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Identificação
            Acórdão 1558/2003 - Plenário


Número Interno do Documento
            AC-1558-40/03-P


Ementa
            Auditoria.   Coordenação-Geral    de    Serviços   Gerais   do   Ministério   do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Área de aquisições de bens e serviços de
informática. Processo de denúncia apensado para apuração conjunta. Dispensa indevida de
licitação. Descumprimento de exigências e inconsistências no projeto básico. Utilização
irregular de serviços de empregado da empresa contratada. Pagamento de faturas sem
comprovação do recolhimento de encargos sociais pela contratada. Utilização de notas fiscais
frias. Conhecimento da denúncia. Procedência parcial. Fixação de prazo para adoção de
providências. Determinação. Juntada às contas anuais.
            - Exigência de comprovação dos recolhimentos de encargos sociais pela
contratada. Considerações.


Grupo/Classe/Colegiado
            Grupo I / Classe V / Plenário


Processo
            008.693/2003-3


Natureza
            Relatório de Auditoria


Entidade
            Unidade:     Coordenação-Geral    de   Serviços    Gerais   do   Ministério   do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC


Interessados
            Responsáveis: Neuton de Faria Soares, Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração, desde 09/01/2003 (CPF 297.102.431-87); José Oswaldo da
Silva, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de 11/09/2001 a
01/01/2003 (CPF 011.659.096-34); José Lincoln Daemon, Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração, de 22/02/2000 a 11/09/2001 (CPF 315.031.017-20); Júlio
César de Oliveira de Albuquerque Pereira, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e
Administração, de 21/01/1999 a 22/02/2000 (CPF 311.739.691-87); Bianor de Queiroz
Fonseca, Subsecretário de Assuntos Administrativos, de 01/01/1998 a 21/01/1999 (CPF
027.623.407-30); Hilton Kruschewsky Duarte, Coordenador-Geral de Serviços Gerais, desde
04/02/2003 (CPF 096.239.495-53); Edmundo Soares do Nascimento Filho, Coordenador-
Geral de Serviços Gerais, de 01/01 a 08/05/1998 e de 01/01/1999 a 04/02/2003 (CPF
224.487.053-72); Sérgio Luís de Castro Abrantes Ferrão, Coordenador-Geral de Serviços
Gerais Substituto, de 08/05 a 31/12/1998 (CPF 224.487.053-72)


Sumário
               Auditoria de conformidade realizada com o objetivo de avaliar a legalidade e a
oportunidade das aquisições de bens e serviços de informática. Processo de denúncia
apensado para apuração conjunta. Realização de dispensa de licitação sem apresentação dos
parâmetros comprobatórios da compatibilidade do preço ajustado. Inconsistência na
elaboração de projeto básico. Utilização de empregados de empresa contratada para a
realização de atividades não avençadas. Descumprimento de disposições contidas no projeto
básico e no contrato. Disponibilização de técnicos da empresa contratada para prestar
serviços à Ancine. Pagamento de faturas sem a comprovação de realização do recolhimento
dos encargos sociais pela contratada. Interferência da administração do MDIC na indicação
de empregados da empresa contratada. Ausência de planejamento nas aquisições de bens e
serviços de informática. Ausência de parcelamento do objeto contratado nos termos
preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93. Conhecimento da denúncia para
considerá-la    parcialmente   procedente.   Audiência   dos   responsáveis.   Determinações.
Levantamento da chancela de sigilo, exceto quanto à identidade do denunciante. Ciência aos
interessados.


Assunto
               Relatório de Auditoria


Ministro Relator
               AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI


Unidade Técnica
               SECEX-5 - 5ª Secretaria de Controle Externo


Dados Materiais
               TC                                                              008.693/2003-3


               Apenso: TC 006.533/2003-0 - Denúncia - Sigiloso (c/ 1 volume)


