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  1. 1. LA CONDUITE DU CHANGEMENTAU SEIN DU SECTEUR PUBLIC :UNE CONTRIBUTION POUR L’ACTIONAurélien ColsonChef du groupe de projet Arianen° 13 – Septembre 2005
  2. 2. AVANT-PROPOS Depuis quelques années, la réforme dispositif. Quand nous construisons de l’État est programmée par tous les des scénarios sur les rôles à venir de gouvernements de notre pays. Elle a l’État, chaque groupe de projet, quel même droit à un ministère, ce qui qu’en soit l’objet, doit intégrer la n’était guère le cas dans notre Répu- réforme de l’État dans sa manière d’en blique. Elle fait l’objet de déclara- concevoir les rôles. tions résolues, d’engagements fermes et d’approches multiples. Personne, Le groupe Ariane devait donc fournir à ni à droite ni à gauche, ne s’oppose à chaque groupe du Plan un fil rouge l’idée. Quelques exemples étrangers pour élaborer ses plans d’action. À laissent penser que la France a pris cette fin, il déplaça la question coutu- du retard. Ils sont souvent sollicités mière en la formulant autrement. Il ne pour dénoncer telle résistance des s’agit plus de réformer l’État en géné- syndicats attachés aux acquis sociaux ral, ni même de concevoir une réfor- dans la fonction publique ou telle me en particulier, mais nous devons, reculade des décideurs politiques plus modestement, comprendre com- attachés à calmer le jeu. ment et pourquoi des changements réussissent. Le problème pratique Le sens du mot réforme n’est certaine- n’est pas de réformer mais de condui- ment pas identique dans tous les cas. re le changement. Les uns veulent améliorer le fonction- nement du service public ; d’autres Ainsi le groupe Ariane examine-t-il le désirent réduire le nombre de fonc- problème central de toute réforme et tionnaires ; pour les uns, il faut décen- de tout changement, ce problème qui traliser ; pour d’autres, seule la Répu- a réduit à néant les efforts de tous les blique une et indivisible garantit ses utopistes, qu’ils soient les concep- propres principes, etc. Tous sont néan- teurs constructivistes d’une société moins troublés par les résistances idéale, ou les porteurs plus modestes qu’ils rencontrent en voulant appli- d’un projet de société séduisant. Dans quer une réforme localisée. La puis- la sphère politique, il ne s’agit pas sance des syndicats dans la fonction d’avoir les meilleures idées, il publique a souvent démontré aux convient de savoir les mettre en décideurs publics qu’ils avaient tort œuvre, c’est-à-dire de penser le temps d’avoir raison. de la transition entre l’état présent, cri- tiqué ou déploré, et l’état futur On évoque alors sans cesse, pêle- meilleur et souhaité. La pensée pri- mêle, la peur du changement, les cor- mordiale concerne la transition entre poratismes, la coalition des conserva- les deux états. tismes, etc. La stabilité de ces argu- ments et leur distribution politique Tel est le sens du travail effectué par le convenue rendent sceptiques les ana- groupe Ariane, en étayant son appro- lystes et découragent les réforma- che sur des analyses de cas convain- teurs : notre pays serait impossible à cantes. Cette approche empirique per- réformer ! met de dégager une sorte de guide dont peuvent s’inspirer tous ceux qui Le groupe de projet Ariane a décidé sont soucieux de réformer leur admi- d’aborder cette question essentielle nistration sans se contenter des effets d’une autre manière. Ce n’est pas un d’annonce. Ce n’est pas un hasard si hasard car la nouvelle identité du Plan le temps prend une telle importance – prospective de l’État stratège – met dans les analyses d’Ariane. Une réfor- évidemment Ariane au cœur de notre me, un changement ne s’effectuent
  3. 3. que dans le temps compris avec toutes Je tiens donc particulièrement àses dimensions : temps de décider, remercier Aurélien Colson pour latemps de convaincre, temps d’exécu- qualité de ces textes qui sont en phaseter, temps d’évaluer, etc. avec la qualité du management pro- posé à son groupe de projet.Nous percevons bien dans ces textestoutes les dimensions qu’implique uneréforme de l’État : le politique, letemps, l’humain, la connaissance. Alain Etchegoyen
  4. 4. RÉSUMÉ OPÉRATIONNEL La réforme de l’État est une priorité pour réussir le changement ? Quels affirmée par le gouvernement actuel, sont les blocages à surmonter, les comme elle le fut par ses prédéces- erreurs à ne pas commettre, et com- seurs et comme elle le sera vraisem- ment ? Quelles méthodes ont fait leur blablement par ses successeurs. Il est preuve dans de récentes réformes peu discutable, en effet, que “la” réfor- administratives en France ? Peut-on me, ou plutôt “les” réformes de l’État, apprendre des expériences passées ? forment une ambition de longue halei- ne. Ses justifications sont aussi nom- Pour trouver des éléments de réponses breuses qu’impérieuses : la nécessité opérationnels à ces questions, l’appro- de proposer un meilleur service public che ne pouvait qu’être inductive : par- aux citoyens ; l’impératif rétablisse- tir du terrain et de l’expérience des ment des finances publiques ; tout acteurs ayant directement contribué à comme le légitime besoin d’améliorer la mise en œuvre de changements dans les conditions de travail et les perspec- le secteur public, pour essayer d’en tives de carrière des agents de l’État. dégager certains principes concrets d’action, assortis de recommandations En matière de réforme de l’État, les plus générales susceptibles de confor- objectifs et les contenus des multiples ter, à l’avenir, les démarches de réforme changements en cours ou à conduire de l’État. sont, dans l’ensemble, bien connus. En revanche, le processus concret de mise À cet effet, sept études de cas ont été en œuvre de ces changements reste, menées : les Douanes et la Direction lui, moins étudié. Or le processus ne des relations économiques extérieures va pas de soi. Une première série d’in- (DREE) au ministère de l’Économie, dications en ce sens est donnée par des Finances et de l’Industrie ; la notre histoire administrative. Celle-ci Délégation générale pour l’armement ne manque pas de tentatives avortées (DGA) et la Direction des construc- de réformes, non pas tant parce que le tions navales (DCN) au ministère de la fond du projet était contestable – cer- Défense ; enfin, l’Agence nationale tes, il arrive qu’il le soit – mais surtout pour l’emploi (ANPE). À titre compa- parce que le processus de mise en ratif, afin d’avoir un aperçu de la œuvre n’était pas à la hauteur de l’en- conduite du changement dans le sec- jeu. Souvent, même, et c’est la secon- teur privé, deux études de cas ont été de série d’indications, la question du ajoutées : le fabriquant de tabac processus ne se pose pas car il n’y a Altadis, issu de l’entreprise publique pas de passage à l’acte : nombreuses Seita, et le constructeur automobile sont les idées de réformes, pourtant Nissan depuis son alliance avec développées par de prestigieuses com- Renault. Ont également été consultées(1) Ce difficile passage à l’acte trou- missions mandatées par les plus hautes des personnalités étrangères pouvantve en France une illustration supplé- autorités, qui n’ont jamais franchi le rendre compte de l’expérience d’au-mentaire, dans un autre registre, cap de la mise en œuvre 1. Cela ren- tres pays en matière de conduite duavec la forte proportion de lois qui force l’hypothèse selon laquelle les changement.n’ont jamais été mises en vigueur, conditions de mise en œuvre des réfor-leurs décrets d’application mes posent problème et méritent, à ce Au total, 65 personnalités ont étén’ayant pas été rédigés. auditionnées au Plan ou interviewées titre, d’être explorées. lors de visites dans leurs organisations, D’où le champ spécifique abordé par à différents niveaux hiérarchiques : ce Cahier du Plan : comment condui- ancien ministre, directeur d’adminis- re le changement dans le secteur tration centrale, directeur d’établisse- public ? Quels sont les points clefs ment public, chef de service, sous-
