la seconda parte è dedicata a volontariato e programmazione partecipata nel settore sociale

1. FRANCO PESARESI
LA PARTECIPAZIONE
CONSULTIVA DEL
VOLONTARIATO
MARCHIGIANO NELLA
SANITA’
e partecipazione del volontariato nel sociale
FRANCO PESARESI
2012
[DIGITARE L'INDIRIZZO DELLA SOCIETÀ]

2. Parte prima
La partecipazione consultiva del volontariato
marchigiano nella sanità pagina 3
Parte seconda
Il volontariato e la programmazione
partecipata nel sociale pagina 13
2

3. PARTE PRIMA
LA PARTECIPAZIONE CONSULTIVA DEL
VOLONTARIATO MARCHIGIANO NELLA
SANITA’
3

4. • Con il Decreto L.vo 502/92 si prevedono forme di
partecipazione delle organizzazioni dei cittadini e del
volontariato impegnato nella tutela del diritto alla salute
nell'attività relativa alla programmazione, al controllo e alla
valutazione dei servizi sanitari a livello regionale, aziendale e
distrettuale. Dal punto di vista delle istituzioni sanitarie vi è
ora il problema di garantire una reale rappresentatività dei
cittadini organizzati e dell'utenza dentro gli organismi
decisionali sollecitandone al massimo la collaborazione, ma al
tempo stesso accettandone anche quella capacità critica e
costruttiva che è espressione tipica dell'autonomia delle
organizzazioni solidaristiche.
La regione Marche prevede due livelli di partecipazione del
volontariato:
1. livello regionale
2. aziende sanitarie
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5. 1. IL LIVELLO REGIONALE
La regione Marche promuove la consultazione
delle associazioni di volontariato e a quelle di tutela dei diritti
(vuol dire che le Associazioni saranno sentite anche online)
sugli schemi di provvedimenti regionali di carattere regionale,
concernenti il riordino e la programmazione dei servizi
(sanitari),
nonché le modalità di verifica dei risultati conseguiti.
Quali associazioni saranno sentite?
Le associazioni che saranno iscritte in un nuovo elenco
regionale delle associazioni operanti a livello regionale
impegnate nella tutela del diritto alla salute nelle attività relative
alla programmazione, al controllo e alla valutazione dei servizi
sanitaria a livello regionale, aziendale e distrettuale.
Le associazioni si possono iscrivere subito?
No. Bisogna aspettare che la Giunta regionale, sentita la
competente commissione consiliare, approvi un regolamento che
disciplini:
• i criteri e le modalità di iscrizione e cancellazione
dall’elenco;
• le forme e le modalità delle consultazioni delle associazioni
di volontariato e di tutela dei diritti iscritte nell’elenco
medesimo.
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6. 2. LIVELLO AZIENDALE
Le aziende sanitarie devono favorire la presenza all’interno delle
strutture di loro pertinenza delle associazioni di volontariato e di
tutela dei diritti del cittadino. (esperienza di contatti costanti con
operatori e primari interessati).
In ogni azienda sanitaria sono istituiti i Comitati di
partecipazione dei cittadini alla tutela della salute: AO Torrette,
AO Marche Nord, INRCA, ASUR.
ASUR: sono previsti comitati di partecipazione in ogni area vasta
(5) e a livello di Azienda regionale (1). Totale 6.
I Comitati di partecipazione hanno il compito di:
• contribuire alla programmazione e alla pianificazione socio-
sanitaria regionale, aziendale e territoriale;
• svolgere attività di verifica e di controllo sulla gestione dei
servizi sanitari;
• monitorare le condizioni di accesso e di fruibilità dei servizi
sanitari.
