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Bibliographie                                                                                       Festy P. et Valetas M....
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L’allocation de parent isolé et les obligations alimentaires : les conséquences de la réforme de 2007

  1. 1. L’allocation de parent isolé et les obligations alimentaires : les conséquences de la réforme de 2007 Nadia Kesteman CNAF – Direction des statistiques, des études et de la recherche. L éclairages intéressants en terme de gestion du ’augmentation continue, depuis plus de trente recouvrement. Enfin, seront présentées les propo- ans, des divorces, puis plus récemment des sitions émises ces dernières années pour faciliter le séparations de couples non mariés, a conduit le travail des CAF et des JAF tout en préservant les législateur à faciliter le recouvrement des pensions intérêts des familles concernées. alimentaires en offrant aux créanciers des moyens d’exécution exorbitants du droit commun. Le devoir d’entretenir et d’éduquer ses enfants est en Le nouveau cadre législatif effet d’ordre public et s’applique aux parents mariés et aux parents divorcés ou non mariés. En 1999, le financement par l’État de l’API, aupa- Cette volonté politique s’est traduite, dès les ravant abondée par le Fonds national des prestations années 1970, par la possibilité – toujours en familiales, a posé un problème de principe. En effet, vigueur – d’un recouvrement public à l’instiga- l’API – prestation familiale différentielle – fonctionnait tion du créancier, puis d’une avance sur pension alimentaire versée par les CAF, assortie d’un mandat de recouvrement en leur faveur, et, enfin, depuis 1985, de la subrogation des caisses Encadré 1 L’allocation de soutien familial d’Allocations familiales (CAF) au créancier dans le cadre du versement de l’allocation de soutien L’ASF est une allocation forfaitaire versée sans familial recouvrable (ASFR). Pour l’allocataire de condition de ressources qui revêt deux fonctions celle-ci, l’obligation de faire valoir ses droits aux différentes : aliments est fondée sur le caractère d’avance sur 1. L’ASFNR est une prestation familiale d’entre- pension alimentaire que revêt l’ASFR (encadré 1). tien lorsqu’elle est versée comme revenu de rem- En revanche, dans le cas de l’allocation de parent placement d’une pension alimentaire inexistante (orphelin, filiation non établie, abandon…) ; isolé (API) (1), l’obligation repose sur le caractère 2. L’ASFR a remplacé les anciennes prestations subsidiaire et différentiel de cette prestation par (légales et d’action sociale) d’avance sur pension rapport à d’autres sources de revenus. alimentaire. Les montants versés (Métropole et départements Les changements de la réglementation de l’allo- d’Outre-mer) au 30 septembre 2008 étaient les cation de parent isolé (API) en 2007 ont modifié la suivants : pratique des CAF en raison de l’extension des types – ASFR : 27 801 428 euros ; – ASFNR de droit (orphelin, filiation non établie) : de revenus auxquels l’API est subsidiaire. L’objectif 823 441 081 euros ; de cet article est de présenter ces changements et – ASFNR autres (abandon, médiation en cours) : leurs enjeux. Ils occasionnent des difficultés de 12 030 880 euros. différente nature pour les allocataires, pour les (source : CNAF – Agence comptable). CAF et pour les juges aux affaires familiales (JAF) Le nombre de bénéficiaires de l’allocation de comme on le verra dans un premier temps. Dans un parent isolé a baissé de 5,8 % entre 2007 et 2008 deuxième temps, on s’intéressera aux solutions en Métropole, alors que le nombre de bénéfi- ciaires d’ASF est resté stable à 616 683 (source : mises en œuvre à l’étranger : si elles n’aboutissent CNAF-DSER, septembre 2008). généralement pas à un meilleur recouvrement des pensions d’entretien, elles apportent toutefois des (1) Dans le cas du revenu minimum d’insertion (RMI), les conseils généraux sont maîtres de la décision d’exiger la valorisation de ces obligations. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 67 Synthèses et statistiques
  2. 2. presque comme un minimum social : compa- Encadré 2 rativement aux autres minima sociaux, la liste L’allocation de parent isolé des ressources imputables était limitée (pensions d’entretien des enfants et revenus effectivement Instituée par la loi du 9 juillet 1976, cette presta- perçus). En 1999, l’API s’est trouvée en quelque tion a pour objectif d’apporter une aide tempo- raire aux personnes veuves, divorcées, séparées sorte rattachée par le droit public aux minima de droit ou de fait, abandonnées ou célibataires sociaux. La prise en charge de cette prestation par qui se retrouvent seules pour assumer la charge l’État a pu sembler circonstancielle : « il fallait d’au moins un enfant. Le parent isolé doit vivre trouver une prestation d’un montant équivalent au seul ou dans sa famille et assumer la charge d’au surplus de recettes fiscales généré pour le budget moins un enfant. Le droit est également ouvert de l’État par la diminution du plafond du quotient pour une femme seule enceinte sans enfant à familial » prévu suite à la suppression de la mise charge. Il s’agit d’une allocation différentielle attribuée pour une période maximale d’un an sous condition de ressources des allocations fami- (API « courte »), mais qui peut être versée liales en 1999 (Sénat, 1998). Depuis la réforme jusqu’au mois précédant le troisième anniversaire de 2007 élargissant les catégories de ressources du plus jeune enfant, si cela est plus favorable auxquelles elle est subsidiaire, « seule (son) ins- (API « longue »). cription dans la liste des prestations familiales (…) En 2005, 181 000 personnes