  5. 5. directeur, membre de cabinet ministé- exhaustive, souligne la difficulté de lariel, membre des états-majors des tâche) et les préconisations de métho-armées, responsable syndical, mem- de telles qu’elles résultent des entre-bre de la direction d’entreprise privée, tiens menés.consultant dans des cabinets deconseil, chercheur. La troisième contribution comprend dix propositions de réforme que cesLes témoignages et les analyses ainsi entretiens ont permis de faire émerger.recueillis ne sauraient à eux seuls défi- Axées sur l’amélioration des mécanis-nir une méthode imparable de condui- mes de réforme dans le secteur public,te du changement. Qui le pourrait, si elles visent à l’instauration d’un cadretant est qu’une telle méthode existe ? stable et prévisible pour la réforme deMais, ancrés dans des pratiques admi- l’État. Elles corroborent souvent, maisnistratives et managériales, forts de parfois aussi contredisent, les mouve-changements réussis, ils concourent à ments actuels. Ces propositions sontune réflexion tournée vers l’action, synthétisées ci-après.dont ce Cahier tente de synthétiser lesprincipaux aspects, après avoir briève- • Instituer un ministre délégué auprèsment décrit dans sa première partie les du Premier ministre, chargé de laétudes de cas réalisées. Modernisation de l’État. La réforme de l’État est un enjeu transversal, qui souf-Cette réflexion tournée vers l’action fre de n’être porté que par un ministè-comporte quatre contributions : re sectoriel, quel qu’il soit. Outre le regain d’interministérialité qu’il géné-La première, analytique, décrit les rerait, le rattachement direct aucomposantes clefs de tout change- Premier ministre conférerait au dossierment. Les études de cas font apparaî- un surcroît de légitimité administrativetre systématiquement six composantes et d’autorité politique.dont la maîtrise s’avère décisive pourla réussite du changement : un projet, • Stabiliser la structure gouvernemen-un terrain, un moment, une volonté tale autour d’un nombre restreint depolitique, des hommes et des femmes, départements et créer, dans les minis-enfin un pilotage. Le succès d’un tères où ce n’est pas encore le cas, unchangement réside dans la conjonc- poste de secrétaire général rassem-tion – qui tient plus de l’alchimie que blant les fonctions transverses, notam-de la logique pure – de ces six com- ment budgétaires et de ressourcesposantes. S’il est impossible d’affecter humaines, qui sont essentielles à laà chacune une pondération, reste que modernisation.toutes ont leur pertinence pour éclai-rer les mécanismes de mise en mou- • Assurer une interministérialité réellevement d’un changement. de la modernisation publique, en par- ticulier le travail collectif des secrétai-La deuxième contribution, prescripti- res généraux, réunis sous la présidenceve, découle de la précédente. Elle pré- du ministre délégué auprès du Premiersente, à l’attention des responsables ministre, chargé de la Modernisationpublics chargés de conduire un chan- de l’État.gement, des facteurs d’échec et desuccès. Les encadrés qui émaillent la • Engager la réforme des corps de laseconde partie comprennent à la fois fonction publique d’État au début de lales erreurs typiques à ne pas commet- prochaine législature. Comme la LOLFtre (cette liste, déjà impressionnante aujourd’hui, la réforme du système desbien qu’elle ne prétende pas être corps constituerait non seulement une
  6. 6. modernisation de grande ampleur, entre praticiens, chercheurs français etmais aussi le levier pour faciliter, experts étrangers. S’en servir pourdemain, d’autres réformes et l’instaura- développer la formation des cadrestion d’une culture du changement. publics à la conduite du changement, à la gestion de projet et à la négociation• Développer la pluriannualité budgé- dans le réseau des écoles du servicetaire afin de donner à ceux qui public, les instituts d’études politiques,conduisent le changement la visibilité les instituts régionaux d’administrationnécessaire, souvent supérieure à une ainsi qu’en formation permanente.année. Assortir cette pluriannualité decontrats de progrès, ou équivalents, • Valoriser vraiment celles et ceux quipermettant à l’organisation qui se conduisent le changement et contri-réforme de récupérer une partie des buent, à tous les échelons, à son suc-gains de productivité qu’elle génère. cès, à travers des possibilités élargies• Instaurer, pour les nominations aux de promotion interne et d’intéresse-postes de direction d’administration ment aux fruits de la réforme.centrale, une procédure transparente La dernière contribution consiste inde dépôt de candidatures permettant fine à éclairer certains paradoxes quiaux intéressés de présenter, devant un accompagnent la réforme de l’Étatcollège à définir, leur projet, leur pro- dans notre pays. Elle invite à construi-fil et leurs engagements. re un mouvement continu de moder-• Maîtriser et évaluer le recours à des nisation de l’État, dans lequel les réfor-consultants extérieurs. L’évaluation ex- mes réussies aident à bâtir les réformespost de la contribution des consultants suivantes.doit être rendue systématique. Cesévaluations doivent abonder une base Cela suppose une conception élargiede données interministérielle. À l’oc- de ce qu’est un changement réussi,casion de chaque mission confiée à lequel est considéré comme tel lors-des cabinets extérieurs, le transfert de qu’il vérifie les dix critères suivants :compétences vers les administrateurs 1. sur le fond, naturellement, ce chan-en place doit être assuré ; la capitalisa- gement satisfait les motivations pro-tion du savoir-faire au sein de l’admi- fondes de la réforme (contra : le nou-nistration doit être recherchée. veau dispositif, bien que formellement• Encourager la constitution, au sein de mis en place, n’est pas plus efficacel’administration, d’équipes d’appui en que le précédent) ;conduite du changement : des “consul-tants” internes à l’administration, 2. il aboutit à une situation d’ensemblecumulant connaissance fine du secteur plus satisfaisante que le statu quo ex-public et ayant capitalisé en techniques ante (contra : l’amélioration constatéede changement, susceptibles de prêter sur les objectifs fixés se fait au détri-main forte de façon ponctuelle. Cette ment d’autres objectifs que ne concer-évolution ne doit pas être circonscrite nait pas la réforme, selon le principeaux grands corps de l’État. des vases communicants) ;• Développer une base de données sur 3. il ne s’en tient pas à une approcheles expériences de changement au sein a minima mais a su intégrer le maxi-du secteur public, pour servir de sup- mum d’idées innovantes (contra : leport à l’échange de bonnes pratiques. changement, défini par en haut, n’aCréer, par exemple à l’ENA, un centre intégré aucune des idées émergeantpermettant de capitaliser l’expertise en en cours de processus, en provenancela matière, en organisant le dialogue de tous les niveaux de la hiérarchie) ;
  7. 7. 4. il est ancré dans des critères de légi- réalisé à la faveur d’ambiguïtés et detimité et de justification (contra : le malentendus qui, lorsqu’ils se révéle-changement a été mis en œuvre par la ront, nourriront blocages et conflits) ;seule contrainte, ou en invoquant uni-quement des pressions extérieures : 9. il a suivi un processus ayant permis“Bruxelles”, “les déficits”, etc.) ; tout ce qui précède et qui, désormais validé par les parties prenantes, pour-5. il maintient, et si possible améliore, ra être reproduit ultérieurementles relations entre les acteurs de l’or- (contra : le processus suivi n’a pasganisation (contra : traumatisée par le donné satisfaction et ne peut servirdéroulement brutal de la réforme, l’or- d’inspiration pour un prochain chan-ganisation est désormais figée par des gement) ;relations exécrables entre les acteursqui la composent) ; 10. il diffuse ailleurs dans l’administra-6. il respecte le mandat fixé par l’auto- tion des leçons et des bonnes pratiquesrité de tutelle (contra : à la faveur du (contra : il reste confiné dans un espa-jeu d’acteurs internes, le changement a ce segmenté de l’administration).été détourné des intentions initiales) ;7. il tient compte des intérêts des par- Les enjeux et les difficultés propres à laties prenantes qui, bien qu’absentes du conduite du changement dans le sec-champ immédiat, sont intéressées à la teur public dépassent de beaucoup lesréforme : typiquement, les usagers, les dimensions de ce Cahier du Plan. Il neorganismes partenaires, etc. (contra : prétend pas en traiter toutes les dimen-le changement s’est accompli sur le sions, ni surtout de façon définitive.dos de partenaires extérieurs qui, lors- Mais il aura atteint son but s’ilqu’ils s’en rendront compte, auront les concourt, avec d’autres initiatives pas-moyens de se faire entendre) ; sées, présentes et à venir, à souligner que la réforme de l’État a besoin, outre8. il est fondé sur une communication de projets solides sur le fond, de volon-claire (contra : le changement a été té affirmée et de méthode éprouvée.
