1. Departament d’Economia Aplicada
Trabajo de investigación del Programa de doctorado en Economia
Aplicada
La política de vivienda en España en el contexto de auge y
crisis del sector residencial. Análisis de la actuación pública
en materia de vivienda en el inicio del s.XXI
Alumno: José Vte. Soler Gironés
Tutora: Aurora Pedro Bueno

2. Índice
1. Introducción .............................................................................................................. 4
2. Objetivo y contenido del trabajo ............................................................................... 5
2.1. Objetivos................................................................................................................ 5
2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas .................................................... 9
3. Análisis y evaluación de las políticas públicas ....................................................... 12
3.1. El análisis de las políticas públicas ..................................................................... 12
3.1.1. Concepto de políticas públicas......................................................................... 12
3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas ............................. 13
3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas....................................................... 15
3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas ..................... 17
3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas ..................................... 18
3.2. Evaluación de políticas públicas.......................................................................... 20
3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas ............................ 20
3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicas ......... 23
3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas.............................. 25
3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de vivienda ....... 26
3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos
desde la sostenibilidad .................................................................................................... 30
4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general ............................... 35
4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencial .... 35
4.2. Qué se entiende por política pública de vivienda ................................................ 37
4.2.1. El problema de la vivienda .............................................................................. 38
4.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar ....................... 40
4.2.3. Objetivos de la política pública de vivienda .................................................... 42
4.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en España ............... 44
4.3.1. Los Planes de Vivienda.................................................................................... 44
4.3.2. Los beneficios fiscales ..................................................................................... 46
4.3.3. La política urbanística ...................................................................................... 47
4.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendas .......................... 48
4.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecario .................................. 50
5. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009 ............................................ 52
5.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencial ................................ 53
1

3. 5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda ........................................ 54
5.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda de
vivienda ...........................................................................................................................56
5.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiación .................................... 58
5.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad del auge
residencial. ...................................................................................................................... 60
5.1.5. La accesibilidad a la vivienda .......................................................................... 61
5.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial ......................................... 62
5.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendas
sin vender........................................................................................................................ 63
5.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo ...... 64
5.3. Consideraciones finales ....................................................................................... 66
6. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodo ................ 69
6.1. Los Planes de Vivienda ....................................................................................... 69
6.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes de
Vivienda...........................................................................................................................69
6.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Vivienda
analizados ....................................................................................................................... 72
6.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizados .............................. 74
6.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento de
política de vivienda......................................................................................................... 81
6.2. Los beneficios fiscales ......................................................................................... 83
6.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito estatal 84
6.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito
autonómico ..................................................................................................................... 87
6.2.3. Análisis estadístico........................................................................................... 88
6.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales .................. 89
6.3. La política urbanística ......................................................................................... 90
6.3.1. El régimen de valoración del suelo .................................................................. 91
6.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo ....................................... 92
6.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegida ................................... 93
6.4. Intervención en el mercado privado de alquiler .................................................. 94
6.4.1. La regulación del mercado de alquiler ............................................................. 94
6.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquiler ................. 96
2

4. 6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecario........................................... 97
7. El gasto público relacionado con la política de vivienda ...................................... 100
7.1. El gasto público directo ..................................................................................... 100
7.2. El gasto fiscal .................................................................................................... 103
7.3. El gasto público total ......................................................................................... 105
7.4. El gasto social en la política de vivienda........................................................... 106
7.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIB ...... 107
8. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda........ 109
8.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas .............................. 112
8.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda .................. 114
9. Conclusiones ......................................................................................................... 117
Bibliografía ................................................................................................................... 124
Legislación ................................................................................................................... 130
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5. 1. Introducción
La vivienda es uno de los aspectos más relevantes desde una perspectiva económica y
social de las sociedades occidentales actuales. Por una parte la vivienda constituye uno
de los elementos que contribuyen de manera destacable tanto a la seguridad económica
como a la integración social de la ciudadanía. Además, la producción y provisión de los
servicios económicos asociados a la vivienda constituyen uno de los sectores
económicos de importante aportación a la producción de una economía.
La relevancia que la vivienda tiene sobre el conjunto de la sociedad queda patente con
el análisis de la economía española en los últimos años, ya que para entender la
diversidad y complejidad económica en España desde finales del s.XX hasta la
actualidad. Tanto el último ciclo económico expansivo como la posterior y actual crisis
económica tienen especial relación con la vivienda.
Es por ello que la vivienda representa un campo central de análisis e investigación
económica motivado por varias razones. El coste que representa para los hogares la
satisfacción de esta necesidad básica, los agentes y mecanismos mediante los cuáles se
proveen dichos servicios, la importancia de la vivienda sobre el conjunto de sectores
económicos presentes en una economía, los aspectos y elementos económicos que
describen el denominado “problema de la vivienda”, el grado o nivel de intervención
pública existente en una sociedad para asegurar la disponibilidad de vivienda para el
conjunto de la ciudadanía, la evaluación sobre el conjunto de políticas públicas
derivadas de dicha intervención, etc. constituyen algunos de los campos de estudio e
investigación económica en esta materia. En este trabajo se abordan las cuestiones más
significativas que afectan desde una perspectiva económica a la vivienda y a la política
pública en dicha materia, acotando el periodo temporal de estudio entre finales del s.XX
y la actualidad.
4

6. 2. Objetivo y contenido del trabajo
2.1. Objetivos
El objetivo de esta investigación es analizar y evaluar la política pública de vivienda en
España desde finales de los años 90 hasta finales de la primera década del s.XXI. Para
ello se estudia el contexto económico general en el cual ha tenido lugar esta política
pública, se analiza y describe el problema de la vivienda, como primera fase de análisis
de toda política pública, y posteriormente se evalúan los instrumentos y resultados que
componen esta política pública, como son: los Planes de Vivienda, los beneficios
fiscales en materia de acceso a la vivienda, la política urbanística, las medidas de
intervención en materia de regulación el mercado de alquiler privado de viviendas y la
intervención en el mercado financiero e hipotecario. Con respecto al contexto
económico en el cual se desarrollan estos instrumentos particularmente se estudia el
ciclo residencial del mercado de vivienda que ha tenido lugar durante estos años, con el
objetivo de establecer posibles relaciones entre dicho ciclo y la política de vivienda
desarrollada.
Para definir el objetivo de este trabajo se han considerado las investigaciones realizadas
sobre la política de vivienda en España hasta principios de los años 90 (Pedro, A.,
2000), así como durante la última década del s.XX (Leal, J., 2005). Partiendo las
conclusiones de estas dos investigaciones, este trabajo pretende valorar si durante el
periodo de referencia del mismo la política de vivienda en ha experimentado algún
cambio sustancial, o si por al contrario se han mantenido las mismas pautas en aquello
que se refiere a los objetivos planteados por la política pública de vivienda, así como a
la efectividad en sus instrumentos implementados para abordar la resolución del
problema que da sentido a toda política pública. Además, en el presente trabajo se
analiza las diferentes acepciones, condicionantes y perspectivas que han determinado,
durante el periodo de estudio elegido, el problema de la vivienda, para evaluar en qué
grado este problema ha variado.
En primer lugar, de dichas investigaciones se puede extraer una primera conclusión que
la política de vivienda en España ha estado tradicionalmente excesivamente vinculada al
ciclo residencial. Es por ello que en las fases alcistas del mercado residencial, la política
5

7. de vivienda no ha evitado los efectos negativos del mismo, fundamentalmente en
aquello relativo al incremento en las dificultades económicas para el acceso a la
vivienda. Ello se debe a la subordinación de la política de vivienda al crecimiento
económico proporcionado por el sector de la construcción residencial. Por otra parte,
estas investigaciones plantearon la necesidad de un cambio profundo en los mecanismos
de intervención pública en materia de política de vivienda, es decir, en los instrumentos
que la definen. A modo de síntesis, las anteriores investigaciones cuestionaban el
sistema de protección en materia de vivienda como el adecuado para garantizar el
derecho a la vivienda por parte de la ciudadanía.
Este cuestionamiento se basaba en la crítica, en términos de eficiencia y equidad, a los
siguientes instrumentos de política de vivienda: los Planes de Vivienda, la política de
beneficios fiscales, la política urbanística y la regulación del mercado privado de
alquiler
Con respecto a los Planes de Viviendas las críticas se centraban en:
• Las viviendas protegidas destinadas a la venta representaban el núcleo principal
de este instrumento de política de vivienda, hecho que dificulta el acceso a la
vivienda por parte de los hogares con menores recursos, relevando un escaso
carácter social de esta actuación en materia de política de vivienda
• Las figuras de protección presente en los Planes de Vivienda favorecen la
propiedad como régimen predominante en la tenencia de los hogares, hecho que
en cierto modo reduce la responsabilidad permanente de las Administraciones
Públicas en su objetivo de facilitar y mejorar las condiciones de alojamiento del
conjunto de la población
• Del conjunto de actuaciones contenidas en estos Planes es destacable la ausencia
del alquiler como régimen de tenencia objeto de protección
• La falta de mecanismos de control por parte de las Administraciones Públicas
que eviten uso indebido de las Viviendas Protegidas, en especial en la
adquisición de estas viviendas por parte de hogares de rentas medias e incluso
altas. Además, esta ausencia de control también se observaba en la asignación de
las viviendas protegidas por parte de la iniciativa privada, que era quién en
mayor medida proveía este tipo de viviendas, atendiendo a criterios de escasa
equidad social. Por último, los casos de sobreprecio en las transacciones de
6