Nello svolgimento di questi compiti, i Comitati, in particolare:
• promuovono la partecipazione dei cittadini alla costruzione
dei piani comunitari di salute;
• garantiscono l’informazione e la partecipazione dei cittadini
interessati riguardo alle attività aziendali di coinvolgimento
dei pazienti;
• propongono le azioni ritenute prioritarie per garantire la più
ampia partecipazione degli organismi di rappresentanza dei
6

7. cittadini all’organizzazione e al monitoraggio delle attività
sanitarie;
• curano in special modo l’attivazione e il monitoraggio delle
azioni di accoglienza , tutela e informazione previste dalla
normativa sulla Carta dei servizi, utilizzando gli strumenti di
valutazione dei reclami della qualità percepita;
• presentano alla Giunta regionale, con le modalità dalla stessa
stabilite, un report annuale contenente i dati sulla
partecipazione dei cittadini alla tutela della salute, relativi
soprattutto:
o alle attività finalizzate alla progettazione e al
monitoraggio dei profili assistenziali e dei piani
comunitari per la salute;
o al monitoraggio delle attività riguardanti la carta dei
servizi;
o all’identificazione delle situazioni di buona qualità
percepita;
o all’attività svolta dal gruppo di accreditamento regionale
(il GAR dipende dall’agenzia sanitaria. Che C’entra?).
Il rapporto di collaborazione fra aziende sanitarie e comitati di
partecipazione sono finalizzati a realizzare:
• adeguati meccanismi di informazione delle prestazioni
erogate, delle tariffe e delle relative modalità di accesso,
• procedendo all’attivazione di idonei sistemi di indicatori
della qualità percepita e di rilevazione ed analisi di
eventuali disservizi,
• da valutare congiuntamente attraverso l’organizzazione di
conferenze periodiche dei servizi.
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8. I comitati di partecipazione hanno il diritto di accesso a tutte le
informazioni e a tutti gli atti aziendali (ad eccezione di quelli
esplicitamente e motivatamente riservati.
COMPOSIZIONE DEI COMITATI
Nelle aziende: ASUR e aziende ospedaliere e INRCA
Le associazioni devono indicare 11 membri designati
congiuntamente dalle:
• associazioni di volontariato operanti in ambito sanitario e
presenti a livello di azienda;
• le associazioni di tutela promozione dei diritti del malato
presenti a livello di azienda.
Le aziende ospedaliere invece nominano altri 4 rappresentanti
(vedi il regolamento).
L’ASUR invece ne nomina 7.
Per l’ASUR le associazioni da coinvolgere possono essere tutte
quelle che si occupano di sanità e che hanno sede nelle Marche ma
per le aziende ospedaliere quali sono le associazioni a cui far
riferimento, oltre a quelle che già operano all’interno
dell’ospedale. Bastano quelle o si devono aggiungere altre.
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9. Teniamo conto che il bacino di utenza di una azienda ospedaliera
è regionale. Su questo dovremmo prendere una decisione. Io direi
di coinvolgere oltre alle associazioni che operano già
nell’ospedale, di far riferimento a quelle che hanno sede nella
provincia.
Nelle Aree vaste dell’ASUR
Le associazioni devono indicare 11 membri designati
congiuntamente dalle:
• associazioni di volontariato operanti in ambito sanitario e
presenti a livello di azienda;
• le associazioni di tutela promozione dei diritti del malato
presenti a livello di azienda.
L’area vasta dell’ASUR invece ne nomina 7.
IL PRESIDENTE
Il Comitato elegge il suo presidente fra i rappresentanti del
volontariato.
Il presidente convoca il Comitato con almeno ogni due mesi.
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10. CHI INDIVIDUA I RAPPRESENTANTI DEL
VOLONTARIATO?
I rappresentanti del volontariato sono eletti dalle assemblee delle
associazioni.
La prima riunione delle Assemblee è convocata dai direttori delle
aziende interessate.
Poi ogni assemblea si dota di un proprio regolamento di
funzionamento e propri organi di gestione.
L’assemblea si riunisce almeno due volte l’anno per la relazione
dei rappresentanti eletti nei comitati di partecipazione in merito
all’attività svolta.
LE FUNZIONI DI SEGRETERIA DEI COMITATI
Le funzioni di segreteria sono svolte dal responsabile dell’URP
aziendale (o di area vasta).
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11. CHE COSA DICE IL NUOVO PIANO SOCIO
SANITARIO 2012-2014?
Il nuovo PSSR dà una ampio spazio alla partecipazione dei
cittadini. Più ampi che in passato.
Parola d’ordine: empowerment dei cittadini e dei pazienti
E cioè INFORMAZIONE, COINVOLGIMENTO,
RESPONSABILIZZAZIONE
Finalizzati ad una migliore interazione con gli operatori per una
scelta condivisa delle scelte sulla salute.