  8. 8. SOMMAIREINTRODUCTION 13PREMIÈRE PARTIEPartir du terrain : sept études de cas 191. Le choix des études de cas : éclairer l’État en mouvement 192. Présentation des études de cas 20 2.1. Les Douanes face à l’ouverture des frontières intra-communautaires 20 2.2. Une décennie de changements à la Direction des relations économiques extérieures (DREE) 22 2.3. La “réingénierie” à la Délégation générale pour l’armement (DGA) 23 2.4. Le changement de statut à la Direction des constructions navales (DCN) 24 2.5. La prise en compte de l’usager à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) 26 2.6. Du service administratif au groupe international : la Seita et Altadis 28 2.7. Le sauvetage de Nissan 29SECONDE PARTIETirer les leçons du terrain : six composantes clefspour réussir le changement 331. Un projet, c’est-à-dire une vision 332. Un terrain, à connaître et à préparer 383. Un moment, à saisir ou à susciter 394. Une volonté politique, à maintenir 445. Des hommes et des femmes 506. Un pilotage 55
  9. 9. CONCLUSION 61ANNEXE 1Liste des personnalités rencontrées 65ANNEXE 2Bibliographie 69
  10. 10. INTRODUCTION “Nous n’avons que le choix entre les changements dans lesquels nous serons entraînés, et ceux que nous aurons su vouloir et accomplir”. Jean Monnet 1. État, changement et réforme accrue, de simplification, de partici- pation des parties prenantes et de Entre État et changement se noue, du responsabilité. Elle intéresse les moins si l’on s’en tient au vocabulaire, citoyens aussi en tant que contribua- une contradiction dans les termes. Le bles, d’autant plus soucieux du bon risque serait qu’elle se noue dans les usage des deniers publics que les faits. L’État, comme l’a souligné finances de l’État ont atteint une situa- Georges Burdeau (1970, p. 48-49), 2 tion de déséquilibre sans précédent : permet de construire la permanence, au sens du traité de Maastricht, la la pérennité, la stabilité du pouvoir dette de l’État dépasse 66 % du pro- politique. Le changement ne lui est duit intérieur brut en 2005, contre donc pas naturel. Mais il lui est pour- 56 % il y a seulement quatre ans 3. tant indispensable, s’il veut mieux Enfin, la réforme de l’État préoccupe assurer ses missions dans un environ- autant qu’elle intéresse les fonction-(2) Les références complètes de tous nement que modifient l’évolution des naires, auxquels elle doit offrir desles ouvrages cités se trouvent attentes des citoyens, l’accélération du conditions de travail améliorées etdans la bibliographie, en Annexe 2. progrès technique, la montée en puis- ouvrir des perspectives de carrière,(3) Source : Agence France Trésor. sance des collectivités territoriales, la bref apporter une source nouvelle de construction européenne, laquelle motivation dans l’accomplissement de implique notamment une meilleure la mission essentielle qui est la leur. prise en compte des conditions de la concurrence, enfin les enjeux de la On le voit : la réforme de l’État renvoie nouvelle donne mondiale. directement à l’intérêt général. Il est donc logique qu’elle figure au nombre Pour le dire autrement, la pérennité des priorités des gouvernements suc- du service public implique le change- cessifs. Apparue comme portefeuille ment au sein du secteur public. ministériel dès janvier 1963 – Louis Prendre en compte toutes ces évolu- Joxe étant nommé ministre d’État char- tions à travers des changements gé de la Réforme administrative du gou- concrets dans l’appareil institutionnel vernement de Georges Pompidou –, et administratif : telle est l’ambition elle y a depuis constamment figuré, de la réforme de l’État. hors quelques rares exceptions. Depuis mai 1995, le champ s’intitule “la réfor- Celle-ci est attendue par les citoyens, me de l’État”. à plus d’un titre. D’abord comme usa- gers des services publics, attentifs à L’expression est abusive : personne n’a leur efficacité à remplir leur mission jamais vu et ne verra jamais la “réfor- au cœur du lien national, de la cohé- me de l’État”, entendue comme la sion sociale et de l’équilibre des terri- réforme unique qui, un jour, transfor- toires. La réforme de l’État doit confor- merait l’État pour de bon. Cette réfor- ter les services publics attendus par les me-là n’existe pas. Certes, pour une citoyens. Elle doit réduire le décalage part, l’interdépendance des problèmes entre les objectifs affichés par les poli- et l’ampleur des sujets exigent des tiques publiques et les résultats qu’el- réformes d’ensemble, modifiant pro- les atteignent. Elle doit aussi répondre fondément les structures publiques. à de nouvelles exigences sociales à Ce fut le cas, au début des années l’égard de l’État, faites de transparence 1980, de la décentralisation. C’est 13
  11. 11. Introduction semble-t-il ce que promet également Une première série d’indications en “la nouvelle constitution financière de ce sens est donnée par notre histoire l’État”, c’est-à-dire la loi organique du administrative, qui ne manque pas de 1er août 2001 relative aux lois de tentatives avortées de réformes, non finances (LOLF). C’est aussi ce que pas tant parce que le fond du projet permettrait, si elle advenait, la refonte était contestable – certes, il arrive qu’il du système actuel des corps dans la le soit – mais surtout parce que le pro- fonction publique d’État. cessus de mise en œuvre n’était pas adapté, ou pas à la hauteur de l’enjeu. Mais, hormis ces cas, “la” réforme de Chacun a en mémoire les échecs de la l’État résulte de l’articulation et de la “réforme de Bercy”, en 2000, ou les succession permanente de change- difficultés de bien des ministres de ments multiples et sectoriels, plus l’Éducation nationale à traduire leurs modestes dans leur ampleur mais plus projets dans les faits, ou encore, cette décisifs, au total, dans la transforma- fois plus loin, l’échec de la loi de tion de notre appareil administratif. 1971 sur la fusion des communes. Abandon de missions devenues Que la réforme soit présentée comme caduques au profit de nouvelles, ratio- “difficile” voire “impossible” en nalisation des structures, modernisa- France est un leitmotiv, y compris, en tion des façons de travailler, introduc- forme de défausse, chez ceux à qui tion des nouvelles technologies, modi- revient la responsabilité de la mettre fication des maillages territoriaux, en œuvre. changements de statuts, fusion de deux organisations, gains de producti- Souvent, même, et c’est la seconde vité, mesure de la qualité du service série d’indications, la question du pro- rendu et certification, amélioration des cessus ne se pose pas car il n’y a pas conditions de travail : voilà quelques de passage à l’acte du tout : nombreu- exemples des changements qui for- ses sont les idées de réformes, pour- ment le champ de ce Cahier du Plan. tant développées par de prestigieuses commissions mandatées par les plus 2. Le pourquoi et le comment hautes autorités, qui n’ont jamais fran- Tous ces changements comportent chi le cap d’une tentative de mise en deux faces : le fond, c’est-à-dire les œuvre. Prenons deux exemples. objectifs et les contenus des projets de réforme ; et le processus, c’est-à-dire • Le premier est offert par le rapport de les conditions concrètes de leur mise la commission présidée par Christian en œuvre. Dans l’ensemble, les objec- Blanc, Pour un État stratège, garant de tifs et les contenus des multiples chan- l’intérêt général, réalisé dans le cadre gements en cours ou à conduire sont de la préparation du XIe Plan en 1993. bien connus. Ils occupent de nom- Destiné à éclairer “l’État, l’administra- breux comités et commissions, se tion et les services publics de l’an trouvent précisés de rapports en rap- 2000,” il aboutit à dix propositions ports et font l’objet de colloques aussi ayant fait consensus. Depuis la premiè- savants que récurrents. re (1. “Le gouvernement doit compter au plus une quinzaine de ministres,” En revanche, le processus de mise en (...) “Le ministre des Affaires européen- œuvre de ces changements reste, lui, nes doit être placé auprès du Premier moins étudié. Comme si la mise en ministre”, p. 81) jusqu’à la dernière (10. œuvre allait de soi, comme si “l’inten- “Le nombre des corps de la fonction dance” allait forcément suivre. Tel publique doit être réduit,” p. 103), en n’est pas le cas. Le processus ne va passant par quelques autres (3. “Il faut pas de soi. limiter à 100 personnes les effectifs des14