8. vivienda protegida también representaban un elemento pernicioso del sistema de
protección en materia de acceso
• Los instrumentos de subsidiación de intereses y de acceso a la financiación
cualificada excluye a los hogares con menores rentas, ya que las entidades que
conceden dicha financiación privilegian a los hogares con solvente capacidad de
pago. Los límites de renta del hogar para poder acceder a las viviendas en
propiedad son tan elevados que gran parte de la población puede acogerse a este
tipo de ayudas. Ello genera problemas de asignación eficiente y equitativa de los
beneficios contenidos en los Planes de Vivienda.
Por lo que se refiere a la política de beneficios fiscales, las críticas se centraron en los
siguientes términos:
• Su diseño era social y económicamente regresivo, ya que los hogares que
mayoritariamente podían beneficiarse de este instrumento de política de
vivienda eran aquellos hogares que podían acceder a la compra de una vivienda,
hecho que supone tanto un ahorro previo como la posibilidad de acceder a
financiación ajena. Esta política fiscal no tenía establecidos límites en la renta
declarada por parte de los hogares que podían acogerse a estos beneficios, con
los efectos regresivos que ello implicaba
• Además se generaban inequidades entre hogares con los mismos niveles de renta
declarada, pero que accedían a su vivienda principal en diferente régimen de
tenencia, ya que esta política fiscal beneficiaba en mayor medida a los hogares
que accedían a su vivienda principal en propiedad que a aquellos que lo hacían
en alquiler.
• A pesar que esta política fiscal decía estar orientada a reducir el coste global de
adquisición de la vivienda, estos beneficios fiscales contribuyeron al incremento
general de los precios de vivienda, dada la posibilidad de capitalización de los
mismos por parte de la oferta de viviendas
En tercer lugar, y con relación a la política urbanística, las críticas apuntadas fueron:
• En el diseño de este instrumento de política de vivienda, y a pesar de conocer
que el mercado del suelo era un mercado imperfecto, donde las variables de
precio y cantidades no funcionaban de la forma que establece la economía
7

9. convencional o neoclásica, las Administraciones Públicas implícitamente daban
por hecho que era la carestía del suelo disponible para la edificación residencial
la causante de incrementos en los precios en este mercado, y a su vez
incrementos en el nivel general del precio de la vivienda.
• La política urbanística en España se basaba en principios desarrollistas, es decir,
priorizando la creación de nueva ciudad y espacios urbanos en contraposición de
la reutilización y renovación del espacio urbano existente. Además las
Administraciones Públicas españolas, en un claro ejemplo de excepcionalidad
con relación a otras tradiciones legislativas en materia de urbanismo, cedían la
iniciativa en el desarrollo y construcción de la ciudad a agentes privados, ya
fueran éstos los propietarios de suelo o promotores privados
• Los instrumentos legales diseñados para el desarrollo de la política urbanística
no eran eficaces en el objetivo de garantizar la socialización de las plusvalías
generadas por la acción urbanística. Esta socialización de dichas plusvalías
hubiera permitido disponer de recursos económicos y urbanísticos para
desarrollar una política de vivienda encaminada a garantizar el acceso a la
vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles.
• El diseño de la política urbanística en su conjunto no estaba relacionada con
coherencia con otros instrumentos de política de vivienda, especialmente con los
Planes de Vivienda.
Con respecto las medidas de intervención en el mercado de alquiler privado, las
investigaciones consideradas detectaron un sistema dual entre contratos de alquiler con
alta protección para el inquilino y otro liberalizado en las variables fundamentales de
este tipo de regulación. Además, el mercado de alquiler privado de viviendas estaba
caracterizado por su estrechez, es decir, la existencia de problemas relacionados una
oferta insuficiente, de escasa calidad en las viviendas del parque residencial en alquiler
y por la incertidumbre en la resolución de conflictos entre propietarios e inquilinos.
Por último, estas investigaciones concluían que el conjunto de instrumentos de la
política de vivienda no evitaban, más bien al contrario, los problemas del modelo
residencial español. Estos problemas eran: los constantes incrementos de precio de la
vivienda con un fuerte componente especulativo, el predominio y fomento de la
construcción de nuevas viviendas a pesar del creciente fenómeno de las viviendas vacías
8

10. y la infrautilización del parque residencial, el elevado endeudamiento privado
relacionado con la adquisición de viviendas por parte de los hogares, la utilización de
los procesos de revalorización de la vivienda como instrumento de fomento del propio
ciclo residencial y la propiedad como régimen extremadamente predominante en los
hogares españoles.
Una vez analizado el ciclo residencial, el problema de la vivienda y los instrumentos de
política de vivienda y su grado de efectividad a lo largo del periodo de referencia, este
trabajo también tiene por objetivo plantear en qué medida pueden ser necesarios
cambios en el actual diseño del conjunto de la política de vivienda, y por consiguiente
en los instrumentos que las Administraciones Públicas tengan implementados.
2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas
Los contenidos de este trabajo son, en primer lugar, el marco teórico general entorno a
los conceptos más relevantes del análisis y evaluación de las políticas públicas.
Entendiendo la política de vivienda como política pública se describe qué se entiende
por política pública, es decir conceptos, marcos de referencia, fases de análisis,
metodologías utilizadas y los principales enfoques teóricos. Además, se realiza un
repaso detallado en la fase de evaluación de políticas públicas, considerando los
principales enfoques de esta fase del análisis de políticas públicas, qué se entiende por
evaluación, qué instrumentos existen para realizar dicha evaluación, así como las
particularidades propias de la evaluación de la política de vivienda.
Una vez establecido el marco teórico del trabajo se describe en el siguiente apartado en
qué consiste la política pública de vivienda, aportando las justificaciones teóricas
existentes en la literatura para su existencia. Junto con estas justificaciones se describen,
desde un punto de vista teórico, los instrumentos clásicos diseñados para el desarrollo
de la misma.
En los siguientes aparatados, partiendo del enfoque teórico previo, se realiza un análisis
y evaluación del conjunto de la política de vivienda durante el periodo de referencia de
este trabajo, así como del ciclo residencial ocurrido en España, para establecer los
rasgos principales del mismo, y establecer posibles conexiones con la evolución de los
9

11. instrumentos de política de vivienda. Para el análisis de la política de vivienda
desarrollada se estudian los siguientes aspectos:
• Es importante destacar que en el inicio del periodo estudiado tienen lugar una
serie de cambios normativos sustanciales relacionados con estos instrumentos de
política de vivienda que serán el punto de partida del análisis, tanto cualitativo
como cuantitativo, del trabajo propuesto
• Con respecto a los Planes de Vivienda se estudian los comprendidos entre los
años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 y el actualmente en vigor 2009-2012.
Por una parte se estudian las variables más significativas de estos Planes de
Vivienda, como son objetivos financiados, tipología de las actuaciones
protegibles, financiación acogida a los Planes de Vivienda, tipos de interés
aplicados en los mismos, precios máximos de venta de la vivienda protegida,
etc. Por otra, se analizan los cambios normativos que hayan podido modificar
algunos aspectos esenciales de este instrumento de política pública de vivienda,
como por ejemplo en tipología de la actuaciones contenidas en los Planes, en las
condiciones socioeconómicas exigidas a los hogares que se beneficien de este
instrumento, metodología del cálculo de las ayudas, etc.
• El estudio, análisis y evaluación de la política de beneficios fiscales relacionados
con la vivienda se inicia con el análisis de la reforma del Impuesto de la Renta
de las Personas Físicas que tuvo lugar en 1998. Posteriormente se repasan los
cambios normativos desde esta fecha que han afectado a este tipo de política.
Además se analizan los datos estadísticos más significativos de este instrumento
de política de vivienda. Considerando tanto los Planes de Vivienda como los
beneficios fiscales, este trabajo analiza y evalúa además el gasto público que
estos instrumentos han generado para las Administraciones Públicas, tanto en su
magnitud como en su tipología
• La política urbanística durante el periodo de referencia de este estudio y su
relación con el conjunto de la política pública en materia de vivienda
experimentó un sensible cambio normativo en 1998, mediante la reforma de la
legislación estatal en materia de suelo con la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo
y Valoraciones. Es a partir de este significativo cambio normativo cuando se
analizan los detalles más relevantes de este instrumento de política de vivienda,
10

12. examinando los efectos de esta modificación legislativa en los instrumentos
urbanísticos que tienen mayor relación con la política de vivienda. Estos
instrumentos urbanísticos son los Patrimonios Públicos de Suelo, y las reservas
urbanísticas destinadas a la construcción de viviendas protegidas
• En cuarto lugar, se analiza la situación del mercado de alquiler privado de
viviendas durante el periodo de referencia, así como los aspectos normativos que
afectan a la regulación de este mercado con la entrada en vigor de la Ley
19/2009 de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler.
• Por último, se estudian los aspectos más relevantes en materia de intervención en
los mercados financiero e hipotecario, así como los derivados de los
mecanismos públicos implementados para la valoración de inmuebles.
Tras la revisión de los instrumentos de la política de vivienda, se analiza una variable
clave en toda política pública como es la incidencia de la misma desde el punto de vista
del gasto público generado. En este apartado se estudia el gasto público en vivienda
desde sus distintas tipologías: gasto directo, indirecto y social en vivienda, relacionando
estas magnitudes con el PIB para estimar la importancia de esta política de vivienda.
Posteriormente, en este trabajo se analizan algunas propuestas realizadas durante el
periodo de referencia de modificación y reforma tanto de los objetivos de la política de
vivienda como de sus instrumentos. Por último, las conclusiones del trabajo pretenden
ofrecer respuestas a los objetivos previamente establecidos, apoyándose en el análisis y
evaluación de los instrumentos de política de vivienda y la situación actual del problema
de vivienda.
11