sont bénéficiaires de du Code de la sécurité sociale, et la compétence l’API longue et 80 000 bénéficiaires de l’API du tribunal des affaires de sécurité sociale (…) courte. Les allocataires sont majoritairement jeunes, plus nombreux dans le nord et le sud de semblent encore rattacher l’API à la sphère de la la France, et 47 % d’entre eux ont au moins deux sécurité sociale » (CES, 2008). enfants à charge. Le montant moyen de l’API (409 euros mensuels) recouvre des différences La subsidiarité de l’API aux créances d’aliments suivant les autres revenus et la taille de la famille. Dans le cadre de cet article, on ne s’intéresse qu’à La sortie du dispositif vers l’emploi est peu fré- la subsidiarité de l’API aux créances alimentaires quente. Plus de la moitié des bénéficiaires qui et aux problèmes que cela pose par rapport à cherchent un emploi déclarent avoir rencontré des difficultés dans leur démarche. L’insertion l’ASFR. De ce point de vue, l’API est la première professionnelle se fait majoritairement sur des prestation servie par les CAF pour laquelle la prise postes d’employés et à temps partiel (source : en compte des obligations alimentaires a été CNAF-DSER, 2008). prévue. Cette disposition est toutefois restée lettre morte dans la plupart des CAF, au moins jusqu’en 2001, en raison des difficultés de mise en alimentaires et de la prestation compensatoire). œuvre (2). Cette condition a ensuite été adoptée, Ainsi, une procédure de recouvrement doit être et effectivement appliquée, pour l’ASFR (3), puis, introduite si l’allocataire ne perçoit pas l’une des avec une pratique variable, pour le RMI. La loi de créances alimentaires fixées par le JAF (5). Si la finances pour 2007 (4) a prévu la conditionnalité pension n’est pas fixée judiciairement, les alloca- du droit à l’API au montant maximum (encadré 2) taires doivent engager une procédure en ce sens. à la valorisation des autres droits de l’allocataire Si une démarche de médiation familiale incluant (créances alimentaires pour lui-même et ses les obligations alimentaires a été entamée, elle enfants, prestations sociales, y compris l’ASF), à équivaut à un engagement de procédure en fixa- l’exclusion du RMI. Ceci a eu notamment pour tion de pension alimentaire, mais l’accord issu de conséquence la vérification de l’existence de droits la médiation doit ensuite être homologué par le à pensions alimentaires et à l’ASF dues aux juge. enfants (et/ou à l’allocataire s’agissant des pensions (2) À la suite d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur les prestations d’isolement et les obligations alimentaires qui signalait une différence d’application des règles de recouvrement des créances alimentaires en matière d’API et d’ASF selon les CAF, la circulaire CNAF n° 32-2001 du 21 août 2001 rappelait aux CAF qu’en cas de refus des allocataires de faire valoir leurs obligations alimentaires, la prise en compte d’une ASF fictive en matière d’API, ou la non-ouverture du droit à l’API n’étaient pas réglementaires : il convenait, dans cette situation, d’imputer le montant de la pension alimentaire fixée et non versée ; et si celle-ci n’était pas fixée, les CAF devaient enclencher une procédure de recouvrement de l’API auprès du débiteur (très lourde puisqu’il faut d’abord faire fixer la pension par le JAF puis faire condamner le débiteur au remboursement par le tribunal des affaires de sécurité sociale. D’après une enquête menée pour la Commission européenne sur le recouvrement des pensions alimentaires, « l’action (en recouvrement de l’API semblait) difficilement envisageable pour les responsables des caisses car il (paraissait) assez difficile de recouvrer une obligation alimentaire qui n’a pas fait l’objet d’une fixation judiciaire » (Lex Fori, 2003). (3) Loi 84-1171 relative à l’intervention des organismes débiteurs des prestations familiales pour le recouvrement des créances impayées. (4) Article 136 de la loi de finances pour 2007 n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 et décret n° 2007-876 du 14 mai 2007 relatif aux modes de calcul de l’allocation de parent isolé et du revenu minimum d’insertion : articles L. 524-4 et R. 524-4 modifiés du Code de la sécurité sociale. (5) Pension alimentaire pour les enfants, et/ou prestation compensatoire fixée (dans les cas de divorce y ouvrant droit), ou pension pour eux-mêmes (dans les cas de séparation de corps), ou contribution aux charges du mariage (en cas de séparation sans procédure de divorce en cours). Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 68 Synthèses et statistiques
  3. 3. L’allocataire de l’API ou de l’ASF peut être dis- pension fixée doivent avoir mandaté la CAF ou pensé de faire valoir ses droits à créance alimentaire, engagé personnellement une procédure de recou- soit si le débiteur est hors d’état (6) (la dispense est vrement pour ouvrir droit à l’API non diminuée du alors automatique), soit en opportunité. Cette montant de l’ASF potentielle. dernière décision est prise par la CAF, sous le contrôle de la commission de recours amiable, en En 1995, d’après les dernières données d’enquête tenant compte de la situation de l’allocataire et du disponibles, 34 % des créances alimentaires était débiteur (7). Des dispenses de démarche judi- recouvrées par les CAF de façon amiable, 34 % ciaire peuvent éventuellement être accordées par paiement direct, 9 % par saisie et 12,5 % par par les CAF dans les cas de pensions fixées à recouvrement public (10) (Eglin, 1997). En ce qui l’amiable dont le montant est au moins équi- concerne plus spécifiquement l’ASF, en 2007, près valent à celui de l’ASF due et, le cas échéant, de 450 000 enfants (Métropole) ne relevant pas de quand le montant de la pension est inférieur