6장 공영방송의 독립성과 지배구조 영남대학교 언론정보학과 김지연 (be_asta@daum.net) 영남대학교 언론정보학과 호예형 (ziranjuan1129@hotmail.com)

1. 이 자료는 영남대 2013년 2학기 <디지털 언론정보학 특강> 강의시간에 발표되었음
공영방송의 독립성과 지배구조
영남대학교 언론정보학과 호 예 형 (ziranjuan1129@hotmail.com)
영남대학교 언론정보학과 김 지 연 (be_asta@daum.net)

2. 공영방송의 독립성과 지배구조
1.공영방송의 독립성과 자율성
2.공영방송의 지배구조와 특성
3.공영방송과 내부 감독기구
4.공영방송 내부 집행기구
5.공영방송 사장 및 임원
6.공영방송의 지배구조 정립방향

3. 1. 공영방송의 독립성과 자율성
1)공영방송제도와 독립성
방송은 자유로워야 하고 공정성과 중립성을 지켜야 한다.
방송은 공공의 소유이며, 방송사 업자들은 공공의 자산을 위탁받아
운영하는 역할을 한다.
공영방송은 공공의 이익을 보장하기 위해 형성되었다. 공영방송은
설립목적을 효율적으로 달성하기 위해 공공법인이 소유하고 운영
하며, 재원도 국민들이 직접 부담하는 수신료가 중심을 이루도록 하
고 있다. 공영방송은 특정 개인, 집단, 단체, 사회로부터 독립성을
유지하며 공정하고 중립적인 방송태도를 유지하도록 제도화하고
있다. 그러나, 공영방송은 완전히 독립적일 수는 없다. 정부, 여당,
시장참여자, 사회단체, 시민 등 상호 갈등하는 다양한 사회적 행위
자들의 간섭, 비판,견제를 받을 수밖에 없는 운명이다.
공영방송은 공정하고 객관적인 서비스를 제공해야 한다.

4. 1. 공영방송의 독립성과 자율성
2)공영방송의 독립성 및 지배구조 영향요인
공영방송은 독립성을 유지하기 위해 중립적이고 객관적으로 구성한 최고
의결기구, 집행이사회를 두고 있다.
공영방송의 최고의결기구, 집행이사회 그리고 사장을 공영방송의 지배구
조라 할 수 있으며, 이를 얼마나 효율적으로 구성해 운영하느냐에 따라 공영
방송의 독립성과 효율성을 평가할 수 있다.
공영방송의 지배구조가 운영의 방향을 결정하고 운영에서 내•외부요인을
받고 있다.
-외부요인은 공영방송을 둘러싼 환경과 관련된 것으로 공영방송의 법과 제
도 등이다.
-내부요인으로는 공영방송 자체의 조직에 관한 것으로 내부 인사제도 및 제
작여건 등이다.

5. 1. 공영방송의 독립성과 자율성
3)우리나라 공영방송의 독립성
우리나라 공영방송은 정치적인 독립성이 취약하다는 지적이 많다.
(예: 1980년대 후반)
우리나라 공영방송이 독립성을 유지하기 위해서는 권력의 개입을 억제
하고, 구성원들의 제작 자율성을 신장시켜 외부의 압력과 간섭을 배제
할
수 있도록 해야 한다는 주장이 많았다.
공영방송의 독립성이 중요한 이유는 한국적 상황에서 공영방송의 역할
과 관련이 있다. 공영방송의 역할을 하기 위해는 공영방송의 독립적이
고 안정적인 운영이 필요하다.

6. 2. 공영방송의 지배구조와 특성
1) 공영방송의 지배구조 모델
공영방송은 정부, 정치집단, 자본 그리고 사회단체 등 사회의 제 세력
들이 자신들의 이해관계를 최대화하려는 목적으로 만들어낸 상호작
용 또는 합의의 산물이다.
공영방송 규제에서 작용하는 정치적 균형, 공영방송 운영에서 작용하
는 전문주의 그리고 방송규제의 방식과 방송사 허가에서 국가의 역할
을 기준으로 공영방송 지배구조의 모델을 제시하고 있다.
1. 정부모델(한국은 정부모텔을 취하고 있다. 그래서 전문모델이나 시
민모델로 개선해야 하는 주장)
2. 전문모델(정치적인 독립할 수 있지만 운영과 경영에서 정부의 협조
받지 못함)
3. 의회모델
4. 시민모델(정치적 독립성을 강화할 수 있지만 운영의 효율성 문제 있
다.