  12. 12. Introduction cabinets ministériels,” p. 85 ; 8. de mise en œuvre”. L’orientation fut “Accentuer l’effort d’évaluation des donnée, et de façon convaincante ; les politiques publiques,” p. 99), on a une propositions furent nombreuses et pas- idée de la faible proportion des propo- sionnantes ; mais le calendrier fut sitions qui ont vu le jour. absent et les modalités de mise en œuvre ne furent qu’ébauchées. • Dix-huit mois plus tard, sous une majorité différente, la mission confiée Partant, on ne peut raisonnablement à Jean Picq par le Premier ministre, exclure l’hypothèse selon laquelle le Edouard Balladur, a donné lieu à un peu d’intérêt prêté à ces questions de rapport intitulé L’État en France - Servir processus et le faible “taux de trans- une nation ouverte sur le monde, qui formation” d’une idée de réforme en a, là encore, marqué la réflexion sur la actes ont partie liée. Notre capacité à réforme de l’État. Ce comité de neuf produire de bonnes idées de réforme sages, fort de 700 auditions et du tra- est trop souvent associée à une inca- vail de 30 rapporteurs à temps partiel pacité à les mettre en œuvre. Ce ne issus de 15 corps de l’État, a produit serait donc pas tant le “quoi changer” de très nombreuses idées de réforme. qui poserait problème que le “com- La plupart restent d’actualité, n’ayant ment changer”. Le processus consti- pas encore été mises en œuvre. tuerait l’angle mort de la réforme de l’État. Certes, le travail sur la méthode De fait, trop souvent, la réforme de n’est pas séparable de la réflexion sur l’État reste une incantation. Pour les missions : réformer pour mieux Nicolas Tenzer (2004), “le genre du accomplir quelles missions ? Mais le rapport administratif est célèbre : en travail sur le fond ne suffit pas à régler France, à la différence d’autres pays, il les questions de méthode. sert à enterrer une question ou à diffé- rer son traitement et non à préparer Acteurs et analystes de la réforme de(4) Perspectives d’évolution pour le une décision rapide”. Au point l’État sont de plus en plus nombreux àComité d’enquête - Synthèse des qu’évoquer la “réforme de l’État” sus- le penser. Qu’on en juge, à travers lespropositions, Comité d’enquête cite de plus en plus souvent l’ironie ou quelques témoignages suivants. Lasur le coût et le rendement le sarcasme. conduite du changement a été identi-des services publics, document fiée par le Comité d’enquête sur leinterne, 11 juillet 2005, p. 7. Un point commun de ces rapports, tous coût et le rendement des services(5) FAUROUX (R.) et SPITZ (B.), État deux jugés excellents sur le fond, est publics comme “un enjeu majeur etd’urgence - Réformer ou abdiquer qu’ils laissent dans l’ombre les ques- sous-évalué de la réforme de l’État” 4.(Paris, R. Laffont, 2004), p. 302, et tions de processus et de mise en Fins connaisseurs de l’administration“Faire ou durer en politique,”Le Monde, 10 juin 2004. œuvre. Le rapport Blanc ne comportait publique, de ses forces comme de ses qu’une page et demi, in fine, sur les travers, et promoteurs inlassables de aspects de méthode : l’accent était sa modernisation, Roger Fauroux et rapidement mis sur “l’écoute des Bernard Spitz l’ont récemment souli- citoyens,” la “mobilisation des fonc- gné : “Tout Premier ministre pourrait tionnaires” grâce au dialogue social, au avoir un panneau accroché au-dessus “retour collectif” – c’est-à-dire le verse- de son bureau où serait écrit : ‘’Ne me ment des “dividendes” de la réforme – dites pas ce que je dois faire. Je le sais et à la formation, enfin l’engagement déjà. Dites-moi plutôt comment’’. Peu du gouvernement. Pour ce qui concer- de réformes restent en effet en panne ne le rapport Picq, la lettre de mission par ignorance. Ce qui fait plus souvent du Premier ministre demandait “un défaut, c’est la volonté et la métho- rapport d’orientation et de propositions de” 5. Alors ministre de la Fonction assorti d’un calendrier et des modalités publique et de la Réforme de l’État, 15
  13. 13. Introduction Renaud Dutreil déclarait de même : cette capacité à conduire le change- “En France, il y a beaucoup d’experts ment qui semble faire défaut : tel est pour répondre à la question : que l’objet de ce Cahier du Plan. faire ? Il y en a très peu pour répond- re à la question : comment faire ? Et 3. Objectifs et méthode de travail nous, nous sommes dans l’action, c’est-à-dire que nous nous posons la Au service de la réforme de l’État, la question du comment faire” (Le conduite du changement constitue Monde, 10 mai 2004). Ou enfin, de donc un enjeu de méthode fondamen- la part d’un membre du Comité de tal. Quels sont les facteurs favorables suivi des stratégies ministérielles de et défavorables à la mise en œuvre réforme, le consultant Bernard d’une réforme ? Comment s’appuyer Brunhes : “L’État, en France, ne sait sur les premiers et surmonter les pas bien se réformer. Il manque peut- seconds ? Quelles leçons tirer des(6) Professeur d’administration être aux gouvernements et à la haute échecs comme des réussites récentespublique à l’université du Québec administration le savoir-faire qui leur en la matière ? Quelles compétencesà Montréal (UQAM) et à l’École permettrait de conduire le change- et outils sont nécessaires ?nationale d’administration publique ment en douceur, avec leurs person-(ENAP), J. Bourgault provient d’un nels, et non malgré eux” (La Croix, Ce sont ces questions de méthode et deÉtat – le Canada – dont l’administra- 1er février 2005). processus que le Plan a souhaité éclai-tion s’est profondément réformée rer à travers les travaux du groupedepuis 1994 et d’une province Ces appréciations d’acteurs français Ariane. La question du “comment– le Québec – qui donne au secteur sont confirmées par les analyses des faire” est inséparable de l’action. Ellepublic un rôle particulier qui n’est observateurs étrangers. Pour Jacques implique de sortir des sentiers théo-pas sans rappeler celui qu’il occupesur le continent européen, Bourgault, 6 la réforme de l’État en riques pour se pencher sur les aspectsnotamment en France. France ne saurait être étudiée sans très concrets de diverses expériences prendre en compte une caractéris- de réforme. La méthode ne pouvait tique proprement hexagonale : “la qu’être inductive : partir du terrain et France, c’est le droit administratif, et de l’expérience des acteurs ayant l’on y croit trop souvent que le texte directement contribué à la conception fait la réforme. (…) Voilà un pays où et à la mise en œuvre de changements la prolifération de textes normatifs dans le secteur public, pour essayer semble contraster avec la faiblesse d’en dégager certains principes conc- des changements concrets observés” rets d’action, assortis de recommanda- (audition au Plan). Le droit et les tex- tions plus générales susceptibles de tes seraient la voie que nous privilé- conforter, à l’avenir, les démarches de gions pour conduire le changement : réforme de l’État. mais on ne change pas par décret ni par circulaire, ou en tout cas cela ne C’est pourquoi la source principale de suffit pas sans la mise en œuvre de ce Cahier du Plan sont les témoigna- méthodes managériales et d’outils de ges d’acteurs. 65 entretiens ont été conduite de projet ou de gestion des réalisés, soit sous forme d’auditions au ressources humaines. Plan, soit lors de visites au sein des administrations concernées, et ce à Contrairement à une analyse souvent différents échelons de responsabilités complaisante, l’échec de bien des (cf. Annexe 1). Toutes les personnalités réformes n’est pas forcément dû au sollicitées ont répondu positivement à conservatisme supposé de certains ces demandes et se sont prêtées au jeu syndicats. Il doit aussi beaucoup à des questions-réponses avec d’autant l’archaïsme avéré de certaines plus d’allant que le thème de travail méthodes managériales. Explorer renvoyait immédiatement à des préoc-16