Relatório do Ministro Relator
               Trata-se de relatório de auditoria realizada na Coordenação-Geral de Serviços
Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC com o
objetivo de avaliar a legalidade e a oportunidade das aquisições de bens e serviços de
informática efetuadas por aquela unidade no período compreendido entre os exercícios de
1998 e 2002, conforme deliberação contida na Decisão n° 1.214/2002 - Plenário.
               2.Transcrevo os excertos mais relevantes do relatório elaborado pela equipe da
5ª Secex, conforme se segue.
               “ACHADOS DE AUDITORIA
3.1Dispensa de licitação fundamentada no inciso VIII do art. 24 da Lei nº
8.666/93 sem apresentação de parâmetros que confirmassem ser o preço oferecido pelo
contratado compatível com o de mercado, bem como ser plausível a razão para escolha do
fornecedor.
              3.1.1.Situação encontrada: celebração de contrato com o Instituto de Pesquisas
Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT/SP) para desenvolver um banco de dados de apoio
ao planejamento estratégico de empresas exportadoras da cadeia produtiva de couro e
calçados. Constatamos que, apesar de ter sido solicitada proposta de preços a 3 instituições,
apenas o IPT a apresentou, sem contudo ter sido demonstrado que a escolha fosse em razão
do preço de mercado. Não consta dos autos parâmetro para corroborar que o preço
contratado seja compatível com o praticado no mercado. Outro ponto observado foi que a
justificativa para escolha do fornecedor não foi plausível.
              3.1.2.Critério: art. 24, inciso VIII, e art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei nº
8.666/93.
              3.1.2.1.A Lei nº 8.666/93 estabelece, in verbis: (...)
              3.1.3.Evidências: processo 52000.0026847/2001-15 (fls. 01/07 do Anexo I).
              3.1.4.Conclusão: Não há, nos autos do processo de dispensa, um comparativo
que demonstre que o preço do serviço contratado esteja de acordo com o praticado no
mercado, assim como a razão da escolha do fornecedor ou executante não foi plausível.
              3.1.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, quando da
dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso VIII, da Lei nº 8.666/93, faça constar
do processo licitatório justificativa do preço baseada em pesquisa de mercado, bem como
razão plausível para a escolha do fornecedor ou executante, conforme dispõe o art. 26,
parágrafo único, inciso II, dessa mesma lei.
              3.1.6.Provável benefício da proposta: realização de dispensa de licitação em
conformidade com as disposições da Lei nº 8.666/93.
              3.2.Inconsistência no Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99.
              3.2.1.Situação Encontrada: o Projeto Básico propõe a locação de 182
microcomputadores e 106 impressoras pelo MDIC, haja vista que os equipamentos
pertencentes ao órgão, àquela época, não eram suficientes para atender às necessidades
cada vez crescentes dos usuários. Tal projeto, entretanto, não chega a cogitar a
possibilidade de compra dos referidos equipamentos, apresentando a locação como solução
única para as necessidades do Ministério.
              3.2.1.1.Um Projeto Básico consistente deve demonstrar as vantagens da
solução técnica adotada, abordando aspectos quanto à economicidade e adequação ao
interesse público. Nesse sentido, o mencionado Projeto Básico propicia dúvidas quanto à
conveniência e oportunidade de se locar equipamentos de informática, quando, a princípio,
poderiam ter sido comprados. Tanto isso é verdade, que recentemente o próprio Ministério
realizou licitação (Pregão Eletrônico nº 15/2002) na área de informática, porém, desta vez,
não para locação, mas para aquisição de microcomputadores e impressoras.
              3.2.2.Critério: artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93.
              3.2.3.Evidências: Projeto Básico referente à Concorrência nº 02/99 (fls. 08/13,
Anexo I).
3.2.4.Conclusão: o Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99 não
apresenta informações sobre as vantagens de se locar, em vez de comprar, os equipamentos
de informática que menciona, deixando, assim, de demonstrar a economicidade dos serviços
de locação e sua adequação ao interesse público.
             3.2.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em atenção
ao disposto no artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93, faça constar nos projetos
básicos referentes a locações de equipamentos, em especial os de informática, informações a
respeito da economicidade de se efetuar tais locações em comparação com a possibilidade
de aquisição dos equipamentos.
             3.2.6.Provável benefício da proposta: sujeitar as aquisições de serviços de
locação de equipamentos aos aspectos da economicidade e adequação ao interesse público.
             3.3.Utilização de empregados da Poliedro na execução de atividades não
abrangidas pelo objeto do Contrato nº 17/98.
             DADOS DO PROCESSO RELACIONADO AO ACHADO
             CONTRATADA: Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda.
             PROCESSO: 52000.001193/97-25.
             OBJETO: prestação de serviços técnicos de informação e informática nos órgãos
da administração direta do MDIC, localizados em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ.
             MODALIDADE DE LICITAÇÃO: Concorrência.
             CONTRATO: n° 17/98.
             3.3.1.Situação Encontrada: verificamos que, nos anos de 2001 e 2002, alguns
empregados de nível superior da Poliedro foram designados para exercer atividades em
setores - Secretaria Executiva, Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração,
Coordenação-Geral    de   Recursos    Humanos,       Coordenação-Geral    de   Serviços   Gerais,
Coordenação-Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças - cujas atribuições principais
não estavam relacionadas com o objeto do contrato. A partir de março de 2003, medidas
corretivas foram adotadas, não se constatando, nas relações referentes a esse mês e aos
meses de abril e maio (fls. 82/90 do Anexo I), ocorrências dessa espécie. Os empregados da
contratada que ainda continuam nos referidos setores são de nível médio (Técnicos em
Processamento de Dados) e possuem atribuições de menor complexidade, razão pela qual
entendemos que possam prestar serviços nos locais em que se encontram atualmente.
             3.3.2.Critério: Projeto Básico (fls. 228/251 do Anexo I), Contrato nº 17/98 (fls.
262/274 do Anexo I) e Regimento Interno do Ministério (fls. 126/131).
             3.3.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro, no período de janeiro de
2001 a fevereiro de 2003, nas quais são informados os setores/unidades do Ministério que
em que cada um dos relacionados exerceu atividades (fls. 14/81 do Anexo I).
             3.3.4.Comentários   do   gestor:    o    Coordenador-Geral   de   Modernização    e
Informática informou (Memorando nº 336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal)
que não há procedimentos que regulamentem a escolha dos setores/unidades do MDIC em
que devem atuar os técnicos da Poliedro. Segundo ele, “as demandas são apresentadas e
considerando a particularidade de cada caso, torna-se mais produtivo o atendimento através
de técnico em regime de disponibilidade permanente, lotado no setor demandante.” O
referido coordenador, entretanto, não explicou satisfatoriamente quais são as atividades
desenvolvidas nas dependências dos setores retro citados.
              3.3.5.Conclusão: há evidências suficientes para se concluir que os serviços
prestados por alguns empregados da Poliedro não estavam relacionados com o Contrato nº
17/98. Em que pese esse fato, percebemos que a grande maioria desses técnicos
encontrava-se na Coordenação-Geral de Modernização e Informática e em outros setores
com funções ligadas à área de informática e tecnologia, realizando atividades relacionadas ao
objeto contratual. Ressalte-se, também, que, a partir de março de 2003, medidas corretivas
foram adotadas, não se verificando, nas relações referentes a esse mês e aos meses de abril
e maio, ocorrências dessa espécie.
              3.3.5.1.Oportuno, aqui, informar que o Contrato nº 17/98 já foi analisado no TC
016.068/1999-8, que trata de auditoria realizada no MDIC durante o período de 16/11/1999
a 28/01/2000, com vistas a avaliar a legalidade de contratos de Consultoria celebrados pelo
Ministério. Uma das ocorrências constantes do Relatório de Auditoria (fls. 01/57 do TC
016.068/1999-8) foi a de que o MDIC, mediante a realização de contratos de serviços - entre
os quais o retro mencionado - promoveu a execução indireta de atividades inerentes às
categorias profissionais pertencentes aos quadros da Administração, sendo esse um dos
fatos que motivou a audiência dos responsáveis naqueles autos. Assim, considerando que o
TC 016.068/1999-8 - cujos autos atualmente se encontram no Gabinete do Ministro-Relator
- ainda não foi apreciado pelo Tribunal, deixamos, nessa oportunidade, de analisar essa
mesma questão no presente relatório, para nos atermos apenas ao aspecto pertinente à
inobservância do objeto do Contrato nº 17/98.
              3.3.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de evitar que os empregados de firmas contratadas para prestar serviços
terceirizados venham a executar atividades não previstas no respectivo contrato.
              3.3.7.Provável benefício da proposta: evitar que se utilizem empregados de
prestadoras de serviços terceirizados na execução de atividades não abrangidas pelo objeto
contratual.
              3.4.Descumprimento de exigência estabelecida no Projeto Básico referente ao
Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma Poliedro Informática, Consultoria e
Serviços Ltda.
              3.4.1.Situação Encontrada: conforme exigência do Projeto Básico (fls. 248 do
Anexo I), os empregados da contratada designados para determinadas atividades, entre elas
a de Análise de Sistemas, deveriam possuir 3º grau, como nível de formação mínimo.
Entretanto,   analisando-se   os   currículos   entregues   pela   administração   do   Ministério,
verificamos que os empregados a seguir relacionados, apesar de não atenderem ao
mencionado requisito, foram designados para o exercício dessas atividades:
              VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
              3.4.1.1.Excetuado o Sr. Henrique Ramiro Viegas do Nascimento, verificamos
que os demais (ver listagem às fls. 88/90 do Anexo I) ainda prestam serviços ao MDIC, na
qualidade de empregados da Poliedro.
3.4.2.Critério: quadro intitulado “Nível de Formação dos Recursos Humanos
para Atribuições Técnicas”, constante do Projeto Básico que integra o Contrato nº 17/98 (fls.
248 do Anexo I).
             3.4.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro (fls. 14/90 do Anexo I) e
respectivos currículos (fls. 157/196 do Anexo I).
             3.4.4.Comentários do gestor: conforme as explicações apresentadas pelo
Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 104 do vol. principal), o exame dos
currículos apresentados leva em consideração o grau de conhecimento dos candidatos,
aderência aos objetivos do trabalho a ser realizado, experiência e participação em cursos
técnicos. O coordenador acrescenta ainda (fls. 106 do vol. principal): “não obstante a
exigência de nível mínimo de formação contida no Projeto Básico, (...) pode-se afirmar que
atuam no mercado de informática profissionais com significativa experiência profissional e
técnica, (...) os quais, entretanto, ou não têm formação superior ou estão cursando
faculdades.” Assim, conclui ele, a exigência contratual de nível superior para determinadas
atribuições é despropositada.
             3.4.5.Conclusão: descumpriu-se a exigência, contida no Projeto Básico, de
qualificação mínima exigida para a aceitação, no MDIC, de empregados da contratada.
Quanto ao alegado despropósito dessa exigência, trata-se de questão que deveria ter sido
analisada quando da elaboração do Projeto Básico.
             3.4.5.1.Confrontando-se as relações de empregados (fls. 14/90 do Anexo I)
com o currículos apresentados pelo Ministério (fls. 157/196 do Anexo I), somos levados a
concluir que o MDIC, enquanto efetuava pagamentos por serviços cuja execução requeria
(Projeto Básico, fls. 248 do Anexo I) a disponibilização de profissionais de nível superior, em
contrapartida recebia da Poliedro, em diversos casos, profissionais sem essa qualificação
exigida (ver quadro no subitem 3.4.1.), o que possivelmente prejudicou o contratante (a
qualidade dos serviços diminui quando o nível de qualificação dos empregados é inferior ao
esperado) e beneficiou a contratada (os salários pagos a profissionais de nível médio
freqüentemente são menores que os pagos aos de nível superior).
             3.4.5.2.Cabe ressaltar que o Ministério aparentemente não atentou para a
existência desse eventual prejuízo. Além do mais, os elementos constantes dos documentos
fornecidos pela Administração durante os trabalhos de campo não permitiram à equipe de
auditoria concluir quanto à ocorrência efetiva de prejuízo decorrente da situação vertente,
bem como quanto ao seu respectivo montante. Esclareça-se, ainda, que a relação constante
do subitem 3.4.1. não é exaustiva, podendo haver outros empregados que, durante a
execução do contrato, não atendiam às qualificações exigidas para as respectivas
atribuições: primeiro, porque, apesar de a execução do contrato ter se iniciado em 1998, o
exame dos currículos pela equipe restringiu-se aos anos de 2001 a 2003 (ver Ofício de
Requisição nº 04/2003, fls. 70 do vol. principal); segundo, porque, mesmo em relação a
esse período, não foram apresentados alguns currículos.
             3.4.5.3.Assim, além da evitar que situações como essa venham a ocorrer
futuramente, o Ministério deverá adotar medidas com vistas a avaliar os eventuais prejuízos
decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se pagar, por
esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -, adotando as
medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que, porventura,
venham a ser considerados como indevidamente pagos.
             3.4.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de:
             3.4.6.1.assegurar que os empregados da Poliedro que prestam ou venham a
prestar serviços no Ministério atendam aos requisitos de qualificação mínima estabelecidos
no Projeto Básico correspondente ao Contrato nº 17/98;
             3.4.6.2.avaliar os eventuais pagamentos a maior efetuados em favor da
Poliedro - decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se
pagar, por esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -,
adotando as medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que
venham a ser considerados como indevidamente pagos.
             3.4.7.Provável benefício da proposta: vincular a execução do contrato aos
requisitos estabelecidos no Projeto Básico, assegurando a qualidade na prestação de serviços
terceirizados.
             3.5.Disponibilização de técnicos da Poliedro à ANCINE, contrariando os termos
do Contrato nº 17/98, do Projeto Básico e do Edital de Licitação nº 01/97.
             3.5.1.Situação Encontrada: verificamos que a Agência Nacional do Cinema
(Ancine) beneficia-se de serviços prestados pelos técnicos da Poliedro. Até o final de 2002,
tais serviços foram pagos pelo MDIC com fundamento no Convênio nº 001/2002, celebrado
entre a Agência e o Ministério, em 22/07/2002, com o objetivo de proporcionar a cooperação
na compra de bens e na contratação de serviços de interesse mútuo das partes. O prazo do
convênio, entretanto, venceu em dezembro de 2002, não sendo renovado. Em que pese esse
fato, os técnicos da Poliedro continuaram prestando serviços à Ancine, conforme se verifica
nas Relações de Empregados relativas aos meses de janeiro a maio de 2003 (fls. 77/90 do
Anexo I).
             3.5.1.1.Não consideramos regular a situação ora exposta, visto que o Contrato
nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a referida firma, contempla a prestação de serviços
somente em entidades da administração direta do contratante. Da mesma forma também
dispõem o Projeto Básico e o Edital de Licitação nº 01/97, aos quais está vinculado o
contrato.
             3.5.2.Critério: item 15.1 do Edital de Licitação nº 01/97 (fls. 225 do Anexo I),
Projeto Básico (fls. 250 do Anexo I) e cláusula primeira do Contrato nº 17/98 (fls. 262 do
Anexo I).
             3.5.3.Evidências:   Relação   de   empregados    da   Poliedro   que   prestam   ou
prestavam serviços no MDIC (fls. 69/90 do Anexo I) e informações prestadas pelo
Coordenador-Geral    de   Modernização     e    Informática   mediante    o    Memorando      nº
336/CGMI/SPOA-MDIC, de 24/06/2003 (fls. 104/110 do vol. principal).
             3.5.4Comentários    do   gestor:   o   Coordenador-Geral    de    Modernização    e
Informática informa que a interrupção do apoio que vem sendo dado à Ancine inviabilizaria
totalmente o funcionamento daquela entidade, motivo pelo qual os empregados da Poliedro
continuam prestando serviços à Agência. Esclarece ainda o referido coordenador que o
Convênio nº 001/2002 encerrou-se em dezembro de 2002 sem ser renovado.
3.5.5.Conclusão: é irregular a prestação de serviços de técnicos da Poliedro em
favor da Ancine, sob o amparo do Contrato nº 17/98, cuja cláusula primeira prevê a
prestação de serviços, pela contratada, somente em favor dos órgãos da administração
direta do contratante. Para corrigir essa situação, necessário se faz interromper a prestação
de serviços, pelos empregados da Poliedro, na Agência. Essa medida, a princípio, não
acarreta prejuízos à Ancine, que possui autonomia para promover licitações, assinar
contratos e ordenar despesas, a teor dos artigos 9º e 10 da Medida Provisória nº 2.228-1, de
06/09/2001.
              3.5.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
providências no sentido de interromper a prestação de serviços, por empregados da Poliedro,
à Ancine, em atenção ao disposto na Cláusula Primeira do Contrato nº 17/98, no item 15.1
do Edital referente à Concorrência nº 01/97 e no Projeto Básico em anexo a esse edital.
              3.5.7.Provável benefício da proposta: impedir o descumprimento de disposições
editalícias e de cláusulas contratuais.
              3.6.Pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada houvesse
efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados que prestaram
serviços no MDIC.
              3.6.1.Situação   Encontrada:   nos   processos   de   pagamento     referentes    à
execução, nos anos de 1998 a 2001, do Contrato nº 17/98, não foram encontrados os
comprovantes de recolhimento dos encargos sociais devidos pela Poliedro, relativamente aos
empregados que prestavam serviços no MDIC. Já em 2002, as Guias de Recolhimento do
FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP) foram juntadas ao processo de pagamento
correspondente (fls. 424/433 do Anexo II; fls. 527/535 e 548/555 do Anexo III), porém
somente em relação a alguns meses de competência (março, outubro e novembro).
              3.6.1.1.A situação vertente contraria o disposto no parágrafo segundo da
cláusula quinta do referido contrato, que estabelece o seguinte:
              'O   pagamento    somente   poderá   ser   efetuado   após   a   comprovação     do
recolhimento das contribuições sociais, correspondente ao mês da última competência
vencida, compatível com o declarado, e após verificada a consulta ‘on line’ ao SICAF.'
              3.6.1.2.Tal dispositivo contratual protege o contratante contra eventual prejuízo
decorrente da assunção de ônus relacionado às obrigações sociais da empresa contratada.
Isso porque o art. 71, § 2º, da Lei nº 8.666/93, atribui à Administração Pública
responsabilidade solidária com o contratado em relação aos encargos previdenciários
resultantes da execução contratual. Há também o inciso IV do Enunciado TST nº 331, cujo
teor dispõe que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica na responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações,
inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas,
das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da
relação processual e constem também do título executivo judicial.
              3.6.1.3.Observe-se ainda que o Tribunal já firmou entendimento (Decisão nº
705/1994-Plenário, TC 020.032/93-5) no sentido de que, 'nos contratos de execução
continuada ou parcelada, a cada pagamento efetivado pela administração contratante, há
que existir a prévia verificação da regularidade da contratada com o sistema da seguridade
social, sob pena de violação do disposto no § 3º do art. 195 da Lei Maior'.
                3.6.1.4.Tal entendimento também ampara-se no disposto no art. 55, inciso
XIII, da Lei nº 8.666/93, segundo o qual é cláusula necessária dos contratos 'a obrigação do
contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as
obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na
licitação'.
                3.6.2.Critério: art. 195, § 3º da CF; art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93;
Decisão nº 705/1994-Plenário; parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98;
                3.6.3.Evidências: Processos de pagamento nºs. 52000.002842/2002-70 (fls.
279/404 do Anexo II), 52000.002721/2001-47 (fls. 405/479 do Anexo II e fls. 480/580 do
Anexo III), e informações apresentadas, em 25/06/2003, pela Coordenadora de Execução
Orçamentária e Financeira (fls. 113/114 do vol. principal).
                3.6.4.Comentários do gestor: a Coordenadora de Execução Orçamentária e
Financeira informou o seguinte (fls. 114 do vol. principal): 'Esta administração não recebe e
nem tem a guarda das guias de recolhimento do INSS da empresa Poliedro, em que pese já
tenha sido solicitada à mesma que as encaminhasse juntamente com as Faturas. Na falta de
atendimento ao pleito, foram considerados suficientes, para processar os pagamentos
relativos     aos    serviços     executados,    os   procedimentos     acima   descritos   [consulta   da
regularidade        fiscal   da   contratada    no    SICAF].   Mesmo   estando    a   referida   empresa
inadimplente, a suspensão do pagamento não tem amparo legal, aplicando-se sim, as
penalidades previstas em lei, ou seja, comunicação por escrito para regularização da
pendência, concedendo prazo para regularizar ou informar o motivo da não regularização,
multa e em seguida a rescisão do contrato.'
                3.6.5.Conclusão: a administração do Ministério não vem observando o disposto
no parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98 e nas demais normas e
jurisprudência citadas no subitem 3.6.2. Ressalte-se que a consulta ao SICAF não afasta a
obrigação da contratada de comprovar o recolhimento dos encargos sociais, a teor do
mencionado dispositivo contratual.
                3.6.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em
observância ao art. 195, § 3º, da CF, art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, Decisão TCU nº
705/1994-Plenário e parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98, somente
efetue pagamento em favor da Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. após a
comprovação, por essa firma, do recolhimento das contribuições sociais correspondentes aos
empregados que prestam serviços no Ministério, fazendo o mesmo em relação aos demais
contratos de prestação de serviços.
                3.6.7.Provável benefício da proposta: impedir a eventual responsabilização da
administração pelo recolhimento de obrigações sociais devidas pelas firmas contratadas que
prestam serviços terceirizados, assim como fazer com que a legislação, a jurisprudência e o
dispositivo contratual mencionados no subitem 3.6.2. sejam cumpridos.
                3.7.Ingerência da administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a
prestação de serviços no MDIC.
3.7.1.Situação      Encontrada:     o   Coordenador-Geral       da     CGMI   (Memorando
336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal) declarou que a escolha dos
empregados da Poliedro para prestação de serviços no MDIC se dá de acordo com a
solicitação da unidade do Ministério interessada, a qual encaminha informalmente à empresa
o currículo do técnico a ser contratado. A empresa, por sua vez, contrata os técnicos que são
indicados dessa forma.
                3.7.1.1.A escolha, ainda que de maneira informal e indireta, de empregados da
Poliedro pela administração do MDIC, além de não estar prevista no Contrato nº 17/98,
constitui interferência indevida no gerenciamento dos recursos humanos da contratada. A
seleção de empregados é prerrogativa inerente ao empregador e constitui elemento
característico da relação trabalhista, da qual não participa o Ministério. Nesse sentido,
destaque-se a lição de Francisco Antônio de Oliveira (citada no voto condutor da Decisão nº
740/2002-Plenário, TC 014.888/2001-3), para quem a terceirização é o 'liame que liga uma
empresa tomadora à empresa prestadora de serviços, mediante contrato regulado pelo
direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade de realizar serviços coadjuvantes
da atividade fim, por cuja realização somente responde a empresa prestadora de serviço,
não tendo a empresa tomadora qualquer possibilidade de ingerência na mão-de-obra da
empresa       prestadora.'   (Da    Terceirização   e   da   Flexibilização    como     Estágios   para   a
Globalização. ADV Advocacia Dinâmica: Seleções Jurídicas 10/97, vol. 17, p. 28).
                3.7.1.2.Assim, concluímos pela irregularidade do procedimento ora comentado,
não sendo possível, entretanto, definir os responsáveis pelos encaminhamentos dos
currículos, que eram efetuados de maneira informal.
                3.7.2.Critério: Contrato nº 17/98, conceito doutrinário de terceirização e
princípio da impessoalidade.
                3.7.3.Evidências: Memorando 336/CGMI/SPOA-MDIC (fls. 104/110 do vol.
principal).
                3.7.4.Conclusão: à vista das informações prestadas pelo Coordenador-Geral de
Modernização e Informática, a administração do Ministério influenciava e influencia na
escolha dos técnicos a serem contratados pela Poliedro para prestação de serviços no órgão.
                3.7.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de evitar qualquer forma de interferência do Ministério, ou seus
servidores, no gerenciamento dos recursos humanos pertencentes às firmas terceirizadas,
em especial, a consistente na indicação dos empregados que devem ser contratados por tais
firmas para prestarem serviços no âmbito do Ministério.
                3.7.6.Provável benefício da proposta: garantir a observância do princípio da
impessoalidade,      bem     como    possibilitar   o   exercício,   pelas    firmas    terceirizadas,   das
prerrogativas inerentes à condição de empregadoras, em especial, a relativa à escolha de
seus empregados.
                APURAÇÃO DA DENÚNCIA RELATIVA AO TC 006.533/2003-0
                4.1.HISTÓRICO
                4.1.1.Antes do início da auditoria, foi protocolada denúncia relativa a supostas
irregularidades praticadas no âmbito do MDIC, objeto do TC 006.533/2003-0. A denúncia
centra-se no relato de fatos relacionados à execução do Contrato nº 17/98, celebrado com a
firma Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., para prestação de serviços técnicos
na área de informática. Mediante o despacho de fls. 01 dos autos daquele processo, o
Ministro-Relator entendeu preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235
do Regimento Interno, razão pela qual determinou a autuação e imediata instrução da
denúncia.
                4.1.2.A instrução inicial foi, então, realizada, às fls. 40/44 daqueles autos, pelo
assessor do titular desta unidade técnica, o qual analisou detidamente os fatos narrados na
denúncia e propôs, ao final, a apuração dos fatos no âmbito desta auditoria, proposta essa
que obteve, respectivamente, às fls. 45 e 46 do TC 006.533/2003-0, a concordância do
Secretário da 5ª Secex e do Ministro-Relator.
                4.1.3.Em decorrência disso, a equipe de auditoria, durante os trabalhos de
campo, buscou elementos que pudessem esclarecer as questões levantadas na peça de
denúncia, relacionadas a supostas irregularidades praticadas durante a execução do Contrato
nº 17/98, que já foi objeto de análise em itens anteriores do presente relatório (ver subitens
3.3. a 3.7.). São elas:
                a)Indicação de empregados da Poliedro pela administração do MDIC: o Sr. José
Oswaldo da Silva, durante a sua gestão à frente da Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração, teria diversas vezes indicado quais pessoas a Poliedro deveria
contratar para prestar serviços ao MDIC.
                b)Prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados
com o objeto do Contrato nº 17/98: diversos empregados da Poliedro desenvolveriam, no
MDIC, atividades nas áreas de planejamento e apoio administrativo do Gabinete da
Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA.
                c)Pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas
fiscais frias: os salários de vários empregados da Poliedro não seriam pagos por meio de
crédito em folha de pagamento e sim mediante a apresentação de notas fiscais frias de
serviços, emitidas contra a Poliedro por outras firmas, as quais apenas formalmente seriam
as beneficiárias de tais pagamentos.
                d)Desenvolvimento,     pela   firma   Poliedro,   do   Sistema   de   Informações
Orçamentárias e Financeiras - SIOFI, o qual consistiria em adaptação de sistema existente
em outro Ministério: o sistema teria sido desenvolvido pelo Sr. Cláudio Sardinha, empregado
da Poliedro, mediante uma adaptação de um sistema existente no Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento.
                4.1.4.Além destas, outras questões foram levantadas na peça denunciatória,
entretanto, ou não se referiam exatamente a irregularidades ou não estavam acompanhadas
de elementos suficientes, razões pelas quais não foram objeto de investigação pela equipe
de auditoria.
                4.2ANÁLISE
                4.2.1.A seguir, apresentamos a análise das questões elencadas no subitem
4.1.3. supra.
                4.2.2.Item a: os trabalhos de campo culminaram no achado de auditoria
descrito no item 3.7. deste relatório, o qual consiste na conclusão de que o MDIC interferia
indevidamente na escolha daqueles que deveriam ser contratados pela Poliedro para prestar
serviços no âmbito do Ministério. No subitem 3.7.5., encontra-se a proposta de determinação
pertinente a esse achado.
             4.2.3.Item b: apuramos que diversos empregados da Poliedro desenvolviam
atividades não relacionadas com o objeto do Contrato nº 17/98. A análise pormenorizada
dessa situação encontra-se no item 3.3. deste relatório, tendo sido proposta determinação.
             4.2.4.Item c: a situação descrita diz respeito à forma de pagamento adotada
pela Poliedro em relação a alguns de seus empregados, notadamente aqueles que recebem
os maiores salários. Tais empregados, para receber o pagamento de sua remuneração,
necessitariam apresentar nota fiscal de prestação de serviços emitida por outras firmas
contra a Poliedro. Esta, por conseguinte, efetuaria o pagamento, tendo como beneficiário,
apenas formalmente, a empresa emitente da nota, pois, de fato, quem o recebe é o
empregado da Poliedro.
             4.2.4.1O esquema de pagamento descrito sugere a hipótese de que a empresa
que o adota esteja tentando ocultar o vínculo trabalhista existente entre ela e os
empregados pagos dessa forma, possivelmente com a intenção de evitar o recolhimento dos
encargos sociais previstos na legislação trabalhista e previdenciária (FGTS e contribuição
previdenciária). Reforçando essa hipótese, há o documento de fls. 153 do Anexo I - que
consiste em uma folha sem pauta e sem timbre, escrita a mão -encaminhado à equipe de
auditoria juntamente com o currículo da funcionária da Poliedro, Sra. Giovanna Scagliarini
Jardim. Nele, uma senhora chamada Ana Lúcia informa que “as admissões referentes são por
NF, e não por CLT”.
             4.2.4.2.Solicitamos então (Ofício de Requisição nº 09/2003, fls. 76/79 do vol.
principal) à administração do MDIC esclarecimentos sobre o vínculo de trabalho existente
entre a Poliedro e os técnicos tidos como empregados desta firma, assim como manifestação
a respeito do documento referido na parágrafo anterior. Em resposta (Memorando nº
335/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 112 do vol. principal), o Coordenador-Geral de Modernização e