Sembra molto legata al rapporto paziente/operatore.
Per questo obiettivo si propone un pacchetto di strumenti ed azioni
da attivare:
1. Costituzione dell’elenco regionale delle associazioni
operanti nell’ambito sanitario. Ci saranno forme di
consultazione anche online sui provvedimenti regionali.
2. messa a regime del sistema di partecipazione (comitati di
partecipazione e potenziata rete URP).
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12. 3. La Carta dei servizi. Per dare maggiore informazione ai
cittadini sulle prestazioni erogate. Ci sarà anche una Carta dei
servizi regionale e una “guida ai servizi regionale”. Regione
farà il monitoraggio dell’aggiornamento continuo delle Carte
dei servizi.
4. L’audit civico. Consiste in un’analisi critica e sistematica
dell’azione delle aziende sanitarie promossa dalle
organizzazioni civiche. E’ una forma di valutazione della
qualità da parte dei cittadini. Occorre elaborare e condividere
una nuova metodologia per la valutazione della qualità dei
servizi sanitari passando per una sperimentazione in alcune
aziende. L’audit deve rispondere alle seguenti 4 domande:
a. Quali sono le azioni che le aziende sanitarie realizzano
per mettere la sanità a disposizione dei cittadini?
b. Nelle aziende sanitarie, che priorità assumono le
politiche relative alla prevenzione dei rischi delle cure
mediche e della riduzione del dolore?
c. La partecipazione dei cittadini è una risorsa essenziale
per il miglioramento dei servizi sanitari o resta un
“rituale democratico”?
d. Quali risposte tempestive è in gradi di dare l’az.
Sanitaria ad un problema ritenuto urgente dalla
comunità locale?
Si tratta di un percorso complesso illustrato in un volume del
Ministero salute/Cittadinanzattiva (scaricabile dal sito del
Ministero della salute).
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13. 5. Valutazione della soddisfazione degli utenti. In genere con
questionari distribuiti agli utenti. Servono a comprendere il
giudizio e i suggerimenti dei pazienti. Questa attività viene
svolta nelle Marche parzialmente e senza una base
metodologica comune. Il PSSR indica la necessità di un
sistema regionale di valutazione della soddisfazione degli
utenti attraverso:
a. La definizione di strumenti omogenei di rilevazione
regionali di soddisfazione dell’utente;
b. La definizione di una metodologia unica regionale di
rilevazione e analisi dei dati;
c. La produzione di una reportistica regionale ed
aziendale;
d. Utilizzo della reportistica per individuare e progettare
azioni di miglioramento condivise con i cittadini.
6. Monitoraggio dei reclami. Il sistema regionale di
monitoraggio dei reclami è già attivo dal 2004. Ma come
viene usato? Diventa strumento per progettare e promuovere
azioni di miglioramento?
Norme di riferimento
Art. 24 LR 13/2003 modificato dalla LR 17/2011
RR 5/2009 modificato dal RR 8/2009
Deliberazione del Consiglio regionale n.38 del 16/12/2011: Piano
socio-sanitario regionale
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14. PARTE SECONDA
IL VOLONTARIATO E LA
PROGRAMMAZIONE PARTECIPATA
NEL SOCIALE
14

15. • Lo scenario in cui si colloca all'inizio degli anni 2000 il
rapporto tra Enti locali e volontariato appare ideale per quanto
concerne la codificazione di principi e di opportunità di una
mutua collaborazione finalizzata a dare risposte concrete,
congruenti e commisurate ai bisogni e alle aspettative dei
cittadini. Tuttavia la contingenza attuale appare meno
favorevole per quanto concerne gli orientamenti che guidano le
politiche sociali e che condizionano le risorse disponibili al fine
di dare la migliore attuazione al disegno riformatore degli
assetti organizzativi e istituzionali e dei processi. La situazione
di scarsa attuazione o di stallo al livello più elevato di governo
della riforma introdotta dalla L. 328 ne è una testimonianza.
• La L. 328 si fonda su alcuni principi molto importanti anche per
il volontariato e per il rapporto fra pubblico e volontariato.
Questi criteri sono:
o Programmazione
o Sussidiarietà (autorità e servizi più vicino al cittadino)
o Coinvolgimento/concertazione con terzo settore
o Coordinamento ed integrazione fra i vari settori
o Autorizzazione e accreditamento
o LEPS.