  14. 14. Introduction cupations, des questionnements et des pays étrangers, la Suède, le Japon et réflexions qui avaient été les leurs lors les États-Unis. D’intéressantes remar- de la réforme concernée. Qu’elles ques en résultent quant aux condi- soient ici à nouveau remerciées pour tions de réussite du changement ; le temps qu’elles nous ont accordé et elles sont toujours d’actualité. Citons pour la qualité et la franchise de leur aussi le tonique et très accessible contribution. Le contenu de ce Cahier ouvrage que Jean-Jacques François a reste cependant de la seule responsa- tiré de son expérience, 7 la comparai- bilité de son rédacteur. son avec la Grande-Bretagne et l’Australie réalisée par Sylvie Trosa 8 et Ces entretiens ont nourri sept études un bref mais passionnant dossier diri- de cas, menées avec des membres du gé par Elisabeth Lulin 9. Commissariat général du Plan, et que décrit la première partie de ce Cahier. Les informations recueillies lors de ces entretiens, mêmes complétées par Pourquoi avoir intitulé le groupe des travaux bibliographiques, restent “Ariane” ? – Dans la mythologie forcément fragmentaires et ne peu- grecque, Ariane, fille du roi Minos, sou- vent prétendre aboutir, sur un sujet de haitant trouver le moyen de guider ce type, à des conclusions définitives. Thésée vers la sortie du Labyrinthe, Mais elles aident à explorer les consulta le concepteur de ce dernier, méthodes, comprendre les écueils et Dédale, et imagina le fameux “fil comment ils ont été contournés, ana- d’Ariane” La figure d’Ariane renvoie ainsi . lyser les jeux d’acteurs et repérer les à la mission du groupe, qui consiste à “bonnes pratiques”. Il n’y a pas, bien consulter des acteurs de terrain pour sûr, un meilleur chemin unique ; mais éclairer le cheminement permettant, il y a des outils et des approches qui aujourd’hui et demain, de surmonter les semblent mieux fonctionner que obstacles dans la conduite du change- d’autres. À bien des endroits, cela ment au sein du secteur public. pourra tenir du simple rappel de pré- cautions élémentaires et l’on voudra bien pardonner ces évidences, mais Ces études de cas sont issues du sec- ce sont précisément elles qui n’ont teur public, sauf deux, permettant une pas été prises en compte lors de mul- approche comparatiste. Toutes décri- tiples tentatives et en ont précipité vent des changements menés à bien, l’échec. Ce sont bien la simplicité, le et non des tentatives avortées. Dans bon sens et du pragmatisme qui font un champ prompt à ce que les échecs trop souvent défaut. Même des per- soient soulignés et les acteurs en pré- sonnes très compétentes peuvent sence stigmatisés, il a semblé préféra- faire des erreurs, lesquelles ont vite ble de mettre en lumière la capacité(7) FRANÇOIS (J.-J.), Des services fait de mettre un terme à la tentative de l’État à changer.publics performants, c’est possible ! de changement.(Paris, First, 2004) ; trésorier-payeur En outre, ce Cahier fait référence àgénéral, Jean-Jacques François dirige certains travaux antérieurs sur le sujet, L’objectif de ce Cahier du Plan n’estl’Agence comptable centrale rares mais de qualité. Citons en parti- pas de porter un jugement sur l’effec-du Trésor. culier le rapport dirigé par Michel tivité, le succès ou l’échec supposés(8) TROSA (S.), Moderniser l’adminis- Crozier en 1988, à la demande du de telle ou telle réforme. Les motiva-tration - Comment font les autres ? ministre de la Fonction publique. tions de ces changements tout comme(Paris, Les Éditions d’Organisation,1995). Intitulé Comment réformer l’État ? – et les objectifs qu’ils visent sur le fond(9) LULIN (E.), dir., “Comment fait-on visant à “accélérer le processus de ont été – autant que possible – tenuspour réformer ?”, Sociétal, changement” –, ce travail analysait les à l’écart. La réflexion se concentre2001, n° 34. stratégies distinctes suivies par trois donc à dessein sur l’analyse des 17
  15. 15. Introduction méthodes employées et les processus concrets utilisés pour concevoir, faire accepter puis mettre en œuvre les changements. Bâtissant sur l’expertise réunie au sein du Service de la modernisation de l’É- tat du Plan, ce Cahier se veut une contribution à la réflexion, mais tour- née vers l’action et ancrée dans des témoignages de terrain. Puisse cette enquête contribuer à repérer les meilleurs processus permettant de faire aboutir les réformes dans le sec- teur public. La première partie de ce Cahier part du terrain et présente chaque étude de cas en une brève synthèse. Le décor étant planté, la seconde partie tâche de tirer les leçons de ces études de cas et des entretiens qui les ont éclairées.18
  16. 16. PREMIÈRE PARTIE Pour analyser la conduite du change- l’extension du marché à travers l’im- ment dans le secteur public, ses pact grandissant des règles de concur-Partir du terrain : écueils comme les facteurs qui favori- rence, l’ouverture sur le monde et en sent sa réussite, la méthode fut induc- particulier à l’Europe communautaire.sept études de cas tive : partir du terrain afin de dégager La pression budgétaire et les attentes certains principes concrets d’action. des usagers constituent les deux autres principaux facteurs de changement. Dans cet esprit, sept études de cas ont été menées à bien : les Douanes et la Le second critère fut d’avoir une diver- Direction des relations économiques sité de terrains à étudier. L’échantillon extérieures (DREE) au ministère de d’études de cas, s’il ne prétend bien l’Économie, des Finances et de l’Indus- sûr pas être représentatif au sens statis- trie, la Délégation générale pour tique, propose une diversité suffisante l’armement (DGA) et la Direction des pour illustrer une large proportion des constructions navales (DCN) au minis- situations possibles au sein de l’État. tère de la Défense ; enfin, l’Agence Les études de cas rassemblent à la fois nationale pour l’emploi (ANPE). À titre des administrations très anciennes (les comparatif, afin d’avoir un aperçu de Douanes) ou au contraire récentes la conduite du changement dans le (ANPE) ; des administrations centrales secteur privé, deux études ont été ajou- (DGA) comme des établissements plus tées : le fabriquant de tabac Altadis, autonomes (ANPE) ; des structures de issu de l’entreprise publique Seita, et le taille réduite (la DREE) ou plus impor- constructeur automobile Nissan depuis tante (Seita) ; comptant (DREE) ou non son alliance avec Renault. (DCN) une proportion forte de contractuels ; des structures franco- Après avoir brièvement rappelé les rai- françaises (DCN) comme d’autres sons pour lesquelles ces choix ont été disposant d’un réseau à l’étranger faits, une synthèse présente les princi- (DREE) ou d’un important maillage en paux traits de chaque étude de cas. régions (ANPE) ; des activités adminis- tratives et de services (DREE) face à des 1. Le choix des études de cas : activités à dominante industrielle éclairer l’État en mouvement (DCN, Seita) ; des administrations en contact direct avec le public (ANPE) Deux critères principaux ont été utili- ou non (DGA) ; sans compter le cas, sés. volontairement à part, de Nissan. Le premier fut le souhait d’éclairer Cette dernière étude de cas est justifiée l’État en mouvement. Partant du car la conduite du changement forme constat, un peu déprimant, que les un champ exploré de longue date dans réformes réussies sont toujours moins le secteur privé. Elle n’est pas spéci- connues que les réformes avortées, ce fique à l’administration et les questions sont des changements menés à bien de processus sont inhérentes à toute qui ont en priorité été étudiés, afin de organisation. Il faut naturellement évi- souligner la capacité effective du sec- ter la confusion des genres, mais sans teur public à se transformer. L’État s’interdire l’échange de bonnes pra- semble changer le plus à ses frontiè- tiques. Une entreprise qui fusionne res. Il voit son périmètre évoluer et en deux de ses établissements ou en tout cas ses missions être modifiées déplace un de Paris en région fait face sous l’influence de trois dynamiques : à des problématiques de pilotage du la décentralisation et la territorialisa- changement qui restent proches de cel- tion accrue des politiques publiques, les à l’œuvre dans le secteur public 19
