Icefi el problema de los fideicomisos públicos, una reflexión a favor de la transparencia

El problema de los
fideicomisos públicos
Una reflexión a favor de la
transparencia
Ricardo Barrientos
4 de abril de 2013

Contenido
1. Fideicomisos: fuente de opacidad
2. Importancia de los fideicomisos públicos
3. El caso de Covial
4. El caso de Fonapaz… y Fonapaz “reloaded”
5. Rutas para una solución del problema
6. Conclusiones y recomendaciones

1. Fideicomisos: fuente
de opacidad

10 Desafíos para transparentar los fideicomisos
1. Figura del Derecho Privado (Código de Comercio),
aplicado a la gestión pública
2. Rendición de cuentas y acceso a la información
limitado
3. Alcance limitado de la fiscalización:
– Fiduciarios (privados)
– Municipalidades (autónomas)
– ONG (terceros contratos por fideicomisos): costos
excesivos por comisiones en cascada

4. Gobernabilidad de los fideicomisos
– Definición clara y general de los órganos de decisión
– Actualmente existe dispersión: comités técnicos, juntas
o consejos de administración, comités de
financiamiento, etc.
– Definición de los niveles de responsabilidad en las
decisiones sobre uso y destino de fondos públicos
– Equilibrar la responsabilidad y rendición de cuentas de
funcionarios públicos y representantes del sector
privado
– Claridad en obligaciones, responsabilidades y
sanciones

5. Facilidad para adquirir:
– Al margen de la Ley de Contrataciones del Estado
– Compromisos de gasto sin crédito presupuestario (“deuda
flotante”)
6. Normativa existente, dispersa (decretos, AG, AM, resoluciones
municipales, etc.), insuficiente y de vigencia acotada:
– Inexistencia de ley especifica
– Normativa en leyes temporales: normas complementarias de
ejecución presupuestaria.
7. Competencias institucionales sin definición clara:
– Por ejemplo diferencias en el número de fideicomisos bajo
supervisión por instituciones distintas
– MINFIN, CGC y SIB

8. Canales para la manipulación del gasto público con fines
político partidarios
– Facilidad y discrecionalidad para adquisiciones facilidad
para pago de favores o financiamiento electoral
– Los casos de Fonapaz y Covial
9. Vía para gasto e inversiones de mala calidad:
– Los controles de calidad para los contratos suscritos por
fideicomisos son más relajados que los suscritos por direcciones
generales o ministerios
10. Arreglos institucionales complejos: el caso de los fideicomisos
de segundo piso
– Se diluye la responsabilidad y la cuentadancia

2. Importancia de los
fideicomisos públicos

*: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.
Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFin
Una situación extraña: caída en el gasto
ejecutado por los fideicomisos públicos…
4,099.5
5,078.8
3,442.5
1,937.4
1,433.8
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
2009 2010 2011 2012 2013*
MillonesdeQ
Gasto Público Ejecutado por Fideicomisos
- Millones de quetzales de cada año -

1.3
1.5
0.9
0.5
0.3
0.0
0.4
0.8
1.2
1.6
2009 2010 2011 2012 2013*
%delPIB
- Porcentajes del PIB -

9.4
10.5
6.4
3.5
2.1
0
2
4
6
8
10
12
2009 2010 2011 2012 2013*
%delGastoTotal
- Porcentajes del Gasto Total -

¿Cómo se explica
esta caída?

Estructura del Gasto Ejecutado por
Fideicomisos en 2010
Plamar
0%
Fonacyt
0%
Fonagro
0%
Fonacon
0%Foss
5%
Fonades
5%
Fodigua
0%
Covial
34%
ExPac
2%
Foguavi
8%
Fonapaz
24%
Mifapro
22%

Estructura del Gasto Ejecutado por
Fideicomisos en 2012
Mifapro
1%
Fonapaz
15%
Foguavi
13%
ExPac
0%
Covial
4%
Fodigua
1%
Fonades
26%
Foss
39%
Fonacon
0%
Fonagro
0%

Cambios en los tres fideicomisos que ejecutaron
más gasto en 2010
• La creación del Ministerio de Desarrollo Social:
– El fideicomiso “Mi Familia Progresa” dejó de ejecutar
– En 2012 tuvo asignación de Q 989 millones, pero
ejecutó solamente Q 25 millones
• La Unidad de Conservación Vial (Covial)
– Está dejando de ejecutar vía el fideicomiso
– Y ahora realiza mayoritariamente ejecución directa
• Subejecución en Fonapaz
– También está dejando de ejecutar vía el fideicomiso, y
más por ejecución directa