13. 3. Análisis y evaluación de las políticas públicas
3.1. El análisis de las políticas públicas
El análisis de las políticas públicas tiene por objeto centrarse en los problemas públicos,
y en los instrumentos que articulan las distintas administraciones públicas para intentar
resolverlos. Uno de los aspectos más relevante para el análisis de las políticas públicas
es indagar el porqué un problema público es considerado como tal, para la sociedad y
para los poderes públicos. El análisis de políticas públicas es objeto de estudio del
conjunto de ciencias sociales, como la economía, la sociología, la ciencia política, las
ciencias de la educación y la pedagogía, la psicología o el trabajo social. Estas ciencias
sociales, y utilizando el análisis de políticas públicas, dan lugar a estudiar ámbitos más
concretos de la acción pública relacionados con cada una de ellas.
3.1.1. Concepto de políticas públicas
El análisis de las políticas públicas abarca el estudio del conjunto de aspectos que
inciden y aportan conocimiento entorno a la acción pública ante determinadas
realidades. Entre ellas destacan varias (Perez Sanchez, M., 2005):
• Cuál son los problemas existentes en la sociedad, la magnitud y diferentes
perspectivas de los mismos, así como a qué población afecta
• Cuál es la dinámica entre los diferentes agentes sociales existentes y activos en
una sociedad en relación a un determinado problema social, y cuál es su
respuesta, implicación y participación en el proceso de construcción de una
determinada política pública
• Cuáles son los objetivos que son planteados en toda política pública, su grado de
coherencia con la magnitud del problema y la probabilidad que dichos objetivos
sean satisfechos
• Cuáles son los instrumentos puestos a disposición de una política pública y su
tipología (humanos, presupuestarios, organizativos)
El análisis de las políticas públicas es eminentemente práctico y con aplicaciones
concretas, es decir, debe dar respuestas a realidades concretas a los problemas públicos,
mediante las consiguientes políticas públicas desarrolladas. Por ello, este análisis debe
12

14. de ser de utilidad para que las administraciones públicas pueda desarrollar iniciativas
con el objetivo de solucionar realidades problemáticas. (Bustelo, M. 2001).
El análisis de las políticas públicas ha ido aumentando su campo de análisis
fundamentalmente por el incremento de la complejidad implícita en las sociedades,
hecho que además afecta a los problemas sociales, que se relacionan y entrelazan entre
ellos. En cierto modo, el avance en el análisis de las políticas públicas ha derivado de
estudiar cómo y porqué se toman determinadas decisiones públicas en materia de
desarrollo de políticas públicas a un análisis de políticas públicas que pretende conocer
cómo se ejecutan las políticas públicas diseñadas, los posibles cambios en las mismas
fruto de presiones externas a los ámbitos de decisión, los efectos en la sociedad y el
problema que dio lugar a la política pública concreta, y en resumen, a su evaluación
global de toda las facetas necesarias para la existencia de una política pública (Bustelo,
M. 2001).
A la hora de estudiar cuáles son los elementos centrales de todo análisis de políticas
públicas, las preguntas previas que requieren de un proceso de investigación son
(Gomà, R. y Subirats, J., 1998):
• Cuál es el grado de intervención pública en la resolución de los problemas de toda
sociedad, basándose para ello en posicionamientos ideológicos de menor o
mayor intervención pública en el ámbito privado de las decisiones, así como en
distintos modelos de Estado del Bienestar.
• Cómo se determina el poder en una sociedad, observando el grado de
participación de los actores existentes, así como las características del modelo o
régimen político imperante en términos de democracia
• Cómo se determina el bienestar social o público, si en tanto agregación de
preferencias individuales de aquello considerado como óptimo o deseable, o si
por el contrario existe un ámbito político necesario para determinar las
preferencias sociales que no pueden ser expresadas individualmente
3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas
Todo análisis de política pública puede contextualizarse en dos ámbitos de referencia,
como son el análisis “de las políticas públicas” y el análisis “para las políticas públicas”
13

15. (Grau, M. y Mateos, A. 2002). El primero se basa en determinar los mecanismos
sociales y políticos mediante los cuales determinados problemas son considerados
problemas públicos, formando parte de la agenda pública, que derivan en una serie de
iniciativas que activan recursos públicos y por último, estas iniciativas acciones son
evaluadas. Con ello, el análisis de las políticas públicas se puede afirmar que describe
una política pública analizada, es decir, responde a un carácter descriptivo de la misma,
y que en la tradición científica en el campo del análisis de políticas públicas ha derivado
en el policy making. En segundo lugar, el análisis “para las políticas públicas” está
basado mediante instrumentos cuantitativos y teorías políticas, buscando el objetivo de
realizar afirmaciones para una mejora de las decisiones públicas. Desde esta perspectiva
el análisis de políticas públicas ofrece una visión prescriptita, en cierto modo de cómo
debería ser la política analizada en cuestión, dando lugar en la tradición científica al
denomindado policy analysis. No obstante, estos enfoques, descriptivo y prescriptivo
del análisis de políticas públicas, debe ser sido integrado en todo análisis para poder
ofrecer respuestas a la resolución de los problemas que las políticas públicas pretenden
abordar. Fruto de ello, se puede establecer las distintas tipologías de estudios que
abordan el análisis de políticas públicas, como son (Perez Sanchez, M., 2005):
• Estudios sobre el contenido de las políticas públicas: en ellos se describe el origen
de una determinada política pública, cuáles han sido sus fases, así como los
resultados de las mismas.
• Estudios sobre el proceso de las políticas públicas: analizan los mecanismos
mediante los cuáles una determinada realidad social se convierte en objeto de
diseño de determinadas políticas públicas, considerando los factores sociales,
económicos, históricos, etc. que determinan el contexto que propicia toda
política pública.
• Estudios sobre los productos de las políticas públicas: esta tipología de análisis de
políticas públicas pretende conocer los motivos que explican las diferencias en
intensidad presupuestaria y de dotación de recursos de las diferentes políticas
públicas, considerando para ello las variables del contexto en el que se
determinan dichas políticas, como económicas, sociales, culturales,
tecnológicas, etc.
14

16. • Estudios de evaluación de las políticas públicas: son estudios con una doble
vertiente, tanto descriptivos como prescriptivos, y analizan fundamentalmente el
impacto de la política pública analizada.
• Información para los creadores de políticas públicas y propuestas de mejora en el
proceso: pretenden ofrecer información relevante, tanto cuantitativa como
cualitativa a las instancias públicas responsables de la implementación de toda
política, con el objeto de una mejora en el diseño de la misma. Conjuntamente
con éstos, también se pueden considerar como análisis de políticas públicas
aquellos estudios que ofrecen mejoras y cambios en el diseño operativos de las
instancias públicas encargadas de desarrollar una política pública determinada.
3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas
El objetivo del análisis de políticas públicas es el de estudiar los procesos de generación
y desarrollo de estas políticas, es decir, analizar porqué un problema público es definido
como tal, mediante qué mecanismos estos problemas pasan a formar parte de la agenda
pública, bajo qué premisas se adoptan las decisiones que conforman la concreción de las
políticas públicas, cómo se realiza la evaluación de las políticas públicas diseñadas, etc.
Para ello el análisis de políticas públicas utiliza el enfoque de fases, es decir, en qué
partes está estructurada toda política pública. Estas fases son (Grau, M. Y Mateos, A.
2002):
• Definición e identificación del problema. En esta fase se pretende responder a cuál
o cuáles son los problemas que dan sentido a la acción pública, las causas del
mismo así como a quién afecta dicho problema. También se analiza en qué
medida el problema que se ha identificado puede evolucionar de no ser abordado
por ninguna política pública.
• Consideración del problema en la agenda pública de los problemas. Una vez
definido el problema, el análisis de políticas públicas estudia los mecanismos
mediante los cuales éste se introduce en la agenda pública. Para conocer e
identificar el problema que con posterioridad abordará la política pública
particular es necesario considerar los elementos y factores que determinan la
visualización de una determinada realidad social o económica como problema,
como por ejemplo los grupos de presión, la aparición de nuevas realidades
15

17. sociales, la tarea de investigadores sociales, etc. Es importante destacar la idea,
tanto en la definición e identificación, como en la consideración del problema en
la agenda pública de todo problema que éste es un concepto y una realidad
construida subjetivamente, fundamentalmente por los actores participantes en
este proceso, donde los valores e intereses de estos agentes permiten que sea
reconocido, tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la propia
administración pública, y consecuentemente derive en la formulación de
determinadas acciones públicas.
• Formulación de las acciones públicas y su posterior legitimización ante la
sociedad. Para abordar el problema, el análisis de políticas públicas plantea
cuáles son las alternativas posibles para abordar y resolver el problema público,
estimando los costes y efectos positivos que de cada acción se pudieran derivar.
La formulación de políticas públicas requiere el establecimiento de objetivos que
han de ser satisfechos por las acciones contenidas en una política pública en
concreto, así como la comparativa entre las posibles medidas que podrían
abordarse. Para conocer los fundamentos en los cuáles está basada toda
elaboración de políticas públicas existen diferentes perspectivas claves: aquella
que se basa en el principio de racionalidad plena de los agentes implicados en el
proceso para dicha elaboración (perspectiva racionalista); aquella que considera
diferentes limitaciones de racionalidad en los agentes participantes en el proceso
de elaboración de políticas públicas (perspectiva de racionalidad limitada), y
aquella considera que la interacción entre los agentes implicados en la misma es
la que explica esta fase de toda política pública (perspectiva incrementalista).
• Elección, implementación y desarrollo de las acciones y decisiones públicas. Del
conjunto de opciones que pueden ser puestas en marcha, el proceso de elección,
atendiendo a criterios de eficiencia y viabilidad, es una de las fases más
relevantes del análisis de políticas públicas. Con ello se asignan
responsabilidades, recursos y acciones concretas que permiten la acción práctica
de la política pública. Esta elección deriva además del estudio en términos de
oportunidad política y técnica de todas las acciones públicas
• Valoración y evaluación de los efectos e impactos de las acciones. Mediante la
evaluación se pretende responder al grado de efectividad de las políticas
públicas en función de los objetivos previamente establecidos. También,
16