7. 2. 공영방송의 지배구조와 특성
2) 공영방송 지배구조와 이해관계 집단
공영방송 감독기구
내부: 운영기구인 집행이사회,노조 등과 관계를 형성한다. 공영방송의 효율성
을 추구하기 위해 다양한 역할을 하게 된다.
외부: 정부, 의회,규제기구, 사회집단과의 관계를 형성한다. 독립성과 자율성
을 확보한다.
공영방송의 독립성과 자율성은 독립기구가 외부의 영향력을 얼마나
확보하며, 동시에 집행이사회를 통해 내부에 자율성을 보장해주느냐에
따라 달라진다.

8. 3. 공영방송과 내부 감독기구
1) 내부 감독기구의 성격
공영방송의 내부 감독기구는 공영방송의 독립성과 효율성을 보장하
기 위해 도입한 제도이다.
KBS: KBS이사회는 모호한 위치에 있으며, KBS의 에산과 결산을 심의, 의결
하고 있는 점이 문제로 지적되고 있다.
BBC : BBC 지배구조를 트러스트와 집행위원회의 이원체제로 명시하고 있다.
NHK: NHK의 경영방침 등과 관련한 중요사항을 결정하기 위해 경영위원회를
설치해 운영하고 있다.
ARD: 주간 연합방송 사로 최고의결기구로 방송평의회가 있다.

9. 3. 공영방송과 내부 감독기구
2) 내부 감독기구에 관한 현행 법제
KBS는 법안에 최고의결기구로서 이사회를 명시하고 있으나 EBS는
이를 명시하지 않고 있다. KBS와 EBS의 역할과 기능 그리고 법적인 위
상으로 볼 때 내부 감독기구의 성격도 일부 가지고 있으나 집행기구의
성격도 함께 갖고 있다.

10. 3. 공영방송과 내부 감독기구
3) 공영방송 내부 감독기구 구성
KBS와 EBS : 이사회는 내부 감독기구로 보기 어렵다. 그 이유는, 정치적
인 독립성을 갖고 있지 못하기 때문이다.
BBC
NHK
ARD
: 트러스트
: 경영위원회
: 방송의회

11. 3. 공영방송과 내부 감독기구
4) 공영방송 내부 감독기구의 역할
실질적인 책임기구로서 역할을 해야 한다. 내부 감독기구와 내부 집
행기구를 분리한다면 내부 감독기구는 공영방송의 독립성 보장 측면
에서 실질적인 규제기구로서의 성격을 띌 수밖에 없다.

12. 4. 공영방송 내부 집행기구
1) 공영방송 내부 집행기구의 성격
공영방송 내부 집행기구는 최고의결기관인 내부감독기구와는 다른 기
구이다.
내부 감독기구 : 공영방송이 독립성을 유지하며 그 책무를 성실하게 수
행할 수 잇도록 주요 사항을 결정하는 기관.
내부 집행기구 : 최고의결기관이 결정한 사항을 실제 실행하는 기구.
이는 공영방송이라는 공적 기관이 공공성과 공익성을 구현하기 위해
실제 운영 과정에서 사장이 독단적으로 운영하는 구조에서 탈피해 민주
적 의사결정과정을 위해 형성된 기구

13. 4. 공영방송 내부 집행기구
2) 공영방송 내부 집행기구의 법제
우리나라 공영방송은 최고의결기관과 내부 집행기구 간의 구분이
모호하다.
KBS 이사회는 방송법 제46조 제1항에 최고의결기관으로 명시 되어
있고, 방송법 제49조에 따른 KBS 운영에 필요한 주요사항을 심의, 의
결하도록 되어 있다.
->KBS 이사회는 내부 감독기구와 내부 집행기구의 두 가지 역할을 수
행하고 있다고 할 수 있다.
이러한 특성 때문에 공영 방송이 정치적, 경제적 세력으로부터 영
향을 받을 경우, 이에 대해 효과적으로 대응할 수 없는 한계를 갖고 있
다. 동시에 공영방송의 운영과 성과에 대해서도 실질적인 책임을 지
지 않는 모호한 위치에 있다.