à l’ASF non recouvrable (ASFNR) automatiquement celle-ci, s’il existe des risques significatifs de accordée en tant qu’orphelins, de filiation inconnue déstabilisation de l’ensemble des membres de la ou abandonnés au sens judiciaire, peuvent théo- famille (8). Au 30 juin 2008, en France métro- riquement être concernés par un recouvrement : politaine, 2 800 bénéficiaires d’API sur un total de mais seuls 62 550 le sont de fait, correspondant à 175 829 (y compris les allocataires de l’API ouvrant 34 500 familles allocataires de l’ASFR. Pour les droit à l’ASFNR) étaient dispensés de demande autres enfants (plus de 380 000), les débiteurs ont de pension alimentaire : l’API leur est versée au été soit déclarés hors d’état de payer leur pension, montant maximum, sans imputation du montant soit exemptés de pension par le JAF. Il reste donc potentiel de l’ASF (9). difficile d’améliorer le taux de recouvrement des pensions alimentaires : en effet, d’après les seules La subrogation des CAF en matière données disponibles, datant de 1985, 60 % des de recouvrement de l’API et de l’ASF pensions sont versées régulièrement et complète- Pour les allocataires de l’API, l’article L. 524-4 du ment, 10 % partiellement et 30 % pas du tout, le Code de la sécurité sociale prévoit la subrogation taux de perception de la pension étant d’autant automatique des CAF pour le recouvrement des plus bas que le montant de celle-ci est faible créances alimentaires de l’allocataire, à hauteur (Festy et Valetas, 1987). Des études montrent que de l’API versée ou de la créance d’aliments si 23 % des débiteurs qui ont un emploi stable et des celle-ci est inférieure à l’API. L’article L. 581-2 revenus réguliers ne versent pas la pension tandis prévoit la même chose pour l’ASF. La réforme de qu’ils sont 75 % à ne rien payer lorsqu’ils sont au 2007 met un terme aux difficultés des CAF pour chômage ou inactifs (CES, 2008). La cartographie l’application de la procédure de subrogation en des familles monoparentales allocataires perce- matière d’API, rarement usitée en raison de sa vant l’ASF fait d’ailleurs apparaître la surrepré- complexité : elle exigeait une décision du JAF sentation des départements les plus pauvres (11) fixant l’obligation alimentaire si nécessaire, puis (CNAF-DSER, 2008). Les familles qui en ont le une décision du tribunal des affaires de sécurité plus besoin financièrement sont donc celles qui sociale condamnant le débiteur au rembourse- perçoivent le moins régulièrement ou pas du tout ment de l’API. Pour recouvrer le montant de la des pensions déjà modestes. Ceci est d’autant plus créance alimentaire dépassant le montant des pres- vrai que les charges liées à la naissance d’enfants tations versées, la CAF doit disposer d’un mandat avec un autre conjoint devraient désormais être exprès de l’allocataire (article L. 581-3 du Code de prises plus systématiquement en considération par la sécurité sociale). En application des textes modi- le JAF dans l’appréciation des ressources du débi- fiés en 2007, les allocataires ne percevant pas la teur d’aliments (12). (6) Notion de « hors d’état » fixée par circulaire ministérielle du 15 juillet 1985 relative à l’allocation de soutien familial et à l’intervention des organismes débiteurs de prestations familiales pour le recouvrement des créances alimentaires impayées et dans la circulaire CNAF n° 2001-033 du 21 août 2001. (7) Situations fixées par circulaire CNAF n° 2007-93 du 4 juillet 2007, outre les situations à apprécier au cas par cas. (8) Télecopie CNAF n° 2007-30 du 26 décembre 2007. (9) Il en est de même, en cas de résidence alternée, si le jugement ne prévoit pas de pension en raison des capacités contributives équivalentes des parents. (10) Dans le cadre de la subrogation et du mandat, le paiement direct permet aux CAF d’exiger le versement régulier de la pension et de recouvrer six mois au plus d’arriérés directement auprès de la banque ou de l’employeur du débiteur. La saisie passe par le juge de l’exécution ou le tribunal d’instance pour obtenir une saisie des rémunérations ou du compte bancaire du débiteur. La saisie permet de recouvrer cinq ans au plus d’arriérés. Engagé lorsque les trois précédentes procédures (y compris amiable) ont échoué, le recouvrement public permet de transmettre la créance au trésorier payeur général qui procédera comme en matière de recouvrement des impôts. (11) Même si certaines familles monoparentales (celles qui ont un enfant et qui ne perçoivent pas de prestations CAF) ne sont pas connues des CAF. (12) Cour de cassation.1re civ., 16 avril 2008, cassation partielle (CA Orléans, 8 août 2006) : Jean Hauser, chron., n° 25, Revue trimestrielle de droit civil, n° 3-2008. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 69 Synthèses et statistiques
  4. 4. contraire à la volonté constante du législateur de Des risques de tension avec le débiteur favoriser une véritable coparentalité malgré la sépa- pour les allocataires ration du couple » (CES, 2008:I-8). La moitié des bénéficiaires de l’API perçoit aussi l’ASF. Auparavant, l’API était augmentée méca- Une charge plus importante pour les CAF niquement au bout de quatre mois du montant La réforme apparaît en premier lieu comme un de l’ASF, le versement de cette dernière presta- transfert de charges de l’État vers la CNAF, l’API tion étant suspendu à ce terme si aucune démar- étant financée par l’État et l’ASF par le Fonds che n’est entreprise pour faire valoir les droits national des prestations familiales (15). Selon le alimentaires. Cette compensation de l’ASF par rapport législatif du Sénat sur le projet de loi de l’API n’est donc plus possible depuis la réforme financement de la Sécurité sociale pour 2009, la de 2007 puisque, en