• La L. 328, però, non ha definito in modo adeguato la
questione dei rapporti fra enti pubblici ed organizzazioni del
terzo settore in articoli specifici. Per comprendere i contenuti
della legge rispetto al nostro tema occorre ricercarli in tutta la
legge.
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16. • Il Piano di Zona diviene lo strumento di programmazione
locale che si realizza con la collaborazione concertata di tutti i
soggetti attivi del territorio. Quindi anche del volontariato. Una
sfida epocale per entrambi i soggetti. Per il pubblico, che deve
valorizzare meglio l'apporto specifico del volontariato nella sua
capacità di leggere i bisogni del territorio e dei cittadini e
nell'interpretare la domanda. Per il volontariato che, oltre ad
essere ispirato ai suoi tradizionali valori, è chiamato ad essere
partner competente in grado di svolgere una funzione pubblica
diretta, di esercitare finalmente un 'ruolo politico'. Ciò richiede
capacità di analizzare i bisogni e di indicare soluzioni, alla
programmazione e progettazione dei servizi, al monitoraggio e
valutazione degli esiti, ai controlli della spesa.
• Il principio cardine della legge, in questo campo, è quello di una
effettiva complementarietà tra pubblico e privato.
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17. • Come viene perseguita la complementarietà?
a) con la valorizzazione del ruolo propositivo e
progettuale del volontariato in materia di programmi di
interventi; In particolare l’art. 6 – quello che parla delle
funzioni dei comuni – pone l’esigenza del coinvolgimento dei
soggetti del terzo settore nella programmazione,
progettazione e realizzazione del sistema locale dei servizi
sociali (con l’indicazione anche delle priorità e dei settori di
innovazione).
b) con la promozione della cooperazione e la
concertazione che costituiscono le modalità chiave del rapporto
tra enti pubblici e terzo settore, che è chiamato a partecipare con
risorse e progettualità proprie alla costruzione della rete dei
servizi.
c) con l’introduzione di misure di sostegno e promozione
della trasparenza e della democraticità dei modelli organizzativi
posti in essere dalle associazioni.
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18. • E’ il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali a
proporre la programmazione partecipata senza riuscire però a
definirla adeguatamente. In particolare si propongono i seguenti
aspetti in grado di qualificare il processo di pianificazione del
PdZ:
o Prevedere l’attivazione di azioni responsabilizzanti,
concertative, comunicative che coinvolgano tutti i soggetti
in grado di dare apporti nelle diverse fasi progettuali;
o Concentrare l’attenzione sui bisogni e sulle opportunità da
garantire;
o Valorizzare le risorse e i fattori propri e specifici di ogni
comunità locale e di ogni ambito territoriale (anche per
favorire la crescita delle risorse locali);
o Definire le responsabilità individuando, negli accordi di
programma, gli organi e le modalità di gestione ed
esplicitando le azioni da porre in essere nei confronti dei
soggetti eventualmente inadempienti;
o Effettuare la valutazione di processo e di esito.
• Per quanto concerne il ruolo propositivo attribuito dalla 328 alla
organizzazioni del terzo settore molto si è fatto ma molto
rimane ancora da costruire. E’ migliorato il clima collaborativo,
molti partecipano ai tavoli di concertazione o progettazione
degli ambiti sociali. L’esperienza è comunque positiva ma una
problematicità emerge nel momento in cui dal piano delle
aspettative si passa a quello della pratica della progettazione
comune.
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19. • Tutto questo ha prodotto dei risultati: la crescente
pubblicizzazione e collaborazione del volontariato con
servizi ed amministrazioni pubbliche.
Alcune ricerche (Fivol) sul rapporto tra organizzazioni di
volontariato e istituzioni pubbliche ci dicono che
negli ultimi anni si è registrata una forte richiesta di
pubblicizzazione da parte delle organizzazioni di volontariato
(OdV): 75 su 100 risultano infatti iscritte ai registri del
volontariato istituiti a livello regionale con la legge 266/91. Nel
1997 erano 52 su 100. Anche i dati ufficiali delle Regioni
attestano la crescita importante che vi è stata dal 1997 al 2001,
pari ad un +67,1%.
