pelo diálogo e concordância racional. No entanto, é difícil
prever uma situação de ausência de conflito nos diálogos, comuns nas sociedades
pluralistas, bem como ter na solidariedade um pressuposto recorrente nos processos de
gestão social, quando a prática revela se tratar de um produto eventual.
Essa nova lógica inverte uma premissa fundamental da gestão organizacional, onde os
fins (normalmente econômicos) determinam os meios, para a crença de que os meios
(participação e compartilhamento) poderão obter os fins ideais, considerando que a
consolidação da “cidadania deliberativa”, gera processos construtivos para uma
sociedade participativa e responsável.
Mesmo reconhecendo alguns avanços obtidos no campo da governança territorial
inspirada em princípios da gestão social, argumentos resistentes à ideia da participação
da sociedade e ampliação das liberdades políticas tentam manter os status quo
conquistados, amparando a resistência da maioria dos governos em compartilhar seu
poder de decisão. Dentre estes, destaca-se a preponderância e urgência das necessidades
econômicas das populações sobre sua autonomia, sugerindo que os governos rígidos e
centralizadores são mais eficazes na geração e distribuição de renda.
Em Sen (2000) encontramos elementos que se contrapõem a tal argumento, pois,
segundo este autor, existem amplas inter-relações entre necessidades econômicas e
liberdades políticas, tanto instrumentais como construtivas, normalmente não
consideradas nas análises. Seus estudos demonstram que o exercício dos direitos civis e
políticos, não só torna mais possíveis respostas condizentes às necessidades
econômicas, como também promovem a sua própria compreensão e conceituação,
ampliando a importância dos fundamentos da gestão social.
Assim, o empoderamento dos atores locais nos processos decisórios e para coprodução
do bem público (SALM et al., 2007) constitui um dispositivo necessário para o
fortalecimento do território como unidade básica de planejamento e atuação das
políticas promotoras de desenvolvimento, tornando evidente a relação e não a
contraposição entre os conceitos de governança, território e gestão social.
Mas, como superar a inércia dos poderes constituídos? Quais as formas ou modelos
apropriados ao enfrentamento dos desafios contemporâneos para a promoção do
desenvolvimento? Essas e outras questões-chave permeiam as discussões, em meio à
resistência dos sistemas dominantes. A democracia representativa, defendida pela
maioria dos governos como a solução mais viável, tem dado sinais de insuficiência na
resolução desses impasses e, na maioria dos casos, contribuído para a ampliação das
diferenças sociais, já que não consegue preservar os direitos de todos os cidadãos.
Apesar de haver um razoável consenso sobre a essencialidade dos sistemas políticos
com características democráticas para o processo de desenvolvimento, e de ter havido
avanços constitucionais neste sentido, não podemos enxergar a democracia, sem
maiores atributos, como um remédio automático. Suas realizações e efeitos dependem
da sociedade e dos governos, a primeira sabendo aproveitar as oportunidades, através do
vigor político multipartidário e da formação de valores morais (SEN, 2000), e o
segundo criando mecanismos para o estímulo e fortalecimento das novas instâncias de
debates e decisões.

8. Assim, o exercício da cidadania participativa e a indução de políticas públicas
descentralizadoras, dependem de iniciativas das gestões sociais inovadoras e audaciosas
em torno de uma proposta de “boa governança”. A ampliação dos direitos políticos e da
participação social na formulação, planejamento e gestão das propostas para o
desenvolvimento local, funcionam como catalisadores da democracia participativa e
provocadores de um aparato legal que a consubstancia.
Mesmo negando a hipótese de que a lógica gerencial possa ser a salvação do Estado, há
de se reconhecer que os processos de descentralização do governo e desconcentração do
poder público, foram impulsionados exatamente pela busca de maior eficiência, isto é,
pela afirmação de um clássico critério gerencialista, reforçando a importância da sua
influência na construção de um novo cenário.
Caracterizando a governança territorial como a forma participativa pela qual se obtém
os efeitos positivos de governo para toda a sociedade, com aproveitamento das vocações
territoriais, expressada na capacidade de organização e gestão dos assuntos públicos do
conjunto dos atores sociais, econômicos e institucionais, trazemos ao debate uma visão
específica de governança inspirada em princípios da gestão social, como um caminho de
amplas perspectivas.