820.6
1,064.4
731.0
1,551.6
315.6
0
400
800
1,200
1,600
2009 2010 2011 2012 2013*
MillonesdeQ
Gasto ejecutado por los fideicomisos públicos,
excluyendo a Mifapro, Covial y Fonapaz

0.3
0.3
0.2
0.4
0.1
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
2009 2010 2011 2012 2013*
%delPIB
- Porcentajes del PIB -

1.9
2.2
1.4
2.8
0.5
0
1
1
2
2
3
3
2009 2010 2011 2012 2013*
%delGastoTotal
- Porcentajes del Gasto Total -

Gasto Ejecutado por Covial 2009 - 2010
1,646 1,678
1,416
80
714
62 76
16
969
146
0
300
600
900
1,200
1,500
1,800
2009 2010 2011 2012 2013*
MillonesdeQ
Fideicomiso Fuera del fideicomiso
1,707 1,754
1,432
1,048
860

• En 2010 modificación del AG 736-98 y escritura constitutiva del
fideicomiso de COVIAL:
– Facultado sólo para tareas de mantenimiento y conservación
vial, no construcción de obra nueva
– Retornó a su propósito original
– Reducción en las asignaciones
• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria al Fondo
de Conservación Vial se ha venido ejecutando fuera del
fideicomiso:
– 4% en 2009, 4% en 2010, 1% en 2011, 92% en 2012 y se
presupuestó 17% para 2013
• Problemas para regularizar anticipos
Gasto Ejecutado por Covial 2009 - 2013

• Conflicto de intereses, tanto en gasto ejecutado dentro
o fuera del fideicomiso:
¿Mejora real o espejismo?
Consejo Consultivo
(Fondo Covial)
• CIV (preside)
• Mineco
• DGC
• Coordinadora
Nacional de
Transporte
• CGC
• Camagro
• Director Covial
Comité Técnico
(Fideicomiso Covial)
• CIV (preside)
• Mineco
• DGC
• Director Covial
• Coordinadora Nacional
de Transporte
• CGC
• Camagro
• DG Transporte
• CIG
• Fiduciario

• Al incrementarse el gasto del Fondo Covial ejecutado
fuera del fideicomiso:
– Ya no aplican los controles especiales que se
diseñaron para los fideicomisos
– Las adquisiciones deberían quedar sujetas a la Ley de
Contrataciones del Estado
– ¿Se está haciendo?
– La auditoría interna y la CGC estarían en plena
capacidad de supervisar y auditar
– Una situación que estas entidades están conociendo por
primera vez en 2013 (dada la forma en que se ejecutó en
2012)
¿Mejora real o espejismo?

4. El caso de Fonapaz… y
Fonapaz “reloaded”

Gasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 2010
847
1,229
409
281
405
0
49
126
135
264
0
200
400
600
800
1,000
1,200
2009 2010 2011 2012 2013*
MillonesdeQ
Fideicomiso Fuera del fideicomiso
847
1,278
535
417
669

• Luego del máximo de 2010, se redujeron las asignaciones a
Fonapaz
• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria se ha
venido ejecutando fuera del fideicomiso:
– 24% en 2011, 32% en 2012 y se presupuestó 40% para 2013
• Subejecución:
– En 2012 cerró con presupuesto vigente de Q 427 millones, pero
ejecutó sólo Q 281 millones
• Problemas para regularizar anticipos
• Entonces, ¿por qué crearon otro fideicomiso para reemplazarlo?
– En todo caso, cada vez más el Fonapaz estaba ejecutando fuera
del fideicomiso
Gasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 2013

• Enero de 2013: el presidente anunció la liquidación de Fonapaz
– El 25 de enero se conformó la comisión liquidadora
• Facultades de la Comisión Liquidadora (AG 36-2013)
– Determinar las operaciones y compromisos financieros pendientes
– Verificar el inventario de bienes muebles e inmuebles, y otros
activos
– Trasladar los programas y proyectos u otra actividad de Fonapaz
– ¿A dónde? No fue decisión de la comisión liquidadora
– Ordenar pagos a cargo de las asignaciones presupuestarias
– Extender finiquitos
– Cobro acreedurías y otros derechos de Fonapaz
– Contratar auditorías, externas o privadas
La liquidación de Fonapaz: un paso en la
dirección correcta