• Cresce nel tempo anche il rapporto di convenzionamento con il
pubblico per la gestione di specifici interventi o servizi: dalle
34% OdV convenzionate nel 1997 alle 42% del 2000. Tuttavia
l'iscrizione al registro non significa automaticamente la gestione
di un'attività o di un servizio in convenzione con il pubblico.
Infatti 1 OdV iscritta su 2 è convenzionata con il pubblico. Però
l'essere iscritta aumenta significativamente le probabilità di
ricevere dall'ente locale un contributo finanziario (il 52% a
fronte del 34% delle non iscritte).
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20. • Il finanziamento pubblico diventa l'entrata prevalente per una
quota più elevata di organizzazioni: ne era dipendente il 25%
nel 1996 (bilancio annuale) e il 42% nel 2000. I contributi
costituiscono ancora la modalità di finanziamento più
importante (usufruiti dal 48% delle unità) e precedono le entrate
da convenzioni o corrispettivi di servizi resi dal volontariato
(35%), mentre le entrate per progetti finanziati alle OdV
riguardano non più dell'8% delle unità esaminate.
• La sempre maggiore propensione del volontariato a collaborare
con Enti e istituzioni pubbliche dopo la L. 266/91 ha inciso
inevitabilmente anche sulla sua identità ponendo interrogativi
nuovi. La tendenziale ricerca di riconoscimento pubblico
(massiccia iscrizione ai registri del volontariato) e quindi la
propensione a collaborare con le istituzioni locali, a
collocarsi nell'assetto dei loro servizi è un dato costante del
volontariato moderno, segno di maturità e capacità
operativa. Tuttavia spesso fatica a conciliarsi con la funzione
creativa, critica e stimolatrice di un volontariato di tutela, di
proposta e di innovazione. Questo avviene quando il
volontariato si istituzionalizza, si distanzia dal principio e
dalla pratica della sussidiarietà. Un problema per il
volontariato di oggi è come conciliare un ruolo di
collaborazione con le istituzioni pubbliche, attraverso rapporti
di convenzione e acquisizione di finanziamenti, senza venir
meno alle irrinunciabili funzioni di proposta, di denuncia
critica e costruttiva e di controllo nei confronti della
pubblica amministrazione. E' certo che il rischio di perdere la
propria autonomia o di smarrire la propria funzione, o di
snaturarsi può essere attenuato o superato a condizione che
rappresentanze autorevoli delle stesse organizzazioni di
volontariato partecipino ai tavoli alti della programmazione
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21. delle politiche sociali e della concertazione degli interventi.
Il volontariato non può sottrarsi nell'essere soggetto di
partecipazione diretta alla programmazione, alla concertazione
e alla coprogettazione, nonché alla valutazione delle politiche
sociali del territorio.
• Il rapporto tra volontariato ed amministrazioni pubbliche:
delicato, complesso e in evoluzione. I nodi cruciali di questa
interazione sono i seguenti:
o il rapporto virtuoso tra pubblico e organizzazione di
volontariato non può essere che un rapporto di
reciprocità. Si pensa sempre che il volontariato sia più
diffuso, più presente dove i servizi sono più scadenti. E'
esattamente il contrario. Il volontariato singolo e
organizzato è maggiormente attivo laddove i servizi
pubblici sono più efficienti e meglio organizzati.
o Il contributo del volontariato non può essere
sostitutivo dell'intervento pubblico, né può riguardare
competenze che spettano a quest'ultimo. Perché il
volontariato possa assolvere ai suoi ruoli in libertà e
compiutezza è necessario che le istituzioni assolvano al
loro ruolo che è quello di garantire i diritti fondamentali
dell'uomo. Perché è evidente che il volontariato così
come il terzo settore nel suo insieme non possono
garantire i diritti fondamentali dei cittadini. Una
preoccupazione però pare affiorare nella situazione
attuale di forte contrazione delle risorse. Vi è il
pericolo, infatti, che superata una certa soglia di
21

22. depauperamento della spesa sociale, il volontariato di
fatto venga risospinto ad assumere un ruolo sostitutivo,
e quindi intervenga facendo affidamento sulle sue sole
forze per aiutare chi è in difficoltà.
o le convenzioni con le organizzazioni devono rispettare
l'autonomia e la flessibilità del volontariato. Non
devono essere fatte con la logica di una
esternalizzazione dei servizi, della delega senza co-
progettazione e inserendo il volontariato in regole,
tempistica, procedure che sono quelle dell'Ente
Pubblico.