cas de refus de faire valoir charge supplémentaire pour la branche Famille ses droits alimentaires, le montant de l’API est est de 99 millions d’euros en 2008. L’article 75 diminué du montant de l’ASF partielle perçue du projet de loi de finances pour 2009 instaure en pour un seul enfant (soit 85 euros). En France outre l’ouverture automatique, et non plus sur métropolitaine, au 30 juin 2008, 53 400 bénéfi- demande de l’allocataire, du droit à l’ASF en ciaires de l’API sur 175 829 sont ainsi sanctionnés. même temps que celui à l’API. Certes, lorsque l’allocataire dispose d’un juge- ment fixant une pension alimentaire et que cette Cette mesure aura pour effet d’augmenter encore dernière n’est pas versée par le parent débiteur, le le transfert financier de l’API vers l’ASF. En effet, montant de la créance alimentaire ne peut plus selon les textes actuellement en vigueur, le béné- désormais être imputé sur le montant de l’API ficiaire de l’API dispose d’un délai de deux potentielle : cette procédure très préjudiciable mois pour faire valoir ses droits à l’ASF, période était, quoi qu’il en soit, appliquée de façon variable pendant laquelle il perçoit l’API sans imputation selon les CAF (13). d’ASF : selon l’exposé des motifs de la loi de finance 2009, l’économie prévue sur le budget de Le rapport de Françoise Dekeuwer-Défossez l’État est de 28,5 millions d’euros en année (1999) proposait déjà d’encourager la fixation pleine (16). Lors de l’entrée en vigueur de la loi amiable des pensions d’entretien. Depuis lors, la sur l’ASF, en 1987, le conseil d’administration de médiation familiale a fait une entrée – certes la CNAF voyait trois obstacles à lever pour effecti- modeste – dans ce domaine : d’après les données vement pratiquer la subsidiarité aux aliments en d’une enquête du ministère de la Justice portant matière d’API, et notamment « (…) la définition sur 2 300 divorces, seuls 0,4 % des divorces du régime juridique à appliquer lorsque l’alloca- donnent lieu à médiation familiale (Toussaint, taire ne veut pas entamer les procédures tendant 2008) ; mais ce taux est évidemment plus élevé au recouvrement : faut-il diminuer l’API de l’ASF puisqu’il ne tient pas compte des parents non et se retourner contre le débiteur pour recouvrer la mariés. En outre, les parents ne font pas systéma- créance résiduelle, faut-il supprimer le droit à tiquement homologuer leur accord par le JAF. Par l’API ? » (17) (Choquet, 2000:100). Par ailleurs, ailleurs, les allocataires dont l’ex-conjoint ou pour les CAF, c’est une charge de gestion, notam- concubin s’acquitte de son devoir en versant une ment contentieuse, supplémentaire, en raison de pension en espèces ou en nature non fixée en l’augmentation du nombre de demandes d’ASF justice sont obligés d’engager une démarche judi- attendues, dont certaines recouvrables, et du fait ciaire pour faire fixer une pension d’entretien, que les dispositions visant le recouvrement des faute de quoi l’API est diminuée du montant de créances d’aliments des bénéficiaires de l’API par l’ASF (14). Comme le remarquait le Conseil éco- les CAF vont être systématiquement appliquées. nomique et social au sujet de la réforme de 2007, Les dispositions favorisant la médiation familiale, « l’application du principe de subsidiarité accroît mises en œuvre par les CAF depuis la création de la conflictualité des séparations alors que cette la prestation de service (dotation financière) aux dernière est préjudiciable à l’intérêt de l’enfant et (13) Le décret n° 2007-876 a supprimé les dispositions [voir note (2) supra] qui permettaient l’imputation sur l’API du montant de la créance alimentaire fixée par le juge. (14) Le demandeur d’API qui remplirait les conditions pour bénéficier de plusieurs droits et prestations (par exemple, droit à créance alimentaire et droit à allocation chômage) et n’entamerait aucune démarche pour les faire valoir ne peut se voir appliquer plusieurs sanctions. Une seule décision de réduction de l’allocation doit être prise, de la valeur d’une ASF mensuelle à taux réduit quel que soit le nombre d’enfants concernés, soit 85 euros. (15) Sénat : « Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances », Rapport général n° 91 (2007- 2008) de M. Cazalet, fait au nom de la commission des finances, 22 novembre 2007. (16) Cette mesure ne modifie pas l’obligation faite à l’allocataire de l’ASF et de l’API de faire valoir ses droits à créances alimentaires. De fait, ce dispositif allège et simplifie la gestion de l’ouverture des droits à l’ASF dans le cadre de l’API pour les CAF. (17) Le rapport IGAS précité [note (2)] préconisait, dès 2001, que l’ouverture d’un droit à l’ASF soit systématiquement étudiée en cas de demande d’API. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 70 Synthèses et statistiques
  5. 5. Les solutions mises en œuvre à l’étranger services de médiation familiale, sont également La fixation de la pension concernées : une prise en compte de ces démar- Les situations sont variées. Dans les pays où exis- ches, limitée aux accords homologués, a été tent une avance sur pension d’entretien des prévue par circulaire afin d’aménager la réforme enfants ou une allocation aux parents isolés et de 2007. économiquement défavorisés, la justice est chargée de fixer les pensions en Allemagne, aux Une enquête menée pour la Commission euro- Pays-Bas, en Belgique, et en Autriche, les accords péenne sur le recouvrement des pensions alimen- parentaux étant pris en compte dans le processus. taires (Lex Fori, 2003) mentionne que la mise en En Norvège et en Suède, les caisses locales de paiement de l’ASF mobilise plus d’un dixième du sécurité sociale évaluent la solvabilité des débi- « personnel technique » (18) de