• Al final de febrero, el presidente anunció la creación de un
nuevo fideicomiso
– Pero al día siguiente se desdijo, indicando que el tema
estaría “bajo análisis”
• El martes 19 de marzo se publicó el AG 129-2013, con el cual
se creó el Fondo de Desarrollo Social, adscrito al Ministerio de
Desarrollo Social
– Objeto: administrar los bienes, derechos y obligaciones
trasladados por el Fonapaz, además de ejecutar programas
y proyectos relacionados con el desarrollo social
– Además, constituyó el nuevo fideicomiso “Fideicomiso de
Desarrollo Social”, que actuará como instrumento
financiero
Fondo de Desarrollo Social (FDS) o
Fonapaz “Reloaded”

• Cambio importante en el comité técnico
FDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido y
aumentado
Comité Técnico
Fonapaz
• Director Ejecutivo
Fonapaz (preside)
• MinFin
• Segeplan
• Secretario
designado por el
Director de Fonapaz
(con voz pero sin
voto)
Comité Técnico
FDS
• Presidente de la
República
• Vicepresidenta de la
República
• Ministra de
Desarrollo Social
• Banco Fiduciario
(con voz pero sin
voto)

• Graves riesgos de la integración del Comité
Técnico del Fideicomiso de Desarrollo Social:
– De nuevo, politización de un fondo social
importante
– Centralización peligrosa:
–Antes: los delegados departamentales de Fonapaz
» Influencia política partidaria, Codedes, diputaciones
distritales, municipalidades, gobernaciones, etc.
–Ahora: centralización en la presidencia y la
vicepresidencia
aumentado

• Graves riesgos de la integración del Comité Técnico del
Fideicomiso de Desarrollo Social:
– Posibilidad de gasto a discreción del presidente o la
vicepresidenta:
– Los 10 desafíos para transparentar los fideicomisos, ahora en la
presidencia y vicepresidencia
– Muy malas experiencias en Centroamérica (ESV): gastos
confidenciales y discrecionales de los presidentes, ejecutados en
fideicomiso
– ¿Volveremos a los gastos confidenciales que logramos
eliminar con la reforma constitucional de 1993?
aumentado

5. Rutas hacia una solución
del problema

• Es la opción resultante de no hacer nada
– Es decir, continuar con el problema
• Pero también es la ruta que ahora sigue el
gobierno
– En marzo de 2012 el Ejecutivo propuso
legislación para regular los fideicomisos
–Iniciativa 4462
– Pero sigue sin aprobar ni impulso político
• En cambio, está liquidando Fonapaz, pero lo
reemplazó con el FDS
Opción 1 (inaceptable): que los
fideicomisos continúen como están

• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta ahora
– 3443 (2006): diputada Nineth Montenegro
– Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado
– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda
– 3455 (2006): diputados Arístides Crespo, Luis
Fernando Pérez y Carlos Bautista
– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda
– 4058 (2009): diputados Jorge Barrios Falla, Jaime
Martínez y Virna López
– Tiene Dictamen Favorable de la Comisión de Probidad (2009)
Opción 2: regularlos con legislación nueva

• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta
ahora
– 4068 (2009): diputada Nineth Monetengro
–Conocieron las Comisiones de Economía y
Comercio Exterior, y de Finanzas Públicas y
Moneda
– 4094 (2009): diputada Rosa María de Frade
–Conoce la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda
– 4456 (2012): diputados Carlos Fión, Oscar
Chinchilla y otros
–Conoció la comisión de Finanzas Públicas y Moneda

• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta
ahora
– 4462 (2012): Organismo Ejecutivo
–Conocieron las comisiones:
» Extraordinaria de Apoyo a la Recaudación Tributaria
» Legislación y Puntos Constitucionales
–Dictamen favorable: Comisión Extraordinaria de
Apoyo a la Recaudación Tributaria
» Actualmente esta comisión está revisando el
dictamen

• Opción apoyada por la Contraloría General de cuentas
– Eliminación inmediata, y oposición a aprobar una ley
de fideicomisos públicos
– 4452 (2012): Roberto Villate y Edgar Ajcip
– Conocieron las comisiones:
» Extraordinaria Nacional por la Transparencia
– Propone prohibición total a las instituciones públicas del
Estado, entidades descentralizadas y autónomas usar
fideicomisos de cualquier naturaleza (y ONG)
Opción 3: eliminarlos