Informática explicou que não há previsão contratual que torne possível ao contratante
verificar as condições em que são contratados os técnicos da Poliedro que prestam serviços
no Ministério. Quanto ao documento encontrado em anexo ao currículo da funcionária
Giovanna Scagliarini Jardim, o coordenador julgou ser despacho interno de autoria de
empregado da área de pessoal da empresa Poliedro, versando sobre orientações para a
contratação da referida funcionária. Por fim, acrescentou que não cabe qualquer ingerência,
por parte do Ministério, no conteúdo desse documento.
             4.2.4.3.De fato, no Contrato nº 17/98 não há cláusula prevendo a possibilidade
de fiscalização, pelo contratante, das condições de admissão e pagamento dos empregados,
adotadas pela Poliedro. Como conseqüência, esta não é obrigada a apresentar a carteira de
trabalho assinada de cada técnico que inicia a prestação de serviços no MDIC e as folhas de
pagamento periodicamente emitidas.
             4.2.4.4.Conclui-se, então, que o conhecimento do suposto esquema de
pagamento de empregados mediante a apresentação de notas fiscais frias não estaria ao
alcance da administração do MDIC. Tais circunstâncias também impediram que a equipe de
auditoria obtivesse os documentos necessários ao esclarecimento do caso, tais como as
folhas de pagamento emitidas pela prestadora de serviços.
4.2.4.5.Assim, consideramos prejudicada a possibilidade de se afirmar, com
plena convicção, que a contratação e o pagamento de empregados da Poliedro mediante a
apresentação de notas fiscais frias tenha efetivamente ocorrido. Para tanto, seria necessário
obtermos acesso às folhas de pagamento emitidas pela firma em questão e confrontá-las
com as relações de empregados que se encontram no Anexo I ao presente processo.
             4.2.4.6.Como esses documentos encontram-se na empresa e não no MDIC,
entendemos que a melhor solução a ser adotada é o envio das informações constantes
desses autos à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal, para que sejam tomadas
as providências cabíveis.
             4.2.5.Item d: verificamos que a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e
Administração (SPOA/MDIC), após levantamento - realizado pelo Coordenador-Geral de
Modernização e Informática, Sr. José Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001,
fls. 581/584 do Anexo III) - de diversas falhas e irregularidades supostamente cometidas
durante a execução do contrato com a Poliedro, instaurou Sindicância e, posteriormente,
Processo Administrativo Disciplinar para apuração dos fatos, sendo que esses procedimentos
se desenrolaram nos autos do Processo nº 17109/2001-79.
             4.2.5.1.Algumas dessas falhas e irregularidades se referem ao desenvolvimento
do SIOFI, porém diversas outras questões foram apuradas no decorrer dos trabalhos de
sindicância. Dado que essas questões fazem parte do escopo da auditoria, a presente análise
abordará os fatos - somente os relevantes - objeto do referido processo apuratório.
             4.2.5.2.Antes,   porém,   de   listarmos   as   ditas   falhas   e   irregularidades,
entendemos oportuno tecer algumas considerações sobre a forma de execução de serviços
terceirizados mediante o Contrato nº 17/98.
             4.2.5.3.A firma Poliedro presta ao MDIC serviços nas áreas de informática e
informação, mediante a alocação de pessoal na estrutura física do Ministério localizada em
Brasília e no Rio de Janeiro. Conforme a cláusula segunda do contrato, uma parte desses
serviços é de natureza contínua (digitação, suporte, comunicação de dados de redes,
processamento de dados, manutenção de sistemas implantados e as respectivas supervisões
técnicas e operacionais) e a outra é de natureza sazonal ou aleatória (temporária), destinada
ao atendimento de demandas específicas (desenvolvimento de sistemas, treinamentos
técnicos, serviço técnico especializado em informação e as respectivas supervisões técnicas e
operacionais). Geralmente, tais serviços temporários vêm, no decorrer da execução do
contrato, se traduzindo no desenvolvimento de sistemas específicos, a exemplo do SIOFI.
             4.2.5.4.Quanto à forma de execução e medição dos serviços prestados, o
contrato fixa um determinado número de horas a serem cumpridas mensalmente por cada
categoria de empregados (no total, são 13, entre as quais há Analistas de Sistemas,
Administradores de Dados, Operadores de Microcomputador, entre outras categorias). O
número de horas mensais trabalhados e os respectivos valores unitários variam de uma
categoria para outra e são a base para a definição do valor a ser pago, mensalmente, à
contratada. Isso se aplica tanto aos serviços contínuos e rotineiros como aos serviços
temporários, inclusive o de desenvolvimento de sistemas. Assim, quando um sistema é
formulado, o contratante paga as horas de trabalho destinadas ao seu desenvolvimento e
não o sistema em si, sem prejuízo, evidentemente, da verificação da conformidade dos
serviços com as solicitações feitas pelo contratante.
             4.2.5.5.No caso específico de formulação de sistemas, verificamos que a rotina,
estabelecida no MDIC, para o desenvolvimento de cada um deles seria a seguinte:
             a)o MDIC solicita à Poliedro a elaboração de projeto sobre determinado
sistema;
             b)a Poliedro elabora o projeto e o apresenta ao MDIC;
             c)o MDIC autoriza o início do desenvolvimento dos sistemas mediante a
Emissão de Autorização de Execução de Serviços - AES, que possui, entre outros, os
seguintes campos: especificação dos serviços a serem executados; prazo de execução;
período de execução; datas para emissão, pelo gestor do contrato, de Relatórios de
Acompanhamento e Controle - RACs (parciais e finais); e autorização da execução dos
serviços, geralmente assinada pelo gestor do contrato e pelo Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração;
             d)emissão,    pela   Poliedro,   dos   RACs,    parciais   e   finais,   relativos   ao
desenvolvimento dos sistemas, nas épocas assinaladas nas AESs, contendo as seguintes
informações, entre outras: os quantitativos de horas, por cada categoria de serviços,
cumpridas com a finalidade de desenvolver o sistema; as atividades executadas no período a
que se refere o relatório; eventuais pendências ou dificuldades registradas no decorrer da
fase de desenvolvimento de sistema; e a aprovação, com ou sem restrições, do RAC pelo
gestor do contrato;
             4.2.5.6.Além desses documentos, emite-se o Boletim de Medição de Serviços -
BMS, que especifica os número de horas cumpridas por cada categoria e os valores totais
devidos pela prestação de serviços em um determinado mês. A diferença desse documento
para o RAC é que este apresenta os dados específicos de cada AES emitida, enquanto o BMS
apresenta o total de horas a serem pagas, englobando todas as AES emitidas.
             4.2.5.7.Cabe ressaltar que os sistemas, em regra, demoram mais de um mês
para serem desenvolvidos. Ainda assim, por se tratar de contrato de serviços estipulado em
horas mensais a serem prestadas pelos empregados da contratada em favor do MDIC
(conforme já se explicou anteriormente neste relatório), este último efetua o pagamento dos
serviços parciais de desenvolvimento dos sistemas, com base nos quantitativos de horas
trabalhadas informados nos RACs e BMSs, independentemente de o sistema só vir a ser
concluído em momento posterior.
             4.2.5.8.Dito isso, passaremos a listar e analisar os fatos relevantes objeto das
investigações levadas a termo pela Comissão de Sindicância e, posteriormente, pela
Comissão de Processo Administrativo Disciplinar.
             a)Termos     de   Referência   (projetos   de   desenvolvimento     de   sistemas)   e
Autorizações de Execução de Serviços (AESs) sem especificação dos custos e/ou não
datados;
             4.2.5.9.A Comissão de Sindicância verificou que as AESs nºs. 001/99, 002/99,
003/99, 004/99, 001/00 e 002/00 (fls. 587/606 do Anexo III), bem como os Termos de
Referência nºs. 1360/99, 1398/99 e 1439/99, não especificam os custos de execução dos
serviços a que estão associadas. Além disso, o Termo de Referência nº 1398/99 não está
datado.
             4.2.5.10.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou os
responsáveis em relação à ocorrência vertente. Concluiu ela, em seu relatório final (fls. 1705
e 1707 do Anexo IX), que os Termos de Referência retro mencionados continham elementos
técnicos e proposta financeira, bem como que a ausência de dados sobre os custos na AES
nº. 001/99 estaria justificada por tratar de serviços de natureza contínua, não tendo,
segundo a comissão, como se mensurar antecipadamente os serviços relacionados.
             4.2.5.11.Nosso entendimento é de que, apesar da importância das AESs e dos
Termos de Referência no contexto dos controles necessários à execução dos serviços pela
Poliedro, não constituem falhas graves a não-especificação de custos e a falta de data em
um desses termos. Se por um lado é conveniente estabelecerem-se os valores que serão
pagos por cada atividade a ser realizada, por outro, verifica-se que tais valores são de
natureza apenas estimativa, pois o parâmetro de medição de serviços prestados - e,
consequentemente, dos valores a serem pagos mensalmente -, a teor do contrato, é a
quantidade efetiva de horas trabalhadas pelos empregados no MDIC. Além disso, os
relatórios finais das duas comissões apresentam sugestões de melhoria dos controles
contratuais, o que, nesse caso, já é satisfatório.
             b)Colocação no MDIC, pela Poliedro, de empregado cujo grau de escolaridade
não atende ao disposto no Projeto Básico referente ao Contrato nº 17/98;
             4.2.5.12.A Comissão de Sindicância apurou que o Sr. Cláudio César Sardinha do
Amaral, empregado da Poliedro, prestava serviços ao MDIC sem possuir a qualificação
mínima estabelecida no Projeto Básico.
             4.2.5.13.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, por outro lado, não
indiciou os responsáveis em relação a essa questão, bem como, sobre ela, não se manifestou
de forma circunstanciada no relatório final (fls. 1697/1764 do Anexo IX). O referido relatório
apenas contém recomendação à Administração do MDIC (fls. 1763 do Anexo IX) no sentido
de “atender o que determina o Anexo I do Projeto Básico do Edital, referente ao Quadro
‘Nível de Formação dos Recursos Humanos para Atribuições Técnicas’ (...)”
             4.2.5.14.Convém observar que a situação vertente já foi por nós plenamente
analisada no subitem 3.4. deste relatório, constituindo um dos achados da auditoria.
Conforme ali mencionado, a irregularidade em questão se estende a outros empregados da
Poliedro, que não possuem a qualificação exigida para o cumprimento de suas atribuições.
             c)o SIOFI seria uma adaptação de outro sistema existente no Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA);
             4.2.5.15.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não se manifestou
sobre essa questão no relatório final (fls. 1705 e 1707 do Anexo IX). Entretanto, não
deixaremos de demonstrar nosso entendimento sobre a situação, tomando-se por base os
documentos encontrados nos autos do Processo Administrativo Disciplinar e juntados aos
presentes autos.
             4.2.5.16.Dito isso, verificamos que próprio solicitante do SIOFI, Sr. Júlio César
de Oliveira de Albuquerque Pereira, confirmou, em depoimento prestado à Comissão de
Sindicância (fls. 1318/1323 do Anexo VII), que esse sistema foi desenvolvido a partir do
SIOR (Sistema de Informações Orçamentárias), pertencente ao MAPA. Segundo o depoente,
este Ministério havia cedido ao MDIC as fontes do SIOR, para adaptação. Como prova disso,
apresentou o Ofício nº 007, de 04/10/2001 (fls. 1391/1392 do Anexo VII), do então
Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do MAPA, Sr. Neuton de Faria
Soares, que expressa o seguinte: '(...) informamos que este Sistema [SIOR] foi colocado à
disposição do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio - MDIC, com suas
respectivas fontes, em 1999, para avaliação da possibilidade de implantação com
readequação e desenvolvimento de módulos específicos, para atendimento das demandas do
referido Ministério.'
               4.2.5.17.Assim, a princípio, não vislumbramos irregularidade na utilização do
SIOR como base para o desenvolvimento do SIOFI, à vista das informações passadas pelo
Sr.   Neuton   de   Faria   Soares.    Ademais,     pelas   informações constantes       dos   diversos
depoimentos prestados, o sistema não foi simplesmente copiado, tendo sido adaptado pela
Poliedro para - acredita-se - atender às necessidades do MDIC.
               4.2.5.18.Esclareça-se ainda que o MDIC não efetuou, em favor da Poliedro,
pagamentos pela disponibilização do sistema pertencente ao MAPA, o que seria indevido. Os
pagamentos feitos estão relacionados tão somente aos trabalhos dos empregados da referida
firma destinados a colocar o sistema disponibilizado em conformidade com as necessidades
do MDIC, segundo demostram os RACs constantes às fls. 821/822, 826/827, 833/834,
842/843. Além disso, tais documentos, destinados a informar as horas de serviços cumpridas
pelos mencionados empregados da contratada, estão devidamente assinados pelo gestor do
contrato, atestando, dessa forma, que os trabalhos de adequação do sistema original foram
realizados.
               d)o sistema SIOFI não teria sido utilizado após a sua conclusão, tendo-se,
ainda, questionado a necessidade de sua elaboração;
               4.2.5.19.A não-utilização do sistema foi levantada inicialmente pelo Sr. José
Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001 de 19/01/2001, fls. 581/584 do
Anexo III). Segundo ele, tal fato devia-se à adequação do SIOFI apenas ao orçamento de
1999, vez que seu desenvolvimento não levou em consideração 'os novos procedimentos a
serem adotados pelo MDIC, principalmente pela estrutura orçamentária do ano 2000 e sua
execução, cujas demandas já seriam plenamente atendidas pelos sistemas SIAFI e SIDOR.'
               4.2.5.20.Os vários depoimentos são divergentes quanto a essa questão,
havendo vários posicionamentos a respeito, os quais serão transcritos a seguir: (...)
               4.2.5.21.Sobre   a     implantação    ou     não   do   SIOFI,   nenhum   servidor   ou
responsável foi indiciado pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar. Esta, ao
analisar a questão no relatório final (fls. 1705 do Anexo IX), afirmou que 'o sistema foi
utilizado pelo próprio Subsecretário, como também pelo Sr. Silvino Hipólito da Silva Neto,
Chefe da Divisão de Execução Orçamentária e Financeira da CGSG (...).'
               4.2.5.22.Quanto ao nosso entendimento sobre o caso, podemos verificar que os
depoentes divergem nas suas declarações. Por um lado, as pessoas envolvidas com a
solicitação ou o desenvolvimento do sistema afirmaram que este foi utilizado, apontando os
supostos usuários. Por outro, há servidores que ora dizem que o sistema não foi utilizado,
ora apenas afirmam que desconhecem a sua utilização ou mesmo a sua implantação no
âmbito do Ministério.
              4.2.5.23.Essas    divergências   nos   impossibilitam   afirmar,   com   a    devida
segurança, como teria ocorrido a implementação do sistema SIOFI no MDIC - se é que
ocorreu -, por quanto tempo e por quantas pessoas teria sido utilizado e quais os motivos
que determinaram a descontinuidade de sua eventual utilização. Além do mais, as mudanças
ocorridas nos cargos de confiança do Ministério desde a época dos fatos, com a saída de
vários dos eventuais usuários citados pelo Sr. Cláudio Sardinha, prejudicou, durante a
auditoria, a apuração dos fatos mediante a realização de entrevistas.
              4.2.5.24.Quanto à alegada desnecessidade de elaboração do SIOFI (ver
depoimentos às fls. 926/928 e 929/932 do Anexo V) - que seria decorrente do fato de suas
funções já serem desempenhadas pelos demais sistemas do Governo Federal que tratam de
matéria orçamentária e financeira (SIDOR, SIAFI e do SIAFI Gerencial) -, a Comissão de
Processo Administrativo Disciplinar se manifestou nos seguintes termos (fls. 1705 do Anexo
IX):
              '(...) julgar um sistema como inadequado é muito subjetivo, pois, adequado
para uns pode não ser para outros (...). Se o sistema não estava adequado aos interesses da
nova administração e o foi para a administração anterior, cujos serviços executados pela
contratada não são motivos de dúvidas, e pelos quais foram pagos, resta a atual
administração resgatar o referido sistema, adequando-o de acordo com suas necessidades,
tendo em vista, que existe previsão contratual, inclusive com ônus para a contratada.
              Por oportuno, cabe ressaltar que a Comissão pode observar, através de
documentos acostados aos autos, que sistemas similares a esse estão sendo utilizados em
outros Ministérios (...)'
              4.2.5.25.Quanto    à nossa opinião, constatamos         que   é verdade      que   as
especificações contidas no Termo de Referência nº 1360/99 (fls. 995/1175 do Anexo VI) e na
AES nº 02/99 (fls. 587 do Anexo III), relativos ao SIOFI, dão conta de funções que, na
maioria, pelo menos, são desempenhadas por um ou mais dos três sistemas do Governo
Federal citados no parágrafo anterior. Entretanto, isso, por si só, não nos autoriza a concluir
que a elaboração do SIOFI tenha sido desnecessária, pois é preciso considerar ainda as
possíveis diferenças entre os sistemas em diversos aspectos (por exemplo, a forma de
processamento e apresentação de dados voltada para as necessidades específicas do Órgão).
Além do mais, o sobredito termo de referência deixa claro que o SIOFI não viria para
substituir os sistemas já existentes, mas para complementá-los, conforme se depreende dos
seguintes trechos (fls. 999 do Anexo VI): (...)
              4.2.5.26.Concluímos então que, das duas supostas irregularidades retro
comentadas - a desnecessidade de desenvolvimento do SIOFI e a falta de sua implantação e
utilização efetiva -, nenhuma foi efetivamente definida ou comprovada. O que podemos
afirmar é apenas que o referido sistema não se encontrava em operacionalização à época da
instauração dos procedimentos apuratórios pelo MDIC, tomando-se por base os diversos
depoimentos apresentados às duas comissões (a de Sindicância e a de Processo
Administrativo Disciplinar).
4.2.5.27.Assim, resta-nos propor que se determine à CGSG/MDIC a realização
de estudos sobre as possibilidades de aproveitamento do SIOFI, devendo a Administração
adotar as providências entendidas como pertinentes, caso seja encontrada qualquer
alternativa viável, oportuna e conveniente de aproveitamento a ser implementada.
                e)pagamento de etapas do desenvolvimento dos sistemas Data Warehouse e
Alice Web, que não teriam sido concluídos;
                4.2.5.28.Ambos os sistemas, cuja solicitação de desenvolvimento havia sido
formalizada mediante a emissão da AES nº 004/99, emitida em 30/04/99 (fls. 601/602 do
Anexo III), ainda não estavam concluídos à época da abertura da Sindicância, apesar do
terem sido pagas, em 1999, parcelas relativas a etapas de sua elaboração, no montante de
R$ 243.474,62.
                4.2.5.29.Segundo informações do atual Coordenador da CGMI (fls. 583 do
Anexo III), o Alice Web continuou a ser desenvolvido pela Poliedro, estando previsto que
entraria em operação em 01/10/2001 (fls. 907 do Anexo V). Quanto ao Data Warehouse,
não há notícias sobre a continuidade de seu desenvolvimento e a data provável de sua
conclusão.
                4.2.5.30.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, no relatório final
(fls. 1706 do Anexo IX), manifestou-se nos seguintes termos:
                '(...) a não conclusão do DW [Data Warehouse] prendeu-se a diversos fatores
alheios a vontade da Contratada, calcados não só nos depoimentos a seguir, como na falta
de interação entre as áreas envolvidas, em sucessivas mudanças de Coordenadores da
Coordenador-Geral de Modernização e Informática, na mudança de Secretário de Comércio
Exterior, bem como nas dificuldades apontadas no documento de fls. 1778 a 1884
[esclarecimentos prestados à Comissão pela Sr. Adriane Martins de Paula, fls. 1413/1419 do
Anexo VIII].'
                4.2.5.31.A referida comissão não se manifestou expressamente sobre o atraso
na conclusão do Alice Web, possivelmente porque tal fato não constou no relatório da
Comissão de Sindicância como questão a ser apurada (ver quadro de tipificação dos fatos às
fls. 787/790 do Anexo IV).
                4.2.5.32.E, efetivamente, constatamos que os depoimentos prestados às
comissões pelas pessoas envolvidas com o desenvolvimento dos sistemas, bem como as atas
da reuniões das quais participaram essas mesmas pessoas - em que pese não estarem tais
atas devidamente assinadas - revelam diversos fatores que teriam influenciado no atraso da
conclusão do Alice Web e na paralisação do desenvolvimento do Data Warehouse:
                4.2.5.32.1.divergências entre a unidade técnica do MDIC e a Secretaria de
Comércio Exterior, principal interessada nos sistemas (fls. 614 e 653 do Anexo III, fls. 907,
909, 916 e 922 do Anexo V, fls. 1422/1581 do Anexo VIII);
                4.2.5.32.2.discussão e alteração de características dos sistemas, após iniciados
os trabalhos de elaboração do Alice Web e do Data Warehouse, denotando a ausência de um
planejamento eficiente (fls. 921/922 do Anexo V, fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo
VIII);
4.2.5.32.3.atraso na transferência, ao MDIC, de dados encontrados no SERPRO
e na Secretaria da Receita Federal, bem como do implemento de determinadas condições
técnicas, com aquisição softwares específicos (fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo VIII);
             4.2.5.33.Em nossa análise, quanto aos dois primeiros fatores retro, está claro
que são evitáveis mediante a realização de um planejamento completo e fundamentado nas
necessidades dos usuários. Se bem planejado, o desenvolvimento de um sistema não precisa
ser objeto de divergências e mudanças que prejudiquem demasiadamente os andamento dos
trabalhos. Em relação ao último fator, acreditamos se tratar de situação para a qual não
concorreu a administração do MDIC, não obstante tenha, provavelmente, influenciado
negativamente no desenvolvimento dos trabalhos.
             4.2.5.34.Sendo somente essas as causas que encontramos para a situação em
apreço e considerando a manifestação, anteriormente mencionada, da Comissão de Processo
Administrativo Disciplinar, não vislumbramos qualquer conduta grave que tenha sido
responsável pelas dificuldades na elaboração dos dois referidos sistemas. Além disso, deve-
se notar que a não-conclusão deles nos prazos previstos não significa, necessariamente, a
perda dos trabalhos realizados. Tanto isso é verdade que o Alice Web continuou a ser
desenvolvido, conforme já mencionamos anteriormente. Em consulta ao site do Ministério
(www.desenvolvimento.gov.br), podemos, inclusive, constatar que o sistema apresenta-se
disponível aos interessados (fls. 1695/1696 do Anexo IX).
             4.2.5.35.Nada impede, portanto, que o Data Warehouse venha a ser concluído -
se ainda não o foi -, trazendo, consequentemente, benefícios à Administração Pública. Além
do mais, os pagamentos feitos em 1999, no montante de R$ 243.474,62, a princípio foram
devidos, vez que não se questionou, no decorrer dos procedimentos apuratórios, se os
serviços relacionados às etapas de desenvolvimento dos sistemas em questão foram
efetivamente prestados pelos empregados da Poliedro, havendo relatórios sobre tais
serviços, aprovados, sem restrições, pelo representante da administração (fls. 837/838,
844/845, 849/850 e 854/855 do Anexo V).
             4.2.5.36.Isso exposto, propomos as determinações sugeridas ao final do
presente relatório, com vistas a evitar que, futuramente, se repitam situações como a ora
comentada, assim como promover a conclusão do Data Warehouse, caso não ocorrida.
             f)pagamento parcial dos serviços de desenvolvimento da página eletrônica do
MDIC, a qual não teria sido implantada em dois idiomas, em inobservância ao especificado
na AES 002/2000;
             4.2.5.37.Conforme a AES nº 002/2000 (fls. 605/606 do Anexo III), a
reestruturação do site do Ministério deveria ter sido feita em dois idiomas, o que não
aconteceu. Isso, entretanto, não gerou qualquer prejuízo ao MDIC, pois, assim como os
serviços relativos à introdução do segundo idioma não foram realizados, também não foram
pagos (ver informações às fls. 583 e 607 do Anexo III). Verifique-se que o RAC
001/AES002/2000 (fls. 758/759 do Anexo IV), no qual se encontra descrita a parte
executada dos serviços relativos à aludida reestruturação, corretamente não menciona a
inclusão do idioma estrangeiro.
             4.2.5.38.Quanto à previsão de introdução do segundo idioma, o atual
Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 911 do Anexo V) informou que esta
ocorreria tão logo terminasse a reformulação do site provocada pelo grande volume de
informações desnecessárias e programações em flash que tornaram excessivamente lenta a
sua visitação.
             4.2.5.39.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou
qualquer servidor ou responsável pelo fato em questão. No relatório final (fls. 1707 do Anexo
IX), a referida comissão apenas informou que foi paga somente a 'primeira parcela, tendo
em vista a pendência do segundo idioma, pendência essa em regularização' e recomendou
(fls. 1763 do Anexo IX) que se exigisse da contratada a conclusão dos serviços de inclusão
do segundo idioma.
             4.2.5.40.Em que pesem essas informações, constatamos que permanece
descumprido o planejamento inicial dos trabalhos de reestruturação do site, consubstanciado
na AES nº 002/2000, cujo teor prever a apresentação de informações em dois idiomas.
Neste documento estabeleceram-se duas etapas, de um mês cada uma (janeiro e fevereiro
de 2000), para a conclusão dos serviços ali descritos, o que não foi cumprido.
             4.2.5.41.Entendemos que isso pode ser decorrente tanto do mau planejamento
dos serviços, quanto da sucessão de situações imprevisíveis. Apesar de não podermos
indicar qual desses fatores teria influído na execução incompleta dos serviços descritos na
AES nº 002/2000, cabe ressaltar que já realizamos anteriormente, neste relatório (ver
subitem 4.2.5.33.), análise quanto às deficiências de planejamento prejudiciais ao
cumprimento de prazos de desenvolvimento de sistemas. Dispensável, portanto, o
aprofundamento da questão, devendo-se ressaltar, ainda, que a determinação relativa a
essa análise antecedente também se aplica à situação em apreço.
             4.2.5.42.Estas foram as ocorrências apuradas no âmbito da Sindicância e do
Processo Administrativo Disciplinar, das quais entendemos conveniente tratar. Ressalte-se,
por oportuno, que não foram elas as únicas a serem investigadas no transcorrer dos
mencionados procedimentos apuratórios.
             4.2.5.43.Deixamos, por exemplo, de nos manifestar sobre as falhas atribuídas,
pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, ao Sr. Ricardo Luiz Alves Barreto,
Coordenador da CGMI de maio de 1997 a fevereiro de 1999 (ver quadro com as condutas
agravantes, constante no Relatório da Comissão de PAD, fls. 1761 do Anexo IX), por
considerarmos dispensável. Além de, por tais falhas, o Sr. Ricardo já ter sido apenado (a
aplicação de pena de destituição de cargo em comissão ao referido senhor foi a conclusão
final a que chegou a comissão, às fls. 1763/1764 do Anexo IX, a qual foi aceita pelo
Ministério), nelas, segundo demonstram os autos do procedimento apuratório, não
incorreram os coordenadores que o sucederam, Sra. Adriane Martins de Paula e Sr. Gledson
Correa da Costa Cordeiro, o que denota a adoção das providências necessárias. Não
abordamos também diversas outras ocorrências levantadas no decorrer dos trabalhos das
comissões, seja por terem sido devidamente explicadas, seja pela ausência de provas a
respeito.
             (...)
             CONCLUSÃO DA AUDITORIA
             5.1.A execução da presente auditoria resultou em diversos achados, descritos
no presente relatório (item 3). Por ocasião da análise de cada um deles, sugerimos a
realização de determinações pertinentes a cada caso, as quais também constam da proposta
de encaminhamento (item 6).
             5.2.Além do exame das aquisições de bens e serviços de informática
relacionados à amostra selecionada pela equipe de auditoria, procedemos à apuração da
denúncia objeto dos autos do TC 006.533/2003-0, referente a irregularidades que teriam
sido cometidas durante a execução do Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma
Poliedro. Alguns dos fatos levantados pelo denunciante foram confirmados (subitens 4.2.2. e
4.2.3.), razão pela qual a denúncia poderá ser considerada parcialmente procedente.
             5.3.Porém, uma das questões levantas na denúncia, qual seja, o pagamento de
empregados da Poliedro com a utilização de notas fiscais frias, não foi suficientemente
esclarecida, não obstante os indícios de que tal fato possa ser verdadeiro (ver subitem
4.2.4.). Conforme já expomos no desenvolvimento do presente relatório, entendemos que,
nesse caso, devam ser remetidas à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal
informações, constantes dos presentes autos e dos autos do TC 006.533/2003-0 (referente à
denúncia abordada no presente relatório, mais especificamente no item 4), que possibilitem
a este órgão de fiscalização trabalhista adotar as providências que entender cabíveis.
             5.4.A   apuração     da   denúncia ensejou   ainda   a   análise do   Processo   nº
17109/2001-79, que trata de Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar instaurados
pelo MDIC, com vistas a apurar irregularidades que também teriam sido cometidas no
decorrer da execução do contrato com a Poliedro. Os elementos constantes dos autos desse
processo subsidiaram a análise concernente a ponto específico da denúncia: suposta
irregularidade no desenvolvimento do sistema SIOFI (ver subitens 4.2.5.15. a 4.2.5.27.).
Outras ocorrências investigadas no âmbito da Sindicância e do Processo Administrativo
Disciplinar, apesar de não serem mencionadas na peça denunciatória, foram abordadas no
decorrer do presente relatório.
             5.5.Por fim, considerando que propusemos apenas determinações em relação
às ocorrências relatadas e considerando ainda que as diversas questões anteriormente
tratadas se relacionam a mais de um exercício financeiro (1999 a 2002), os presentes autos,
depois de apreciados, poderão ser apensados às contas de 1999 (TC 008.646/2000-9), por
serem mais relevantes os fatos referentes a esse exercício, sendo oportuno
             que se junte às demais contas - à exceção das referentes ao exercício de 2000
(TC 009.891/2001-8), que já foram julgadas - cópias do relatório de auditoria e da decisão
que vier a ser proferida.”
             3.Como proposta de encaminhamento, a equipe de auditoria sugeriu (fls.
31/32):
             a)considerar parcialmente procedente a denúncia tratada nos autos do TC
006.533/2003-0;
             b)fazer as determinações propostas ao longo do relatório de auditoria;
             c)enviar à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal cópia da peça
denunciatória e demais documentos reunidos, do relatório de auditoria e da decisão proferida
pelo Tribunal, alentando o destinatário quanto ao sigilo, caso mantido, das informações
relacionadas à denúncia;
d)com fundamento no art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92, retirar a chancela de
sigiloso que recai sobre os autos do TC 006.533/2003-0, preservando, contudo, o sigilo
quanto à autoria da denúncia;
             e)apensar os presentes autos às contas da Coordenação-Geral de Serviços
Gerais do MDIC relativas ao ano de 1999 (TC 008.646/2000-9);
             f)juntar às contas de 2001 e 2002 cópia do relatório de auditoria e da decisão
que vier a ser proferida pelo Tribunal;
             g)dar ciência ao denunciante da decisão que vier a ser proferida;
             h)encaminhar à CGSG/MDIC cópia do relatório de auditoria, bem como da
decisão que vier a ser proferida, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem.
             4.A Sra. Diretora da 2ª Diretoria Técnica da 5ª Secex, após deixar anotado que
o presente processo detém natureza sigilosa em face do apensamento de denúncia aos
autos,   manifestou-se   de   acordo   com   as   proposições   da   equipe   (fls.   119).   Esse
posicionamento foi endossado pelo Titular da Unidade Técnica (fls. 120).
             É o relatório.