la CAF du Val-de- teurs afin de recouvrer les avances sur pension Marne « alors qu’elle ne représente qu’un pour cent alimentaire ; en Finlande, les centres communaux des prestations versées dans ce département ». En d’aide sociale en sont chargés. Au Danemark, le matière de recouvrement, les CAF, représentantes bureau du gouverneur du comté assure la fixation du créancier, souhaitent contourner la limitation à et le recouvrement des pensions alimentaires. Un six mois d’arriérés propre au paiement direct en tribunal intervient en cas de désaccord des parties introduisant une procédure de saisie sur rémuné- (Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003). L’Angleterre est ration. « Cependant, ces tentatives sont vouées à un cas particulier car la Child Support Agency, l’échec car elles visent soit des débiteurs concernés mise en place en 1993, fixe et recouvre toutes les par un avis à tiers détenteurs (privilège de l’admi- pensions d’entretien, que les créanciers soient ou nistration fiscale sur l’organisme social), soit les non bénéficiaires de l’aide sociale : dans ce CAF sont confrontées à une saisine du juge de dernier cas, la demande de pension alimentaire l’exécution parce le débiteur s’oppose à l’intro- est obligatoire (Martin et al., 2004 ; Lex Fori, duction d’une procédure concurrente à celle du 2003). La pension alimentaire pour enfant peut paiement direct » (ibid., p. 376). Si le recouvrement être directement versée au demandeur ou à la de l’API est désormais rendue plus facile par la Child Support Agency, si celle-ci le juge opportun. réforme de 2007, les CAF souhaitent depuis long- En Australie, aux États-Unis, et au Canada, la temps que le législateur procède à une extension pension est fixée de manière amiable ou judiciaire des arrérages recouvrables par paiement direct afin et, à défaut, à la demande du créancier, unilatéra- de pouvoir récupérer plus facilement les sommes lement par une autorité administrative spécifique, dues par certains débiteurs (19). et ce, que le créancier bénéficie de prestations sociales ou non. De nombreux pays appliquent un Des difficultés procédurales pour les juges barème, notamment ceux où existe une fixation aux affaires familiales administrative. Selon les juridictions, le contentieux de la fixation de la pension alimentaire des enfants dans le Recouvrement de la pension cadre de l’API ou de l’ASF peut déjà atteindre En général, les organismes sociaux ayant versé une jusqu’à 30 % de l’activité – hors divorce – des JAF prestation sont subrogés dans les droits du créancier (Guinchard, 2008). Selon l’édition 2007 de l’an- et peuvent par conséquent se retourner contre le nuaire statistique de la justice, en 2005, les JAF débiteur pour lui demander le remboursement des ont été saisis de 370 732 affaires. Au sein de ce sommes versées en ses lieu et place (Commission contentieux, 25 745 demandes de fixation ou de européenne, 2004). De fait, les différences se situent modification de la contribution à l’entretien des dans les voies d’exécution à la disposition des enfants et 16 450 demandes de contribution à organismes. En Australie, aux États-Unis, au Canada l’entretien de l’enfant naturel on été introduites. et au Royaume-Uni, l’autorité administrative spéci- Les JAF vont mécaniquement voir augmenter les fique a le pouvoir de saisir directement les revenus recours pour fixation de pension et les demandes saisissables des parents et de procéder à d’éven- d’homologation d’accords amiables en raison de tuelles poursuites. Il en est quasiment de même en la modification législative entrée en vigueur en Norvège et en Suède (Corden, 1999). 2007. Pour répondre aux difficultés procédurales dues à la réforme de 2007, la question de l’organe, L’effectivité des dispositifs judiciaire et/ou administratif, autorisé à fixer les Tous les pays connaissent des difficultés dans le pensions pourrait à nouveau être évoquée, recouvrement des créances alimentaires (pension comme elle l’avait été lors de la mise en place de et prestation) (Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003). l’ASF. Certains enseignements peuvent à cet égard Les pays scandinaves semblent connaître le taux le être tirés des pratiques étrangères. (18) Le rapport ne précise pas de quel personnel il s’agit. (19) Comptes rendus de la commission des prestations légales du conseil d’administration de la CNAF, février et avril 1998. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 71 Synthèses et statistiques
  6. 6. Les avances sur pension alimentaire dans quelques pays européens Prestation courante correspondant à la pension alimentaire « normale » qui est de 6 564 DKK Danemark (880 €) par semestre. Tous les cantons connaissent un système d’avance des contributions d’entretien. Suisse Allemagne La loi sur l’avance sur le terme de pension alimentaire (Unterhaltsvorschussgesetz) garantit aux enfants âgés de moins de 12 ans révolus vivant avec un parent isolé et ayant leur domicile ou leur résidence habituelle en Allemagne une allocation d'une durée de six ans maximum, s’ils ne reçoivent pas l’allocation d’entretien de la part de l’autre parent. Cette allocation peut atteindre au maximum 168 € par mois. Le parent qui obtient officiellement la garde d’un enfant peut s’adresser à l’administration de Islande l’assurance sociale et obtenir le montant maximum de la même valeur que le taux d’une pension pour enfant. L’administration de l’assurance sociale envoie la notification de paiement au centre municipal de perception des pensions alimentaires qui rembourse à l’administration de l’assurance sociale les paiements sur base mensuelle, pour autant que les fonds le permettent. Toute pension alimentaire due à un conjoint, un ascendant