18. mediante la valoración y evaluación de las políticas públicas se establecen
pautas de mejora al diseño inicial de dichas políticas.
Para analizar cada una de las fases que componen las políticas públicas por lo tanto es
necesario tener en consideración el papel y la dinámica de los diferentes aspectos que
condicionan dichas políticas, como son agentes o actores que participan en la definición
del problema, tipología de las instituciones existentes en el contexto social y político
que determinan cada acción o política en cuestión, los mecanismos de decisión elegidos,
el papel de la participación de aquellas instituciones o colectivos afectados por las
acciones públicas, los mecanismos de evaluación dispuestos y los planteamiento
ideológicos imperantes o predominantes en la política pública. Para ello, el análisis de
políticas públicas ofrece un enfoque de estudio de cada una de las fases en las que se
descompone cada política pública, no obviando además la necesidad de observar de
manera globalmente integrada el conjunto de dichas fases.
3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas
El análisis de políticas públicas aporta información y resultados sobre los hechos que las
propician, sobre los valores implícitos en toda política pública y sobre el conjunto de
acciones diseñadas. Para ello, el análisis de políticas públicas se sirve de tres
perspectivas, como son la empírica, donde se refleja y describe cuáles son las causas y
consecuencias de una determinada política pública, la evaluativa, que analiza cuál es el
valor en términos sociales de la existencia políticas públicas concretas, y normativa, que
ofrece posibles alternativas a las políticas públicas analizadas junto con
recomendaciones para abordar la necesidad de la resolución de un determinado
problema público.
Derivados de estas perspectivas, los procedimientos y metodologías utilizados en el
análisis de políticas públicas son el seguimiento, que genera información sobre las
causas y consecuencias de la política estudiada; el pronóstico, que intenta estimar y
anticipar los efectos de una medida a implementar; evaluación, que valora tanto de
políticas realizadas como de aquellas que todavía no se han llevado a la práctica;
recomendaciones, que ofrece posibles alternativas en materia de una determinada
política para obtener unos resultados esperados; la estructuración de problemas, que
17

19. jerarquiza el conjunto de problemas a los que toda política pública pretende dar
respuesta, asociándose además el conjunto de alternativas a implementar; y la deducción
de problemas, metodología que ofrece deducir en qué medida los problemas pueden ser
potencialmente resueltos en función de cada una de las medidas de política pública
(Bustelo, M., 2001).
3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas
Todo análisis de políticas públicas intenta dar respuesta a las cuestiones centrales que
aborda este análisis, como por ejemplo, qué determina la variación de una determinada
política, cuál es el grado de democracia que conlleva una determinada política, o por
qué los resultados de una misma política pública puede ser distintos en diferentes países
o regiones.
Los enfoques teóricos en cuanto a la ciencia política y el papel del Estado en el análisis
de políticas más relevantes en el análisis de políticas públicas pueden agruparse en
cinco grandes grupos (Meny, I. y Thoenig, J., 1992). Para estos enfoques, las políticas
públicas son variables dependientes de una serie de condicionantes (políticos,
económicos, sociales) que cada uno de ellos considera los relevantes en el análisis.
El primer enfoque prioriza al individuo como eje a partir del cual se construyen las
necesidades que las políticas públicas atienden. Es el denominado Public Choice,
estableciendo que los agentes políticos actúan de igual modo que los agentes
económicos. La base teórica del comportamiento del individuo, tanto político como
económico, será el de satisfacción de sus intereses y de maximización de sus utilidades.
Además, los individuos son considerados racionales, hecho que les permite conocer
perfectamente tanto intereses como la satisfacción de los servicios que les puedan
proveer las políticas públicas. Por lo tanto, el Estado, como agente que implementa y
formula las políticas públicas es concebido de un modo funcionalista, es decir, para
atender a las demandas personales planteadas por los individuos, que operan en
términos de eficiencia y racionalidad en sus decisiones.
En segundo lugar, el Welfare Economics, que coincide en la racionalidad económica de
los agentes, tanto privados como públicos, como eje para el análisis de las políticas
18

20. públicas. No obstante, este enfoque teórico considera la imposibilidad de determinar
correctamente el conjunto de demandas sociales, ya que el mecanismo de mercado
puede presentar dificultades para este propósito. Para ello, el Estado debe intervenir con
el objetivo de asegurar la racionalidad y eficiencia en la elección de las demandas y
decisiones sociales, a la vez que determina estas demandas por la imposibilidad de
agregar demandas individuales para obtener las del conjunto de la sociedad.
En tercer lugar, existen un grupo de teorías que plantean el análisis de políticas públicas
considerando al Estado como una institución que sirve para satisfacer los intereses de
determinados grupos o clases sociales establecidos en una sociedad. Son los análisis
neomarxistas aquellos que se basan en esta concepción de teoría política, donde el
Estado mediante la articulación e implementación de políticas públicas favorece los
intereses del capital, evidenciando cierta falta de autonomía en las decisiones del propio
Estado. Los análisis de políticas públicas realizados bajo este enfoque teórico se centran
en los resultados de las mismas y en los mecanismos mediante los cuales el Estado es
condicionado y subordinado a intereses particulares.
El enfoque denominado pluralismo o corporatismo se basa en el análisis de grupos
sociales, que actúan como grupos de interés y presión en el proceso político que
determina al Estado y las políticas públicas. La tarea y objetivo del Estado según este
enfoque es de organizar y validar a cada grupo social para la participación en la
conformación de una determinada política pública.
El neoinstitucionalismo es el enfoque teórico que explica el análisis de políticas
públicas según los actores e instituciones presentes en cada faceta de toda política
pública. Las instituciones son las herramientas existentes en toda sociedad mediante las
cuales son solucionados los problemas de información e intercambio, facilitándose los
acuerdos entre distintos actores sociales. El entramado de instituciones y actores
determinan las políticas públicas, que están acorde a las relaciones y pactos sociales que
se dan en una sociedad ante un determinado problema social, cuya consideración como
tal viene definida por estas instituciones y actores.
19

21. 3.2. Evaluación de políticas públicas
La evaluación de políticas públicas, tal y como se ha descrito anteriormente, es una de
las fases en las que se descompone el análisis de políticas públicas. En este apartado se
analizan con mayor profundidad los aspectos más relevantes de esta fase, que sirven de
marco teórico para el presente trabajo.
3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas
La evaluación de políticas públicas forma parte de una de las fases en que consiste el
análisis de políticas públicas. Esta fase se compone del conjunto de instrumentos y
metodologías de análisis de políticas públicas que permiten investigar acerca del grado
de eficacia de las intervenciones públicas en la sociedad, la coherencia con los objetivos
planteados y el impacto sobre el problema social que dio lugar a una determinada
política pública. El estudio y evaluación de las políticas públicas pretende valorar en
qué medida las diferentes alternativas de estas políticas satisfacen la consecución de
logros previamente establecidos. Desde el ámbito de las ciencias sociales, la evaluación
es la aplicación del conocimiento científico a los resultados de determinadas políticas
públicas (Souto, M, 2006).
Además, la evaluación de políticas públicas puede centrar su objeto en cada una de las
fases en la que se descompone toda política pública, es decir, puede evaluarse cómo se
consideró un determinado problema social, cuáles fueron los mecanismos que dieron
lugar a una determinada política pública y cómo ésta se implementó, y por último cuáles
son los resultados e impactos del conjunto de acciones públicas en la realidad social en
la toda política pública incide (Pérez-Durante Bayona, I., 2008). Con ello se plantea
como enfoque metodológico que la evaluación adopte una perspectiva integral del
conjunto de aspectos, normas, recursos, juicios de valor, etc. que condicionan y definen
la política pública concreta que se evalúa. Este enfoque integral de la evaluación de
políticas públicas sobre las fases de diseño, planeamiento, puesta en marcha y
resultados permite a su vez un proceso de retroalimentación que está dirigido a ajustar y
mejorar las acciones públicas evaluadas.
20

22. Por ello, es relevante entender la evaluación de la política pública como una fase más
del conjunto de etapas en que se compone el análisis de políticas públicas. La
justificación inicial de la existencia de una determinada política pública es la existencia
de un problema, que mediante la formulación de una serie de acciones en materia de
intervención trata de resolver las consecuencias de la problemática diagnosticada. En
este sentido, las evaluaciones pueden centrarse en la formulación y el diseño de la
política pública, analizando en qué consiste el problema que la política pretende
resolver e investigando sobre los procesos políticos y sociales que crean dicha política
pública. La toma de decisiones políticas que pone en práctica una política pública
determinada, junto con la implementación del conjunto de iniciativas que la hacen
posible son el eje de análisis del proceso de evaluación. Ello permite, por una parte, la
posibilidad de implementar cambios durante el periodo de vigencia de la política
pública, y por otra la obtención de los resultados al final de la intervención (Roth
Deubel, A; 2006). En este sentido se puede establecer una diferencia entre el análisis
estricto de las políticas públicas y la evaluación de las mismas. El análisis de las
políticas públicas pretende ser un análisis prospectivo del conjunto de la política
pública, aportando información sobre los efectos estimados de toda acción pública,
mientras que la evaluación de políticas públicas se enfoca en los efectos que ha
generado toda política pública. Con ello, durante el desarrollo del análisis y evaluación
de políticas públicas se considera que no es conveniente establecer limitaciones a los
propósitos de ambos enfoques, integrando la evaluación de las políticas públicas ya en
primera fase de todo análisis. (Bustelo, M., 2001).
El objetivo transversal de toda evaluación de política pública es generar información
objetiva al conjunto de agentes, técnicos y políticos, de la relación entre los costes y los
beneficios alcanzados de las diferentes políticas desarrolladas. Además los aspectos de
legalidad, legitimidad y transparencia exigen a las Administraciones Públicas la
obligación de impulsar acciones de validación de los resultados obtenidos de la
intervención pública. Los criterios de la evaluación de políticas públicas son la
pertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia, impacto, equidad y sostenibilidad.
En primer lugar, el criterio de pertinencia de la política actúa en el sentido de considerar
en qué medida los instrumentos de política diseñados se adecuan a los objetivos de esta
política, mientras que la eficacia mide el grado en que se logran los objetivos diseñados
21