14. 4. 공영방송 내부 집행기구
3) 공영방송 내부 집행기구의 구성
공영방송 내부 집행기구는 내부 감독기구와는 달리 별도의 집행이사회
를 구성해 운영하는 형태.
영국과 일본 그리고 독일의 경우 방송사별로 실제 방송사의 운영에 필
요한 사항을 심의, 의결하는 위원회 형태의 집행기구를 운영.
<표6-2>

15. 4. 공영방송 내부 집행기구
4) 공영방송 내부 집행기구의 역할
내부 집행기구는 내부 감독기구가 큰 틀에서 공영방송의 운영방향과 전
략을 제시한 것을 구체적으로 실행하고 운영하는 역할을 수행하도록 해
야 한다.

16. 5. 공영방송 사장 및 임원
1) 공영방송 사장과 독립성
우리나라에서 정치권력이 바뀔 때마다 공영방송사 사장 퇴진 논란과 이를 둘
러싼 사회갈등이 주기적으로 반복 되었다.
공영방송의 사장은 방송사 운영을 책임지는 수장으로서 방송사 조직 및 프로
그램에 막대한 영향을 미친다. 그 때문에 정치권력은 사장선임에 영향력을
행사하려 했고, 이에 반대하는 방송사 노조 및 시민단체들과 갈등구조를 형
성해왔다.
공영방송의 사장을 추천하는 이사회의 이사는 정치적 성향으로부터 자유롭
지 못한 방송통신위원회가 추천하고, 이렇게 구성된 이사회에서 사장을 추
천하는 구조이기 때문에 공영방송의 사장을 임명하는 과정에서 정치적 독립
성을 유지하기 어렵다.(최영묵, 박승대, 2009)
우리나라는 정권이 바뀌면 공영방송사 사장이 자진 퇴진해야 하는 관행이 자
리 잡고 있다.

17. 5. 공영방송 사장 및 임원
2) 공영방송 사장 임명 관련 법제
공영방송인 KBS의 사장은 방송법 제49조 제1항 제7호에 의거해 이사회
가 임명을 제청하도록 되어 있다. 그리고 방송법 제50조 제2항에 따라
사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임명한다.

18. 5. 공영방송 사장 및 임원
3) 공영방송 사장 임명 방안
공영방송 사장은 공영방송 운영의 실질적인 책임자이다.
공영방송 사장이 누가 되느냐에 따라 공영방송의 정치적 독립성이 보장
되고 있는지를 보여주는 상징성을 띄고 있다.
->따라서 공영방송의 사장은 정치적 독립성을 보장하는 임명절차를 밟는
것이 필요.

19. BBC의 경우 VS 우리나라의 경우
BBC 트러스트가 BBC 경영에 직접적으로 종사하는 사장이라 할 수 있
는 Director-General에 대한 임명권을 행사하고 있고, 이는 칙허장 제
29조에 명기된 사항이다. 영국의 경우 BBC 트러스트가 칙허장에 의해
정부 및 정치와 독립적인 성격을 띠고 있으며, 동시에 여왕으로부터 권
위를 인정 받고 잇는 신뢰성이 기반이 되기 때문이다(주정민 외, 2009:
52).
우리나라의 경우도 공영방송 내부 감독기구가 독립적이며 신뢰성 잇는
기구로 형성될 경우 공영방송 사장의 추천 및 임명에 관여하는 자체로
독립성을 확인하는 절차가 될 수 있다.
-내부 감독기구와 내부 집행기구라는 양쪽의 견제와 감시 기구가 확고히
자리 잡는다면, 내부 감독기구의 추천으로 대통령이 임명하는 방안이
적절하다.

20. 5. 공영방송 사장 및 임원
4) 공영방송 사장의 역할
공영방송 사장의 역할에 대해 법에 규정한 사항은 없다.
그렇지만
1. 대내외적으로 KBS와 EBS를 대표하며, 조직을 관장하고 운영을 책임
지
는 역할을 수행한다.
2. KBS와 EBS 사장이 내부 정관에 의해 조직을 구성해 운영한다.
3. 공영방송의 조직구성, 프로그램 제작 그리고 경영에 책임을 진다.
즉, 공영방송 사장은 직원의 임명권을 통해 방송사 운영에 책임을 지는
등 공영방송사의 실질적인 운영책임을 지고, 이사회는 사장의 운영에
대해 감시하고 견제하는 역할을 수행한다.