ou un descendant est payée sur Luxembourg demande et sous certaines conditions par le Fonds national de solidarité et recouvré par lui. Avance sur le terme de pension alimentaire s’élevant à 1 270 NOK (159 €), si l’autre parent ne Norvège verse pas d'allocation d'entretien. Avance sur le terme de la pension alimentaire versée lorsque : Hongrie • l’allocation d’entretien est temporairement irrécouvrable ; • la personne prenant soin de l’enfant ne peut entretenir l’enfant et • le revenu par personne dans le ménage du demandeur ne dépasse pas deux fois le montant minimal actuel de la pension de vieillesse, à savoir 57 000 HUF (225 €). Le montant de la prestation correspond au montant de l’allocation d’entretien fixée par le tribunal. Une avance sur le terme de la pension alimentaire est accordée aux enfants autrichiens ou Autriche apatrides mineurs résidant habituellement en Autriche s’il existe un titre exécutoire pour le droit à la pension alimentaire et si une exécution forcée pour recouvrer un montant échu lors des six derniers mois n’a pas donné entière satisfaction. L’avance sur la pension alimentaire est payée si le versement de la pension alimentaire décidé par Pologne la justice n’est pas respecté et si les revenus pro capita de la famille n’excèdent pas PLN 583 (162 €). Le montant de l’avance varie entre PLN 120 (33 €) et PLN 250 (69 €), selon le nombre d’enfants et leur handicap. Si les revenus pro capita de la famille ne dépassent pas la moitié de ce qui est admis, le montant maximal de l’avance est augmenté entre PLN 250 (69 €) et PLN 380 (106 €) par enfant, en fonction du nombre d’enfants et de leur handicap. Allocation alimentaire : si les parents ne sont pas reconnus en tant que tels ou si la mère ou le Finlande père n’exécute pas l’obligation alimentaire, l’autre parent reçoit une allocation de prise en charge de 129,91 € par mois. Avance sur le terme de la pension alimentaire versée à un enfant qui est résident permanent, qui Slovénie a moins de 18 ans et qui vit dans une famille dont le revenu est inférieur à 55 % du salaire moyen national, dès lors que la pension alimentaire lui a été attribuée sur décision légale du Centre de travail social et qu’elle n’est pas versée par la personne devant le faire. Le montant de la pension alimentaire est le suivant : • pour un enfant âgé de moins de 6 ans : 62,80 € ; • pour un enfant âgé de 6 à 14 ans : 69,08 € ; • pour un enfant de plus de 14 ans : 81,63 €. Lorsque le montant de la pension alimentaire est inférieur à ces montants, le Fonds de garantie et d’entretien peut décider de l’éligibilité à un montant supérieur. La pension alimentaire est versée par l’État aux personnes dont le revenu est inférieur à 2,2 fois Slovaquie le revenu minimum, jusqu'à un montant équivalent à 1,2 fois le minimum vital, à savoir 2 808 SKK (84 €) par mois. Les citoyens mandataires doivent rembourser la prestation à 125 %. Les parents isolés ayant la garde complète de l’enfant reçoivent un montant garanti de 1 273 SEK Suède (135 €) par mois, octroyé soit par l’allocation d’entretien de l’autre parent soit par l’aide d’entretien payée par l’État. Royaume-Uni La Loi de soutien aux enfants (Child Support Act) réglemente depuis 1991 l’octroi des pensions alimentaires. Pour les nouveaux cas, un nouveau régime simplifié est entré en vigueur le 3 mars 2003. Le demandeur de l’aide au revenu (Income Support) ou de l’assistance chômage (income-based Jobseekers' Allowance) est traité comme postulant d’une pension alimentaire pour enfant (Child Support Maintenance) si le parent en charge de subvenir aux besoins de l’enfant n’est pas résident. Avec le nouveau régime, tout paiement reçu jusqu’à 10 GBP (13 €) par semaine est ignoré aux fins des prestations sous condition de ressources. Pendant leur attente d’une pension alimentaire, les demandeurs reçoivent les prestations, mais si le montant dépasse les 10 GBP (13 €), elles sont déduites. La pension alimentaire pour enfant peut être directement versée au demandeur ou bien via l’Agence de soutien à l’enfant (Child Support Agency), si celle-ci le juge opportun. L’Agence de soutien à l’enfant utilise une formule pour le calcul de la pension alimentaire pour enfant mais, dans des cas particuliers, des dérogations sont acceptées. Il y a plus de flexibilité en ce qui concerne le montant que l’ex-épouse doit verser à son partenaire. Les cours de justice déterminent si une pension alimentaire doit être versée, ainsi que son Malte montant. Si le demandeur ne reçoit pas de pension alimentaire, le département de la sécurité sociale octroie le taux plein au demandeur. Source : Commission européenne, MISSOC (Mutual Information System on Social Protection), 2008. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 72 Synthèses et statistiques
  7. 7. plus élevé de recouvrement des pensions d’entre- montant de la pension et ses conséquences sur le tien. Toutefois, même si le dispositif danois ne semble droit à l’ASFR, sur le mode de recouvrement de pas avoir de conséquences négatives sur les alloca- l’API par les CAF, sur l’amélioration des procédures taires et les débiteurs, il reste que le nombre de d’exécution. bénéficiaires y est relativement bas. Des problèmes considérables existent en Finlande, en France, en Limiter la saisine du JAF par le contrôle Allemagne et au Royaume-Uni (Corden, 1999). préalable systématique de la solvabilité Dans les systèmes à fixation judiciaire, le Fonds du débiteur national de solidarité luxembourgeois peut directe- D’après le rapport de la commission présidée par ment exercer une action récursoire auprès des tiers Serge Guinchard sur la répartition des contentieux détenteurs de créances du débiteur. Le montant des (2008), le mode de fixation