  17. 17. Première partie pour des réformes similaires. Des outils Affaires étrangères et de la Coopé- de gestion des ressources humaines, de ration, fusions réalisées sous le gouver- négociation et de communication sont nement de Lionel Jospin) ou des direc- pareillement mis en œuvre. Parmi ces tions centrales (par exemple la pratiques, lesquelles pourraient être Direction du Trésor formant avec deux une source d’inspiration pour les autres la nouvelle Direction générale responsables administratifs en charge du Trésor et de la politique écono- d’une réforme ? De même, le secteur mique). D’autres modifications de privé ne manque pas d’échecs en structure peuvent impliquer un chan- matière de conduite du changement, gement de statut juridique, pour trans- échecs dont les leçons peuvent être former un service en établissement ou d’intérêt aussi pour le secteur public. créer une agence. À structure constan- Le choix s’est porté sur le redressement te, il s’agit en général de changer des de Nissan au lendemain de son allian- méthodes de travail et des façons de ce avec Renault. Plusieurs critères ont faire, par exemple en introduisant les guidé ce choix : le changement animé nouvelles technologies de l’informa- par Carlos Ghosn est spectaculaire ; il tion, des mesures de qualité du service intervient dans une organisation façon- rendu et de performance ; cela peut née par des principes (emploi à vie, passer par une certification ISO. Des avancement à l’ancienneté, absence services déconcentrés peuvent être fer- de rémunération au mérite) qui ne sont més ou regroupés (cas des bases de la pas si exotiques que cela du point de Défense nationale ou des succursales vue de l’administration française ; de la Banque de France). Un service enfin, Carlos Ghosn a explicitement complet peut-être délocalisé, comme réfléchi à la façon dont il a conduit ce ce fut le cas avec l’École nationale changement. d’administration, dont l’essentiel des activités se tient désormais à Stras- Ces cas ont aussi l’avantage de pré- bourg. senter des réformes aussi ciblées que possible dans le temps et dans l’espa- Cette diversité, pour importante qu’elle ce administratif, ce qui aide à appré- soit, n’empêche pas que les probléma- hender de façon concrète et précise tiques managériales à l’œuvre dans la des processus de changement. conduite de ces changements restent semblables. Les entretiens réalisés ont Des coups de sonde ponctuels ont en souligné que si les contextes diffèrent, outre été jetés vers d’autres espaces les questionnements sont dans l’en- de changement, par exemple le semble comparables et les méthodes ministère de l’Équipement, départe- susceptibles d’être transposées d’un ment connaissant “une réforme conti- cas à l’autre, en tout cas de servir nue” (Serge Vallemont) depuis les lois d’inspiration. de décentralisation de 1982 et 1983, ou encore la réforme des implantations 2. Présentation des études de cas de la Marine nationale. 2.1. Les Douanes face On le voit, le terrain du changement à l’ouverture des frontières dans le secteur public est protéiforme. intra-communautaires Conduire le changement peut signifier réunir deux structures administratives, La Direction générale des Douanes et comme deux ministères (ce fut le cas des droits indirects (DGDDI) relève du de ceux de la Défense et des Anciens ministère de l’Économie, des Finances combattants, ou des ministères des et de l’Industrie (MINEFI). L’échec de20
  18. 18. Partir du terrain : sept études de cas“la réforme de Bercy” en 1999-2000 vantes,” selon l’expression de Françoisayant longtemps servi de repoussoir, il Mongin, DGDDI. Le bouleversementa semblé opportun de souligner, par de 1993 ne s’est donc pas limité aucontraste, des changements réussis au seul redéploiement des agents en postesein de ce ministère qui occupe une aux frontières. Quatre grandes réfor-place fondamentale dans notre appa- mes peuvent être distinguées.reil administratif. 1. Anticipé dès 1988, le redéploiementLes Douanes offrent en outre l’exem- consécutif à l’ouverture des frontièresple type d’une administration antici- a constitué à lui seul un des change-pant un événement extérieur, suscep- ments administratifs les plus impor-tible de menacer son existence même : tants des dernières décennies : lal’ouverture des frontières intra-com- modification des implantations doua-munautaires au 1er janvier 1993. Cette nières a entraîné le redéploiement deétape historique dans la construction 3.000 agents (soit un tiers des effectifs)européenne donna une réalité au prin- dont 500 ont été mis en détachementcipe de libre circulation des personnes dans d’autres administrations. Si, pourprévu par les accords de Schengen. de nombreux personnels de la “Sur-Cela constituait pour l’administration veillance,” le passage “du terrain auxdes Douanes, chargée depuis deux siè- bureaux” n’a pas été sans difficultécles du contrôle des flux aux frontières d’adaptation, ces redéploiements ontnationales, un enjeu considérable, été effectués en moins de dix-huit moisauquel on peut dire – avec une décen- et sans déclencher de mouvementsnie de recul – qu’elle a largement su sociaux massifs.faire face. L’exemple d’une administra-tion ancienne, déployée sur l’ensem- 2. La DGDDI a également modifié sesble du territoire et caractérisée par une missions fiscales. En se séparant duforte culture professionnelle, qui voit traitement de la TVA intra-communau-disparaître du jour au lendemain son taire au profit de la Direction généralecœur de mission, la contrainte tempo- des impôts en 1992, elle a hérité enrelle forte, ou encore l’enjeu européen contrepartie de la gestion des contri-sous-jacent, tout cela fait de la réforme butions indirectes (CI), qu’elle a pro-des Douanes un sujet d’étude riche en fondément modernisée. Grâce à lamatière de conduite du changement simplification des procédures, seulsdans le secteur public. deux documents de déclaration subsis- tent parmi les dizaines qui existaientDerrière l’apparence d’une échéance auparavant, soit la disparition de plu-précise et d’un enjeu unique, la réfor- sieurs millions de formulaires chaqueme conduite à la DGDDI recouvre en année. Cette simplification au bénéficeréalité des transformations multiples et des usagers s’est accompagnée d’uneenchevêtrées. Cette complexité est en rationalisation du maillage territorial :partie liée à l’ampleur des missions fermeture de 230 recettes locales, libé-dont la DGDDI a la charge et qui la rant 600 postes. Sur les mille sites de ladistingue des autres institutions doua- DGI et les 4.500 correspondantsnières européennes. Ses trois champs locaux chargés des déclarations desde compétence (fiscalité, économie, CI, il ne reste aujourd’hui que 200 sitescontrôle) se déclinent en effet en plus et 300 correspondants.de 400 missions en évolution perma-nente. Le périmètre des réformes n’est 3. Avec l’ouverture des frontières, ladonc jamais constant pour les nécessité d’impliquer davantage lesDouanes : “on agit sur des cibles mou- douanes dans la lutte contre les frau- 21