Voto do Ministro Relator
             A presente auditoria foi realizada em cumprimento à Decisão n° 1214/2002,
proferida na Sessão Plenária de 18/09/2002, quando foi examinado o TC 013.458/2000-0,
que tratou de dar atendimento à solicitação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania
do Senado Federal, requerendo a relação dos contratos firmados pelo Governo Federal desde
1995, com base em dispensa ou inexigibilidade de licitação, cujo objeto consistia na
prestação de serviços e/ou na aquisição de bens de informática.
             2.A partir das informações reunidas naquele processo, o Tribunal considerou
que existiam razões suficientes para justificar a realização de trabalhos de auditoria que
tivessem o propósito de avaliar a legalidade e a oportunidade da contratação e da aquisição
de bens e serviços de informática pelos diversos órgãos e entidades integrantes da
Administração Pública Federal.
             3.O trabalho executado na Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC envolveu, além das
questões objeto da Decisão n° 1214/2002-Plenário, o esclarecimento de denúncia apensada
aos presentes autos (TC 006.533/2003-0) e a coleta de dados para juntada ao TC
005.574/1999-4, que versa sobre solicitação da Comissão de Ciência e Tecnologia,
Comunicação e Informática da Câmara dos Deputados no sentido de ser realizada
fiscalização nos contratos corporativos celebrados pela Administração Pública Federal com a
empresa TBA Informática Ltda.
             4.No tocante às contratações de bens e serviços de informática levadas a efeito
pela CGSG/MDIC, a equipe apontou as seguintes ocorrências:
             a)realização de dispensa de licitação, fundamentada no art. 24, VIII, da Lei nº
8.666/93, visando à contratação do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São
Paulo - IPT/SP para desenvolvimento de um banco de dados de apoio ao planejamento de
empresas exportadoras, sem que fossem apresentados parâmetros que confirmassem ser o
preço ajustado compatível com o de mercado;
b)inconsistência na elaboração de projeto básico ao não abordar aspectos
referentes à economicidade e à adequação ao interesse público para fundamentar a opção
pela locação de equipamentos de informática na Concorrência n° 02/99;
               c)utilização de empregados de empresa contratada para a realização de
atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98, celebrado com a empresa
Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. para a prestação de serviços técnicos de
informática;
               d)descumprimento, pela Administração, de disposições contidas no projeto
básico e no Contrato n° 17/98 ao permitir que a execução de atividades por profissionais da
empresa contratada com qualificação técnica inferior àquela avençada;
               e)disponibilização de técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à
Agência Nacional do Cinema - Ancine em desacordo com os termos do Contrato n° 17/98, do
projeto básico e do Edital de Licitação n° 01/97;
               f)pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada havia
efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados alocados à execução
do Contrato n° 17/98;
               g)ingerência da Administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a
prestação de serviços no MDIC.
               5.A meu ver, é adequado o encaminhamento de determinações corretivas
proposto pela 5ª Secex nas questões contidas nas alíneas “a” a “d” e “f” e “g”. No entanto,
considero necessário realizar a audiência dos responsáveis pelas falhas constatadas, uma vez
que ficou configurada infração às normas relativas a licitações e contratos.
               6.No que tange à alínea “b” do item 4 supra, penso que cabe também
determinar à 5ª Secex que verifique os preços praticados na locação de microcomputadores
e impressoras com vistas a avaliar a possibilidade de ter ocorrido prejuízo econômico em
decorrência da adoção dessa opção em detrimento da aquisição dos equipamentos.
               7.Sobre a matéria objeto da alínea “c” - utilização de empregados de empresa
contratada para a realização de atividades não previstas no ajuste -, anoto que o assunto foi
tratado em processo específico relativo aos contratos de consultoria celebrados pelo MDIC
(TC 016.068/1999-8). Como o referido processo já foi apreciado pelo Tribunal na Sessão de
08/10/2003, torna-se despiciendo dar prosseguimento ao exame do assunto.
               8.Por outro lado, cabe analisar mais detalhadamente a disponibilização de
técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à Agência Nacional do Cinema - Ancine
(alínea “e” do item 4 retro).
               9.Em   22/07/2002,    a   Subsecretaria   de   Planejamento,    Orçamento   e
Administração do MDIC e a Ancine celebraram o Convênio n° 01/2002 com vigência até
dezembro daquele exercício, objetivando a cooperação na compra de bens e contratação de
serviços (fls. 208 - Anexo 1). No plano de trabalho, constava a meta intitulada
“Desenvolvimento de sistemas e automatização da área de informática da Ancine e do MDIC”
com o indicador de 6.000 horas (fls. 210 - Anexo 1).
               10.Informa a Unidade Técnica que a referida meta vem sendo executada,
mesmo após expirado o convênio, mediante a prestação de serviços à Ancine por técnicos da
empresa Poliedro com fundamento no Contrato n° 17/98.
11.Entendo que se configura irregular o procedimento adotado para dar
execução ao Convênio n° 01/2002 na área de informática.
                 12.De início, é de se notar que a prestação de serviços à Ancine pela Poliedro
não foi objeto da Concorrência n° 01/97, que promoveu a contratação da empresa no âmbito
do Ministério. Conforme se observa no item 15 do edital de licitação, no Anexo I (projeto
básico) e no Anexo VII (minuta de contrato), os serviços licitados deveriam ser executados
nos órgãos do Ministério situados em Brasília, bem como no Departamento Nacional de
Registro Comercial - DNRC e na Secretaria de Comércio Exterior - Secex, estas duas últimas
unidades situadas no Rio de Janeiro (fls. 218/261 - Anexo1).
                 13.Resulta que não há previsão contratual para a referida prestação de
serviços, conclusão que se confirma a partir da leitura da cláusula primeira do Contrato n°
17/98, in verbis:
                 “CLÁUSULA PRIMEIRA - OBJETO
                 Constitui objeto do presente Contrato a prestação de serviços técnicos nas
áreas de Informática e Informação, para apoio aos órgãos da administração direta do
CONTRATANTE em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ.” [Grifei.]
                 14.Tem-se, portanto, que os serviços prestados à Ancine não foram licitados e
não foram regularmente contratados, ficando caracterizada a infração aos arts. 2° e 60,
parágrafo único, da Lei n° 8.666/93.
                 15.Diante desse quadro, propõe a Unidade Técnica que seja determinado à
CGSG/MDIC que adote providências para interromper a prestação de serviços da Poliedro à
Ancine. Em contraposição, o Coordenador-Geral de Modernização e Informática do Ministério
argumenta que tal interrupção inviabilizará o funcionamento daquela Agência.
                 16.Entendo que assiste razão à 5ª Secex em propor que a irregularidade seja
sanada por meio da interrupção da prestação de serviços relativos ao Contrato n° 17/98 à
Ancine. Por outro lado, deve ser levado em conta o argumento de que a suspensão brusca
dos serviços poderá ocasionar prejuízos ao funcionamento da entidade. A fim de se equilibrar
o dever de        restaurar   a   legalidade   com   a necessidade de   fornecer condições de
funcionamento à autarquia, penso que a solução menos traumática seria fixar o prazo de 30
(trinta) dias para que a CGSG/MDIC e a Ancine adotem providências para fazer cessar a
prestação de serviços à conta do Contrato n° 17/98 naquela autarquia, devendo a Agência,
durante esse período, promover a contratação emergencial específica dos referidos serviços.
                 17.Além da providência acima, entendo que a falha deva ser também objeto de
audiência dos gestores.
                 18.Com relação à denúncia apensada a estes autos, os trabalhos de apuração
enfocaram os seguintes pontos:
                 a)interferência da administração do MDIC na indicação de empregados da
Poliedro para prestarem serviços relativos ao Contrato n° 17/98;
                 b)prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados
com o objeto do Contrato nº 17/98;
                 c)pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas
fiscais frias;
d)desenvolvimento,           pela   firma   Poliedro,   do    Sistema    de   Informações
Orçamentárias e Financeiras - Siofi, que seria mera cópia de sistema já existente em outro
Ministério.
              19.Como resultado dos exames, a Unidade Técnica chegou às conclusões
abaixo:
              a)as unidades do MDIC indicam informalmente à empresa as pessoas que irão
prestar os serviços objeto do Contrato n° 17/98, consoante admitido pelo Coordenador-Geral
de Modernização e Informática (fls. 104 - v.p.);
              b)até março de 2003, houve a designação de empregados da Poliedro para
exercer atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98;
              c)não foi possível confirmar a existência de irregularidades no pagamento de
empregados da contratada, posto que se trata de assunto interno da empresa;
              d)o sistema Siofi foi adaptado às necessidades do MDIC a partir de outro
sistema em operação no Ministério da Agricultura, tendo os respectivos pagamentos se
limitado a cobrir os trabalhos de adaptação.
              20.As ocorrências mencionadas nas alíneas “a” e “b” retro geraram a
proposição de determinações saneadoras, cabendo lembrar que a última falha já está sendo
tratada em outro processo, como registrado no item 7 supra. Já a alínea “c” motivou a
sugestão de envio dos respectivos documentos à Delegacia Regional do Trabalho para que a
unidade adote as medidas que entender cabíveis quanto à possível utilização de notas fiscais
para   encobrir   o   vínculo    trabalhista      entre   os   empregados    e   a    empresa   Poliedro.
Complementando a providência sugerida, entendo adequado também dar notícia da
ocorrência ao Ministério Público do Trabalho. Em todos os demais casos citados, manifesto-
me de acordo com as propostas da 5ª Secex.
              21.Por sua        vez,   a   questão    atinente   ao   sistema    Siofi levou    a   outros
questionamentos, a saber, a falta de utilização do sistema, os atrasos no desenvolvimento
do sistema Alice Web, a não conclusão do desenvolvimento do sistema Data Warehouse,
bem como a ausência de implantação de um segundo idioma no site do Ministério.
              22.A equipe de auditoria constatou que os pagamentos realizados à conta
desses sistemas corresponderam a serviços efetivamente executados. No entanto, verificou-
se que o resultado final não se apresentou integralmente satisfatório, uma vez que o sistema
Siofi não vinha sendo utilizado e o sistema Data Warehouse não chegou a ser concluído. Nos
dois casos, a equipe entendeu que esse resultado deveu-se à falta de planejamento da
Unidade, mas que os trabalhos desenvolvidos ainda poderiam ser aproveitados.
              23.A julgar pelos relatórios de auditoria similares que já deram entrada em meu
Gabinete, é questão recorrente a ausência de planejamento nas aquisições de bens e
serviços de informática realizados pela Administração Pública.
              24.Não custa repisar a importância do planejamento para o Setor Público por se
constituir em ferramenta indispensável à concretização do princípio constitucional da
eficiência. O planejamento é, assim, o instrumento que permite a otimização e a economia
na utilização dos recursos públicos de modo a evitar prejuízos à sociedade.
              25.Fazendo remissão às considerações desenvolvidas em outras oportunidades,
especialmente no TC 009.356/2003-8 (relatório de auditoria nas contratações e aquisições
de bens e serviços de informática pela Suframa), entendo cabível expedir as determinações
semelhantes de maneira a propiciar a devida orientação sobre o assunto à Unidade agora
fiscalizada.
               26.Outro aspecto que chama a atenção refere-se ao objeto do Contrato n°
17/98, conforme cláusula contratual transcrita no item 13 retro.
               27.O projeto básico da contratação assim especifica os serviços contratados
(fls. 229/251 - anexo 1):
               a)planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação: “serviços
de planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação, tais como:
levantamento de dados, análise conceitual de sistemas, elaboração de plano estratégico de
informação e informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas
operacionais do MICT [atual MDIC] (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com
os processos gerais de administração do setor público”;
               b)coordenação geral de projetos: “serviços técnicos de coordenação geral de
projetos, englobando: elaboração e acompanhamento de Plano de Ações Estratégicas de
Informação e Informática, elaboração e acompanhamento de Plano de contingência das
informações e de processamento, contemplando, dentre outras obviedades, a de política de
back up, definindo meios e processos que assegurem a manutenção das informações vitais
para o MICT, administração dos serviços/dados/suporte/recursos tecnológicos/banco de
dados/projetos, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do
MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”;
               c)administração e suporte a redes: “serviços de administração, customização,
suporte e operação da rede, promovendo, periodicamente, auditoria dos recursos de
hardware/software,     visando   obter   maior   eficiência   no   atendimento     aos    usuários.
Implementar instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações
emanadas do Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT
(Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”;
               d)suporte a usuários: “serviços de atendimento aos usuários, visando solução
de problemas de softwares diversos (editores de texto, planilhas, bancos de dados, etc.),
bem como manutenção de hardware, mantendo registro histórico das ocorrências.
Implementar instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações
emanadas do Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT
(Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”;
               e)projetos   de   desenvolvimento    de    sistemas:    “serviços      técnicos   de
administração de projetos de desenvolvimento, implantação, programação e manutenção de
sistemas, compreendendo: definição de metodologia específica de desenvolvimento de
sistema;       planejamento/desenvolvimento/implantação/manutenção               de       sistemas
informatizados, assegurando, atualização permanente de documentação técnica; auditoria e
análise dos sistemas, verificando a qualidade das informações e seus aspectos de eficiência
no atendimento às finalidades estratégicas do MICT, bem como suas correspondentes
relações de custo/benefício; articulação com os usuários e/ou prestadores de serviços
objetivando o uso adequado dos sistemas e a respectiva racionalização do uso das
informações; implementação de rotinas de integração de sistemas visando facilitar acesso às
bases de dados, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do
MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”;
             f)administração de dados e serviços: “serviços envolvendo a utilização de
metodologia específica para administração de dados e serviços, mantendo atualizadas todas
as informações contidas nas bases de dados, tanto operacionais quanto gerenciais, provendo
a modelagem de dados, bem como o gerenciamento de contas (cadastramento de usuários,
definição de privilégios, controle de acesso, etc.), buscando sempre a compatibilização com
as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o
ambiente de rede”;
             g)administração de banco de dados: “serviços de administração de processos
para obtenção, atualização e armazenamento de dados em Sistemas Gerenciadores de Banco
de Dados (Zim, Oracle, SQL-Server e Informix), bem como implantação e otimização do
SGBD, implementação da arquitetura Cliente-Servidor e compatibilização com as plataformas
operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware)”;
             h)serviço     especializado:    “serviços   técnicos    especializados      na   área   de
informática e informação e de organização, visando a estruturar plano de ações estratégicas,
bem como apoiar os diversos órgãos na elaboração de projetos e serviços de alta
especialização técnica”;
             i)documentação de projetos de sistemas: “serviços de documentação de
projetos de sistemas, usando metodologia específica, que permita manter atualizada a
documentação de diversos sistemas, catalogando os programas, módulos e rotina de cada
aplicativo, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT e
os ambientes de rede”;
             j)processamento de imagens e documentação: “serviços de digitalização de
imagens de documentos, com captura via scanner de alta resolução e performance e
masterização de arquivos de impressão (spool) de relatórios. Após a captura, os conjuntos
de imagens geradas devem estar prontos para a posterior indexação (customizada caso a
caso), tendo por último a respectiva customização/implantação do software de consulta e
arquivamento eletrônico de imagens, permitindo gerência de work-flow, recuperação dos
processos eletrônicos, adição de documentos de origens heterogêneas (planilhas, editores,
bancos de dados, outros) com diversos níveis de conectividade e segurança de acesso e
dados disponíveis”;
             k)serviços    técnicos   de    processamento    de     dados:   “serviços    técnicos   de
processamento de dados que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução dos
sistemas, executando procedimentos técnicos de consistência do ambiente de produção,
cumprindo normas de segurança específica da área, registrando, rotineiramente, todas as
ocorrências de maior relevância em documento apropriado”;
             l)serviços de digitação: “serviços de digitação, envolvendo a entrada de dados,
a digitação propriamente dita, conferência, crítica e geração de meio magnético sem
ocorrência de erro, mantendo controle específico dos serviços, bem como de prazos de
execução, através da adoção de rotina informatizada”;
m)operação          de   microcomputadores:     “serviços   técnicos   de   operação   de
microcomputadores que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução de
aplicativos, executando procedimentos de operacionalização de microcomputadores e do
softwares utilizados pelo MICT (Word, Excel e outros), cumprindo normas de segurança
específica da área”.
             28.Como se vê a partir da extensa descrição acima, os serviços contratados
pelo MDIC    englobam        diversas    áreas independentes, a      saber,    gerência estratégica,
desenvolvimento de software, gerenciamento de dados, administração de rede, suporte a
usuários, manutenção de hardware, operação de microcomputadores e digitação. É, pois,
fácil perceber que o objeto contratado deveria ter sido licitado separadamente nos termos
preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, de modo a ensejar a ampliação do
universo dos competidores e a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração.
             29.Não obstante a irregularidade dessa situação, verifico que a “consolidação”
de serviços de informática autônomos em um só contrato é ocorrência bastante freqüente no
âmbito da Administração Pública Federal. A título de exemplo, trago à colação situação
similar ocorrida no TC 003.789/1999-3               003.789/1999-3         , que tratou, entre outros
assuntos, da contratação do fornecimento de licenças de software Microsoft juntamente com
a prestação de serviços técnicos de informática. Por entender que a essência do exame
empreendido aproveita à questão ora discutida, transcrevo abaixo trecho da Proposta de
Decisão proferida por este Relator naquele processo:
             “22.De todo o exposto nas instruções das Unidades Técnicas e do Ministério
Público junto ao TCU, bem como nos diversos elementos trazidos aos autos pelas empresas
Microsoft Informática Ltda. e TBA Informática Ltda., observo que a essência do contrato
Select é o licenciamento de uso dos softwares da Microsoft e não a prestação serviços
técnicos de informática. Tais serviços, embora se tenha consciência de sua importância,
podem ser considerados elementos acessórios ao licenciamento. Ou seja, a finalidade do
contrato corporativo é o fornecimento de licenças de software e não se vislumbra a
existência de contrato dessa natureza para prestação de serviços unicamente.
             (...)
             24.Não podem prosperar, portanto, os argumentos apresentados pela TBA de
que o objeto do contrato Select é de natureza complexa, representando uma solução
integrada,   que      não   comporta     o   fracionamento    do   seu   objeto     em   fornecimentos
independentes das licenças de uso dos softwares Microsoft e dos serviços correspondentes.
             25.Quanto à obrigatoriedade do fracionamento do objeto do contrato Select e a
necessidade de licitação para os serviços que costumeiramente são incluídos nesse contrato,
a questão, já foi dirimida por este Tribunal, nas Decisões 186/1999, 538/2000 e 811/2002,
todas do Plenário.
             26.Na Decisão nº 186/1999, posteriormente confirmada, em sede de recurso,
pela      Decisão           nº        538/2000,     prolatada        nos       autos        do      TC
002.646/1997-8               002.646/1997-8       , da relatoria eminente Ministro Bento José
Bugarin, consta a seguinte determinação:
             '(...)
8.2. com fulcro no art. 45 da Lei n° 8.443/92, fixar o prazo de 15 (quinze) dias
para que a ECT exclua do contrato de n° 8.756/96, firmado com a empresa TBA Informática
Ltda., caso este tenha sido prorrogado após 31/12/98, os serviços de assistência técnica e
treinamento, haja vista terem sido contratados sem licitação, com inobservância aos
preceitos da Lei n° 8.666/93, uma vez que é possível a competição para a espécie,
consoante demonstram os próprios estudos técnicos daquela empresa pública, devendo,
portanto, caso ainda seja de seu interesse, ser realizado o competente processo licitatório
para a contratação dos aludidos serviços, observando-se, nessa hipótese, todos os
dispositivos da mencionada Lei n° 8.666/93; [grifei] (...)'
               27.Cabe ressaltar que o contrato nº 8.756/96 acima referido, conforme já
mencionado no item 6.7 do Relatório antecedente, é exatamente um contrato Select,
firmado entre a ECT e a TBA Informática Ltda. Portanto, resta claro que a Decisão 186/1999
aponta no sentido de que os serviços de assistência técnica e treinamento, na área de
informática, devem ser licitados pela Administração Pública, independentemente da aquisição
das licenças de software.
               28.A Decisão nº 811/2002 - Plenário - TCU foi prolatada nos autos do TC
006.337/2002, relatado pelo eminente Ministro Benjamin Zymler, referente à representação
do   próprio    TCU   acerca   de   irregularidades   ocorridas   na   Concorrência   LICSUPGA
20022113948, realizada pelo Serpro para a aquisição de produtos e serviços para a
plataforma Microsoft. No voto condutor da referida decisão, o eminente Relator consignou:
               'No caso concreto, não se verificou nenhuma justificativa para a realização de
uma única licitação para a aquisição de bens de informática e de prestação de serviços que,
a princípio, poderiam perfeitamente ser objeto de certames distintos (...)'
               29.Na parte dispositiva da referida decisão, este Tribunal prolatou as seguintes
determinações ao Serpro:
               '8.2.3. celebre distintas licitações para aquisição ou atualização de licenças de
software e para fornecimentos de serviços na plataforma Microsoft;
               8.2.4. nas licitações de serviços na plataforma Microsoft, sejam especificados e
contratados separadamente dos demais os serviços de treinamento e certificações, de
suporte técnico e de consultoria, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens
como forma de obtenção de melhor preço entre os licitantes.' [Grifei]
               30.Conforme pode ser observado nas determinações supracitadas, não apenas
o fornecimento de serviços deve ser licitado separadamente da aquisição ou atualização de
licenças de software, como os próprios fornecimentos de serviços devem ser licitados de
forma a se permitir a contratação separadamente por itens, conforme a natureza do serviço.
               31.Há que se considerar ainda que os requisitos de qualificação técnica para o
fornecimento de serviços devem ser diferenciados daqueles exigidos para o fornecimento das
licenças de software. No primeiro caso, as exigências de qualificação técnica devem ser
suficientemente seletivas de forma que os interessados na prestação dos serviços
comprovem a necessária capacitação, enquanto que para o caso do simples fornecimento de
licenças, tal qualificação deve ser bem mais simples, já que qualquer que seja a modalidade
contratual adotada, as licenças de software são as mesmas.
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Acórdão 1558 2003