21. KBS의 경우,
방송법 제 50조 제5항에 따라 사장은 부사장과 본부장을 임명한다. 그리
고 제52조에 근거해 사장은 공사 직원의 임명권을 갖고 있다.
EBS의 경우,
한국교육방송법 제17조 규정에 따라 공사의 직원은 정관이 정하는 바에
따
라 사장이 임명한다. 특히 한국교육방송법 제9조 제3항과 제4항의 규정에
부사장은 사장이 임명한다.

22. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
1) 공영방송 관련법 제정
공영방송 지배구조의 안정적 형성과 이를 통한 독립성 확보를 위해서는
현행 법제와는 다른 차원의 법제 마련이 필요.
->공영방송에 관한 법은 현재 방송법에서 명시하고 있는 KBS와 한국교육
방송법에서 명시하고 있는 EBS를 포함해 공영방송을 총괄하는 형태가
바람직하다.

23. 영국의 공영방송 BBC
- 영국 국왕이 10년 단위로 부여하는 칙허장(Royal Charter)에 의해 독립성과 자율성을 보
장받고 있다.
- 하지만 BBC와 DCMS 사이에 체결하는 협정서(Framework Agreement)에 의해 일부 제한을
받고 있다.
-두 기구 사이에 체결하는 이 협정서 안에는 공영방송으로서의 BBC가 실현해야 하는 공적
인 목표가 구체적으로 제시되어 있다.
일본
- 1950년 최초 제정된 방송법 제2장에서 NHK 경영위원회의 구성 및 역할, 예•결산 절차, 수
신료 등에 대해 명기하고 있다.
영국에서 BBC의 역할이 주로 국왕의 칙허장에 의해 규정된다고 한다면, 일본의 경우는 방송
법이 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다.
독일
-방송의 관할은 철저히 주(州)의 소관이어서 16개 주 모두가 공영방송법을 두고 있는 독특한
구조를 지니고 있다.
-국가 전체의 방송기본법은 주(州)간 협약을 통해 이뤄지는데, 주간 협약은 각 주의 대표들이
제 규정들에 대해 상호협약을 맺고 각 주의 의회가 이를 비준하면 발효되는 구조를 지니고 있
다.(장병희•이양환, 2010; 주정민 외, 2009; 50~63).

24. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
2) 공영방송 과 규제 및 견제기관 역할정립
공영방송의 지배구조가 독립성을 유지해 효율적인 구조로 정착하기 위
해서는 공영방송을 둘러싼 외부 규제기관과의 적절한 관계설정이 필요하
다.
그 중에서도 특히 공영방송을 둘러싸고 있는 방송통신위원회 등의 정
부기관과 그리고 국민을 대표하는 의회와의 적절한 관계설정이 필요하다.

25. 영국의 경우,
-DCMS는 BBC 칙허장의 내용을 검토하고 수정하며, BBC 트러스트 위원 임명에
도 깊이 관여하고, 수신료의 결정에도 큰 영향력을 행사한다.
-방송과 통을 총괄하는 규제기구인 Ofcom(Office of Communications)은 BBC
와 별도의 약정서를 통해 BBC 서비스 허가, 공정경쟁 관련 규제, 콘텐츠 규제
등에 제한적으로 관여하고 있다.
일본의 경우,
-총무성이 NHK의 사업계획 및 사업성과를 검토하는 역할을 하고 있다.
-수신료의 결정 등에서도 결정적인 역할을 수행한다.
독일의 경우,
- 방송을 포함한 문화정책의 권한을 주정부가 가지고 있어 각 주정부들 사이에
체결되는 방송 주(州) 간 협약을 통해서 연방정부 차원에서의 방송정책을 실
현하는 방식으로 공영방송 운영에 영향을 주고 있다(주정민 외, 2009: 50~63).