actuel de la pension sommes recouvrées est majoré de 10 % pour prévu dans la législation de l’API et de l’ASF favo- couvrir les frais de fonctionnement du Fonds. Bien rise des contentieux « artificiels » : ces saisines que proche de celle utilisée en France par les CAF, sont parfois inutiles car les JAF ne peuvent fixer cette procédure offre des voies d’exécution plus une pension alimentaire quand le débiteur est larges qui permettent un meilleur recouvrement hors d’état de faire face à ses obligations ou sans (Lex Fori, 2003). Le système administratif de la Child adresse connue. Les articles R. 523-3 et R. 524-24 Support Agency (CSA) britannique a été critiqué du Code de la sécurité sociale entraînent ainsi un pour son manque d’effectivité : elle ne serait pas contentieux inutile car ils n’imposent pas aux CAF plus efficace que les systèmes de recouvrement judi- de vérifier la situation financière du débiteur préa- ciaires français, allemand, et grec (Xanthaki, 2000). lablement à la saisine du JAF. Ces dispositions ne Plus d’un parent non gardien sur trois ne paie pas prévoient pas, en outre, la situation du débiteur tout ou partie de la pension due et 60 % du stock dont le domicile est inconnu, ce qui oblige la CAF des pensions non payées est désormais irrécou- à exiger la saisine du JAF préalablement au verse- vrable. La CSA doit d’ailleurs être réformée en 2009. ment des allocations de soutien familial ou de Pourtant, sur un modèle similaire, l’Australian Child parent isolé. Le rapport Guinchard propose donc Support Agency connaît des coûts de gestion plus de prévoir un contrôle, par les CAF, de la situation bas et un recouvrement des pensions plus impor- du débiteur, afin de limiter la saisine du juge aux tant que la CSA, et ce, grâce à un accès plus aisé seuls cas où le débiteur défaillant est localisé et aux informations fiscales et du fait que les impôts solvable. sont également utilisés pour recouvrer les arriérés de pension (House of Commons, 2007). Il reste L’homologation des accords sur les modalités que le facteur principal influençant le taux de d’exercice de l’autorité parentale recouvrement est le niveau de revenu des débi- L’absence de toute disposition dans le Code civil teurs : les États connaissant le meilleur taux de reconnaissant la valeur juridique de tels accords et recouvrement sont aussi ceux où le taux de pauvreté l’existence de dispositions affirmant que les des débiteurs est le moindre ; il n’est pas exclu parents peuvent soumettre leurs accords à l’homo- également que le niveau de conflictualité des sépa- logation du juge, laissent entendre que les accords rations joue également un rôle négatif (Corden, des parents ne produisent des effets juridiques que 1999). Or, les politiques publiques (législation sur s’ils sont homologués par le juge. Le rapport le divorce et sur l’autorité parentale, soutien public Guinchard préconise l’organisation de la procé- aux parents) influencent ce niveau de conflictualité. dure suivant les règles de la procédure gracieuse Enfin, pour les débiteurs, la question du caractère qui permet de conférer force exécutoire aux désincitatif au travail des systèmes mis en place a accords parentaux sans audience ni audition, à été posée par certains auteurs (ibid.). moins que le juge ne l’estime nécessaire ou que l’enfant ne sollicite son audition, conformément au droit commun. Lors de son audition par la Des pistes de simplifications commission Guinchard, la CNAF a été favorable à la limitation des saisines judiciaires : pour elle, la fixation de barèmes (20) et la médiation familiale Des propositions de simplifications ont été émises seraient de nature à éviter les saisines du JAF ; elle par diverses sources depuis la mise en place de a évidemment proposé la prise en compte des l’ASF et de l’API. Elles portent sur la saisine du JAF accords amiables entre parents. au moment de la fixation de la pension, sur le (20) Un important travail méthodologique sur les différents modes de calcul des barèmes en matière de pension alimentaire a été mené pour la Chancellerie il y a quelques années (Bourreau-Dubois C., Deffains B., Jankeliowitch-Laval E., Jeandidier B., Ray J.-C., Les obligations alimentaires vis-à-vis des enfants de parents divorcés : une analyse économique au service du droit, décembre 2003, Mission de recherche Droit et Justice). Les pratiques et opinions des juges concernant les barèmes, ainsi que l’état du droit en matière de ressources à prendre en compte dans l’évaluation des pensions ont été traités in Sayn I. (dir.), Un barème pour les pensions alimentaires ?, Mission de recherche Droit et Justice, Paris, La Documentation Française, 2002. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 73 Synthèses et statistiques
  8. 8. Montant de la pension alimentaire et droit faire valoir ses droits à l’obligation d’entretien. En à l’ASFR cas de refus, la CAF verserait dans son intégralité Les JAF préfèrent parfois ne pas fixer de pension le montant de l’API et engagerait ensuite une pro- alimentaire plutôt que de les fixer à un niveau cédure devant le JAF pour faire jouer l’obligation faible, de façon à ne pas pénaliser le créancier d’entretien auprès du parent débiteur. L’entrée en qui serait privé de l’ASF. Ceci exclut toute procé- vigueur de ce système nécessite une modification dure de recouvrement de l’ASF. Il a donc été pro- de l’article R. 524-24 du Code de la sécurité posé de verser une ASFR différentielle pour les sociale, décret d’application de l’article L. 524-4 pensions qui seraient fixées à un montant infé- mettant en œuvre la subsidiarité au titre de l’API. rieur à celui de l’ASF : ceci permettrait aux CAF Cette préconisation du CES ne devrait cependant de recouvrer