  • 1. Identificação Acórdão 1558/2003 - Plenário Número Interno do Documento AC-1558-40/03-P Ementa Auditoria. Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Área de aquisições de bens e serviços de informática. Processo de denúncia apensado para apuração conjunta. Dispensa indevida de licitação. Descumprimento de exigências e inconsistências no projeto básico. Utilização irregular de serviços de empregado da empresa contratada. Pagamento de faturas sem comprovação do recolhimento de encargos sociais pela contratada. Utilização de notas fiscais frias. Conhecimento da denúncia. Procedência parcial. Fixação de prazo para adoção de providências. Determinação. Juntada às contas anuais. - Exigência de comprovação dos recolhimentos de encargos sociais pela contratada. Considerações. Grupo/Classe/Colegiado Grupo I / Classe V / Plenário Processo 008.693/2003-3 Natureza Relatório de Auditoria Entidade Unidade: Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC Interessados Responsáveis: Neuton de Faria Soares, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, desde 09/01/2003 (CPF 297.102.431-87); José Oswaldo da Silva, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de 11/09/2001 a 01/01/2003 (CPF 011.659.096-34); José Lincoln Daemon, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de 22/02/2000 a 11/09/2001 (CPF 315.031.017-20); Júlio César de Oliveira de Albuquerque Pereira, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de 21/01/1999 a 22/02/2000 (CPF 311.739.691-87); Bianor de Queiroz Fonseca, Subsecretário de Assuntos Administrativos, de 01/01/1998 a 21/01/1999 (CPF 027.623.407-30); Hilton Kruschewsky Duarte, Coordenador-Geral de Serviços Gerais, desde 04/02/2003 (CPF 096.239.495-53); Edmundo Soares do Nascimento Filho, Coordenador- Geral de Serviços Gerais, de 01/01 a 08/05/1998 e de 01/01/1999 a 04/02/2003 (CPF
  • 2. 224.487.053-72); Sérgio Luís de Castro Abrantes Ferrão, Coordenador-Geral de Serviços Gerais Substituto, de 08/05 a 31/12/1998 (CPF 224.487.053-72) Sumário Auditoria de conformidade realizada com o objetivo de avaliar a legalidade e a oportunidade das aquisições de bens e serviços de informática. Processo de denúncia apensado para apuração conjunta. Realização de dispensa de licitação sem apresentação dos parâmetros comprobatórios da compatibilidade do preço ajustado. Inconsistência na elaboração de projeto básico. Utilização de empregados de empresa contratada para a realização de atividades não avençadas. Descumprimento de disposições contidas no projeto básico e no contrato. Disponibilização de técnicos da empresa contratada para prestar serviços à Ancine. Pagamento de faturas sem a comprovação de realização do recolhimento dos encargos sociais pela contratada. Interferência da administração do MDIC na indicação de empregados da empresa contratada. Ausência de planejamento nas aquisições de bens e serviços de informática. Ausência de parcelamento do objeto contratado nos termos preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93. Conhecimento da denúncia para considerá-la parcialmente procedente. Audiência dos responsáveis. Determinações. Levantamento da chancela de sigilo, exceto quanto à identidade do denunciante. Ciência aos interessados. Assunto Relatório de Auditoria Ministro Relator AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Unidade Técnica SECEX-5 - 5ª Secretaria de Controle Externo Dados Materiais TC 008.693/2003-3 Apenso: TC 006.533/2003-0 - Denúncia - Sigiloso (c/ 1 volume) Relatório do Ministro Relator Trata-se de relatório de auditoria realizada na Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC com o objetivo de avaliar a legalidade e a oportunidade das aquisições de bens e serviços de informática efetuadas por aquela unidade no período compreendido entre os exercícios de 1998 e 2002, conforme deliberação contida na Decisão n° 1.214/2002 - Plenário. 2.Transcrevo os excertos mais relevantes do relatório elaborado pela equipe da 5ª Secex, conforme se segue. “ACHADOS DE AUDITORIA
  • 3. 3.1Dispensa de licitação fundamentada no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93 sem apresentação de parâmetros que confirmassem ser o preço oferecido pelo contratado compatível com o de mercado, bem como ser plausível a razão para escolha do fornecedor. 3.1.1.Situação encontrada: celebração de contrato com o Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT/SP) para desenvolver um banco de dados de apoio ao planejamento estratégico de empresas exportadoras da cadeia produtiva de couro e calçados. Constatamos que, apesar de ter sido solicitada proposta de preços a 3 instituições, apenas o IPT a apresentou, sem contudo ter sido demonstrado que a escolha fosse em razão do preço de mercado. Não consta dos autos parâmetro para corroborar que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado. Outro ponto observado foi que a justificativa para escolha do fornecedor não foi plausível. 3.1.2.Critério: art. 24, inciso VIII, e art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei nº 8.666/93. 3.1.2.1.A Lei nº 8.666/93 estabelece, in verbis: (...) 3.1.3.Evidências: processo 52000.0026847/2001-15 (fls. 01/07 do Anexo I). 3.1.4.Conclusão: Não há, nos autos do processo de dispensa, um comparativo que demonstre que o preço do serviço contratado esteja de acordo com o praticado no mercado, assim como a razão da escolha do fornecedor ou executante não foi plausível. 3.1.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, quando da dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso VIII, da Lei nº 8.666/93, faça constar do processo licitatório justificativa do preço baseada em pesquisa de mercado, bem como razão plausível para a escolha do fornecedor ou executante, conforme dispõe o art. 26, parágrafo único, inciso II, dessa mesma lei. 3.1.6.Provável benefício da proposta: realização de dispensa de licitação em conformidade com as disposições da Lei nº 8.666/93. 3.2.Inconsistência no Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99. 3.2.1.Situação Encontrada: o Projeto Básico propõe a locação de 182 microcomputadores e 106 impressoras pelo MDIC, haja vista que os equipamentos pertencentes ao órgão, àquela época, não eram suficientes para atender às necessidades cada vez crescentes dos usuários. Tal projeto, entretanto, não chega a cogitar a possibilidade de compra dos referidos equipamentos, apresentando a locação como solução única para as necessidades do Ministério. 3.2.1.1.Um Projeto Básico consistente deve demonstrar as vantagens da solução técnica adotada, abordando aspectos quanto à economicidade e adequação ao interesse público. Nesse sentido, o mencionado Projeto Básico propicia dúvidas quanto à conveniência e oportunidade de se locar equipamentos de informática, quando, a princípio, poderiam ter sido comprados. Tanto isso é verdade, que recentemente o próprio Ministério realizou licitação (Pregão Eletrônico nº 15/2002) na área de informática, porém, desta vez, não para locação, mas para aquisição de microcomputadores e impressoras. 3.2.2.Critério: artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93. 3.2.3.Evidências: Projeto Básico referente à Concorrência nº 02/99 (fls. 08/13, Anexo I).
  • 4. 3.2.4.Conclusão: o Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99 não apresenta informações sobre as vantagens de se locar, em vez de comprar, os equipamentos de informática que menciona, deixando, assim, de demonstrar a economicidade dos serviços de locação e sua adequação ao interesse público. 3.2.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em atenção ao disposto no artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93, faça constar nos projetos básicos referentes a locações de equipamentos, em especial os de informática, informações a respeito da economicidade de se efetuar tais locações em comparação com a possibilidade de aquisição dos equipamentos. 3.2.6.Provável benefício da proposta: sujeitar as aquisições de serviços de locação de equipamentos aos aspectos da economicidade e adequação ao interesse público. 3.3.Utilização de empregados da Poliedro na execução de atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato nº 17/98. DADOS DO PROCESSO RELACIONADO AO ACHADO CONTRATADA: Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. PROCESSO: 52000.001193/97-25. OBJETO: prestação de serviços técnicos de informação e informática nos órgãos da administração direta do MDIC, localizados em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ. MODALIDADE DE LICITAÇÃO: Concorrência. CONTRATO: n° 17/98. 3.3.1.Situação Encontrada: verificamos que, nos anos de 2001 e 2002, alguns empregados de nível superior da Poliedro foram designados para exercer atividades em setores - Secretaria Executiva, Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, Coordenação-Geral de Recursos Humanos, Coordenação-Geral de Serviços Gerais, Coordenação-Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças - cujas atribuições principais não estavam relacionadas com o objeto do contrato. A partir de março de 2003, medidas corretivas foram adotadas, não se constatando, nas relações referentes a esse mês e aos meses de abril e maio (fls. 82/90 do Anexo I), ocorrências dessa espécie. Os empregados da contratada que ainda continuam nos referidos setores são de nível médio (Técnicos em Processamento de Dados) e possuem atribuições de menor complexidade, razão pela qual entendemos que possam prestar serviços nos locais em que se encontram atualmente. 3.3.2.Critério: Projeto Básico (fls. 228/251 do Anexo I), Contrato nº 17/98 (fls. 262/274 do Anexo I) e Regimento Interno do Ministério (fls. 126/131). 3.3.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro, no período de janeiro de 2001 a fevereiro de 2003, nas quais são informados os setores/unidades do Ministério que em que cada um dos relacionados exerceu atividades (fls. 14/81 do Anexo I). 3.3.4.Comentários do gestor: o Coordenador-Geral de Modernização e Informática informou (Memorando nº 336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal) que não há procedimentos que regulamentem a escolha dos setores/unidades do MDIC em que devem atuar os técnicos da Poliedro. Segundo ele, “as demandas são apresentadas e considerando a particularidade de cada caso, torna-se mais produtivo o atendimento através de técnico em regime de disponibilidade permanente, lotado no setor demandante.” O
  • 5. referido coordenador, entretanto, não explicou satisfatoriamente quais são as atividades desenvolvidas nas dependências dos setores retro citados. 3.3.5.Conclusão: há evidências suficientes para se concluir que os serviços prestados por alguns empregados da Poliedro não estavam relacionados com o Contrato nº 17/98. Em que pese esse fato, percebemos que a grande maioria desses técnicos encontrava-se na Coordenação-Geral de Modernização e Informática e em outros setores com funções ligadas à área de informática e tecnologia, realizando atividades relacionadas ao objeto contratual. Ressalte-se, também, que, a partir de março de 2003, medidas corretivas foram adotadas, não se verificando, nas relações referentes a esse mês e aos meses de abril e maio, ocorrências dessa espécie. 3.3.5.1.Oportuno, aqui, informar que o Contrato nº 17/98 já foi analisado no TC 016.068/1999-8, que trata de auditoria realizada no MDIC durante o período de 16/11/1999 a 28/01/2000, com vistas a avaliar a legalidade de contratos de Consultoria celebrados pelo Ministério. Uma das ocorrências constantes do Relatório de Auditoria (fls. 01/57 do TC 016.068/1999-8) foi a de que o MDIC, mediante a realização de contratos de serviços - entre os quais o retro mencionado - promoveu a execução indireta de atividades inerentes às categorias profissionais pertencentes aos quadros da Administração, sendo esse um dos fatos que motivou a audiência dos responsáveis naqueles autos. Assim, considerando que o TC 016.068/1999-8 - cujos autos atualmente se encontram no Gabinete do Ministro-Relator - ainda não foi apreciado pelo Tribunal, deixamos, nessa oportunidade, de analisar essa mesma questão no presente relatório, para nos atermos apenas ao aspecto pertinente à inobservância do objeto do Contrato nº 17/98. 3.3.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote medidas no sentido de evitar que os empregados de firmas contratadas para prestar serviços terceirizados venham a executar atividades não previstas no respectivo contrato. 3.3.7.Provável benefício da proposta: evitar que se utilizem empregados de prestadoras de serviços terceirizados na execução de atividades não abrangidas pelo objeto contratual. 3.4.Descumprimento de exigência estabelecida no Projeto Básico referente ao Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. 3.4.1.Situação Encontrada: conforme exigência do Projeto Básico (fls. 248 do Anexo I), os empregados da contratada designados para determinadas atividades, entre elas a de Análise de Sistemas, deveriam possuir 3º grau, como nível de formação mínimo. Entretanto, analisando-se os currículos entregues pela administração do Ministério, verificamos que os empregados a seguir relacionados, apesar de não atenderem ao mencionado requisito, foram designados para o exercício dessas atividades: VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL 3.4.1.1.Excetuado o Sr. Henrique Ramiro Viegas do Nascimento, verificamos que os demais (ver listagem às fls. 88/90 do Anexo I) ainda prestam serviços ao MDIC, na qualidade de empregados da Poliedro.
  • 6. 3.4.2.Critério: quadro intitulado “Nível de Formação dos Recursos Humanos para Atribuições Técnicas”, constante do Projeto Básico que integra o Contrato nº 17/98 (fls. 248 do Anexo I). 3.4.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro (fls. 14/90 do Anexo I) e respectivos currículos (fls. 157/196 do Anexo I). 3.4.4.Comentários do gestor: conforme as explicações apresentadas pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 104 do vol. principal), o exame dos currículos apresentados leva em consideração o grau de conhecimento dos candidatos, aderência aos objetivos do trabalho a ser realizado, experiência e participação em cursos técnicos. O coordenador acrescenta ainda (fls. 106 do vol. principal): “não obstante a exigência de nível mínimo de formação contida no Projeto Básico, (...) pode-se afirmar que atuam no mercado de informática profissionais com significativa experiência profissional e técnica, (...) os quais, entretanto, ou não têm formação superior ou estão cursando faculdades.” Assim, conclui ele, a exigência contratual de nível superior para determinadas atribuições é despropositada. 3.4.5.Conclusão: descumpriu-se a exigência, contida no Projeto Básico, de qualificação mínima exigida para a aceitação, no MDIC, de empregados da contratada. Quanto ao alegado despropósito dessa exigência, trata-se de questão que deveria ter sido analisada quando da elaboração do Projeto Básico. 3.4.5.1.Confrontando-se as relações de empregados (fls. 14/90 do Anexo I) com o currículos apresentados pelo Ministério (fls. 157/196 do Anexo I), somos levados a concluir que o MDIC, enquanto efetuava pagamentos por serviços cuja execução requeria (Projeto Básico, fls. 248 do Anexo I) a disponibilização de profissionais de nível superior, em contrapartida recebia da Poliedro, em diversos casos, profissionais sem essa qualificação exigida (ver quadro no subitem 3.4.1.), o que possivelmente prejudicou o contratante (a qualidade dos serviços diminui quando o nível de qualificação dos empregados é inferior ao esperado) e beneficiou a contratada (os salários pagos a profissionais de nível médio freqüentemente são menores que os pagos aos de nível superior). 3.4.5.2.Cabe ressaltar que o Ministério aparentemente não atentou para a existência desse eventual prejuízo. Além do mais, os elementos constantes dos documentos fornecidos pela Administração durante os trabalhos de campo não permitiram à equipe de auditoria concluir quanto à ocorrência efetiva de prejuízo decorrente da situação vertente, bem como quanto ao seu respectivo montante. Esclareça-se, ainda, que a relação constante do subitem 3.4.1. não é exaustiva, podendo haver outros empregados que, durante a execução do contrato, não atendiam às qualificações exigidas para as respectivas atribuições: primeiro, porque, apesar de a execução do contrato ter se iniciado em 1998, o exame dos currículos pela equipe restringiu-se aos anos de 2001 a 2003 (ver Ofício de Requisição nº 04/2003, fls. 70 do vol. principal); segundo, porque, mesmo em relação a esse período, não foram apresentados alguns currículos. 3.4.5.3.Assim, além da evitar que situações como essa venham a ocorrer futuramente, o Ministério deverá adotar medidas com vistas a avaliar os eventuais prejuízos decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se pagar, por esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -, adotando as
  • 7. medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que, porventura, venham a ser considerados como indevidamente pagos. 3.4.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote medidas no sentido de: 3.4.6.1.assegurar que os empregados da Poliedro que prestam ou venham a prestar serviços no Ministério atendam aos requisitos de qualificação mínima estabelecidos no Projeto Básico correspondente ao Contrato nº 17/98; 3.4.6.2.avaliar os eventuais pagamentos a maior efetuados em favor da Poliedro - decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se pagar, por esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -, adotando as medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que venham a ser considerados como indevidamente pagos. 3.4.7.Provável benefício da proposta: vincular a execução do contrato aos requisitos estabelecidos no Projeto Básico, assegurando a qualidade na prestação de serviços terceirizados. 3.5.Disponibilização de técnicos da Poliedro à ANCINE, contrariando os termos do Contrato nº 17/98, do Projeto Básico e do Edital de Licitação nº 01/97. 3.5.1.Situação Encontrada: verificamos que a Agência Nacional do Cinema (Ancine) beneficia-se de serviços prestados pelos técnicos da Poliedro. Até o final de 2002, tais serviços foram pagos pelo MDIC com fundamento no Convênio nº 001/2002, celebrado entre a Agência e o Ministério, em 22/07/2002, com o objetivo de proporcionar a cooperação na compra de bens e na contratação de serviços de interesse mútuo das partes. O prazo do convênio, entretanto, venceu em dezembro de 2002, não sendo renovado. Em que pese esse fato, os técnicos da Poliedro continuaram prestando serviços à Ancine, conforme se verifica nas Relações de Empregados relativas aos meses de janeiro a maio de 2003 (fls. 77/90 do Anexo I). 3.5.1.1.Não consideramos regular a situação ora exposta, visto que o Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a referida firma, contempla a prestação de serviços somente em entidades da administração direta do contratante. Da mesma forma também dispõem o Projeto Básico e o Edital de Licitação nº 01/97, aos quais está vinculado o contrato. 3.5.2.Critério: item 15.1 do Edital de Licitação nº 01/97 (fls. 225 do Anexo I), Projeto Básico (fls. 250 do Anexo I) e cláusula primeira do Contrato nº 17/98 (fls. 262 do Anexo I). 3.5.3.Evidências: Relação de empregados da Poliedro que prestam ou prestavam serviços no MDIC (fls. 69/90 do Anexo I) e informações prestadas pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática mediante o Memorando nº 336/CGMI/SPOA-MDIC, de 24/06/2003 (fls. 104/110 do vol. principal). 3.5.4Comentários do gestor: o Coordenador-Geral de Modernização e Informática informa que a interrupção do apoio que vem sendo dado à Ancine inviabilizaria totalmente o funcionamento daquela entidade, motivo pelo qual os empregados da Poliedro continuam prestando serviços à Agência. Esclarece ainda o referido coordenador que o Convênio nº 001/2002 encerrou-se em dezembro de 2002 sem ser renovado.
  • 8. 3.5.5.Conclusão: é irregular a prestação de serviços de técnicos da Poliedro em favor da Ancine, sob o amparo do Contrato nº 17/98, cuja cláusula primeira prevê a prestação de serviços, pela contratada, somente em favor dos órgãos da administração direta do contratante. Para corrigir essa situação, necessário se faz interromper a prestação de serviços, pelos empregados da Poliedro, na Agência. Essa medida, a princípio, não acarreta prejuízos à Ancine, que possui autonomia para promover licitações, assinar contratos e ordenar despesas, a teor dos artigos 9º e 10 da Medida Provisória nº 2.228-1, de 06/09/2001. 3.5.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote providências no sentido de interromper a prestação de serviços, por empregados da Poliedro, à Ancine, em atenção ao disposto na Cláusula Primeira do Contrato nº 17/98, no item 15.1 do Edital referente à Concorrência nº 01/97 e no Projeto Básico em anexo a esse edital. 3.5.7.Provável benefício da proposta: impedir o descumprimento de disposições editalícias e de cláusulas contratuais. 3.6.Pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada houvesse efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados que prestaram serviços no MDIC. 3.6.1.Situação Encontrada: nos processos de pagamento referentes à execução, nos anos de 1998 a 2001, do Contrato nº 17/98, não foram encontrados os comprovantes de recolhimento dos encargos sociais devidos pela Poliedro, relativamente aos empregados que prestavam serviços no MDIC. Já em 2002, as Guias de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP) foram juntadas ao processo de pagamento correspondente (fls. 424/433 do Anexo II; fls. 527/535 e 548/555 do Anexo III), porém somente em relação a alguns meses de competência (março, outubro e novembro). 3.6.1.1.A situação vertente contraria o disposto no parágrafo segundo da cláusula quinta do referido contrato, que estabelece o seguinte: 'O pagamento somente poderá ser efetuado após a comprovação do recolhimento das contribuições sociais, correspondente ao mês da última competência vencida, compatível com o declarado, e após verificada a consulta ‘on line’ ao SICAF.' 3.6.1.2.Tal dispositivo contratual protege o contratante contra eventual prejuízo decorrente da assunção de ônus relacionado às obrigações sociais da empresa contratada. Isso porque o art. 71, § 2º, da Lei nº 8.666/93, atribui à Administração Pública responsabilidade solidária com o contratado em relação aos encargos previdenciários resultantes da execução contratual. Há também o inciso IV do Enunciado TST nº 331, cujo teor dispõe que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial. 3.6.1.3.Observe-se ainda que o Tribunal já firmou entendimento (Decisão nº 705/1994-Plenário, TC 020.032/93-5) no sentido de que, 'nos contratos de execução continuada ou parcelada, a cada pagamento efetivado pela administração contratante, há