– 4461 (2012): Organismo Ejecutivo (originalmente no
incluyó el tema de fideicomisos)
– Conocieron las comisiones:
» Extraordinaria Nacional por la Transparencia
» Probidad
– Dictamen favorable con modificaciones de la Comisión
Nacional Extraordinaria por la Transparencia
» El tema de fideicomisos aparece solamente en el dictamen,
dentro de las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto
» Se propone regularlos y en algunos casos la eliminación gradual
(4 años)
Opción 3: eliminarlos

• Una vez más, dejar los fideicomisos públicos como
están no es una opción aceptable
• Eliminación total e inmediata
– Implica dificultades operativas
– Liquidar fideicomisos toma tiempo y puede ser un
proceso oneroso
– Enfrenta resistencia en centros de investigación y
políticos
• Eliminación gradual
– Iniciativa 4461: su aprobación enfrenta resistencia en
el Congreso
¿Qué camino seguir?

• Regulación estricta
– Técnicamente compleja: la intención de la iniciativa
4462
– Con algunas experiencias exitosas en otros países
– Legislación probada e institucionalidad fuerte: ¿viable para
Guatemala?
• Eliminación parcial y regulación estricta:
– Sólo fideicomisos de crédito: Fontierra, Mipyme,
caficultores
– No fideicomisos de gasto: Fonapaz, Mifapro, Covial
¿Qué camino seguir?

• La solución al problema de los fideicomisos públicos
se enmarca en la dificultad del esfuerzo real por la
transparencia
– Un tema lleno de discursos y promesas
– Pero con oposición férrea a la hora de tomar acciones
– ¿Es más difícil aprobar leyes de transparencia que una
reforma tributaria?
• Las iniciativas de ley, tanto para regular como para
eliminar sufren bloqueo en el Congreso
– El tema de fideicomisos prácticamente tiene frenada la
aprobación de la iniciativa 4461
¿Y la viabilidad política?

6. Conclusiones y
recomendaciones

Conclusiones y Recomendaciones
• Los fideicomisos públicos constituyen un problema
– El Icefi identifica por lo menos 10 de desafíos para
transparentarlos
• La opacidad y la corrupción en los fideicomisos mina la
confianza ciudadana en sus autoridades
• Uno de los problemas más graves
– Personas que no son funcionarios o servidores públicos (i.e. sin
responsabilidad ni cuentadancia), participan en decisiones sobre
el uso y destino de los fondos públicos
• Además, existe un grave conflicto de intereses: contratistas
decidiendo sobre contratos con el Estado

• El gasto público en fideicomisos se ha reducido
sustancialmente
– En 2012 el gasto ejecutado por fideicomisos fue 72%
menor al ejecutado en 2010
• Covial y Fonapaz estan ejecutando fuera de sus
fideicomisos
– ¿Es este gasto fuera de fideicomiso transparente y de
calidad?
– Un nuevo desafío para las auditorías internas y la
CGC…
• La liquidación de Fonapaz es un paso en la dirección
correcta

• Sin embargo, la creación del FDS es un enorme
retroceso:
– Puede resultar una estructura peor de lo que fue
Fonapaz
– La integración de su comité técnico da lugar a la
manipulación política:
– Es un grave riesgo para volver a los gastos
confidenciales de la presidencia
» Algo que habíamos logrado suprimir en 1993
• El gobierno debe dar marcha atrás en la creación de
este FDS
– Es un acuerdo gubernativo, una decisión presidencial

• Aprobar nueva legislación es un paso adelante
indispensable para cualquier solución:
– Eliminarlos sería una solución tajante y definitiva
– Pero con dificultades operativas y posiblemente políticamente
inviable
– Regularlos es una solución que enfrenta serios
desafíos técnicos
– ¡Y que también parece políticamente inviable en el Congreso
hoy!

• Para acordar una solución aceptable para el
problema de los fideicomisos públicos se
requiere
– Un ejercicio político y técnico serio,
especialmente en el Congreso
–¡Pero no dejarlos como están!
–¡No más bloqueo parlamentario y tácticas dilatorias
para la agenda legislativa de transparencia fiscal!
• Y muy importante: se requiere ciudadanía activa
y que demande transparencia en este importante
tema

¡Gracias!
Más información en:
Síganos en:
www.icefi.org

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