Proposta que observa nas experiências de instalação de um processo complexo de
tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (DALLABRIDA, 2010 apud
MILANE&SOLINÍS, 2002), as tentativas de se contribuir para a redução dos desvios
normalmente ocorridos na gestão dos interesses coletivos. Propósito disposto na
observação da experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, a seguir.
A EXPERIÊNCIA DO FÓRUM DE TURISMO E CULTURAL DO CARIRI,
CEARÁ
A identificação de experiências tidas como formas de gestão social num contexto
regional, é essencial para a realização de analises que relacionam teoria e prática através
da aplicação dos conceitos-chave envolvidos no tema. Para o estudo de caso em
questão, selecionamos a experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,
vivenciada ao longo dos seus quinze anos.
Criado em 1997, a partir de seminários de turismo promovidos pela Universidade
Regional do Cariri (URCA), Secretaria de Turismo do Estado do Ceará e atores locais,
iniciou suas atividades promovendo debates sobre as ações e políticas públicas restritas
às propostas de planejamento do Estado para o setor de turismo.
No início, a adesão maior foi da comunidade acadêmica e de representantes do poder
público e instituições de apoio ao desenvolvimento da região. Não tendo uma agenda
pré-estabelecida nem o poder de articulação consolidado, permaneceu por alguns anos
sem realizar encontros regionais.
A partir do ano de 2001, por provocação de quatro secretários municipais de turismo
dos municípios de Barbalha, Crato, Juazeiro do Norte e Missão Velha, aliados à
coordenação do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Ceará
(SEBRAE/CE), retomou-se as reuniões periódicas, desta feita com o formato de Fórum
Regional, realizado por meio de assembleias itinerantes, uma estratégia para estimular a
participação de outros municípios da Região.

9. Com o êxito da estratégia de envolvimento, amplia-se a participação para treze
municípios num prazo de um ano. Neste momento (2002), o Fórum de Turismo, atuava
como principal integrador dos municípios que participavam da política federal de
promoção do setor, intitulada Programa Nacional de Municipalização do Turismo
(PNMT). A frequência dos encontros, normalmente com periodicidade mensal, fez com
que o tais municípios cumprissem todas as etapas e exigências do programa e em pouco
tempo elevassem a Região do Cariri a uma situação de destaque no território nacional,
conforme avaliação da Empresa Brasileira do Turismo (EMBRATUR).
O destaque da Região na política nacional do turismo despertou a atenção dos atores da
área cultural, os quais, em 2003 provocaram a inserção oficial de mais esta temática nas
preocupações do Fórum, passando a se designar como Fórum de Turismo e Cultura do
Cariri e contando com o apoio das Secretarias Estaduais de Turismo e de Cultura do
Ceará, no exercício das suas atribuições.
Formado por entidades formalizadas do setor público, privado, comunitário e
organizações sem fins lucrativos (ONGs), o Fórum ainda se ressentia da fraca
participação dos empresários nos debates. Com o objetivo de fomentar uma maior
participação desse setor, as instituições parceiras como o Banco do Nordeste (BNB) e o
SEBRAE/CE, passaram a estimular a criação de entidades de representação empresarial,
culminando na criação da Associação Caririense de Hotéis, Pousadas, Restaurantes,
Parques e Similares (ACARIH) e Associação dos Condutores, Guias e Ambientalistas
do Cariri (ACONGUIA).
De fato, verificou-se a ampliação da participação da iniciativa privada no Fórum,
culminando na eleição do primeiro presidente de origem empresarial, em 2006, período
em que a instância já contava com a participação de representantes de dezessete
municípios e cerca de quarenta entidades participantes.
Tendo a competência explicita, dentre outras, de propor ações integradas para o
desenvolvimento sustentável do turismo e da cultura da Região do Cariri cearense e
estimular a gestão participativa das políticas públicas desses setores, nas várias escalas
de governo, o Fórum destacou-se na realidade pelo seu papel de formador de opinião,
difusor de informações estratégicas e indicador de oportunidades para os participantes
ativos. Dessa forma, sua função construtiva superou a instrumental, conquistando o
respeito e reconhecimento dos atores locais e chamando atenção para as instâncias
governamentais superiores que se aproximaram mais.