  • 9. que existir a prévia verificação da regularidade da contratada com o sistema da seguridade social, sob pena de violação do disposto no § 3º do art. 195 da Lei Maior'. 3.6.1.4.Tal entendimento também ampara-se no disposto no art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, segundo o qual é cláusula necessária dos contratos 'a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação'. 3.6.2.Critério: art. 195, § 3º da CF; art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93; Decisão nº 705/1994-Plenário; parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98; 3.6.3.Evidências: Processos de pagamento nºs. 52000.002842/2002-70 (fls. 279/404 do Anexo II), 52000.002721/2001-47 (fls. 405/479 do Anexo II e fls. 480/580 do Anexo III), e informações apresentadas, em 25/06/2003, pela Coordenadora de Execução Orçamentária e Financeira (fls. 113/114 do vol. principal). 3.6.4.Comentários do gestor: a Coordenadora de Execução Orçamentária e Financeira informou o seguinte (fls. 114 do vol. principal): 'Esta administração não recebe e nem tem a guarda das guias de recolhimento do INSS da empresa Poliedro, em que pese já tenha sido solicitada à mesma que as encaminhasse juntamente com as Faturas. Na falta de atendimento ao pleito, foram considerados suficientes, para processar os pagamentos relativos aos serviços executados, os procedimentos acima descritos [consulta da regularidade fiscal da contratada no SICAF]. Mesmo estando a referida empresa inadimplente, a suspensão do pagamento não tem amparo legal, aplicando-se sim, as penalidades previstas em lei, ou seja, comunicação por escrito para regularização da pendência, concedendo prazo para regularizar ou informar o motivo da não regularização, multa e em seguida a rescisão do contrato.' 3.6.5.Conclusão: a administração do Ministério não vem observando o disposto no parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98 e nas demais normas e jurisprudência citadas no subitem 3.6.2. Ressalte-se que a consulta ao SICAF não afasta a obrigação da contratada de comprovar o recolhimento dos encargos sociais, a teor do mencionado dispositivo contratual. 3.6.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em observância ao art. 195, § 3º, da CF, art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, Decisão TCU nº 705/1994-Plenário e parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98, somente efetue pagamento em favor da Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. após a comprovação, por essa firma, do recolhimento das contribuições sociais correspondentes aos empregados que prestam serviços no Ministério, fazendo o mesmo em relação aos demais contratos de prestação de serviços. 3.6.7.Provável benefício da proposta: impedir a eventual responsabilização da administração pelo recolhimento de obrigações sociais devidas pelas firmas contratadas que prestam serviços terceirizados, assim como fazer com que a legislação, a jurisprudência e o dispositivo contratual mencionados no subitem 3.6.2. sejam cumpridos. 3.7.Ingerência da administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a prestação de serviços no MDIC.
  • 10. 3.7.1.Situação Encontrada: o Coordenador-Geral da CGMI (Memorando 336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal) declarou que a escolha dos empregados da Poliedro para prestação de serviços no MDIC se dá de acordo com a solicitação da unidade do Ministério interessada, a qual encaminha informalmente à empresa o currículo do técnico a ser contratado. A empresa, por sua vez, contrata os técnicos que são indicados dessa forma. 3.7.1.1.A escolha, ainda que de maneira informal e indireta, de empregados da Poliedro pela administração do MDIC, além de não estar prevista no Contrato nº 17/98, constitui interferência indevida no gerenciamento dos recursos humanos da contratada. A seleção de empregados é prerrogativa inerente ao empregador e constitui elemento característico da relação trabalhista, da qual não participa o Ministério. Nesse sentido, destaque-se a lição de Francisco Antônio de Oliveira (citada no voto condutor da Decisão nº 740/2002-Plenário, TC 014.888/2001-3), para quem a terceirização é o 'liame que liga uma empresa tomadora à empresa prestadora de serviços, mediante contrato regulado pelo direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade de realizar serviços coadjuvantes da atividade fim, por cuja realização somente responde a empresa prestadora de serviço, não tendo a empresa tomadora qualquer possibilidade de ingerência na mão-de-obra da empresa prestadora.' (Da Terceirização e da Flexibilização como Estágios para a Globalização. ADV Advocacia Dinâmica: Seleções Jurídicas 10/97, vol. 17, p. 28). 3.7.1.2.Assim, concluímos pela irregularidade do procedimento ora comentado, não sendo possível, entretanto, definir os responsáveis pelos encaminhamentos dos currículos, que eram efetuados de maneira informal. 3.7.2.Critério: Contrato nº 17/98, conceito doutrinário de terceirização e princípio da impessoalidade. 3.7.3.Evidências: Memorando 336/CGMI/SPOA-MDIC (fls. 104/110 do vol. principal). 3.7.4.Conclusão: à vista das informações prestadas pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática, a administração do Ministério influenciava e influencia na escolha dos técnicos a serem contratados pela Poliedro para prestação de serviços no órgão. 3.7.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote medidas no sentido de evitar qualquer forma de interferência do Ministério, ou seus servidores, no gerenciamento dos recursos humanos pertencentes às firmas terceirizadas, em especial, a consistente na indicação dos empregados que devem ser contratados por tais firmas para prestarem serviços no âmbito do Ministério. 3.7.6.Provável benefício da proposta: garantir a observância do princípio da impessoalidade, bem como possibilitar o exercício, pelas firmas terceirizadas, das prerrogativas inerentes à condição de empregadoras, em especial, a relativa à escolha de seus empregados. APURAÇÃO DA DENÚNCIA RELATIVA AO TC 006.533/2003-0 4.1.HISTÓRICO 4.1.1.Antes do início da auditoria, foi protocolada denúncia relativa a supostas irregularidades praticadas no âmbito do MDIC, objeto do TC 006.533/2003-0. A denúncia centra-se no relato de fatos relacionados à execução do Contrato nº 17/98, celebrado com a
  • 11. firma Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., para prestação de serviços técnicos na área de informática. Mediante o despacho de fls. 01 dos autos daquele processo, o Ministro-Relator entendeu preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235 do Regimento Interno, razão pela qual determinou a autuação e imediata instrução da denúncia. 4.1.2.A instrução inicial foi, então, realizada, às fls. 40/44 daqueles autos, pelo assessor do titular desta unidade técnica, o qual analisou detidamente os fatos narrados na denúncia e propôs, ao final, a apuração dos fatos no âmbito desta auditoria, proposta essa que obteve, respectivamente, às fls. 45 e 46 do TC 006.533/2003-0, a concordância do Secretário da 5ª Secex e do Ministro-Relator. 4.1.3.Em decorrência disso, a equipe de auditoria, durante os trabalhos de campo, buscou elementos que pudessem esclarecer as questões levantadas na peça de denúncia, relacionadas a supostas irregularidades praticadas durante a execução do Contrato nº 17/98, que já foi objeto de análise em itens anteriores do presente relatório (ver subitens 3.3. a 3.7.). São elas: a)Indicação de empregados da Poliedro pela administração do MDIC: o Sr. José Oswaldo da Silva, durante a sua gestão à frente da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, teria diversas vezes indicado quais pessoas a Poliedro deveria contratar para prestar serviços ao MDIC. b)Prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados com o objeto do Contrato nº 17/98: diversos empregados da Poliedro desenvolveriam, no MDIC, atividades nas áreas de planejamento e apoio administrativo do Gabinete da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA. c)Pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas fiscais frias: os salários de vários empregados da Poliedro não seriam pagos por meio de crédito em folha de pagamento e sim mediante a apresentação de notas fiscais frias de serviços, emitidas contra a Poliedro por outras firmas, as quais apenas formalmente seriam as beneficiárias de tais pagamentos. d)Desenvolvimento, pela firma Poliedro, do Sistema de Informações Orçamentárias e Financeiras - SIOFI, o qual consistiria em adaptação de sistema existente em outro Ministério: o sistema teria sido desenvolvido pelo Sr. Cláudio Sardinha, empregado da Poliedro, mediante uma adaptação de um sistema existente no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. 4.1.4.Além destas, outras questões foram levantadas na peça denunciatória, entretanto, ou não se referiam exatamente a irregularidades ou não estavam acompanhadas de elementos suficientes, razões pelas quais não foram objeto de investigação pela equipe de auditoria. 4.2ANÁLISE 4.2.1.A seguir, apresentamos a análise das questões elencadas no subitem 4.1.3. supra. 4.2.2.Item a: os trabalhos de campo culminaram no achado de auditoria descrito no item 3.7. deste relatório, o qual consiste na conclusão de que o MDIC interferia indevidamente na escolha daqueles que deveriam ser contratados pela Poliedro para prestar
  • 12. serviços no âmbito do Ministério. No subitem 3.7.5., encontra-se a proposta de determinação pertinente a esse achado. 4.2.3.Item b: apuramos que diversos empregados da Poliedro desenvolviam atividades não relacionadas com o objeto do Contrato nº 17/98. A análise pormenorizada dessa situação encontra-se no item 3.3. deste relatório, tendo sido proposta determinação. 4.2.4.Item c: a situação descrita diz respeito à forma de pagamento adotada pela Poliedro em relação a alguns de seus empregados, notadamente aqueles que recebem os maiores salários. Tais empregados, para receber o pagamento de sua remuneração, necessitariam apresentar nota fiscal de prestação de serviços emitida por outras firmas contra a Poliedro. Esta, por conseguinte, efetuaria o pagamento, tendo como beneficiário, apenas formalmente, a empresa emitente da nota, pois, de fato, quem o recebe é o empregado da Poliedro. 4.2.4.1O esquema de pagamento descrito sugere a hipótese de que a empresa que o adota esteja tentando ocultar o vínculo trabalhista existente entre ela e os empregados pagos dessa forma, possivelmente com a intenção de evitar o recolhimento dos encargos sociais previstos na legislação trabalhista e previdenciária (FGTS e contribuição previdenciária). Reforçando essa hipótese, há o documento de fls. 153 do Anexo I - que consiste em uma folha sem pauta e sem timbre, escrita a mão -encaminhado à equipe de auditoria juntamente com o currículo da funcionária da Poliedro, Sra. Giovanna Scagliarini Jardim. Nele, uma senhora chamada Ana Lúcia informa que “as admissões referentes são por NF, e não por CLT”. 4.2.4.2.Solicitamos então (Ofício de Requisição nº 09/2003, fls. 76/79 do vol. principal) à administração do MDIC esclarecimentos sobre o vínculo de trabalho existente entre a Poliedro e os técnicos tidos como empregados desta firma, assim como manifestação a respeito do documento referido na parágrafo anterior. Em resposta (Memorando nº 335/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 112 do vol. principal), o Coordenador-Geral de Modernização e Informática explicou que não há previsão contratual que torne possível ao contratante verificar as condições em que são contratados os técnicos da Poliedro que prestam serviços no Ministério. Quanto ao documento encontrado em anexo ao currículo da funcionária Giovanna Scagliarini Jardim, o coordenador julgou ser despacho interno de autoria de empregado da área de pessoal da empresa Poliedro, versando sobre orientações para a contratação da referida funcionária. Por fim, acrescentou que não cabe qualquer ingerência, por parte do Ministério, no conteúdo desse documento. 4.2.4.3.De fato, no Contrato nº 17/98 não há cláusula prevendo a possibilidade de fiscalização, pelo contratante, das condições de admissão e pagamento dos empregados, adotadas pela Poliedro. Como conseqüência, esta não é obrigada a apresentar a carteira de trabalho assinada de cada técnico que inicia a prestação de serviços no MDIC e as folhas de pagamento periodicamente emitidas. 4.2.4.4.Conclui-se, então, que o conhecimento do suposto esquema de pagamento de empregados mediante a apresentação de notas fiscais frias não estaria ao alcance da administração do MDIC. Tais circunstâncias também impediram que a equipe de auditoria obtivesse os documentos necessários ao esclarecimento do caso, tais como as folhas de pagamento emitidas pela prestadora de serviços.
  • 13. 4.2.4.5.Assim, consideramos prejudicada a possibilidade de se afirmar, com plena convicção, que a contratação e o pagamento de empregados da Poliedro mediante a apresentação de notas fiscais frias tenha efetivamente ocorrido. Para tanto, seria necessário obtermos acesso às folhas de pagamento emitidas pela firma em questão e confrontá-las com as relações de empregados que se encontram no Anexo I ao presente processo. 4.2.4.6.Como esses documentos encontram-se na empresa e não no MDIC, entendemos que a melhor solução a ser adotada é o envio das informações constantes desses autos à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal, para que sejam tomadas as providências cabíveis. 4.2.5.Item d: verificamos que a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA/MDIC), após levantamento - realizado pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática, Sr. José Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001, fls. 581/584 do Anexo III) - de diversas falhas e irregularidades supostamente cometidas durante a execução do contrato com a Poliedro, instaurou Sindicância e, posteriormente, Processo Administrativo Disciplinar para apuração dos fatos, sendo que esses procedimentos se desenrolaram nos autos do Processo nº 17109/2001-79. 4.2.5.1.Algumas dessas falhas e irregularidades se referem ao desenvolvimento do SIOFI, porém diversas outras questões foram apuradas no decorrer dos trabalhos de sindicância. Dado que essas questões fazem parte do escopo da auditoria, a presente análise abordará os fatos - somente os relevantes - objeto do referido processo apuratório. 4.2.5.2.Antes, porém, de listarmos as ditas falhas e irregularidades, entendemos oportuno tecer algumas considerações sobre a forma de execução de serviços terceirizados mediante o Contrato nº 17/98. 4.2.5.3.A firma Poliedro presta ao MDIC serviços nas áreas de informática e informação, mediante a alocação de pessoal na estrutura física do Ministério localizada em Brasília e no Rio de Janeiro. Conforme a cláusula segunda do contrato, uma parte desses serviços é de natureza contínua (digitação, suporte, comunicação de dados de redes, processamento de dados, manutenção de sistemas implantados e as respectivas supervisões técnicas e operacionais) e a outra é de natureza sazonal ou aleatória (temporária), destinada ao atendimento de demandas específicas (desenvolvimento de sistemas, treinamentos técnicos, serviço técnico especializado em informação e as respectivas supervisões técnicas e operacionais). Geralmente, tais serviços temporários vêm, no decorrer da execução do contrato, se traduzindo no desenvolvimento de sistemas específicos, a exemplo do SIOFI. 4.2.5.4.Quanto à forma de execução e medição dos serviços prestados, o contrato fixa um determinado número de horas a serem cumpridas mensalmente por cada categoria de empregados (no total, são 13, entre as quais há Analistas de Sistemas, Administradores de Dados, Operadores de Microcomputador, entre outras categorias). O número de horas mensais trabalhados e os respectivos valores unitários variam de uma categoria para outra e são a base para a definição do valor a ser pago, mensalmente, à contratada. Isso se aplica tanto aos serviços contínuos e rotineiros como aos serviços temporários, inclusive o de desenvolvimento de sistemas. Assim, quando um sistema é formulado, o contratante paga as horas de trabalho destinadas ao seu desenvolvimento e
  • 14. não o sistema em si, sem prejuízo, evidentemente, da verificação da conformidade dos serviços com as solicitações feitas pelo contratante. 4.2.5.5.No caso específico de formulação de sistemas, verificamos que a rotina, estabelecida no MDIC, para o desenvolvimento de cada um deles seria a seguinte: a)o MDIC solicita à Poliedro a elaboração de projeto sobre determinado sistema; b)a Poliedro elabora o projeto e o apresenta ao MDIC; c)o MDIC autoriza o início do desenvolvimento dos sistemas mediante a Emissão de Autorização de Execução de Serviços - AES, que possui, entre outros, os seguintes campos: especificação dos serviços a serem executados; prazo de execução; período de execução; datas para emissão, pelo gestor do contrato, de Relatórios de Acompanhamento e Controle - RACs (parciais e finais); e autorização da execução dos serviços, geralmente assinada pelo gestor do contrato e pelo Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração; d)emissão, pela Poliedro, dos RACs, parciais e finais, relativos ao desenvolvimento dos sistemas, nas épocas assinaladas nas AESs, contendo as seguintes informações, entre outras: os quantitativos de horas, por cada categoria de serviços, cumpridas com a finalidade de desenvolver o sistema; as atividades executadas no período a que se refere o relatório; eventuais pendências ou dificuldades registradas no decorrer da fase de desenvolvimento de sistema; e a aprovação, com ou sem restrições, do RAC pelo gestor do contrato; 4.2.5.6.Além desses documentos, emite-se o Boletim de Medição de Serviços - BMS, que especifica os número de horas cumpridas por cada categoria e os valores totais devidos pela prestação de serviços em um determinado mês. A diferença desse documento para o RAC é que este apresenta os dados específicos de cada AES emitida, enquanto o BMS apresenta o total de horas a serem pagas, englobando todas as AES emitidas. 4.2.5.7.Cabe ressaltar que os sistemas, em regra, demoram mais de um mês para serem desenvolvidos. Ainda assim, por se tratar de contrato de serviços estipulado em horas mensais a serem prestadas pelos empregados da contratada em favor do MDIC (conforme já se explicou anteriormente neste relatório), este último efetua o pagamento dos serviços parciais de desenvolvimento dos sistemas, com base nos quantitativos de horas trabalhadas informados nos RACs e BMSs, independentemente de o sistema só vir a ser concluído em momento posterior. 4.2.5.8.Dito isso, passaremos a listar e analisar os fatos relevantes objeto das investigações levadas a termo pela Comissão de Sindicância e, posteriormente, pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar. a)Termos de Referência (projetos de desenvolvimento de sistemas) e Autorizações de Execução de Serviços (AESs) sem especificação dos custos e/ou não datados; 4.2.5.9.A Comissão de Sindicância verificou que as AESs nºs. 001/99, 002/99, 003/99, 004/99, 001/00 e 002/00 (fls. 587/606 do Anexo III), bem como os Termos de Referência nºs. 1360/99, 1398/99 e 1439/99, não especificam os custos de execução dos
  • 15. serviços a que estão associadas. Além disso, o Termo de Referência nº 1398/99 não está datado. 4.2.5.10.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou os responsáveis em relação à ocorrência vertente. Concluiu ela, em seu relatório final (fls. 1705 e 1707 do Anexo IX), que os Termos de Referência retro mencionados continham elementos técnicos e proposta financeira, bem como que a ausência de dados sobre os custos na AES nº. 001/99 estaria justificada por tratar de serviços de natureza contínua, não tendo, segundo a comissão, como se mensurar antecipadamente os serviços relacionados. 4.2.5.11.Nosso entendimento é de que, apesar da importância das AESs e dos Termos de Referência no contexto dos controles necessários à execução dos serviços pela Poliedro, não constituem falhas graves a não-especificação de custos e a falta de data em um desses termos. Se por um lado é conveniente estabelecerem-se os valores que serão pagos por cada atividade a ser realizada, por outro, verifica-se que tais valores são de natureza apenas estimativa, pois o parâmetro de medição de serviços prestados - e, consequentemente, dos valores a serem pagos mensalmente -, a teor do contrato, é a quantidade efetiva de horas trabalhadas pelos empregados no MDIC. Além disso, os relatórios finais das duas comissões apresentam sugestões de melhoria dos controles contratuais, o que, nesse caso, já é satisfatório. b)Colocação no MDIC, pela Poliedro, de empregado cujo grau de escolaridade não atende ao disposto no Projeto Básico referente ao Contrato nº 17/98; 4.2.5.12.A Comissão de Sindicância apurou que o Sr. Cláudio César Sardinha do Amaral, empregado da Poliedro, prestava serviços ao MDIC sem possuir a qualificação mínima estabelecida no Projeto Básico. 4.2.5.13.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, por outro lado, não indiciou os responsáveis em relação a essa questão, bem como, sobre ela, não se manifestou de forma circunstanciada no relatório final (fls. 1697/1764 do Anexo IX). O referido relatório apenas contém recomendação à Administração do MDIC (fls. 1763 do Anexo IX) no sentido de “atender o que determina o Anexo I do Projeto Básico do Edital, referente ao Quadro ‘Nível de Formação dos Recursos Humanos para Atribuições Técnicas’ (...)” 4.2.5.14.Convém observar que a situação vertente já foi por nós plenamente analisada no subitem 3.4. deste relatório, constituindo um dos achados da auditoria. Conforme ali mencionado, a irregularidade em questão se estende a outros empregados da Poliedro, que não possuem a qualificação exigida para o cumprimento de suas atribuições. c)o SIOFI seria uma adaptação de outro sistema existente no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); 4.2.5.15.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não se manifestou sobre essa questão no relatório final (fls. 1705 e 1707 do Anexo IX). Entretanto, não deixaremos de demonstrar nosso entendimento sobre a situação, tomando-se por base os documentos encontrados nos autos do Processo Administrativo Disciplinar e juntados aos presentes autos. 4.2.5.16.Dito isso, verificamos que próprio solicitante do SIOFI, Sr. Júlio César de Oliveira de Albuquerque Pereira, confirmou, em depoimento prestado à Comissão de Sindicância (fls. 1318/1323 do Anexo VII), que esse sistema foi desenvolvido a partir do