23. de la política pública. Por otra parte, la eficiencia estima en qué medida la utilización de
recursos avala el esfuerzo para conseguir dichos objetivos. Es decir, por lo tanto, la
eficacia, efectividad y eficiencia son los conceptos transversales que describen toda
evaluación de políticas públicas. Por otra parte la relevancia analiza en qué medida la
estrategia de acción de la política pública se adecua a los objetivos de la misma. Junto
con estos criterios, el análisis que aborda la evaluación debe considerar otros que
enfoques como la coherencia de los instrumentos en los que se define una política, ya
que es posible que la aportación de estos instrumentos al objetivo final de la política
pública sea contrapuesta. Otro de las cuestiones que toda evaluación debe interiorizar es
el impacto de las políticas públicas en otros ámbitos de los que inicialmente incide cada
política pública. Por último un elemento relevante para la evaluación es el análisis que
realiza de la política pública en términos de sostenibilidad. La sostenibilidad introduce
en la evaluación aspectos transversales como el social o ambiental (Villora Mendieta,
M., 2006; Feinstein, O.; 2007).
En la actualidad la evaluación de políticas tiene estrecha relación con el concepto de
gobernanza, entendiendo gobernanza como la actividad de las Administraciones
Públicas destinada a conocer, visibilizar y organizar las preferencias sociales entorno a
los problemas sociales. En este marco, el ámbito público ya no tiene el objetivo de
dirigir y diseñar las políticas públicas de manera unilateral, sino más bien debe articular
espacio de consenso entre otros actores públicos relevantes y actores del ámbito
privado, a través de mecanismos de participación horizontal. Por lo tanto la evaluación
de políticas públicas en el ámbito de la gobernanza puede ser un instrumento para
facilitar y propiciar los procesos de participación, asociación, coordinación y resolución
de los conflictos que se generan ante determinados problemas sociales y la
implementación subsiguiente de determinadas políticas públicas (Aguilar, L.F. y
Bustelo, M., 2010; Zapico-Goñi, E., 2010).
Si la evaluación es utilizada por el conjunto de actores implicados en una determinada
política pública en este contexto de gobernanza, esta fase del análisis de políticas
públicas podrá mejorar el diseño, implementación y responsabilidad por parte de todos
los actores implicados, estimulará la participación de estos actores, regenerará de
manera permanente el mapa de problemas, actores y prioridades que la acción pública
pretende abordar. Esta evolución en los objetivos y características de la evaluación de
22

24. políticas públicas en el contexto de la gobernanza ha derivado en la denominada Nueva
Gestión Pública, donde la acción pública está condicionada por la creciente importante
de los agentes privados en la sociedad y por consiguiente en el diagnóstico y resolución
de los problemas sociales, y por dificultades financieras y fiscales. La Nueva Gestión
Pública considera que las políticas públicas deben dar respuesta al desarrollo económico
y social, mediante la mejora de la calidad de los servicios públicos que de tales políticas
públicas se derivan, y en un marco de descentralización política y administrativa (Garde
Roca, J.A., 2006).
3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas
públicas
Para entender la importancia de la evaluación económica es preciso considerar las
diferentes aplicaciones que tanto técnicas cuantitativa como cualitativas han tenido en
los criterios de este tipo de evaluaciones. En cierto modo se puede afirmar que en
función de la rama de la ciencia económica que se considere, las técnicas elegidas o más
idóneas serán unas u otras. La integración tanto de análisis cualitativos como
cuantitativos permite mejorar los resultados de la evaluación económica. Además, en el
actual contexto económico y social, la evaluación del conjunto de políticas públicas
adquiere mayor relevancia, dadas las restricciones presupuestarias y los efectos sociales
y económicos derivados de esta situación económica.
En una primera aproximación, las evaluaciones económicas siguen un esquema en
función del objetivo que pretenden lograr. Así se pueden encontrar evaluaciones cuyo
objetivo sea la determinación de qué necesidades materiales o financieras son las que se
enfrenta una determinada política, hecho que condicionará la estructura, diseño, fuentes
estadísticas y enfoques metodológicos de la evaluación. Estas evaluaciones se realizan
principalmente en el momento previo al diseño de una determinada política económica.
En cambio una evaluación económica puede tener un propósito de generar información
sobre los resultados que una determinada política está obteniendo durante el proceso de
ejecución, permitiéndose reajustes en el diseño en función de los mismos. Por último,
existen evaluaciones económicas que su objetivo es el estudio de los resultados
obtenidos por una determinada política tras la finalización de ésta, aportando
23

25. conclusiones dentro del balance general que toda política pública debe incorporar
(Planas Miret, I. , 2005)
Una de las evaluaciones económicas más desarrolladas en el campo del análisis de la
acción pública es el control del gasto público, que analiza la cuestión sobre el destino de
los recursos presupuestarios, en el sentido de conocer en qué grado se han beneficiado
los beneficiarios previamente establecidos. A su vez, estas evaluaciones determinan si
existe una correcta distribución entre los objetivos y recursos disponibles de las distintas
unidades de gestión e implementación de cada política. Para completar los resultados de
este tipo de evaluaciones no tan solo se relacionan la cantidad de costes necesarios para
el desarrollo de determinada política con los resultados obtenidos, sino que incorporan
aspectos relacionados con la calidad de los servicios o bienes que la política provee,
cómo se estructura la ejecución de la política pública, y posibles mecanismos de mejora
en la gestión ante disfunciones observadas. Este tipo de evaluaciones han visto como el
principio de legalidad ha derivado en su incorporación sistemática al conjunto de
acciones requeridas en toda política pública (Adán Carmona, J.M; 2007).
Previamente al análisis de las metodologías en materia de evaluación económica es
necesario establecer las diferentes concepciones sobre el concepto de eficiencia. La
eficiencia puede ser técnica, productiva, económica y en la calidad de los resultados
ofrecidos por la política pública. La diferencia entre eficiencia técnica y productiva es la
contraposición de la maximización de los resultados obtenidos por la política pública
con los recursos públicos disponibles o con los costes que se estiman necesarios para la
implementación de dicha política, respectivamente. Por el contrario, la eficiencia
económica es aquella que valora en qué medida se pueden aportar un mayor número de
bienes o servicios públicos pero que el coste social en el que se incurra sea menor. La
determinación del concepto de coste social lleva aparejados una serie de juicios de valor
que deberán ser a su vez objeto de atención, ya que una misma política podrá ser
económicamente eficiente o no según qué se entienda por coste social.
Las evaluaciones económicas también pueden diferenciarse cuando se consideran los
enfoques tradicionales de toda evaluación, es decir, los costes de la acción pública con
la eficacia, beneficios, y utilidad. Es decir, la evaluación económica relaciona el coste
de la acción política con los beneficios obtenidos, con la eficacia y efectividad de los
resultados de la política, y por último con la utilidad de los logros alcanzados. Para ello,
24

26. la evaluación económica construye indicadores para estimar estos enfoques. El
resultado son las metodologías de evaluación económica de coste-eficacia, coste-
beneficio y coste-utilidad. La diferencia entre las dos primeras metodologías es la
unidad de medida en la que se ofrecen los resultados de una política pública. Mientras
que el coste-beneficio cuantifica estos resultados en valores monetarios, la eficacia
ofrece la valoración de la evaluación mediante valores cuantitativos no monetarios. El
problema fundamental que se encuentra en esta metodología es la dificultad de
transformar los resultados de una determinada política pública en unidades monetarias.
El coste-utilidad es una alternativa a esta dificultad, ya que esta metodología ofrece los
resultados mediante indicadores en términos de utilidad para los beneficiarios, mediante
juicios de valor previamente consensuados (Planas Miret, I., 2005).
Además es relevante destacar que las evaluaciones económicas han desarrollado
modelos de análisis de las políticas públicos atendiendo a criterios como la equidad y la
sostenibilidad. En primer lugar, las políticas públicas generan efectos redistributivos
tanto en renta como en riqueza, y ello es necesariamente analizable con diferentes
conceptos de equidad (territorial, de género). Por otra parte la sostenibilidad es un
elemento necesario para la evaluación económica, por ejemplo desde perspectivas la
financiación y la fiscalidad pública.
3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas
La gestión de la política pública es un elemento crucial para analizar los criterios
relevantes en materia de evaluación de políticas, en especial la eficiencia del gasto
público. Esta gestión viene determinada por el diseño institucional y la existencia de
control del gasto. Es decir, el diseño institucional en el que se estructura el conjunto de
Administraciones Públicas puede no es neutral al grado de eficiencia de las políticas
públicas. . En este sentido procesos de descentralización pública en las decisiones sobre
política pública, como la reciente descentralización autonómica en España, puede
incidir en una mejora de la eficiencia, derivada de una mejor adecuación del propio
diseño de los instrumentos de la política pública a la realidad local o territorial en
cuestión.
25