No ano de 2007, atingiu o seu ápice de participação, abrangendo vinte e um municípios
da Região e mais de cinquenta representações institucionais, passando a servir de
inspiração e referência para outras regiões do Brasil, que enfrentavam dificuldades em
constituir instâncias de governança regional, uma prerrogativa importante para a nova
política federal do turismo em vigor, o Programa Nacional de Regionalização do
Turismo (PNRT) do Ministério do Turismo (MTur).
Mesmo com esta trajetória de conquistas o Fórum começou a sofrer os efeitos da falta
de continuidade das ações de integração institucional entre governos e demais atores
territoriais e da falta de legitimação do poder de decisão da sociedade local na gestão
das políticas públicas. Os espaços de discussão para as proposituras surgidas da base,
mesmo pertencendo ao enunciado oficial das ditas políticas de regionalização e
interiorização, com o tempo foram desarticulados e perderam sentido, deixando as
instâncias regionais a mercê dos modos tradicionais de influência e poder na priorização
das políticas públicas.

10. Neste novo cenário político-institucional observa-se o desgaste da representatividade
fomentada nas governanças territoriais, pela falta de consideração dos poderes
constituídos para com o papel destas na formulação e gestão das políticas públicas de
âmbito regional. O Conselho Estadual de Turismo (CETUR) reduz drasticamente as
suas reuniões excluindo as instâncias de governança regionais das decisões sobre as
políticas estaduais do setor e o PNRT não consegue atender as expectativas das regiões
priorizadas, mantendo uma agenda que não observa os princípios da gestão
descentralizada proposta pelo programa.
Surgem novas políticas regionais, estaduais e nacionais, que interferem diretamente no
campo de atuação do Fórum, e que deliberadamente sugerem a criação de outras
instâncias de governança, desconsiderando as existentes e negligenciando o campo de
força constituído pelas relações políticas, sociais e econômicas estabelecidas no
território. Isto reduz a possibilidade de êxito e mudança no cenário político-institucional
a partir das novas iniciativas.
O baixo empoderamento dos atores locais frente às instâncias supralocais, reflete no
nível de participação da sociedade e resulta na sensível redução das atividades e
representatividade do Fórum. Apesar desse arrefecimento momentâneo a instância
continua conduzindo encontros periódicos, mantendo a essência da proposta de
governança e aguardando oportunidades para induzir nova alavancagem.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os resultados preliminares obtidos pelo trabalho apontam para uma relação muito
próxima entre as propostas teóricas e práticas de governança territorial e gestão social,
com vistas à promoção do desenvolvimento regional sustentável que respeita as
dimensões social, ambiental, cultural, econômica e político-institucional.
Apesar de a governança denotar diversas concepções teóricas, podendo até mesmo
contradizer os princípios da gestão social, entendemos que a definição de aspectos
específicos, relacionados aos meios, fins e capacidades inerentes à atual proposta de
desenvolvimento, nos remete a uma visão de governança territorial que se aproxima dos
princípios inspiradores da gestão social.
Com base na analise dos elementos levantados, percebemos que a instância de
governança regional constituída pelo Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,
contribuiu e contribui para a formação de uma consciência coletiva que guarda na visão
da regionalização uma oportunidade para a consolidação da gestão social nos diversos
municípios e no território mais amplo.
Com o objetivo de promover debates e participação da sociedade civil organizada, na
avaliação e proposição de políticas públicas, relacionadas aos setores de turismo e
cultura, o referido Fórum mantém, ao longo de quinze anos, o propósito de estabelecer a
gestão participativa e o respeito às potencialidades locais, fato ainda não concretizado
na Região. Tal longevidade pode ser explicada pelo sentimento de pertença territorial
que povoa o imaginário dos atores locais e pelo fato de tal instância ter sido o resultado
de um esforço endógeno de articulação.
Mesmo não tendo constituição jurídica formalizada, o Fórum teve o seu reconhecimento
através da Política Nacional de Regionalização do Turismo, implantada pelo Ministério

11. do Turismo do Brasil, promovendo a conquista de diversas iniciativas governamentais e
privadas, fundamentais para o desenvolvimento da região, como intensificação dos
investimentos públicos e privados no setor e a promoção da Região enquanto destino
turístico integrado.
Dentre outras conquistas realizadas pelo Fórum podemos destacar a ampliação da
cultura associativista, através da criação de diversas entidades representativas de classe
e a inclusão da Região como um dos sessenta e cinco destinos indutores do turismo,
promovidos pelo Ministério do Turismo.