  • 16. SIOR (Sistema de Informações Orçamentárias), pertencente ao MAPA. Segundo o depoente, este Ministério havia cedido ao MDIC as fontes do SIOR, para adaptação. Como prova disso, apresentou o Ofício nº 007, de 04/10/2001 (fls. 1391/1392 do Anexo VII), do então Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do MAPA, Sr. Neuton de Faria Soares, que expressa o seguinte: '(...) informamos que este Sistema [SIOR] foi colocado à disposição do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio - MDIC, com suas respectivas fontes, em 1999, para avaliação da possibilidade de implantação com readequação e desenvolvimento de módulos específicos, para atendimento das demandas do referido Ministério.' 4.2.5.17.Assim, a princípio, não vislumbramos irregularidade na utilização do SIOR como base para o desenvolvimento do SIOFI, à vista das informações passadas pelo Sr. Neuton de Faria Soares. Ademais, pelas informações constantes dos diversos depoimentos prestados, o sistema não foi simplesmente copiado, tendo sido adaptado pela Poliedro para - acredita-se - atender às necessidades do MDIC. 4.2.5.18.Esclareça-se ainda que o MDIC não efetuou, em favor da Poliedro, pagamentos pela disponibilização do sistema pertencente ao MAPA, o que seria indevido. Os pagamentos feitos estão relacionados tão somente aos trabalhos dos empregados da referida firma destinados a colocar o sistema disponibilizado em conformidade com as necessidades do MDIC, segundo demostram os RACs constantes às fls. 821/822, 826/827, 833/834, 842/843. Além disso, tais documentos, destinados a informar as horas de serviços cumpridas pelos mencionados empregados da contratada, estão devidamente assinados pelo gestor do contrato, atestando, dessa forma, que os trabalhos de adequação do sistema original foram realizados. d)o sistema SIOFI não teria sido utilizado após a sua conclusão, tendo-se, ainda, questionado a necessidade de sua elaboração; 4.2.5.19.A não-utilização do sistema foi levantada inicialmente pelo Sr. José Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001 de 19/01/2001, fls. 581/584 do Anexo III). Segundo ele, tal fato devia-se à adequação do SIOFI apenas ao orçamento de 1999, vez que seu desenvolvimento não levou em consideração 'os novos procedimentos a serem adotados pelo MDIC, principalmente pela estrutura orçamentária do ano 2000 e sua execução, cujas demandas já seriam plenamente atendidas pelos sistemas SIAFI e SIDOR.' 4.2.5.20.Os vários depoimentos são divergentes quanto a essa questão, havendo vários posicionamentos a respeito, os quais serão transcritos a seguir: (...) 4.2.5.21.Sobre a implantação ou não do SIOFI, nenhum servidor ou responsável foi indiciado pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar. Esta, ao analisar a questão no relatório final (fls. 1705 do Anexo IX), afirmou que 'o sistema foi utilizado pelo próprio Subsecretário, como também pelo Sr. Silvino Hipólito da Silva Neto, Chefe da Divisão de Execução Orçamentária e Financeira da CGSG (...).' 4.2.5.22.Quanto ao nosso entendimento sobre o caso, podemos verificar que os depoentes divergem nas suas declarações. Por um lado, as pessoas envolvidas com a solicitação ou o desenvolvimento do sistema afirmaram que este foi utilizado, apontando os supostos usuários. Por outro, há servidores que ora dizem que o sistema não foi utilizado,
  • 17. ora apenas afirmam que desconhecem a sua utilização ou mesmo a sua implantação no âmbito do Ministério. 4.2.5.23.Essas divergências nos impossibilitam afirmar, com a devida segurança, como teria ocorrido a implementação do sistema SIOFI no MDIC - se é que ocorreu -, por quanto tempo e por quantas pessoas teria sido utilizado e quais os motivos que determinaram a descontinuidade de sua eventual utilização. Além do mais, as mudanças ocorridas nos cargos de confiança do Ministério desde a época dos fatos, com a saída de vários dos eventuais usuários citados pelo Sr. Cláudio Sardinha, prejudicou, durante a auditoria, a apuração dos fatos mediante a realização de entrevistas. 4.2.5.24.Quanto à alegada desnecessidade de elaboração do SIOFI (ver depoimentos às fls. 926/928 e 929/932 do Anexo V) - que seria decorrente do fato de suas funções já serem desempenhadas pelos demais sistemas do Governo Federal que tratam de matéria orçamentária e financeira (SIDOR, SIAFI e do SIAFI Gerencial) -, a Comissão de Processo Administrativo Disciplinar se manifestou nos seguintes termos (fls. 1705 do Anexo IX): '(...) julgar um sistema como inadequado é muito subjetivo, pois, adequado para uns pode não ser para outros (...). Se o sistema não estava adequado aos interesses da nova administração e o foi para a administração anterior, cujos serviços executados pela contratada não são motivos de dúvidas, e pelos quais foram pagos, resta a atual administração resgatar o referido sistema, adequando-o de acordo com suas necessidades, tendo em vista, que existe previsão contratual, inclusive com ônus para a contratada. Por oportuno, cabe ressaltar que a Comissão pode observar, através de documentos acostados aos autos, que sistemas similares a esse estão sendo utilizados em outros Ministérios (...)' 4.2.5.25.Quanto à nossa opinião, constatamos que é verdade que as especificações contidas no Termo de Referência nº 1360/99 (fls. 995/1175 do Anexo VI) e na AES nº 02/99 (fls. 587 do Anexo III), relativos ao SIOFI, dão conta de funções que, na maioria, pelo menos, são desempenhadas por um ou mais dos três sistemas do Governo Federal citados no parágrafo anterior. Entretanto, isso, por si só, não nos autoriza a concluir que a elaboração do SIOFI tenha sido desnecessária, pois é preciso considerar ainda as possíveis diferenças entre os sistemas em diversos aspectos (por exemplo, a forma de processamento e apresentação de dados voltada para as necessidades específicas do Órgão). Além do mais, o sobredito termo de referência deixa claro que o SIOFI não viria para substituir os sistemas já existentes, mas para complementá-los, conforme se depreende dos seguintes trechos (fls. 999 do Anexo VI): (...) 4.2.5.26.Concluímos então que, das duas supostas irregularidades retro comentadas - a desnecessidade de desenvolvimento do SIOFI e a falta de sua implantação e utilização efetiva -, nenhuma foi efetivamente definida ou comprovada. O que podemos afirmar é apenas que o referido sistema não se encontrava em operacionalização à época da instauração dos procedimentos apuratórios pelo MDIC, tomando-se por base os diversos depoimentos apresentados às duas comissões (a de Sindicância e a de Processo Administrativo Disciplinar).
  • 18. 4.2.5.27.Assim, resta-nos propor que se determine à CGSG/MDIC a realização de estudos sobre as possibilidades de aproveitamento do SIOFI, devendo a Administração adotar as providências entendidas como pertinentes, caso seja encontrada qualquer alternativa viável, oportuna e conveniente de aproveitamento a ser implementada. e)pagamento de etapas do desenvolvimento dos sistemas Data Warehouse e Alice Web, que não teriam sido concluídos; 4.2.5.28.Ambos os sistemas, cuja solicitação de desenvolvimento havia sido formalizada mediante a emissão da AES nº 004/99, emitida em 30/04/99 (fls. 601/602 do Anexo III), ainda não estavam concluídos à época da abertura da Sindicância, apesar do terem sido pagas, em 1999, parcelas relativas a etapas de sua elaboração, no montante de R$ 243.474,62. 4.2.5.29.Segundo informações do atual Coordenador da CGMI (fls. 583 do Anexo III), o Alice Web continuou a ser desenvolvido pela Poliedro, estando previsto que entraria em operação em 01/10/2001 (fls. 907 do Anexo V). Quanto ao Data Warehouse, não há notícias sobre a continuidade de seu desenvolvimento e a data provável de sua conclusão. 4.2.5.30.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, no relatório final (fls. 1706 do Anexo IX), manifestou-se nos seguintes termos: '(...) a não conclusão do DW [Data Warehouse] prendeu-se a diversos fatores alheios a vontade da Contratada, calcados não só nos depoimentos a seguir, como na falta de interação entre as áreas envolvidas, em sucessivas mudanças de Coordenadores da Coordenador-Geral de Modernização e Informática, na mudança de Secretário de Comércio Exterior, bem como nas dificuldades apontadas no documento de fls. 1778 a 1884 [esclarecimentos prestados à Comissão pela Sr. Adriane Martins de Paula, fls. 1413/1419 do Anexo VIII].' 4.2.5.31.A referida comissão não se manifestou expressamente sobre o atraso na conclusão do Alice Web, possivelmente porque tal fato não constou no relatório da Comissão de Sindicância como questão a ser apurada (ver quadro de tipificação dos fatos às fls. 787/790 do Anexo IV). 4.2.5.32.E, efetivamente, constatamos que os depoimentos prestados às comissões pelas pessoas envolvidas com o desenvolvimento dos sistemas, bem como as atas da reuniões das quais participaram essas mesmas pessoas - em que pese não estarem tais atas devidamente assinadas - revelam diversos fatores que teriam influenciado no atraso da conclusão do Alice Web e na paralisação do desenvolvimento do Data Warehouse: 4.2.5.32.1.divergências entre a unidade técnica do MDIC e a Secretaria de Comércio Exterior, principal interessada nos sistemas (fls. 614 e 653 do Anexo III, fls. 907, 909, 916 e 922 do Anexo V, fls. 1422/1581 do Anexo VIII); 4.2.5.32.2.discussão e alteração de características dos sistemas, após iniciados os trabalhos de elaboração do Alice Web e do Data Warehouse, denotando a ausência de um planejamento eficiente (fls. 921/922 do Anexo V, fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo VIII);
  • 19. 4.2.5.32.3.atraso na transferência, ao MDIC, de dados encontrados no SERPRO e na Secretaria da Receita Federal, bem como do implemento de determinadas condições técnicas, com aquisição softwares específicos (fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo VIII); 4.2.5.33.Em nossa análise, quanto aos dois primeiros fatores retro, está claro que são evitáveis mediante a realização de um planejamento completo e fundamentado nas necessidades dos usuários. Se bem planejado, o desenvolvimento de um sistema não precisa ser objeto de divergências e mudanças que prejudiquem demasiadamente os andamento dos trabalhos. Em relação ao último fator, acreditamos se tratar de situação para a qual não concorreu a administração do MDIC, não obstante tenha, provavelmente, influenciado negativamente no desenvolvimento dos trabalhos. 4.2.5.34.Sendo somente essas as causas que encontramos para a situação em apreço e considerando a manifestação, anteriormente mencionada, da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, não vislumbramos qualquer conduta grave que tenha sido responsável pelas dificuldades na elaboração dos dois referidos sistemas. Além disso, deve- se notar que a não-conclusão deles nos prazos previstos não significa, necessariamente, a perda dos trabalhos realizados. Tanto isso é verdade que o Alice Web continuou a ser desenvolvido, conforme já mencionamos anteriormente. Em consulta ao site do Ministério (www.desenvolvimento.gov.br), podemos, inclusive, constatar que o sistema apresenta-se disponível aos interessados (fls. 1695/1696 do Anexo IX). 4.2.5.35.Nada impede, portanto, que o Data Warehouse venha a ser concluído - se ainda não o foi -, trazendo, consequentemente, benefícios à Administração Pública. Além do mais, os pagamentos feitos em 1999, no montante de R$ 243.474,62, a princípio foram devidos, vez que não se questionou, no decorrer dos procedimentos apuratórios, se os serviços relacionados às etapas de desenvolvimento dos sistemas em questão foram efetivamente prestados pelos empregados da Poliedro, havendo relatórios sobre tais serviços, aprovados, sem restrições, pelo representante da administração (fls. 837/838, 844/845, 849/850 e 854/855 do Anexo V). 4.2.5.36.Isso exposto, propomos as determinações sugeridas ao final do presente relatório, com vistas a evitar que, futuramente, se repitam situações como a ora comentada, assim como promover a conclusão do Data Warehouse, caso não ocorrida. f)pagamento parcial dos serviços de desenvolvimento da página eletrônica do MDIC, a qual não teria sido implantada em dois idiomas, em inobservância ao especificado na AES 002/2000; 4.2.5.37.Conforme a AES nº 002/2000 (fls. 605/606 do Anexo III), a reestruturação do site do Ministério deveria ter sido feita em dois idiomas, o que não aconteceu. Isso, entretanto, não gerou qualquer prejuízo ao MDIC, pois, assim como os serviços relativos à introdução do segundo idioma não foram realizados, também não foram pagos (ver informações às fls. 583 e 607 do Anexo III). Verifique-se que o RAC 001/AES002/2000 (fls. 758/759 do Anexo IV), no qual se encontra descrita a parte executada dos serviços relativos à aludida reestruturação, corretamente não menciona a inclusão do idioma estrangeiro. 4.2.5.38.Quanto à previsão de introdução do segundo idioma, o atual Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 911 do Anexo V) informou que esta
  • 20. ocorreria tão logo terminasse a reformulação do site provocada pelo grande volume de informações desnecessárias e programações em flash que tornaram excessivamente lenta a sua visitação. 4.2.5.39.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou qualquer servidor ou responsável pelo fato em questão. No relatório final (fls. 1707 do Anexo IX), a referida comissão apenas informou que foi paga somente a 'primeira parcela, tendo em vista a pendência do segundo idioma, pendência essa em regularização' e recomendou (fls. 1763 do Anexo IX) que se exigisse da contratada a conclusão dos serviços de inclusão do segundo idioma. 4.2.5.40.Em que pesem essas informações, constatamos que permanece descumprido o planejamento inicial dos trabalhos de reestruturação do site, consubstanciado na AES nº 002/2000, cujo teor prever a apresentação de informações em dois idiomas. Neste documento estabeleceram-se duas etapas, de um mês cada uma (janeiro e fevereiro de 2000), para a conclusão dos serviços ali descritos, o que não foi cumprido. 4.2.5.41.Entendemos que isso pode ser decorrente tanto do mau planejamento dos serviços, quanto da sucessão de situações imprevisíveis. Apesar de não podermos indicar qual desses fatores teria influído na execução incompleta dos serviços descritos na AES nº 002/2000, cabe ressaltar que já realizamos anteriormente, neste relatório (ver subitem 4.2.5.33.), análise quanto às deficiências de planejamento prejudiciais ao cumprimento de prazos de desenvolvimento de sistemas. Dispensável, portanto, o aprofundamento da questão, devendo-se ressaltar, ainda, que a determinação relativa a essa análise antecedente também se aplica à situação em apreço. 4.2.5.42.Estas foram as ocorrências apuradas no âmbito da Sindicância e do Processo Administrativo Disciplinar, das quais entendemos conveniente tratar. Ressalte-se, por oportuno, que não foram elas as únicas a serem investigadas no transcorrer dos mencionados procedimentos apuratórios. 4.2.5.43.Deixamos, por exemplo, de nos manifestar sobre as falhas atribuídas, pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, ao Sr. Ricardo Luiz Alves Barreto, Coordenador da CGMI de maio de 1997 a fevereiro de 1999 (ver quadro com as condutas agravantes, constante no Relatório da Comissão de PAD, fls. 1761 do Anexo IX), por considerarmos dispensável. Além de, por tais falhas, o Sr. Ricardo já ter sido apenado (a aplicação de pena de destituição de cargo em comissão ao referido senhor foi a conclusão final a que chegou a comissão, às fls. 1763/1764 do Anexo IX, a qual foi aceita pelo Ministério), nelas, segundo demonstram os autos do procedimento apuratório, não incorreram os coordenadores que o sucederam, Sra. Adriane Martins de Paula e Sr. Gledson Correa da Costa Cordeiro, o que denota a adoção das providências necessárias. Não abordamos também diversas outras ocorrências levantadas no decorrer dos trabalhos das comissões, seja por terem sido devidamente explicadas, seja pela ausência de provas a respeito. (...) CONCLUSÃO DA AUDITORIA 5.1.A execução da presente auditoria resultou em diversos achados, descritos no presente relatório (item 3). Por ocasião da análise de cada um deles, sugerimos a
  • 21. realização de determinações pertinentes a cada caso, as quais também constam da proposta de encaminhamento (item 6). 5.2.Além do exame das aquisições de bens e serviços de informática relacionados à amostra selecionada pela equipe de auditoria, procedemos à apuração da denúncia objeto dos autos do TC 006.533/2003-0, referente a irregularidades que teriam sido cometidas durante a execução do Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma Poliedro. Alguns dos fatos levantados pelo denunciante foram confirmados (subitens 4.2.2. e 4.2.3.), razão pela qual a denúncia poderá ser considerada parcialmente procedente. 5.3.Porém, uma das questões levantas na denúncia, qual seja, o pagamento de empregados da Poliedro com a utilização de notas fiscais frias, não foi suficientemente esclarecida, não obstante os indícios de que tal fato possa ser verdadeiro (ver subitem 4.2.4.). Conforme já expomos no desenvolvimento do presente relatório, entendemos que, nesse caso, devam ser remetidas à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal informações, constantes dos presentes autos e dos autos do TC 006.533/2003-0 (referente à denúncia abordada no presente relatório, mais especificamente no item 4), que possibilitem a este órgão de fiscalização trabalhista adotar as providências que entender cabíveis. 5.4.A apuração da denúncia ensejou ainda a análise do Processo nº 17109/2001-79, que trata de Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar instaurados pelo MDIC, com vistas a apurar irregularidades que também teriam sido cometidas no decorrer da execução do contrato com a Poliedro. Os elementos constantes dos autos desse processo subsidiaram a análise concernente a ponto específico da denúncia: suposta irregularidade no desenvolvimento do sistema SIOFI (ver subitens 4.2.5.15. a 4.2.5.27.). Outras ocorrências investigadas no âmbito da Sindicância e do Processo Administrativo Disciplinar, apesar de não serem mencionadas na peça denunciatória, foram abordadas no decorrer do presente relatório. 5.5.Por fim, considerando que propusemos apenas determinações em relação às ocorrências relatadas e considerando ainda que as diversas questões anteriormente tratadas se relacionam a mais de um exercício financeiro (1999 a 2002), os presentes autos, depois de apreciados, poderão ser apensados às contas de 1999 (TC 008.646/2000-9), por serem mais relevantes os fatos referentes a esse exercício, sendo oportuno que se junte às demais contas - à exceção das referentes ao exercício de 2000 (TC 009.891/2001-8), que já foram julgadas - cópias do relatório de auditoria e da decisão que vier a ser proferida.” 3.Como proposta de encaminhamento, a equipe de auditoria sugeriu (fls. 31/32): a)considerar parcialmente procedente a denúncia tratada nos autos do TC 006.533/2003-0; b)fazer as determinações propostas ao longo do relatório de auditoria; c)enviar à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal cópia da peça denunciatória e demais documentos reunidos, do relatório de auditoria e da decisão proferida pelo Tribunal, alentando o destinatário quanto ao sigilo, caso mantido, das informações relacionadas à denúncia;
  • 22. d)com fundamento no art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92, retirar a chancela de sigiloso que recai sobre os autos do TC 006.533/2003-0, preservando, contudo, o sigilo quanto à autoria da denúncia; e)apensar os presentes autos às contas da Coordenação-Geral de Serviços Gerais do MDIC relativas ao ano de 1999 (TC 008.646/2000-9); f)juntar às contas de 2001 e 2002 cópia do relatório de auditoria e da decisão que vier a ser proferida pelo Tribunal; g)dar ciência ao denunciante da decisão que vier a ser proferida; h)encaminhar à CGSG/MDIC cópia do relatório de auditoria, bem como da decisão que vier a ser proferida, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem. 4.A Sra. Diretora da 2ª Diretoria Técnica da 5ª Secex, após deixar anotado que o presente processo detém natureza sigilosa em face do apensamento de denúncia aos autos, manifestou-se de acordo com as proposições da equipe (fls. 119). Esse posicionamento foi endossado pelo Titular da Unidade Técnica (fls. 120). É o relatório. Voto do Ministro Relator A presente auditoria foi realizada em cumprimento à Decisão n° 1214/2002, proferida na Sessão Plenária de 18/09/2002, quando foi examinado o TC 013.458/2000-0, que tratou de dar atendimento à solicitação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal, requerendo a relação dos contratos firmados pelo Governo Federal desde 1995, com base em dispensa ou inexigibilidade de licitação, cujo objeto consistia na prestação de serviços e/ou na aquisição de bens de informática. 2.A partir das informações reunidas naquele processo, o Tribunal considerou que existiam razões suficientes para justificar a realização de trabalhos de auditoria que tivessem o propósito de avaliar a legalidade e a oportunidade da contratação e da aquisição de bens e serviços de informática pelos diversos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal. 3.O trabalho executado na Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC envolveu, além das questões objeto da Decisão n° 1214/2002-Plenário, o esclarecimento de denúncia apensada aos presentes autos (TC 006.533/2003-0) e a coleta de dados para juntada ao TC 005.574/1999-4, que versa sobre solicitação da Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos Deputados no sentido de ser realizada fiscalização nos contratos corporativos celebrados pela Administração Pública Federal com a empresa TBA Informática Ltda. 4.No tocante às contratações de bens e serviços de informática levadas a efeito pela CGSG/MDIC, a equipe apontou as seguintes ocorrências: a)realização de dispensa de licitação, fundamentada no art. 24, VIII, da Lei nº 8.666/93, visando à contratação do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo - IPT/SP para desenvolvimento de um banco de dados de apoio ao planejamento de empresas exportadoras, sem que fossem apresentados parâmetros que confirmassem ser o preço ajustado compatível com o de mercado;