27. Relacionada con la anterior, un elemento que puede condicionar la eficiencia de las
políticas pública en un contexto de descentralización es que éste no vaya aparejado con
la asunción de equivalentes competencias fiscales por parte de las Administraciones
Públicas que reciben la competencia en materia de política pública.
La información sobre el problema que la política pública en cuestión de la que disponen
los departamentos públicos de diseño de las políticas públicas, así como el ciclo político
pueden condicionar el grado de eficiencia de las políticas públicas. Por otra parte la
creciente participación en el desarrollo de determinadas políticas públicas de agentes
privados, que por ejemplo al participar en la provisión de un bien o servicio que se
deriva de la existencia de una política pública puede ser relevante a la hora de estimar la
eficiencia de dicha acción pública. Además la introducción tanto en el diseño, provisión
y financiación de mecanismos de mercado, como por ejemplo el pago de determinado
servicio público, es un elemento que puede modificar la eficiencia del gasto público.
Los niveles de eficiencia del conjunto de las políticas públicas están íntimamente
asociados al nivel presupuestario de las Administraciones Públicas Por ello, tanto
situaciones de variaciones de este nivel como el establecimiento de mecanismos de
control pueden propiciar cambios significativos en la eficiencia de las políticas públicas.
Estos aspectos son clave para la evaluación conjunto del conjunto de instrumentos de
política de vivienda, dada la estructura del marco competencial que los determina, así
otros elementos institucionales y económicos que inciden en el grado de cumplimiento
de los enfoques de la evaluación de la política pública.
3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de
vivienda
Las políticas de vivienda, que son objeto de estudio de este trabajo, son evaluadas como
toda política pública. Los enfoques metodológicos fundamentales de la evaluación para
medir el grado de cumplimiento de los resultados son los basados en la eficiencia y
equidad. La razón es que la intervención pública en la economía, y también la política
de vivienda, se justifican en estos mismos principios. El supuesto de partida de la
política pública de vivienda es que el mercado como proveedor único de viviendas
26

28. incurre en una serie de ineficiencias e inequidades. Es por ello que la evaluación de las
esta política pública debe analizar si todos los instrumentos diseñados al efecto reducen
tanto posibles ineficiencias e inequidades generadas en el mercado de la vivienda.
La política de vivienda se compone de una serie de instrumentos de intervención, como
son en términos generales, la regulación del propio mercado de vivienda, la intervención
en el mercado financiero y el establecimiento de determinados impuestos y
subvenciones.
El enfoque de la eficiencia en la evaluación de las políticas públicas viene determinado
por la ausencia de condiciones de competencia perfecta en el mercado de la vivienda.
Esta evaluación deberá analizar en qué medida los fallos del mercado que se dan en el
mercado de vivienda son mitigados. Además, también la evaluación económica de estas
políticas podrá considerar si los instrumentos de política de vivienda son a su vez
generadores de ineficiencias, por ejemplo, si los estímulos económicos que genera en
los agentes económicos generan en éstos la toma de decisiones de producción y
consumo ineficientes desde la perspectiva económica. Las condiciones de eficiencia que
se evalúan se encuentran en distintos ámbitos del mercado de la vivienda: producción de
viviendas, oferta de alquileres, mercado financiero, nivel de consumo de los servicios
de vivienda, etc.
La evaluación sobre la eficiencia de la política de vivienda puede evaluarse también en
términos del tamaño y cantidad de stock de vivienda. Puede ocurrir que diversos
instrumentos de política de vivienda generen ineficiencias, como por ejemplo el
sobredimensionamiento del parque de viviendas o la infrautilización del mismo.
La evaluación en términos de equidad de la política pública de vivienda se aborda desde
las dos perspectivas de equidad, como son equidad horizontal y vertical. Las políticas de
vivienda son instrumentos de intervención que afectan a la distribución de la renta, y
por lo tanto es necesario evaluar en qué grado los instrumentos de intervención
diseñados son equitativos en los dos términos anteriores. La evaluación en términos de
equidad horizontal deberá analizar el tratamiento igualitario a los hogares que se
encuentran en el mismo nivel económico. En cambio, la evaluación en términos de
equidad vertical deberá estudiar en qué medida se benefician, mediante el
27

29. establecimiento de las ayudas o subsidios en materia de acceso a la vivienda, los
hogares de menor nivel económico.
La evaluación en términos de equidad permite el análisis basado en la contribución de
la política de vivienda a la cohesión social. La resolución de los problemas relacionados
con la exclusión en el acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la política de
vivienda. Para evaluar en qué términos esta política contribuye a la inclusión social de
los hogares con mayores dificultades de acceso, tanto los instrumentos de política
pública como la propia evaluación deberá determinar cuál es el nivel mínimo o exigible
a esta política en términos de alojamiento y acceso del conjunto de la población.
La evaluación de los instrumentos de política de vivienda deberá a su vez analizar
cuáles son los mecanismos de transferencia de los beneficios contenidos en ellos, si
mediante transferencias públicas en efectivo o en especie, ya que los resultados en
términos de eficiencia y equidad pueden ser distintos.
Por último, junto con la eficiencia y equidad como elementos de la evaluación
económica de la política de vivienda, otro criterio también debe ser estudiado. Es la
contribución de la política de vivienda al objetivo de la política económica de la
estabilización macroeconómica. La política de vivienda también puede considerar como
un instrumento de intervención contracíclico.
Tal y como se ha señalado anteriormente la evaluación económica de la política de la
vivienda debe realizarse al conjunto de instrumentos de intervención diseñados a tal
efecto. Para el caso de esta política pública en España algunos instrumentos de política
de acceso a la vivienda que se han evaluado en los términos anteriores son: la
intervención en el alquiler de viviendas y la fiscalidad según el régimen de tenencia de
la vivienda.
La intervención pública en el alquiler de viviendas puede ejercitarse mediante ayudas
destinadas a los inquilinos y a través del control en el establecimiento de los precios del
alquiler (De Mesa, L. y Valiño, A., 2001; Lopez Garcia, M.A., 2003). Con relación a la
primera medida, esta pretende estimular a la demanda de este tipo de vivienda para
lograr niveles de consumo más eficientes. El problema asociado a este tipo de medidas
28

30. es la probable existencia de comportamientos monopolísticos por parte de la oferta, que
a través de la capitalización de estas ayudas mediante el incremento de los precios del
alquiler pueden invalidar este tipo de medidas. La evaluación en término de equidad
debe responder a si estas ayudas tienen alguna limitación en términos de renta del hogar
para poder beneficiarse de ellas. En segundo lugar, el control de los precios puede
representar problemas de eficiencia y equidad. Mediante el control del establecimiento
del precio de alquiler también se pretende una redistribución de la renta, desde los
propietarios hacia los inquilinos. La imposibilidad de la oferta de establecer incrementos
de los precios debidos a este control puede reducir la cantidad ofertada en el mercado, o
que esa oferta sea de vivienda con niveles de calidad deficientes. Ello puede repercutir
negativamente sobre las condiciones de eficiencia en tanto y cuanto esta reducción de
oferta incrementa el poder de los oferentes ante un mismo nivel de demanda.
La política de beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda es uno de los
instrumentos de este tipo de políticas más analizados. El diseño de este instrumento
puede determinar la elección del régimen de tenencia de la vivienda habitual de los
hogares. Las dificultades de acceso a la propiedad por parte de los hogares son la
necesidad de niveles de ahorro previo para satisfacer los gastos de la adquisición así
como una parte del precio de la vivienda, y disponer de capacidad de acceso a la
financiación ajena. Es probable que los hogares con menores niveles de renta, no
dispongan de dichos ahorros previos y que no sean admitidos en el mercado financieros
por la solvencia estimada por parte de los oferentes de crédito. Ello dificulta el acceso
residencial vía adquisición de la vivienda habitual. Si los beneficios fiscales asociados
al acceso a la vivienda privilegian este régimen de tenencia se puede incurrir en
situaciones de inequidad. Además estos beneficios fiscales pueden incurrir en
ineficiencias, ya que al igual que con las ayudas directas al alquiler, mediante la
capitalización de estos beneficios los precios de la vivienda pueden incrementarse. Por
otra parte, estos beneficios fiscales generan un coste fiscal para el sistema de
recaudación público, que ha de ser analizado en los términos generales de la evaluación
económica de la política pública de acceso.
Más recientemente, la evaluación de políticas públicas ha venido determinadas no tanto
por los anteriores elementos, sino centrada en cuestiones de la satisfacción del acceso a
la vivienda entendido éste como un derecho fundamental en toda sociedad. Este tipo de
29

31. evaluaciones (Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A., 2010) ponen el acento en las
disfunciones de los instrumentos de política de vivienda tradicionales, ya que
consideran que estos instrumentos no favorecen el acceso a la vivienda en condiciones
dignas, en términos de sostenibilidad económica y social. Por ello, estas evaluaciones
abogan por cambios tanto en los instrumentos de política de vivienda, es decir en el
diseño e implementación de estos instrumentos de acción pública en la agenda pública,
así como en un enfoque alternativo en cuanto al problema de la vivienda.
3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos
desde la sostenibilidad
Una vez contextualizado y definido el marco teórico de este trabajo de investigación,
cabe aportar cuáles son los enfoques más novedosos, desde la perspectiva teórica, a la
hora de analizar y evaluar la política de vivienda. Estos enfoques cabe entenderlos como
las propuestas de futuras líneas de análisis y evaluación a abordar en posteriores
investigaciones o artículos académicos.
El análisis y evaluación de la política de vivienda, desde una perspectiva tradicional,
establecía, de manera sintética, las siguientes pautas:
• Medición del problema de acceso a la vivienda libre, mediante, por ejemplo, el
cálculo de distintos índice de accesibilidad
• Medición de la intensidad de los instrumentos de política de vivienda, mediante
el cómputo del número de viviendas protegidas construidas, así como el
volumen de gasto público en política de vivienda
• Colateralmente, para el conocimiento del parque residencial existente, evaluaba,
principalmente mediante Censos de Población y Vivienda, el uso de las
viviendas, en función de su destino (principales, secundarias, vacías) o de su
régimen de tenencia (propiedad, alquiler, otros)
• Por último, los criterios económicos aplicados en el análisis y evaluación eran la
efectividad, eficiencia y equidad de las acciones públicas en esta materia.
30