  19. 19. Première partie des et les nouvelles formes de crimina- vre en fait une évolution constante lité s’est traduite par la création d’une faite de multiples modifications. En Douane judiciaire, exercée par des outre, le cas de la DREE est pertinent officiers de douane judiciaire (ODJ). dans la mesure où il rassemble, parmi Ses compétences en matière d’enquête les facteurs qui “poussent à la réfor- se sont également élargies avec la créa- me,” beaucoup de ceux qui concer- tion du TRACFIN (traitement du rensei- nent d’autres administrations de l’État. gnement et action contre les circuits financiers clandestins), soumis à l’au- La question budgétaire, tout d’abord : torité du DGDDI. la diminution des budgets disponibles imposait une rationalisation des outils 4. D’une manière générale, la DGDDI et des moyens. La perspective de la a rationalisé son fonctionnement : mise en place de la LOLF, ensuite, modernisation du fret et de la garantie encourageait l’identification des mis- des métaux précieux, fusion du labo- sions, des moyens afférents et des ratoire des Douanes et de celui de la résultats attendus. Direction générale de la concurrence, Autre facteur poussant au changement, de la consommation et de la répres- la mise en concurrence de la DREE sion des fraudes (DGCCRF), etc. avec d’autres acteurs, tant publics que Pour consolider leur avenir, les privés. En effet, les trois métiers de la Douanes ont su faire évoluer leurs mis- DREE pouvaient être exercés – et de sions (lutte contre le terrorisme, rôle fait l’étaient de plus en plus – par d’au- lors des crises sanitaires comme celle tres acteurs : l’information économi- de la “vache folle”). Au total, pour que (par les chambres de commerce et Michel Charasse, ancien ministre du d’industrie, voire par des entreprises spécialisées), le soutien financier aux Budget, les réformes des Douanes ont entreprises (par le Trésor et la Coface) permis à “la plus vieille administration et les négociations commerciales mul- du monde” d’être “également aujourd’- tilatérales (par la Commission de hui la plus jeune et la plus dynamique, Bruxelles). En particulier, le développe- à la pointe au niveau mondial” ; de fait, ment de l’expertise économique dans les Douanes jouent un rôle clef à l’é- les grandes entreprises et d’une offre chelle internationale, au sein de de consultants spécialisés obligeait la l’Organisation mondiale des douanes. DREE à évoluer vers une véritable Les Douanes illustrent en outre le “entreprise de production de services” caractère continu du changement, en direction des entreprises, d’où l’im- portance nouvelle accordée à la factu- puisque cette administration est désor- ration, aux délais de traitement des mais engagée dans le programme demandes et à l’évaluation des servi- “Douanes 2010”. ces fournis. 2.2. Une décennie Enfin, là comme ailleurs, l’introduc- de changements à la Direction tion des nouvelles technologies de des relations économiques l’information, en transformant les extérieures (DREE) métiers, appelait à une refonte des façons de travailler, à la suppression Le processus de réforme à la DREE a des tâches répétitives et à la réorgani- démarré en 1992 et s’est poursuivi jus- sation des structures. qu’à ce jour : c’est ce changement continu qui est analysé, soulignant Ces changements ont été menés selon bien que “la” réforme de l’État recou- les grandes étapes suivantes. Dans un22
  20. 20. Partir du terrain : sept études de caspremier temps, des groupes de travail 2.3. La “réingénierie”internes ont permis d’identifier les à la Délégation généraleattentes à l’égard de la DREE ; cette pour l’armement (DGA)phase de consultation a été limitéeaux cadres, y compris le réseau régio- Le champ de la Défense nationale estnal et mondial, mais en prenant soin riche d’importants changements inter-de dépasser la hiérarchie habituelle. venus au cours de la dernière décen-Cette concertation a donné lieu à une nie. Outre la chute du mur de Berlin,réflexion sur les métiers de la DREE : souvent citée, la première guerre duun métier financier d’aide aux entre- Golfe (1990) a joué un rôle détermi-prises, un métier multilatéral en matiè- nant dans la prise de conscience de lare de négociation internationale, un nécessaire réforme des armées françai-métier de l’information économique ses. Les difficultés pour constituer unau service de l’entreprise. Sachant les corps expéditionnaire, l’équiper et leexigences nouvelles de ces métiers, projeter sur un théâtre éloigné, apparu-deux outils ont été mis en place pour rent alors au grand jour. La France avaitmieux les servir : un système d’infor- perdu du temps par comparaison avecmation et un processus qualité, abou- ses principaux alliés, États-Unis ettissant à une certification ISO 9001 de Grande-Bretagne, lesquels avaient déjàl’ensemble du réseau. En parallèle, la engagé la reconfiguration de leur outilcontractualisation des objectifs et des de défense.moyens de la DREE avec la Directiondu Budget lui a permis de réinvestir les Suivirent, à l’initiative du ministre de laéconomies qu’elle avait réalisées, et Défense de l’époque, Pierre Joxece au bénéfice des ressources humai- (1991-93), une douzaine de rapportsnes, avec le recrutement de nouvelles faisant le point sur les réflexions. Troiscompétences (juridiques et tech- logiques étaient présentes : engagerniques), et des moyens informatiques. une diminution inéluctable (mais non-Le processus de réforme a nécessité un dite) des dépenses militaires, et y fairepilotage stratégique pour faire partager face ; densifier l’appareil de défenseles orientations à l’ensemble du réseau autour de quelques grandes plates-for-de la DREE. mes, à rebours de la logique antérieure qui consistait à quadriller le territoirePlusieurs éléments ont témoigné du pour prévenir une invasion terrestre ;succès de ces changements : les rap- engager une refonte organique et opé-ports favorables du Parlement, les rationnelle pour tirer les leçons de laenquêtes de satisfaction auprès des guerre du Golfe. Ces objectifs avaiententreprises, le fait que la DREE ait été pour toile de fond la suppression duretenue pour concourir en 2004 au service national et la professionnalisa-“Prix de l’Organisation des Nations tion des armées, décidées en 1996. Sixunies en matière de service public”. ans plus tard, les effectifs des armées avaient diminué de 40 %, des garni-Depuis mai 2002, un rapprochement sons avaient été supprimées dans desentre les réseaux internationaux de la dizaines de villes, des dizaines deDREE et du Trésor avait été entrepris. milliers de contractuels avaient étéLe 16 novembre 2004, la DREE a recrutés, etc.rejoint la Direction du Trésor et laDirection de la Prévision pour former Dans ce secteur en plein bouleverse-un ensemble plus vaste, la nouvelle ment, deux cas particuliers ont étéDirection générale du Trésor et de la analysés : la Délégation générale pourpolitique économique (DGTPE). l’Armement (DGA) et la Direction des 23
  21. 21. Première partie constructions navales (DCN). Contrai- autour de responsables affectés à la rement à l’idée reçue, ces cas n’ont pas conduite d’un projet, des équipes de “spécificité militaire” : les agents de mobilisant des spécialistes et des l’État y sont en majorité des civils experts qui sont affiliés à des entités (85 % à la DGA). Ils mettent en lumiè- construites selon des logiques “mé- re des problématiques semblables à tiers” (technique de base, méthodes, celles identifiées ailleurs. expertise qualité, achat, contrôle de gestion, etc.). L’organisation d’ensem- À la DGA, le principal facteur poussant ble de la DGA croise des directions de à la réforme était budgétaire : pour production et de projets auxquelles tenir compte de la diminution des apportent leur concours des directions dépenses militaires, il s’agissait de faire de services et de prestations et des aussi bien, voire mieux, avec moins de directions fonctionnelles. moyens. L’objectif était donc de gagner en productivité. L’approche a consisté 3. Allouer aux activités des moyens à appliquer à la DGA les méthodes dimensionnés au plus juste : mise en inspirées de restructurations utilisées œuvre d’une gestion très fine des res- dans le secteur industriel privé : ce sources nécessaires à la conduite des reenginering fut conduit par un nou- activités, développement d’outils veau Délégué, Jean-Yves Helmer, issu constitutifs d’une véritable gestion de l’industrie automobile. Une appro- prévisionnelle des emplois et des che classique dont on espérait qu’elle compétences. produirait des résultats similaires : des gains de productivité d’environ 5 % 4. Instaurer un contrôle de gestion per- par an, d’où un objectif de 30 % sur mettant la vérification active des diffé- cinq ans, fixé par le ministre de la rents paramètres qui caractérisent un Défense en 1996. Cette réingénierie a projet tout au long de son avance- comporté quatre grandes modalités. ment. 1. Définir des objectifs clairs. Au La réforme fut lancée en avril 1996 à niveau de l’institution dans son ensem- travers douze chantiers qui déclinaient ble, recentrer les missions de la DGA ces quatre modalités. Six ans plus tard, sur son “cœur de métier,” c’est-à-dire la DGA fonctionnait avec un quart de sur ses activités de préparation de personnel en moins et avait obtenu la l’avenir, d’architecture et de maîtrise certification ISO 9001. d’ouvrage des programmes d’arme- ment, et en sortir ce qui restait d’activi- 2.4. Le changement de statut tés industrielles ; au niveau des direc- de la Direction des constructions tions et des services qui composent la navales (DCN) DGA, élaborer chaque année des documents d’orientation précisant les La réforme de la DCN devait mettre un objectifs que ceux-ci doivent poursui- terme à une confusion des genres dans vre, d’une part dans une perspective de les missions qui lui étaient dévolues : moyen terme (quatre ans), d’autre part depuis ses origines (création des pre- pour l’année qui s’ouvre ; enfin, décli- miers arsenaux par Richelieu en 1631) ner des objectifs collectifs en objectifs jusqu’aux années 1970, la construc- individuels pour l’année à venir. tion navale militaire a été organisée en une structure unique assumant à la 2. Concevoir les activités comme des fois des responsabilités “étatiques” projets pilotés par un responsable dési- (spécification des bâtiments, évalua- gné à cet effet. Ont été constituées, tion et mise en place du budget néces-24