26. 우리나라의 공영방송도 공영방송법을 통해 방송 주무기관인 방송통신
위원회와 협의 및 협력 차원의 관계를 설정하는 것이 필요하다.
공영방송은 국회와의 관계에서도 적절한 관계를 설정해야 한다.
-현재 우리나라 국회는 공영방송의 수신료 승인, KBS와 EBS에 대한 국정
감사, 결산승인 등의 역할을 하고 있다.
-이를 통해 공영방송이 공영방송의 책무를 성실하게 수행할 수 있도록 감
시하고 있다.
-그러나 국민의 대표기관인 국회가 공영방송의 재원뿐만 아니라 내부 감
독기구의 활동 등 실제 운영에도 견제 기능을 발휘할 수 있도록 그 역학
을 강화할 필요가 있다

27. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
3) 공영방송의 지배구조 개선과 독립성 확보
공영방송의 독립성 유지는 우리나라 방송제도를 효율화하기 위한 선
결과제이다.
공영방송이 굳건하게 자리 잡게 되면,
1. 더욱 바람직한 방송구조를 형성해 국민의 방송복지를 형성 할 수
있다.
2. 공영방송이 운영목적에 맞는 역할과 기능을 수행함으로써 뉴미디
어 시대 공적 매체로서의 역할에 충실하도록 할 수 있다.
3. 공영방송이 독립성을 유지하며 굳건하게 자리 잡고 있는 영국, 일
본 등의 국가처럼 방송의 공적 영역이 활성화되어 안정적인 방송
제도와 운영체제 형성이 가능하다.

28. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
3) 공영방송의 지배구조 개선과 독립성 확보
공영방송의 독립적인 지배구조의 형성을 위해서
① 공영방송의 효율성 확보와 민주적인 운영구조 형성이 필수적이다.
② 감독기구를 확립하고, 공영방송을 효율적으로 운영해 공익성과 공공
성 제고에 기여할 수 있는 내부집행이사회의 설립이 필요하다.
이를 통해 공영방송이 체계적인 지배구조를 형성하고, 독립적인 운
영구조를 형성해 공영방송 본연의 임무에 충실할 수 있는 구조를 형성
해야 한다.

29. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
3) 공영방송의 지배구조 개선과 독립성 확보
공영방송의 독립성
우리 사회의 모든 영향력으로부터 자유롭게 되는 것을 의미하지는 않는다.
다만,
1.
공영방송이 정치•경제 및 기타 사회적 영향으로부터 자유로운 체제를 형성해 공영
방송 본연의 역할에 충실할 수 있는 체제를 만들기 위해서는 더욱 자율적인 체제를
형성하는 것이 필요하다.
2.
정부를 포함해 다양한 사회정치적 세력에 대해 자신의 정보를 공개하고, 설명하고,
응답함으로써 그 책무를 성실하게 수행할 수 있도록 하는 것이 필요하다.
->공영방송이 국가와 정치 등 각종 이해세력의 압력을 막으며 자신의 정체성을 지키기
위해서는 강형철과 양승찬(2003)의 주장처럼 프로페셔널리즘을 구형하는 것이 필요
하
다.
1.
2.
운영과 제작에서 공정성과 객관성을 유지하고
양질의 프로그램을 제공함으로써 외부세력의 개입을 차단하는 문화를 형성할 필요
가 있다.

30. 6. 공영방송의 지배구조 정립방향
3) 공영방송의 지배구조 개선과 독립성 확보
공영방송이 독립적이고 효율적인 방송으로 자리매김하기 위해서는 자
신의 노력과 함께 제도적인 지원도 필요하다.
① 공영방송의 위축은 한국 전체 방송산업에서 공공성이 위축 된다는 측
면에서 공영방송이 자율성을 갖고 창의성을 발휘할 수 있는 제도 마련
이 필요하다.
② 따라서, 공영방송을 규정하는 별도의 법안을 만들고, 법안 안에 체계
적인 지배구조 형성방안을 적시할 필요가 있다.
이를 통해 상업화 되어가는 미디어 환경에서 방송의 공적 체제를 공고
히 함으로써 시장중심의 방송환경에서 공영방송이 공공성과 공익성의 영
역을 지키는 파수꾼의 역할을 할 수 있도록 지원 체계를 구축하는 것이 필
요하다