32. No obstante, y tal como se analiza y evalúa a lo largo del presente trabajo de
investigación, es probable evidenciar una serie de elementos, en términos de
insostenibilidad, del actual marco institucional la política pública de vivienda. Para ello
se propone ampliar y complementar mediante nuevos enfoques el conjunto de fases del
análisis de la política de vivienda, que se basan en los siguientes parámetros (Bruquetas
Callejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005); Fariña Tojo, J., y
Naredo, J.M (dir), 2010):
• La integralidad de las políticas de vivienda, es decir, en su diseño la política de
vivienda debe integrarse en el proceso de decisión política que afecte a otras
intervenciones públicas, como la política urbana, la política de cohesión social,
la política de promoción del empleo, etc.
• La participación, y su análisis, de los agentes sociales en el diagnóstico e
instrumentos de política de vivienda. La participación debe basarse en los
principios de la democracia participativa y en la rendición de cuentas ante la
sociedad de los instrumentos de política de vivienda.
• La sostenibilidad como eje rector de estas políticas de vivienda, desde amplias
perspectivas como la sostenibilidad fiscal, urbana, ambiental, y especialmente la
sostenibilidad social
• La necesidad de nuevas fuentes de información que ayuden a satisfacer los
anteriores condicionantes
Ello se deriva de una serie de documentos que aportan las claves y elementos para, en
primer lugar, una revisión en los mecanismos de establecimiento del problema
residencial. En segundo lugar, la política de vivienda en aquello relativo a los agentes
participantes en el diagnóstico e implementación de iniciativas públicas tiene que
resolver la complejidad y mayor presencia de agentes sociales implicados en dicha
política. La participación social en el conjunto de fases en las que se compone todo
análisis de políticas públicas es un requisito indispensable para establecer los nuevos
enfoques e instrumentos de política de vivienda. Dicha participación social debe ser el
reflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial,
propiciándose intercambios de información y perspectivas tanto sobre los problemas
residenciales como de las políticas a implementar. Posteriormente, los principios
31

33. rectores de toda política, en el contexto actual, debe responder a los retos de la
sostenibilidad, considerando ésta desde una visión amplia y poliédrica. En concreto, la
sostenibilidad en las políticas públicas debe dar respuesta a la sostenibilidad tanto
económica, ambiental, de gobernanza y fundamentalmente social (Pareja Eastaway, M.,
2009). Por último, los cambios en los enfoques del análisis y evaluación de la política
pública deben atender a la necesidad de adecuar la intervención pública en esta materia
a los nuevos escenarios sociales, económicos y ambientales que las sociedades
occidentales tienen ante sí, fruto del proceso de globalización.
Estos enfoques más innovadores profundizan en la idea de desarrollar el concepto de
sostenibilidad social en el análisis y evaluación de las políticas públicas. En el caso de
las políticas de vivienda, y en estrecha relación con el conjunto de las políticas
urbanísticas, la sostenibilidad social cabe entenderla mediante criterios de actuación
pública en materia de cohesión social (Fariña Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010). Estos
criterios de fomento de la cohesión social se fundamentan en los siguientes principios:
fomento del asociacionismo, participación en el diseño de las políticas por parte de
entidades sin ánimo de lucro, estímulo de la complejidad y la mixtificación social, el
fomento del sentimiento de pertenencia al espacio urbano por parte de sus ocupantes y
estímulo especial en el favorecimiento en el acceso a la vivienda.
Para ello, el ámbito territorial de estudio del conjunto de fases en las que se compone el
análisis de las políticas públicas de vivienda es recomendable situarlo en espacios
territoriales como las ciudades y los barrios (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes,
F.J., Walliser Martinez, A., 2005). Es, en este sentido, el ámbito de la ciudad y del
barrio el eje espacial central del diagnóstico del problema residencial, y del diseño e
implementación de los instrumentos de política de vivienda. En este aspecto es
fundamental el cambio de la escala de análisis, situándose en los espacios más concretos
de toda realidad social, económica y urbana, como son los barrios, distritos y ciudades.
En concreto, el análisis y evaluación del problema de la vivienda no debe ser fruto de
un análisis generalista y homogéneo, sino que debe centrarse en la diversidad de las
realidades sociales y espaciales existentes, es decir, no serán válidos unos determinados
instrumentos de política de vivienda para todas las diversas realidades sociales y
urbanas. Relacionando tanto el problema residencial y su definición con la anterior
mención a la lucha frente a la exclusión social y residencial, la definición de los
problemas residenciales deben de superar el reduccionismo la ausencia o dificultad del
32

34. acceso a la vivienda, sino debe de abordarse la amplitud de problemáticas relacionadas
con la vivienda, como por ejemplo la vulnerabilidad social y residencial, la
gentrificación o elitización de un determinado amplio urbano, las relaciones entre
fragmentación social y segregación urbana consecuencia de determinadas pautas del
modelo residencial existente en una ciudad o barrio, etc. Y con respecto a la necesidad
de implementar nuevas dinámicas participativas, ésta ha de ser un requisito
indispensable para establecer los nuevos enfoques e instrumentos de política de
vivienda en el conjunto de fases en las que ha de componerse todo análisis de políticas
públicas. Dicha participación social debe ser el reflejo de la red social existente en una
determinada realidad urbana o territorial, propiciándose intercambios de información y
perspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las políticas a
implementar.
En términos de sostenibilidad social es clave analizar los distintos sistemas de vivienda
existentes en cada realidad territorial, por las evidentes conexiones entre el concepto de
desarrollo sostenible, entendido éste de manera amplia, el proceso de globalización
económica y las consecuencias en materia de polarización social observadas (Pareja
Eastaway, M., 2009). A su vez, esta polarización social tiene diferencias en su
intensidad y caracterización en función de los modelos de protección social o de
bienestar existentes en cada sociedad. Y es este marco, el de la protección social, el que
permite conectar políticas de vivienda tendentes a conseguir asegurar el principio de
sostenibilidad social que permita evitar exclusión o polarización social. En términos de
sostenibilidad social es necesario integrar además dos aspectos contemporáneos que
condicionan la relación entre sostenibilidad social y políticas de vivienda, como son los
de la inseguridad en la tenencia de la vivienda derivada del incremento en los procesos
de desahucios, y la financiación pública de las políticas de cohesión social de a raíz de
la actual crisis fiscal y económica (Consejo Económico y Social de España, 2010). En
términos de sostenibilidad social se establecen unos determinados parámetros entre los
cuáles no siempre están incluidos los aspectos residenciales, evaluando la misma
mediante indicadores relacionados con la cantidad y calidad del empleo, la igualdad de
género y la educación. No obstante, la propuesta de modelo sostenible residencial está
incluida bajo el conjunto de indicadores que analizan la sostenibilidad ambiental,
definiendo este modelo residencial según el porcentaje de viviendas en alquiler sobre el
33

35. total del parque y la inversión en rehabilitación sobre el total de inversión en
construcción (Consejo Económico y Social de España, 2010).
Una propuesta integradora en términos de evaluación de políticas públicas de vivienda
en el marco integral anteriormente descrito es el aportado por el Observatorio de la
Sostenibilidad en España. El contexto de la sostenibilidad se encuadra en el ámbito
urbano mediante el establecimiento de una serie de indicadores sobre sostenibilidad
urbana, y en concreto el relacionado con las cuestiones relacionadas con la vivienda es
aquel que permite evaluar el uso eficiente del stock de vivienda, mediante la ratio
viviendas principales/viviendas no principales (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2008).
Por otra parte, en su informe anual, el Observatorio de la Sostenibilidad en España
define la sostenibilidad como una lógica de análisis y evaluación de diferentes ámbitos,
como son: dimensión económica, social, cultural, institucional o de gobernanza, global
y ambiental/territorial. Para ello establece una serie de indicadores que permiten evaluar
el fenómeno de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible de manera integrada en el
contexto residencial (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2011). La propuesta mencionada es
aquella denominada “Mercado Local de Vivienda”, integrando en el ámbito local la
propuesta realizada de indicadores en la dimensión social. Los mercados locales de
vivienda así planteados son ámbitos territoriales asimilables a los barrios o distritos
urbanos. Estableciéndose éste el ámbito de estudio y análisis de la sostenibilidad social
en materia de vivienda, y de las políticas de vivienda a aplicar, cabría entonces
desarrollar instrumentos de suministro y obtención de información estadística según la
propuesta de indicadores de la dimensión social. Esta dimensión social viene explicada
mediante indicadores relacionados con la demografía, la cohesión social y el empleo.
34