  22. 22. Partir du terrain : sept études de cassaire, choix de l’industriel) et “indus- tait une impossibilité permanente detrielles” (réalisation proprement dite). satisfaire les besoins de production etCette confusion des genres dont souf- une absence de motivation (“le senti-frait la DCN, qui jouait à la fois le rôle ment général était que, efficace ou pasde donneur d’ordres et de prestataire, efficace, on avance quand même”).était dénoncée depuis longtemps, de Surtout, la DCN souffrait de sureffectifsrapports en rapports. La DCN était un qui se conjuguaient à un sous-encadre-outil industriel peu contrôlé et modé- ment. La structure de l’emploi du per-rément efficace. Cette situation, si elle sonnel montre qu’il y avait un agentétait gérable en période de vaches dans les tâches de soutien pour ungrasses, est vite devenue probléma- agent affecté à la production. Les char-tique avec la réduction du budget de ges de personnel étaient élevées parla Défense. rapport au chiffre d’affaires au regard des standards industriels usuels. EnLe statut s’avérait incompatible avec 1998-2000, le ministère de la Défenseles contraintes d’une activité indus- a contraint la DCN à réduire ses coûtstrielle. Parmi les facteurs ayant poussé d’intervention, et donc ses effectifs. Leà la réforme, le secrétaire général de statut des ouvriers d’État interdisantDCN cite des éléments que d’autres que l’on procède à des licenciements,perçoivent comme des freins à la sauf à modifier les statuts, ce qui étaitréforme. Le paradoxe n’est qu’appa- politiquement inconcevable, c’est dansrent : c’est précisément parce que ces un premier temps le nombre de cadreséléments sont des freins à l’action qu’il que l’on a réduit, aggravant encore leétait impératif de réformer la DCN. sous-encadrement.– Les achats : la gestion de la DCN était – Enfin, l’impossibilité de construirecaractérisée par une politique d’achats des alliances avec des industriels étran-inefficiente : la valeur moyenne des gers à capitaux privés, réticents à l’idéeachats était inférieure à 7 000 F. et le de s’engager avec l’État-actionnaire“coût de production moyen” de ces public.achats était de 2 000 F. Le code desmarchés était jugé incompatible avec Compte tenu du caractère stratégiquel’exercice d’une activité industrielle, du champ, le processus de réflexionincompatibilité renforcée par la judi- pour définir la réforme fut un tempsciarisation de tous les actes administra- mené en secret, “avec des excroissan-tifs qui l’accompagne. Pourquoi devoir ces visibles” : rapports Poimboeuf,lancer un appel d’offre chaque fois que groupe de travail Conze. Ces premièresl’on veut commander une hélice dont réflexions se concentrèrent sur l’intérêton sait qu’un seul fournisseur est capa- et la possibilité de séparer la fonctionble d’en respecter les spécifications industrielle (réalisation) de la fonctiontechniques ? Alors qu’une frégate et “étatique” (maîtrise d’ouvrage). Àson équipage attendent une réparation, mesure de l’avancée du projet, les par-pourquoi consacrer plusieurs mois à la tenaires ont été de plus en plus asso-procédure d’appel d’offres avant de ciés : ministère de la Défense, MINEFI.pouvoir louer un bassin de cale sèchequ’une société de droit privé pourrait, L’évolution vers le changement de sta-elle, obtenir dans l’heure ? tut s’est accomplie en plusieurs temps. En 1997, deux entités distinctes furent– La gestion des ressources humaines : chargées, au sein de la DGA, dela DCN comprenait 27 corps, chacun conduire et réaliser les activités deavec son effectif budgétaire. Il en résul- construction navale : le Service des 25
  23. 23. Première partie programmes navals (SPN) et la la transformation de la DCN (réparti- Direction des constructions navales tion des actifs immobiliers entre la (DCN) chargée des seules activités Marine et la DCN, contrats de mise à industrielles. disposition de matériel, etc.). En 2000, la DCN fut transformée en Le 26 mai 2003 fut signé le traité d’ap- service à compétence nationale, déta- port, qui détermine les actifs apportés chée de la DGA et placée sous l’auto- par l’État à la société DCN. Les pre- rité directe du ministère de la Défense. miers clients de DCN restent la Marine La séparation de la DCN de la DGA nationale et la DGA. Depuis le 30 mai fut un début de solution au problème 2003, DCN est une société de droit mais ne résolvait pas tout. Le Rapport privé à capitaux publics. Les effectifs sur l’avenir de DCN réalisé par Marcel sont passés de 21.700 agents en 1995 Roulet – qui avait connu le change- à 17.500 agents fin 1998 puis à ment de statut de France Telecom en 15.600 fin 2000, grâce surtout à des 1992 – acheva de convaincre le gou- mesures d’âge concernant les ouvriers vernement. sous statut dont le départ en retraite a été autorisé, jusqu’à la fin de 2000, Le 6 juillet 2001, l’État prit publique- dès l’âge de 52 ans. Ses effectifs sont ment la décision de modifier le statut en 2005 de 12 200 salariés. de DCN. La transformation de la DCN en société anonyme permettait d’em- 2.5. La prise en compte baucher du personnel avec des contrats de l’usager à l’Agence nationale de droit privé, nettement plus adaptés à pour l’emploi (ANPE) une activité industrielle. En contrepar- tie, les personnels présents pouvaient À la fin des années 1980, l’organisa- conserver leur statut, et l’État garantis- tion et le fonctionnement de l’ANPE sait à la DCN qu’il continuerait de lui n’avaient que peu changé depuis sa confier l’entretien de la Marine, création par l’ordonnance du 13 juillet moyennant des gains de productivité. 1967, alors même que ses attributions n’avaient cessé d’augmenter et que le Une société dédiée, DCN Dévelop- contexte économique et social s’était pement, fut alors mise en place afin profondément transformé. L’Agence que la conduite de la réforme soit faci- fonctionnait selon un modèle d’organi- litée par les règles des sociétés de droit sation très hiérarchisée et spécialisée, privé (“ne serait-ce que pour l’achat avec un rapport lointain entre les diffé- des ordinateurs des membres de l’équi- rents échelons. En 1990, ce fonction- pe”). Cette structure ad hoc permit de nement était devenu inadapté pour fédérer des compétences indispensa- répondre aux attentes des demandeurs bles (notamment juridiques, financiè- d’emploi comme aux besoins des res, de management) que l’administra- entreprises. tion ne pouvait pas fournir dans les temps. DCN Développement s’est La satisfaction des usagers, deman- appuyée sur des moyens internes à deurs d’emploi et entreprises, a consti- DCN (siège) et sur des consultants exté- tué une pression extérieure essentielle rieurs d’Accenture (aujourd’hui pour déclencher et mener les réfor- BearingPoint). La société est aujourd’- mes. Côté demandeurs d’emploi, les hui dissoute et intégrée à la société files d’attente s’étaient considérable- anonyme DCN. Mais elle a réalisé un ment allongées en raison de la hausse considérable travail juridique et finan- brutale du taux de chômage. Dans cier pour traiter des conséquences de certaines agences, les premières mani-26

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