ASF et pension alimentaire (Buchet, pas conduire à un retour à la procédure en vigueur 2000). avant la loi de 2007, abandonnée en raison de sa lourdeur pour les CAF, qui devaient ensuite se retourner vers le tribunal des affaires de sécurité Le mode de recouvrement des pensions sociale pour faire condamner le débiteur au alimentaires par les CAF remboursement de l’API. Un contentieux unique Les CAF ne peuvent agir à la place du créancier devrait dans ce cas être envisagé, assorti de en la matière. La subsidiarité de l’API aux l’amélioration des procédures d’exécution. créances alimentaires se matérialise donc dans l’obligation d’un recours personnel du deman- deur contre ses débiteurs d’aliments, faute de Amélioration des procédures d’exécution quoi l’API est diminuée du montant de l’ASF. Une En matière de recherche des débiteurs, il a été fois la pension alimentaire fixée, la CAF peut se proposé, comme cela se passe en Allemagne, substituer au créancier. Le Conseil économique et d’obtenir les nouvelles adresses des débiteurs social (CES, 2008) considère que cette obligation ayant déménagé grâce aux employeurs et aux est un facteur d’aggravation des conflits entre les services fiscaux (House of Commons, 2007). La parents et augmente le recours au juge dans des mise en place dans les CAF d’un numéro national contextes où il est possible qu’il ne soit pas jus- unique d’allocataire et l’utilisation systématique tifié, dans l’intérêt de l’enfant notamment. Le CES par celles-ci du NIR (numéro d’identification au préconise d’instaurer pour les CAF un système répertoire) devraient faciliter les recherches des analogue à celui de l’article L.132-6 du Code de débiteurs. En matière d’exécution des décisions l’action sociale et des familles concernant les de justice, le Fonds national de solidarité luxem- collectivités publiques. Les CAF verseraient alors bourgeois pourrait inspirer le législateur. En effet, l’API aux personnes isolées ayant la charge il offre des voies d’exécution plus larges que celui d’enfants et se retourneraient ensuite contre le en vigueur pour les CAF : une fois la pension parent n’ayant pas la garde, devant le JAF, dans fixée par le juge, le Fonds peut directement la limite des dépenses exposées au titre de exercer une action récursoire auprès des tiers l’API (21). Au moment de la demande d’API détenteurs de créances du débiteur (Lex Fori, auprès de la CAF, le demandeur serait invité à 2003). (21) Si la personne choisit d’engager un recours (ou bien si elle a déjà engagé ce recours au moment de la demande d’API) et obtient du juge une pension qui n’est pas versée, la CAF continue de se substituer à la personne pour en obtenir le versement. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 74 Synthèses et statistiques
  9. 9. Bibliographie Festy P. et Valetas M.-F., 1987, « Le divorce et après », Populations et sociétés, n° 215. Buchet D. 2000, Les solidarités familiales à l’épreuve des politiques sociales : les caisses d’Allocations fami- Guinchard S. (président), 2008, Rapport au garde des liales, in Obligation alimentaire et solidarités familiales Sceaux, L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, (sous la dir. de Choquet L.-H. et Sayn I.), Paris, Commission sur la répartition des contentieux, Paris, La LGDJ:137-151. Documentation française, collection Rapports officiels. Caisse nationale des allocations familiales, 2008, House of Commons, Committee of Public Accounts, Brochure « prestations familiales – statistiques natio- 2007, Child support agency: Implementation of the child nales », Direction des statistiques, des études et de support reforms, réf. HC 812. la recherche (site Internet http://www.caf.frQui sommes-nous ?Données statistiquesDonnées tous régimes). Lex Fori, 2003, Le recouvrement des pensions alimen - taires en Europe, rapport pour la Commission euro- péenne, DG Justice et Affaires Intérieures. Choquet L.-H., 2000, Solidarité collective ou recours au parent défaillant, les figures de la subsidiarité, in Obligation alimentaire et solidarités familiales (sous la Martin C., Millar J., David O., Eydoux L. et Séchet R., dir. de Choquet L.-H. et Sayn I.), Paris, LGDJ:87-102. 2004, « Les familles monoparentales en Europe », Dossier d’Études, CNAF, n° 54. Commission européenne, 2004, Livre vert Obligations Alimentaires, COM (2004) 254 final. Sénat, 2007, « Projet de loi de finances pour 2008 : soli- darité, insertion et égalité des chances », rapport général n° 91 (2007-2008) de M. Cazalet, fait au nom de la Conseil économique et social, 2008, Christiane Basset commission des finances, 22 novembre. rapporteure, L’obligation alimentaire : des formes de solidarité à réinventer . Sénat, 1998, « Rapport de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la Sécurité Corden A., 1999, Making child maintenance regimes sociale pour 1999 », adopté par l’Assemblée nationale, work, Family Policy Studies Centre in association with Tome II (Machet J., rapporteur). J. Rowntree foundation. Toussaint D., 2008, L’exercice de l’autorité parentale Dekeuwer-Défossez F., 1999, Rénover le droit de la après le divorce, ministère de la Justice. famille : p r o p o s i t i o n s p o u r u n d r o i t a d a p t é a u x r é a l i t é s e t aux aspirations de notre temps, Paris, La Documentation française, collection. Rapports officiels. Xanthaki H. 2000, The judiciary-based system of child- support in Germany, France and Greece: an effective suggestion?, Journal of Social Welfare and Family Law, Eglin D., 1997, « Le recouvrement de l’ASF par les vol. 22, n° 3:295-311. CAF », ronéo, CNAF. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 75 Synthèses et statistiques

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