36. 4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general
La política pública de vivienda es una de las políticas públicas que constituyen el
conjunto de mecanismos de intervención pública en las decisiones privadas para la
satisfacción de las necesidades sociales y económicas en la sociedad. En este apartado
se realiza una aproximación a las justificaciones teóricas en materia de intervención en
el mercado residencial. Posteriormente se analiza en qué consiste la política pública de
vivienda y cuáles son sus objetivos, contextualizándola con las diferencias existentes en
los grados de intervención que derivan en diferentes concepciones del Estado de
Bienestar. Relacionándose con los objetivos de esta política pública se analiza en qué
consiste el denominado “problema de la vivienda”, y cuáles son algunas de las
realidades que describen dicho problema. Por último se describen los instrumentos de la
política de vivienda en España.
4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado
residencial
La justificación teórica de la necesidad que las distintas Administraciones Públicas
intervengan en el mercado residencial se basa en dos aspectos centrales. Por una parte,
en el mercado de producción y provisión de viviendas los mecanismos propios de la
teoría de la competencia perfecta de mercado, tanto por aquellos relativos a la
información sobre el precio y cantidad, como de ajuste en la cantidad de equilibrio no
son los adecuados por las características específicas de este mercado. Es decir, el
mercado de la vivienda no es eficiente, en tanto y cuanto el ajuste entre oferta y
demanda puede no encontrase en el nivel de viviendas adecuado, con discrepancias en
función del territorio y sin asegurar una distribución equitativa de la vivienda (Trilla
Bellart, C., 2001). En este sentido es destacable el hecho que un determinado nivel de
equilibrio en el mercado residencial se sitúe en niveles inferiores a la demanda social,
ya que es probable que los niveles de precios de la vivienda en el mercado libre sean
compatibles con la existencia de demanda de vivienda no solvente a ese nivel de
precios. Con respecto a este último elemento, el uso y disfrute de la vivienda constituye
un elemento central de la cohesión social y del desarrollo personal a nivel individual
(Cuyas Palazón, M., 2009). Además, el acceso a la vivienda es uno de los ejes centrales
35

37. en la creación de la ciudad, así como de la dinámica económica y social de las regiones
(Sánchez de Madariaga, I., 2009). Por otra parte para entender la intervención de las
Administraciones Públicas en el mercado residencial es necesario considerar la
importancia por una parte del sector de construcción de viviendas en el conjunto de la
economía.
Por lo tanto, la intervención pública en el mercado de la vivienda se puede resumir en
los siguientes aspectos (Pedro, A., 2000; Fernández Carbajal, A., 2004):
• Los relacionados con crecimiento económico, bajo condiciones óptimas de
eficiencia y productividad. Las propias características del sistema de producción y
promoción de vivienda genera considerables efectos sobre el conjunto de la
economía, como por ejemplo su importancia en la producción agregada en una
economía o en la ocupación, por el efecto multiplicador que el nivel de actividad del
sector residencial genera sobre el conjunto de la economía.
• Los relacionados con la justicia distributiva. La vivienda, como bien o servicio es
considerado como un bien preferente y necesario, es decir, su consumo es esencial
para el desarrollo de una vida digna por parte de la ciudadanía
• Los relacionados con la corrección de fallos de mercado existentes tanto en la
producción como en la comercialización de la vivienda. Por una parte, cuando se
analiza el mercado residencial se detectan una serie de fallos de mercado,
fundamentalmente de asignación y nivel de producción. Es decir, por ejemplo es
posible que la disponibilidad en el mercado libre en función de las variables de
precios y cantidades de vivienda no se adecuen a la consideración anterior de bien
preferente y necesario. Por otra parte, el análisis del sector residencial permite
detectar posibles escenarios no competitivos, en el sentido de la posible existencia
de comportamientos monopolísticos u oligopolíticos, en especial por parte de la
oferta de vivienda.
• Además, en la disponibilidad de vivienda son determinantes otra serie de recursos
económicos esenciales, como el suelo y la financiación. Estos recursos pueden no
ser ofrecidos en los niveles necesarios para una óptima oferta de viviendas
Por lo tanto, y según los planteamientos anteriores, las justificaciones de la intervención
pública se resumen en:
• Atendiendo a eficiencia, productividad y sostenibilidad de la economía, la política
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38. pública de vivienda debe contribuir a lograr o mantener niveles adecuados de
actividad y empleo en el subsector de la construcción de viviendas, contribuyendo a
asegurar los inputs en materia de suelo y financiación requeridos
• Atendiendo a la equidad social y prevención de la exclusión social, la política
pública de vivienda debe favorecer el acceso a la vivienda digna por parte de la
población, es especial a los colectivos sociales con mayores dificultades
económicas, corrigiendo posibles ineficiencias o fallos de los mercados de vivienda
4.2. Qué se entiende por política pública de vivienda
Para describir en qué consiste la política de vivienda, en primer lugar cabe plantear la
cuestión central sobre el problema residencial que pretende resolver dicha política.
Desde la perspectiva del favorecimiento del acceso a la misma, el problema residencial
al que se enfrentan las diferentes Administraciones Públicas ha variado sensiblemente.
Durante buena parte del s.XX el problema de la vivienda se explicaba por la escasa
disponibilidad de vivienda, en cantidades y calidades adecuadas. Desde finales del s.XX
el problema residencial se centra, por una parte de la necesidad de renovación y
rehabilitación urbana, y por otra en la dificultad en el acceso a la vivienda por su
elevado coste económico en la adquisición o alquiler, a pesar de la existencia de
suficiente oferta de viviendas (Pedro, A., 2000)
La política de vivienda que se deriva de la intervención pública desde mediados del
s.XX se basa en asegurar y favorecer el alojamiento de la mayoría de los hogares,
mediante diferentes instrumentos de política pública, como por ejemplo, el
establecimiento de subvenciones para el pago de la adquisición o el alquiler de la
vivienda principal, control de los precios de los alquileres del mercado privado,
legislación en materia de regulación del mercado de alquiler, garantizar la financiación
para la producción de viviendas mediante subsidiaciones de los tipos de interés, la
construcción de vivienda pública, etc.
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39. 4.2.1. El problema de la vivienda
Tal y como se ha descrito en el marco teórico de este trabajo, el análisis del problema
que aborda toda política pública, en este caso la política de vivienda, es la fase inicial y
a su vez central en el análisis y evaluación las políticas públicas. Es por ello que en este
apartado se analizan cuáles son los condicionantes que pueden explicar el problema de
la vivienda. Por otra parte, el marco de referencia conceptual para la definición y
descripción del llamado “problema de la vivienda” durante el periodo analizado en este
trabajo de investigación es que este problema debe entenderse como problema de
acceso, en condiciones socioeconómicas sostenibles, a la vivienda por parte de la
población (Fundación FOESSA, 2008; López Hernández, I. y Rodríguez López, E.,
2010). Para ello es necesario desarrollar una serie de aspectos que permitan conocer y
estimar la realidad poliédrica de este problema. Los elementos que han condicionado, y
que a su vez describen el problema de la vivienda así entendido durante el periodo de
referencia de este trabajo son (Inuerrieta Beruete, A., 2007; Fuentes Castro, D., 2009;
Matea, Mª de los Llanos, 2006; Vinuesa Angulo, J. et al., 2008; Rodríguez López, J.,
2009):
• El incremento del coste de la vivienda libre, que afecta a los índices de
accesibilidad de acceso a la vivienda, es decir, el número de salarios anuales del
hogar equivalentes al precio de la vivienda, o el porcentaje de la renta mensual
del hogar que se destina al pago de la cuota hipotecaria o a la renta de alquiler
• La consideración del suelo como un bien producido en un mercado oligopolista,
cuyo desarrollo y creación es fruto, en el caso español, mayoritariamente por
parte de la iniciativa privada. Ello ha derivado en incrementos de los precios del
suelo, cuyas plusvalías han sido apropiadas por los propietarios o promotores.
Estos incrementos en los precios del suelo son consecuencia del incremento de
las expectativas de los agentes en el precio de la vivienda que se acaban
construyéndose en dicho suelo
• El predominio de la propiedad como régimen de tenencia de la vivienda
principal, ya que fruto de las políticas de vivienda desarrolladas hasta y durante
el periodo analizado, la vivienda en propiedad es la opción predominante como
régimen de tenencia en España. Ello se explica por los incrementos constantes
del precio de la vivienda, los estímulos de potentes instrumentos de políticas
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40. públicas y por la estrechez del mercado de vivienda en alquiler, que a su vez
también caracteriza el problema de la vivienda.
• La creciente importancia de la vivienda como bien de inversión frente a la
vivienda como bien de uso, ya que en el conjunto de la economía la vivienda
pasa a ser objeto de inversiones con el objetivo de conseguir plusvalías, en el
más estricto sentido.
• El incremento del número de viviendas vacías y el fenómeno de la
infrautilización del parque residencial
• Las elevadas necesidades de endeudamiento para el acceso a la vivienda en
propiedad, por el incremento de los precios de la vivienda. Este endeudamiento,
considerado como problema económico a priori se resuelve con el incremento en
los periodos de amortización de los préstamos hipotecarios. No obstante, la
reducción de los tipos de interés experimentados durante este periodo genera una
situación muy sensible ante posibles incrementos menores de los mismos. Es
decir, la reducción del coste de la financiación tiene aparejada una débil
situación de estabilidad financiera del hogar.
• El incremento de las necesidades de ahorro previo por parte de los hogares que
acceden a una vivienda, ya sea libre o protegida, al necesitar disponer de un
importe del precio total de la vivienda, determinado entorno al 20% de dicho
precio.
• La escasez en la oferta de viviendas con algún régimen de protección,
especialmente durante el periodo de auge residencial, por la creciente diferencia
entre los precios y rentabilidades de la vivienda libre y vivienda protegida, que
hace que para los agentes privados la promoción de viviendas protegidas pierda
atractivo. Ello unido a fuerte incrementos en la demanda, principalmente por
motivos de inversión y especulativos, tiene como consecuencia que la demanda
de este tipo de viviendas protegidas sea muy superior a la oferta de las mismas.
• La escasez de suelo en condiciones económicas adecuadas para promover
viviendas protegidas
• Estrechez del mercado de alquiler de viviendas, como consecuencia del modelo
inmobiliario que prioriza y estimula la propiedad como régimen de acceso y
tenencia predominante
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