• I rapporti fra volontariato ed ente locale possono avere varia
tipologia
Tipologia delle Caratteristiche
forme di
collaborazione
Occasionale Sostegno singole attività, contributo
strumentale Comune fornisce sede, associazione chiede
contributo annuo
Progettuale, Comune favorisce la partecipazione a progetti
propositivo allargati, richiede proposte.
Il volontariato si propone per la soluzione di
problemi locali, fa proposte.
convenzionale Il comune affida la gestione di attività.
Continuità dell’attività svolta. Rimborsi, di
norma, non di mercato.
partenariato Il comune stimola e coordina la costituzione di
reti di soggetti che erogano servizi. Il comune
promuove processi di partecipazione del
volontariato nella programmazione dei servizi. Il
volontariato si assume delle responsabilità nella
gestione della propria attività, collabora con gli
altri soggetti della rete.
22

23. Queste varie forme possono anche convivere in una stessa
esperienza ed in genere rappresentano una scala di coinvolgimento
pubblico/volontariato.
• La regione Marche ha cercato di favorire questo percorso di
partecipazione del terzo settore e del volontariato in particolare.
E lo ha fatto nel processo più importante, e che è relativo alla
costruzione dei PDZ. Sin dalle linee guida del 2002 per i PDZ
(DGR 1968/2002) si danno indicazioni esplicite per favorire la
partecipazione di tutti i soggetti nella costruzione del PDZ. In
quell’atto si invitano i coordinatori di ambito a costituire tavoli
di concertazione per singola area di intervento. Si legge nell’atto
che “Nella continuità del processo è opportuno distinguere tre
fasi di impegno dei tavoli di lavoro:
1) consultazione per la fase conoscitiva;
2) concertazione per la individuazione degli obiettivi e delle
priorità condivise,
3) progettazione per la elaborazione vera e propria delle
diverse sezioni del piano di zona.
Il processo va concluso poi con la sottoscrizione di un
protocollo di intesa con il volontariato per la condivisione del
pdz.
23

24. • Questo hanno poi fatto i coordinatori di ambito e il percorso ha
dato dei risultati eccellenti per quel che riguarda la
partecipazione di tutti i soggetti interessati (non solo il
volontariato). Fino a maggio 2003 ci sono stati nelle Marche
959 incontri che hanno coinvolto 4.389 persone. Da maggio
2003 a maggio 2004 ci sono stati altri 1060 incontri che hanno
coinvolto 4099 persone. Nella realtà di Ancona negli stessi
periodi ci sono stati 31+29 incontri che hanno coinvolto
350+300 persone. Quasi il 50% (43% nella regione) di tutti i
soggetti coinvolti sono rappresentati da organizzazioni di
volontariato.
• I PDZ hanno attivato una serie di nuovi progetti. La regione ne
ha censiti 333 nel periodo 2003-2004. di questi il 54% ha visto
coinvolto il volontariato1 nella progettazione, il 39% nella fase
di gestione.
• Sempre l’art. 6 della 328/2000 fa riferimento all’”obbligo” per i
comuni di effettuare forme di consultazione dei soggetti del
terzo settore per valutare l’efficienza, l’efficacia e i risultati
delle prestazioni. Su questo il lavoro da fare è ancora notevole:
sia sul fronte della disponibilità del pubblico a mettersi in gioco
sia sul fronte del volontariato nella capacità di valutazione.
1
Una nota molto positiva viene dal volontariato che è straordinariamente presente nella città di Ancona. Sono
addirittura 138 le associazioni presenti, 118 delle quali operano nel settore socio-sanitario. Praticamente ogni 860
residenti vi è una organizzazione di volontariato che opera nel settore socio-sanitario. Una realtà eccezionale che non ha
eguali in tutto il territorio regionale e che continua a svilupparsi.
24

25. Norme di riferimento
Art. 24 LR 13/2003 modificato dalla LR 17/2011
RR 5/2009 modificato dal RR 8/2009
Deliberazione del Consiglio regionale n.38 del 16/12/2011:
Piano socio-sanitario regionale
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