  • 23. b)inconsistência na elaboração de projeto básico ao não abordar aspectos referentes à economicidade e à adequação ao interesse público para fundamentar a opção pela locação de equipamentos de informática na Concorrência n° 02/99; c)utilização de empregados de empresa contratada para a realização de atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98, celebrado com a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. para a prestação de serviços técnicos de informática; d)descumprimento, pela Administração, de disposições contidas no projeto básico e no Contrato n° 17/98 ao permitir que a execução de atividades por profissionais da empresa contratada com qualificação técnica inferior àquela avençada; e)disponibilização de técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à Agência Nacional do Cinema - Ancine em desacordo com os termos do Contrato n° 17/98, do projeto básico e do Edital de Licitação n° 01/97; f)pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada havia efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados alocados à execução do Contrato n° 17/98; g)ingerência da Administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a prestação de serviços no MDIC. 5.A meu ver, é adequado o encaminhamento de determinações corretivas proposto pela 5ª Secex nas questões contidas nas alíneas “a” a “d” e “f” e “g”. No entanto, considero necessário realizar a audiência dos responsáveis pelas falhas constatadas, uma vez que ficou configurada infração às normas relativas a licitações e contratos. 6.No que tange à alínea “b” do item 4 supra, penso que cabe também determinar à 5ª Secex que verifique os preços praticados na locação de microcomputadores e impressoras com vistas a avaliar a possibilidade de ter ocorrido prejuízo econômico em decorrência da adoção dessa opção em detrimento da aquisição dos equipamentos. 7.Sobre a matéria objeto da alínea “c” - utilização de empregados de empresa contratada para a realização de atividades não previstas no ajuste -, anoto que o assunto foi tratado em processo específico relativo aos contratos de consultoria celebrados pelo MDIC (TC 016.068/1999-8). Como o referido processo já foi apreciado pelo Tribunal na Sessão de 08/10/2003, torna-se despiciendo dar prosseguimento ao exame do assunto. 8.Por outro lado, cabe analisar mais detalhadamente a disponibilização de técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à Agência Nacional do Cinema - Ancine (alínea “e” do item 4 retro). 9.Em 22/07/2002, a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do MDIC e a Ancine celebraram o Convênio n° 01/2002 com vigência até dezembro daquele exercício, objetivando a cooperação na compra de bens e contratação de serviços (fls. 208 - Anexo 1). No plano de trabalho, constava a meta intitulada “Desenvolvimento de sistemas e automatização da área de informática da Ancine e do MDIC” com o indicador de 6.000 horas (fls. 210 - Anexo 1). 10.Informa a Unidade Técnica que a referida meta vem sendo executada, mesmo após expirado o convênio, mediante a prestação de serviços à Ancine por técnicos da empresa Poliedro com fundamento no Contrato n° 17/98.
  • 24. 11.Entendo que se configura irregular o procedimento adotado para dar execução ao Convênio n° 01/2002 na área de informática. 12.De início, é de se notar que a prestação de serviços à Ancine pela Poliedro não foi objeto da Concorrência n° 01/97, que promoveu a contratação da empresa no âmbito do Ministério. Conforme se observa no item 15 do edital de licitação, no Anexo I (projeto básico) e no Anexo VII (minuta de contrato), os serviços licitados deveriam ser executados nos órgãos do Ministério situados em Brasília, bem como no Departamento Nacional de Registro Comercial - DNRC e na Secretaria de Comércio Exterior - Secex, estas duas últimas unidades situadas no Rio de Janeiro (fls. 218/261 - Anexo1). 13.Resulta que não há previsão contratual para a referida prestação de serviços, conclusão que se confirma a partir da leitura da cláusula primeira do Contrato n° 17/98, in verbis: “CLÁUSULA PRIMEIRA - OBJETO Constitui objeto do presente Contrato a prestação de serviços técnicos nas áreas de Informática e Informação, para apoio aos órgãos da administração direta do CONTRATANTE em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ.” [Grifei.] 14.Tem-se, portanto, que os serviços prestados à Ancine não foram licitados e não foram regularmente contratados, ficando caracterizada a infração aos arts. 2° e 60, parágrafo único, da Lei n° 8.666/93. 15.Diante desse quadro, propõe a Unidade Técnica que seja determinado à CGSG/MDIC que adote providências para interromper a prestação de serviços da Poliedro à Ancine. Em contraposição, o Coordenador-Geral de Modernização e Informática do Ministério argumenta que tal interrupção inviabilizará o funcionamento daquela Agência. 16.Entendo que assiste razão à 5ª Secex em propor que a irregularidade seja sanada por meio da interrupção da prestação de serviços relativos ao Contrato n° 17/98 à Ancine. Por outro lado, deve ser levado em conta o argumento de que a suspensão brusca dos serviços poderá ocasionar prejuízos ao funcionamento da entidade. A fim de se equilibrar o dever de restaurar a legalidade com a necessidade de fornecer condições de funcionamento à autarquia, penso que a solução menos traumática seria fixar o prazo de 30 (trinta) dias para que a CGSG/MDIC e a Ancine adotem providências para fazer cessar a prestação de serviços à conta do Contrato n° 17/98 naquela autarquia, devendo a Agência, durante esse período, promover a contratação emergencial específica dos referidos serviços. 17.Além da providência acima, entendo que a falha deva ser também objeto de audiência dos gestores. 18.Com relação à denúncia apensada a estes autos, os trabalhos de apuração enfocaram os seguintes pontos: a)interferência da administração do MDIC na indicação de empregados da Poliedro para prestarem serviços relativos ao Contrato n° 17/98; b)prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados com o objeto do Contrato nº 17/98; c)pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas fiscais frias;
  • 25. d)desenvolvimento, pela firma Poliedro, do Sistema de Informações Orçamentárias e Financeiras - Siofi, que seria mera cópia de sistema já existente em outro Ministério. 19.Como resultado dos exames, a Unidade Técnica chegou às conclusões abaixo: a)as unidades do MDIC indicam informalmente à empresa as pessoas que irão prestar os serviços objeto do Contrato n° 17/98, consoante admitido pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 104 - v.p.); b)até março de 2003, houve a designação de empregados da Poliedro para exercer atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98; c)não foi possível confirmar a existência de irregularidades no pagamento de empregados da contratada, posto que se trata de assunto interno da empresa; d)o sistema Siofi foi adaptado às necessidades do MDIC a partir de outro sistema em operação no Ministério da Agricultura, tendo os respectivos pagamentos se limitado a cobrir os trabalhos de adaptação. 20.As ocorrências mencionadas nas alíneas “a” e “b” retro geraram a proposição de determinações saneadoras, cabendo lembrar que a última falha já está sendo tratada em outro processo, como registrado no item 7 supra. Já a alínea “c” motivou a sugestão de envio dos respectivos documentos à Delegacia Regional do Trabalho para que a unidade adote as medidas que entender cabíveis quanto à possível utilização de notas fiscais para encobrir o vínculo trabalhista entre os empregados e a empresa Poliedro. Complementando a providência sugerida, entendo adequado também dar notícia da ocorrência ao Ministério Público do Trabalho. Em todos os demais casos citados, manifesto- me de acordo com as propostas da 5ª Secex. 21.Por sua vez, a questão atinente ao sistema Siofi levou a outros questionamentos, a saber, a falta de utilização do sistema, os atrasos no desenvolvimento do sistema Alice Web, a não conclusão do desenvolvimento do sistema Data Warehouse, bem como a ausência de implantação de um segundo idioma no site do Ministério. 22.A equipe de auditoria constatou que os pagamentos realizados à conta desses sistemas corresponderam a serviços efetivamente executados. No entanto, verificou- se que o resultado final não se apresentou integralmente satisfatório, uma vez que o sistema Siofi não vinha sendo utilizado e o sistema Data Warehouse não chegou a ser concluído. Nos dois casos, a equipe entendeu que esse resultado deveu-se à falta de planejamento da Unidade, mas que os trabalhos desenvolvidos ainda poderiam ser aproveitados. 23.A julgar pelos relatórios de auditoria similares que já deram entrada em meu Gabinete, é questão recorrente a ausência de planejamento nas aquisições de bens e serviços de informática realizados pela Administração Pública. 24.Não custa repisar a importância do planejamento para o Setor Público por se constituir em ferramenta indispensável à concretização do princípio constitucional da eficiência. O planejamento é, assim, o instrumento que permite a otimização e a economia na utilização dos recursos públicos de modo a evitar prejuízos à sociedade. 25.Fazendo remissão às considerações desenvolvidas em outras oportunidades, especialmente no TC 009.356/2003-8 (relatório de auditoria nas contratações e aquisições
  • 26. de bens e serviços de informática pela Suframa), entendo cabível expedir as determinações semelhantes de maneira a propiciar a devida orientação sobre o assunto à Unidade agora fiscalizada. 26.Outro aspecto que chama a atenção refere-se ao objeto do Contrato n° 17/98, conforme cláusula contratual transcrita no item 13 retro. 27.O projeto básico da contratação assim especifica os serviços contratados (fls. 229/251 - anexo 1): a)planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação: “serviços de planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação, tais como: levantamento de dados, análise conceitual de sistemas, elaboração de plano estratégico de informação e informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT [atual MDIC] (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com os processos gerais de administração do setor público”; b)coordenação geral de projetos: “serviços técnicos de coordenação geral de projetos, englobando: elaboração e acompanhamento de Plano de Ações Estratégicas de Informação e Informática, elaboração e acompanhamento de Plano de contingência das informações e de processamento, contemplando, dentre outras obviedades, a de política de back up, definindo meios e processos que assegurem a manutenção das informações vitais para o MICT, administração dos serviços/dados/suporte/recursos tecnológicos/banco de dados/projetos, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”; c)administração e suporte a redes: “serviços de administração, customização, suporte e operação da rede, promovendo, periodicamente, auditoria dos recursos de hardware/software, visando obter maior eficiência no atendimento aos usuários. Implementar instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações emanadas do Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”; d)suporte a usuários: “serviços de atendimento aos usuários, visando solução de problemas de softwares diversos (editores de texto, planilhas, bancos de dados, etc.), bem como manutenção de hardware, mantendo registro histórico das ocorrências. Implementar instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações emanadas do Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”; e)projetos de desenvolvimento de sistemas: “serviços técnicos de administração de projetos de desenvolvimento, implantação, programação e manutenção de sistemas, compreendendo: definição de metodologia específica de desenvolvimento de sistema; planejamento/desenvolvimento/implantação/manutenção de sistemas informatizados, assegurando, atualização permanente de documentação técnica; auditoria e análise dos sistemas, verificando a qualidade das informações e seus aspectos de eficiência no atendimento às finalidades estratégicas do MICT, bem como suas correspondentes relações de custo/benefício; articulação com os usuários e/ou prestadores de serviços
  • 27. objetivando o uso adequado dos sistemas e a respectiva racionalização do uso das informações; implementação de rotinas de integração de sistemas visando facilitar acesso às bases de dados, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”; f)administração de dados e serviços: “serviços envolvendo a utilização de metodologia específica para administração de dados e serviços, mantendo atualizadas todas as informações contidas nas bases de dados, tanto operacionais quanto gerenciais, provendo a modelagem de dados, bem como o gerenciamento de contas (cadastramento de usuários, definição de privilégios, controle de acesso, etc.), buscando sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”; g)administração de banco de dados: “serviços de administração de processos para obtenção, atualização e armazenamento de dados em Sistemas Gerenciadores de Banco de Dados (Zim, Oracle, SQL-Server e Informix), bem como implantação e otimização do SGBD, implementação da arquitetura Cliente-Servidor e compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware)”; h)serviço especializado: “serviços técnicos especializados na área de informática e informação e de organização, visando a estruturar plano de ações estratégicas, bem como apoiar os diversos órgãos na elaboração de projetos e serviços de alta especialização técnica”; i)documentação de projetos de sistemas: “serviços de documentação de projetos de sistemas, usando metodologia específica, que permita manter atualizada a documentação de diversos sistemas, catalogando os programas, módulos e rotina de cada aplicativo, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT e os ambientes de rede”; j)processamento de imagens e documentação: “serviços de digitalização de imagens de documentos, com captura via scanner de alta resolução e performance e masterização de arquivos de impressão (spool) de relatórios. Após a captura, os conjuntos de imagens geradas devem estar prontos para a posterior indexação (customizada caso a caso), tendo por último a respectiva customização/implantação do software de consulta e arquivamento eletrônico de imagens, permitindo gerência de work-flow, recuperação dos processos eletrônicos, adição de documentos de origens heterogêneas (planilhas, editores, bancos de dados, outros) com diversos níveis de conectividade e segurança de acesso e dados disponíveis”; k)serviços técnicos de processamento de dados: “serviços técnicos de processamento de dados que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução dos sistemas, executando procedimentos técnicos de consistência do ambiente de produção, cumprindo normas de segurança específica da área, registrando, rotineiramente, todas as ocorrências de maior relevância em documento apropriado”; l)serviços de digitação: “serviços de digitação, envolvendo a entrada de dados, a digitação propriamente dita, conferência, crítica e geração de meio magnético sem ocorrência de erro, mantendo controle específico dos serviços, bem como de prazos de execução, através da adoção de rotina informatizada”;
  • 28. m)operação de microcomputadores: “serviços técnicos de operação de microcomputadores que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução de aplicativos, executando procedimentos de operacionalização de microcomputadores e do softwares utilizados pelo MICT (Word, Excel e outros), cumprindo normas de segurança específica da área”. 28.Como se vê a partir da extensa descrição acima, os serviços contratados pelo MDIC englobam diversas áreas independentes, a saber, gerência estratégica, desenvolvimento de software, gerenciamento de dados, administração de rede, suporte a usuários, manutenção de hardware, operação de microcomputadores e digitação. É, pois, fácil perceber que o objeto contratado deveria ter sido licitado separadamente nos termos preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, de modo a ensejar a ampliação do universo dos competidores e a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração. 29.Não obstante a irregularidade dessa situação, verifico que a “consolidação” de serviços de informática autônomos em um só contrato é ocorrência bastante freqüente no âmbito da Administração Pública Federal. A título de exemplo, trago à colação situação similar ocorrida no TC 003.789/1999-3 003.789/1999-3 , que tratou, entre outros assuntos, da contratação do fornecimento de licenças de software Microsoft juntamente com a prestação de serviços técnicos de informática. Por entender que a essência do exame empreendido aproveita à questão ora discutida, transcrevo abaixo trecho da Proposta de Decisão proferida por este Relator naquele processo: “22.De todo o exposto nas instruções das Unidades Técnicas e do Ministério Público junto ao TCU, bem como nos diversos elementos trazidos aos autos pelas empresas Microsoft Informática Ltda. e TBA Informática Ltda., observo que a essência do contrato Select é o licenciamento de uso dos softwares da Microsoft e não a prestação serviços técnicos de informática. Tais serviços, embora se tenha consciência de sua importância, podem ser considerados elementos acessórios ao licenciamento. Ou seja, a finalidade do contrato corporativo é o fornecimento de licenças de software e não se vislumbra a existência de contrato dessa natureza para prestação de serviços unicamente. (...) 24.Não podem prosperar, portanto, os argumentos apresentados pela TBA de que o objeto do contrato Select é de natureza complexa, representando uma solução integrada, que não comporta o fracionamento do seu objeto em fornecimentos independentes das licenças de uso dos softwares Microsoft e dos serviços correspondentes. 25.Quanto à obrigatoriedade do fracionamento do objeto do contrato Select e a necessidade de licitação para os serviços que costumeiramente são incluídos nesse contrato, a questão, já foi dirimida por este Tribunal, nas Decisões 186/1999, 538/2000 e 811/2002, todas do Plenário. 26.Na Decisão nº 186/1999, posteriormente confirmada, em sede de recurso, pela Decisão nº 538/2000, prolatada nos autos do TC 002.646/1997-8 002.646/1997-8 , da relatoria eminente Ministro Bento José Bugarin, consta a seguinte determinação: '(...)
  • 29. 8.2. com fulcro no art. 45 da Lei n° 8.443/92, fixar o prazo de 15 (quinze) dias para que a ECT exclua do contrato de n° 8.756/96, firmado com a empresa TBA Informática Ltda., caso este tenha sido prorrogado após 31/12/98, os serviços de assistência técnica e treinamento, haja vista terem sido contratados sem licitação, com inobservância aos preceitos da Lei n° 8.666/93, uma vez que é possível a competição para a espécie, consoante demonstram os próprios estudos técnicos daquela empresa pública, devendo, portanto, caso ainda seja de seu interesse, ser realizado o competente processo licitatório para a contratação dos aludidos serviços, observando-se, nessa hipótese, todos os dispositivos da mencionada Lei n° 8.666/93; [grifei] (...)' 27.Cabe ressaltar que o contrato nº 8.756/96 acima referido, conforme já mencionado no item 6.7 do Relatório antecedente, é exatamente um contrato Select, firmado entre a ECT e a TBA Informática Ltda. Portanto, resta claro que a Decisão 186/1999 aponta no sentido de que os serviços de assistência técnica e treinamento, na área de informática, devem ser licitados pela Administração Pública, independentemente da aquisição das licenças de software. 28.A Decisão nº 811/2002 - Plenário - TCU foi prolatada nos autos do TC 006.337/2002, relatado pelo eminente Ministro Benjamin Zymler, referente à representação do próprio TCU acerca de irregularidades ocorridas na Concorrência LICSUPGA 20022113948, realizada pelo Serpro para a aquisição de produtos e serviços para a plataforma Microsoft. No voto condutor da referida decisão, o eminente Relator consignou: 'No caso concreto, não se verificou nenhuma justificativa para a realização de uma única licitação para a aquisição de bens de informática e de prestação de serviços que, a princípio, poderiam perfeitamente ser objeto de certames distintos (...)' 29.Na parte dispositiva da referida decisão, este Tribunal prolatou as seguintes determinações ao Serpro: '8.2.3. celebre distintas licitações para aquisição ou atualização de licenças de software e para fornecimentos de serviços na plataforma Microsoft; 8.2.4. nas licitações de serviços na plataforma Microsoft, sejam especificados e contratados separadamente dos demais os serviços de treinamento e certificações, de suporte técnico e de consultoria, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens como forma de obtenção de melhor preço entre os licitantes.' [Grifei] 30.Conforme pode ser observado nas determinações supracitadas, não apenas o fornecimento de serviços deve ser licitado separadamente da aquisição ou atualização de licenças de software, como os próprios fornecimentos de serviços devem ser licitados de forma a se permitir a contratação separadamente por itens, conforme a natureza do serviço. 31.Há que se considerar ainda que os requisitos de qualificação técnica para o fornecimento de serviços devem ser diferenciados daqueles exigidos para o fornecimento das licenças de software. No primeiro caso, as exigências de qualificação técnica devem ser suficientemente seletivas de forma que os interessados na prestação dos serviços comprovem a necessária capacitação, enquanto que para o caso do simples fornecimento de licenças, tal qualificação deve ser bem mais simples, já que qualquer que seja a modalidade contratual adotada, as licenças de software são as mesmas.