Com representação do poder público municipal, instituições promotoras de
desenvolvimento, iniciativa privada e terceiro setor, é notório o seu poder de construção
de uma consciência participativa junto aos componentes mais ativos. O principal
indicador desse fato é a expressiva ampliação de projetos de cunho regionais surgidos a
partir das discussões encabeçadas pelo Fórum.
A necessidade de institucionalização, a descontinuidade das participações, tanto do
poder público como da sociedade civil organizada, e a falta de reconhecimento das
instâncias superiores sobre o seu papel propositivo, são apontados como os principais
desafios a serem superados, no entanto, reconhecemos a necessidade de
aprofundamento das investigações para uma melhor compreensão desses desafios.
O contexto de atuação da gestão social é complexo, revelando um conceito abrangente
que envolve a interação do Estado e sociedade para obtenção do bem social. Os
governos não são mais vistos como os únicos responsáveis pela satisfação dos anseios
sociais, dando margem à proliferação de experiências inovadoras que fomentam a
participação das pessoas em decisões importantes e na criação de um cenário político-
institucional favorável. No entanto, os modos tradicionais de se governar e a cultura
política da região e do país ainda impõem uma forte barreira às mudanças necessárias.
A função construtiva das instâncias de governança territorial demonstra que iniciativas
dessa natureza são fundamentais para a promoção do desenvolvimento sustentável
baseado nos princípios da gestão social. Porém, o aproveitamento das oportunidades de
mudanças, geradas pela democracia participativa, depende da formação social e política
dos atores envolvidos para o aproveitamento das oportunidades que ainda estão por vir.
Reformas estruturais e gerenciais do Estado com o objetivo de reduzir suas atividades,
tornando-o refém dos mecanismos de mercado não promovem o bem social almejado
pela maioria. A solução, portanto, não é provocar o definhamento do Estado, mas
reconstruí-lo a partir de novas lógicas de gestão social e governance.
Experiências que criam novas formas de participação cidadã fortalecem a formação de
modelos de governança territorial de âmbito regional, contribuindo para a proposição de
políticas públicas mais condizentes com os interesses locais. Esta prerrogativa revela a
importância dos conceitos que alinham pragmatismo e visão de gestão social, na
superação dos desafios postos.
O Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, durante os seus quinze anos de
existência, apesar de alternar entre momentos de alta e baixa influência na proposição
de políticas públicas e iniciativas para o desenvolvimento da Região e de não ter
conseguido realizar profundas mudanças no cenário político-institucional da Região,
pode ser considerado um exemplo de governança territorial que, nas suas tentativas de

12. superação das limitações da democracia representativa para o atendimento das
necessidades locais, deixou alguns frutos.
Por fim, consideramos que todas as iniciativas individuais ou coletivas, de cunho
privado ou público, direcionadas para criação de novos espaços de interação entre a
sociedade e o Estado, tendo como premissa a ampliação do poder de influência das
pessoas situadasv na promoção do desenvolvimento regional sustentável, são
extremamente importantes para a construção de uma nova relação de poder, que
possibilite maior equidade social.
REFERÊNCIAS
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NOTAS
i
Territorialidade, no sentido de pertencimento, passa a incorporar elementos cognitivos, ressaltando as
relações entre um indivíduo ou grupo social e seu meio de referência, manifestas em várias escalas
geográficas – uma localidade, uma região ou um país (ALBAGLI, 2004).
ii
A governabilidade refere-se mais a dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condições
sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, tais como as características do sistema
político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”
(GONÇALVES, 2006, p. 3 apud SANTOS, 1997, p. 342).
iii
Princípios comuns nas ações de gestão social alinham-se à ética na conduta, valorização da
transparência, democratização das decisões através da participação da sociedade e inversão de prioridades
em relação à lógica de mercado (FRANÇA, 2008).
iv
Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões deve ter origem em
processos de discussão, orientados pelos princípios de inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa,
da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 2008, p. 41).
v
Expressão relacionada ao homo situs, protagonista do seu tempo e espaço, do sítio simbólico de
pertencimento, um marcador imaginário de espaço vivido. É o homem social, pensando e agindo em dada
situação. E ele é tudo isso, transmitindo o significado do momento, o de sua situação com todo o peso do
passado e da mudança que se impõe (ZAOUAL, 2003, P. 28-29).